Wie wir in der Darstellung für das Jahr 1978 näher ausgeführt haben, bereiten die in der Bundesverfassung verankerten Zielsetzungen der Landwirtschaftspolitik den Behörden wie den Produzenten wachsende Schwierigkeiten [1]. Zu den wirtschaftlichen Widersprüchen, die in den erwähnten Ausführungen im Vordergrund standen, treten soziale und kulturelle Probleme. welche die bäuerliche Bevölkerung belasten.

Infolge der weltweiten Strukturveränderungen befindet sich auch die schweizerische Landwirtschaft im Umbruch. Zwischen 1939 und 1975 hat sich die Zahl der Betriebe um 44% verringert, und der familienfremde landwirtschaftliche Arbeitnehmer ist selten geworden [2]. Die Landarbeit hat einer Technologie Platz gemacht, die den Bauern vom Landmann zum Unternehmer und Mechaniker verwandelt. Dazu kommt die zunehmende Verschuldung. die bei den Eigentümerbetrieben in den letzten Jahren auf nahezu die Hälfte des Kapitals gestiegen ist [3]. Heute lassen sich die Bauern in drei Gruppen gliedern: eine kleine reiche Minderheit. eine arme kleinbäuerliche Gruppe. die im Interesse einer Strukturverbesserung der verbleibenden Betriebe zum Aufgeben verurteilt ist, und dazwischen eine grosse Masse die trotz überdurchschnittlicher Anstrengungen kaum die angestrebte Einkommensparität mit industriellen und gewerblichen Berufen erreicht. Der wirtschaftliche Strukturwandel hat zudem eine soziale und geistige Krise ausgelöst, die mit der Zeit nicht minder folgenschwer werden dürfte: da sind die Generationenkonflikte zwischen den Alten, die auf dem Hergekommenen beharren wollen, und den Jungen. die mit neuen Ideen aus den landwirtschaftlichen Schulen kommen; da ist der Verlust an Brauchtum und schliesslich die Resignation. Diese äussert sich in den vielen Betriebsaufgaben. aber auch in der Auswanderung nach Übersee, wo man ganz neu beginnen will [4].

Trotz der vielfachen Krisenerscheinungen sind in der ökonomischen Entwicklung der Landwirtschaft auch wesentliche Verbesserungen zu verbuchen: so hat sich die jährliche Milchleistung pro Kuh seit 1950 annähernd verdoppelt, und der Inlandanteil an der kalorienmässigen Deckung des Gesamtbedarfs an Lebensmitteln wurde von 56% im ersten Nachkriegsjahrzehnt auf rund 60% um die Mitte der 70er Jahre gesteigert, wobei aber die zunehmende Bedeutung der importierten Futtermittel nicht ausser acht gelassen werden darf. In der Ernährungsbilanz weisen Käse und Kartoffeln Überschüsse auf, bei Früchten und Gemüsen zeigen sich je nach Sorte und Jahreszeit Überschüsse oder Mangelsituationen, während beim Fleisch die Versorgung nur zu ca. 90% gedeckt ist und bei Getreide, Eiern, Zucker und Wein die Anteile weit darunter liegen. Die Steigerung der Produktivität pro Arbeitskraft ermöglichte aber auch, dass der Preisanstieg der Nahrungsmittel deutlich hinter demjenigen der übrigen Konsumgüter zurückblieb [5].

1979 war ein verhältnismässig günstiges Landwirtschaftsjahr. Nicht nur weil Bund und Kantone sich der Landwirtschaft mit verschiedenen Gesetzen und Verordnungen im grossen und ganzen recht entgegenkommend zeigten, sondern auch weil die Erträge im allgemeinen mehr als nur befriedigend ausfielen.

Alljährlich wiederkehrendes Traktandum in der Landwirtschaftspolitik sind die Preisbegehren, mit denen der Schweizerische Bauernverband (SBV) das landwirtschaftliche Einkommen zu stützen bestrebt ist. Sie beruhen auf dem Grundsatz des Paritätslohnes, nach welchem der bäuerliche Arbeitsverdienst demjenigen der gelernten Arbeiter in vergleichbaren Industrie- und Gewerbezweigen entsprechen soll. Auch bei guten Produktionsbedingungen stellt das Verbandssekretariat bei seinen Kontrollbetrieben so gut wie jedes Jahr ein Manko der Landwirtschaft fest; 1979 erreichte man in den Talgebieten ausnahmsweise einen Überschuss (Fr. 6.70 pro Tag). Sonst pflegt sich der Fehlbetrag in den Talbetrieben zwischen 1 und 19 Fr. pro Tag zu bewegen, in der Berglandwirtschaft dagegen bei 40-50 Fr., so dass ein krasser Unterschied zwischen den beiden Regionen besteht [6]. Der SBV ist der Meinung, dass zumindest für das Talgebiet die Einkommensparität über den Preis erzielt werden sollte. Grundsätzlich erstrebt er eine Vergrösserung der offenen Ackerfläche, eine Veredelungswirtschaft (Fleisch, Eier) auf eigener Futterbasis, Flächenbeiträge für das Berggebiet und in der Milchwirtschaft kostendeckende Preise. Schon seit mehreren Jahren fordert er auch eine Überprüfung der Agrarhandelspolitik [7]. Der Rationalisierung und Produktivitätssteigerung, durch welche bisher immer noch gewisse Mehrerträge erwirtschaftet werden konnten, sind jedoch obere Grenzen gesetzt: vermehrte Mechanisierung braucht zusätzliche Investitionen und mehr Energie, und der Einsatz der Agrochemie stellt ökologische Probleme. Schon heute wird daher von der Wissenschaft eine Beschränkung dieser Entwicklung verlangt [8].

Als die Begehren des SBV im Frühjahr eingereicht wurden, standen einige wesentliche Konzessionen an die Landwirtschaft bereits mehr oder weniger fest, so die Ausdehnung der Zuckerrübenfläche und die Bewirtschaftungsbeiträge. Deshalb — und weil der Endrohertrag der Landwirtschaft zu 77% aus der Tierhaltung stammt — betrafen die Hauptforderungen vor allem die Milchwirtschaft: nämlich eine Erhöhung der. Basismilchmenge, für die der volle Milchgrundpreis garantiert wird, von 29,0 auf 29,5 Mio q und einen Mehrpreis pro Liter Milch von 4 Rp. Noch vor der Behandlung dieser Begehren entstand in der Presse eine heftige Polemik, wobei sich in erster Linie Kreise um die SP und die Konsumentenschaft den Forderungen energisch widersetzten. Da diese den Zahlen des Bauernsekretariats misstrauten, verlangten sie eine Neuberechnung des Paritätslohnes. Die SP möchte in der landwirtschaftlichen Preispolitik grundsätzlich andere Wege gehen; so schlägt die Parlamentarische Initiative Schmid (sp, SG) für die Agrarprodukte eine Anpassung an die Marktpreise und die Kompensierung der Einkommenseinbussen der Landwirtschaft durch generelle Bewirtschaftungsbeiträge vor [9]. Das Bauernsekretariat begründete seine Forderungen vor allem damit, dass es einen jährlichen Anstieg des Paritätslohnes um 3% seit 1977 feststellte und auf die Facharbeit der Bauernfrau hinwies [10].

Der Bundesrat ging auf die Forderungen nicht vor der Abstimmung über die Finanzvorlage ein. Damit wollte er einerseits die Bauern zu einem Ja veranlassen, anderseits aber vermeiden, dass diese durch ein nur unvollständiges Entgegenkommen zu einem Protestnein provoziert würden. Schon vor der Behandlung der Forderungen durch die Behörden trug der SBV der weitverbreiteten Kritik an den Einkommensunterschieden zwischen Berg und Tal dadurch Rechnung, dass er eine Arbeitsgruppe einsetzte, die sich mit diesem Problem befassen sollte [11].

Erst im Juni behandelte der Bundesrat die Begehren. Er setzte den Übernahmepreis pro Liter Milch um 3 Rp. (für den Konsumenten aber um 5 Rp.) herauf und erhöhte auch die Preise für Brotgetreide. Dagegen beliess er die Basismilchmenge gleich und gab auch der Forderung, die Agrarhandelspolitik zu überdenken, keine Folge. Damit nahm er Rücksicht auf die Bundesfinanzlage und vermied es zugleich, die Konsumenten allzu stark zu belasten [12]. Das teilweise Entgegenkommen wurde von beiden Seiten kritisiert. Die Konsumenten warfen dem Bundesrat ein zu rasches Nachgeben gegenüber den Forderungen der Bauern vor. Aus Kreisen der SP wurde nun zwar der Einkommensrückstand nicht mehr bestritten, die Mehrbelastung des Konsumenten und des Steuerzahlers aber dennoch beanstandet [13]. Auch bäuerliche Kreise waren enttäuscht. In einer neuen Eingabe doppelte der Bauernverband nach und verlangte namentlich eine Verbesserung des Zuchtvieh- und Fleischabsatzes sowie einmal mehr eine Anderung des handelspolitischen Instrumentariums durch Verschärfung der Importbeschränkungen [14]. Dabei erhielt er auch die Unterstützung der bäuerlichen Komitees und der Union des producteurs suisses, die von «skandalösen Preisbeschlüssen» sprachen und mit dem Referendum gegen das revidierte Landwirtschaftsgesetz drohten [15]. Der Bundesrat senkte aber lediglich den im Sommer auf 3 Rp. angehobenen Milchrückbehalt auf den 1. November wieder um 1 Rp. [16].

Da und dort versuchen heute Bauern, den Einkommensrückstand durch eigene Initiative wettzumachen. Während sie im Einkaufssektor über gut funktionierende landwirtschaftliche Genossenschaften verfügen, ist ihnen der lukrativere Absatz weitgehend entglitten. Hier wird nun vermehrt wieder eingesetzt, sei es durch das Ausfindigmachen von Marktlücken, durch Marktbesuch oder auch durch Gründung von Absatzgenossenschaften [17].

Mit den Preisbegehren des SBV können die Einkommensprobleme der Berglandwirtschaft nur sehr beschränkt bewältigt werden. Den grossen Differenzen zwischen den Einkommen der Berg- und Talbauern ist auf dem herkömmlichen Wege der Produktionspreise und -subventionen nicht beizukommen. Werden nämlich die Produktionspreise gehoben, so fördert man einerseits durch diesen Anreiz die Überproduktion, vor allem bei der Milch; anderseits begünstigt man weiter das unter leichteren Bedingungen produzierende Talgebiet und vergrössert die Unterschiede noch mehr. Landwirtschaftliche Betriebe mit erschwerten Produktionsverhältnissen bedürfen daher einer Art Kompensation fir ihre Benachteiligung. Durch einzelne Beitragsleistungen wird bereits seit einiger Zeit versucht, für die Berglandwirtschaft einen gewissen Ausgleich zu schaffen: wir kennen Familienbeiträge, Kinderzulagen, diverse Investitionskostenbeiträge, Viehabsatzförderungen und neuerdings auch eine Begünstigung in der Milchkontingentierung [18]. Einer Vereinfachung und Vereinheitlichung dieses Systems könnte aber leicht von der einen oder anderen Seite Opposition erwachsen.

Die Berglandwirtschaft ist nicht nur aus ökonomischen, sondern auch aus ökologischen Gründen unentbehrlich. Gerade in den letzten Jahren hat man der Rolle des Bergbauern als «Landschaftsgärtner» vermehrte Beachtung geschenkt, da das Brachliegen von Bergland schwerwiegende Folgen zeitigt. Wo kein Vieh mehr weidet und kein Heu geschnitten wird, entstehen Erdrutsche, Brände, Steinschlag, eine Vergandung und die Gegend wird unansehnlich, was nicht nur dem Interesse der Bauern, sondern auch dem des Tourismus widerspricht, da dessen Hauptkapital eine intakte Landschaft ist.

In der Absicht, den benachteiligten Gebieten eine Aufbesserung ihrer Einkommenslage zu gewähren, hatte die Landesregierung ein «Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit erschwerten Produktionsbedingungen» ausarbeiten lassen. Dieses sieht vor allem für die landwirtschaftliche Nutzung von starken Hanglagen die Ausrichtung von Beiträgen pro Flächeneinheit vor. Der Bundesrat wollte die Vorlage zuerst von der Annahme der Finanzreform abhängig machen. Die unbestrittene Notwendigkeit einer Einkommensverbesserung für die Bergbevölkerung liess aber eine Hinausschiebung nicht verantworten [19]. Der Nationalrat behandelte das Gesetz im Juni. Die SP begrüsste es, da es ihrer agrarpolitischen Tendenz entsprach. Auch bei den bürgerlichen Parteien war die Vorlage im Prinzip unbestritten; es forderten indessen einige Votanten eine Ausklammerung der Hanglagen im Talgebiet. Der Rat verwarf jedoch eine solche Beschränkung, ebenso die Anträge, Bauzonen auszunehmen und die Bergzonen 2 und 3 ganz statt nur an den Hanglagen zu berücksichtigen. Dagegen fügte er auf Antrag seiner Kommission eine Finanzierungsbestimmung bei, welche vorsah, dass die erforderlichen Beträge nach Möglichkeit den Preiszuschlägen auf eingeführten Futtermitteln zu entnehmen und alle fünf Jahre in Rahmenkrediten vom Parlament zu bewilligen seien. Das Gesetz wurde mit nur wenigen Gegenstimmen gutgeheissen und gleichfalls ein erster Rahmenkredit von 400 Mio Fr. für die Periode 1980-84 ; eine höhere Summe, wie sie bäuerliche Vertreter wünschten, wurde mit Rücksicht aufdie Finanzlage des Bundes abgelehnt. Der Ständerat vermochte noch eine Anderung zugunsten von Betrieben in ebener, aber sehr hoher Lage (wie z.B. Obergoms und Oberengadin) durchzusetzen; diese bilden künftig eine neue Bergzone 4, in der als Korrektiv für die ausfallenden Flächenbeiträge erhöhte Viehhaltungsbeiträge ausgerichtet werden. Im Dezember stimmten beide Räte der bereinigten Vorlage zu [20].

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft ankündigte, sollen Bauern im Berg- und Hügelgebiet für die Bewirtschaftung von Hängen mit mehr als 18% Steigung jährliche Beiträge von 200 Fr. pro ha Wiese oder Ackerland und 80 Fr. pro ha Weide erhalten. Das Gesetì sieht jedoch die Festlegung einer Maximalfläche sowie oberer Einkommensgrenzen vor, um die Unterstützung von rentablen Grossbetrieben zu vermeiden. Für bestossene Sömmerungsweiden werden «Alpungsbeiträge» pro Vieheinheit ausbezahlt. Etwas völlig Neues bildet die Verpflichtung der Grundeigentümer. die Bewirtschaftung von Brachland durch Fremde unentgeltlich zu dulden, wenn dafür ein öffentliches Interesse besteht. Diese Bestimmung gab in den Räten Anlass zu Diskussionen. ob sie mit der Eigentumsgarantie der BV vereinbar sei, doch wurde sie schliesslich gebilligt. Ihre Dringlichkeit wird durch die Tatsache illustriert, dass in einigen Tälern der Kantone Wallis und Tessin bereits bis zu 75% des Kulturlandes brachliegen [21].

Den Problemen der Bergregionen trug man auch dadurch Rechnung. dass die Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern erhöht wurden. wie wir in anderem Zusammenhang zeigen werden. Dagegen fanden Vorstösse für eine Erweiterung der Investitionshilfe und der Wohnbausanierung im Berggebiet weder beim Bundesrat noch im Parlament Zustimmung [22].