In der verkehrspolitischen Diskussion zeichnet sich eine Akzentverschiebung ab. Das sektorielle Denken ist etwas in den Hintergrund getreten. Es hat einer vermehrt ganzheitlichen Betrachtungsweise Platz gemacht. Dem Ziel einer sinnvollen Aufteilung des Verkehrs aufdie einzelnen Transportmittel wird grössere Aufmerksamkeit geschenkt. Die Ursache dieses Wandels liegt wohl nur zu einem kleinen Teil in der Tatsache, dass der Bundesrat im Berichtsjahr die Botschaft zur Gesamtverkehrskonzeption veröffentlicht hat. Die Haupttriebkraft geht von der infolge des Waldsterbens ins Zentrum gerückten Forderung nach einem wirksamen Umweltschutz aus. Die Einsicht wächst, dass der Verkehr nicht nur unsere Mobilität ermöglicht, sondern auch unsere Umwelt belastet. Damit hat das Argument an Bedeutung gewonnen, dass die verschiedenen Transportmittel ungleich starke Schäden verursachen. Unbestrittenermassen ist der öffentliche Verkehr — insbesondere die Eisenbahnen — umweltfreundlicher als der private Autoverkehr.

Die stärkere Betonung des Umweltschutzgedankens vermochte sich allerdings noch nicht in entsprechende Massnahmen umzusetzen. Anstelle eines Umsteigens von der Strasse auf die Schiene war nach wie vor eine Zunahme des motorisierten Verkehrs zu beobachten. Das Strassennetz erfuhr einen weiteren Ausbau. Die Infrastruktur der Eisenbahnen aber wurde auf einem Stand belassen, der sich seit dem Anfang des Jahrhunderts verhältnismässig wenig verändert hat. Immerhin liess die Zustimmung der eidgenössischen Räte zur Einführung von Strassenverkehrsabgaben wenigstens ansatzweise den Willen zur Neuorientierung auch der Praxis erkennen.

Insgesamt war die verkehrspolitische Auseinandersetzung nicht im selben Mass von einer Polarisation zwischen der politischen Linken und der Rechten geprägt wie viele andere Bereiche des öffentlichen Lebens. Die Fronten verliefen oftmals quer durch die traditionellen Parteien. Eigentliche Kontrahenten waren die Umweltschutzorganisationen einerseits und die Strassenverkehrsverbände andererseits. In gewissen Fragen allerdings trat ein sehr prononcierter Links-Rechts-Gegensatz zutage. Ganz besonders war dies der Fall bei der Kontroverse um die Gestaltung der zukünftigen Politik der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Die bürgerliche Mehrheit legte das Schwergewicht auf das Ziel der Eigenwirtschaftlichkeit dieses staatlichen Betriebs. Demgegenüber setzte sich die Linke dafür ein, die Förderung der Bahnen als Gemeinschaftsaufgabe einzustufen, die öffentliche Zuschüsse durchaus rechtfertige.

Die Bemühungen um die Schaffung einer Rechtsgrundlage für eine koordinierte Verkehrspolitik nahmen 1983 ihren Fortgang. Im März wurde die Botschaft des Bundesrates zu zwei neuen Verfassungsartikeln veröffentlicht [1]. Inhaltlich stützt sich die Vorlage weitgehend auf die seinerzeitigen Empfehlungen der Kommission für eine Gesamtverkehrskonzeption (GVK) [2]. Sie überträgt dem Bund die Funktion, die Ziele der künfligen gesamtheitlichen Politik festzulegen sowie die einzelnen Verkehrssektoren entsprechend aufeinander abzustimmen. Die Hauptziele werden von den geplanten Verfassungsartikeln allerdings vorgegeben. Es sind dies die Befriedigung der Verkehrsbedürfnisse, der wirtschaftliche Einsatz der Mittel und der Schutz der Umwelt. Das Problem der Gewichtung dieser miteinander nicht unbedingt harmonierenden Ziele überlässt die bundesrätliche Vorlage der Gesetzgebung.

Einen Eckpfeiler der neuen Konzeption bildet die Aufgabenumverteilung zwischen Bund und Kantonen. Angestrebt wird eine Übereinstimmung von Sach- und Finanzierungskompetenzen. Ausgangspunkt bildet die Unterscheidung zwischen einer nationalen und einer regionalen Verkehrsinfrastruktur. Für erstere soll die Eidgenossenschaft sorgen, für letztere die Kantone. Somit wäre der Bund für alle Verkehrsnetze von nationaler Bedeutung (Bahnen, Strassen, Wasserwege, Flugplätze und Rohrleitungen) verantwortlich. Für die Kantone ergäbe sich ein stärkeres Engagement im öffentlichen Regionalverkehr. In diesem Bereich hätten sie die Finanzierung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen und der Infrastrukturkosten zu übernehmen. Dabei gilt es aber zu beachten, dass den Kantonen künftig ein grösserer Anteil an den Treibstoffzoll-Einnahmen zufliesst. Zudem sieht die bundesrätliche Gesamtkonzeption einen Lastenausgleich vor; er soll bewirken, dass kein Kanton unverhältnismässige Leistungen erbringen muss. Die vorgeschlagenen Verfassungsbestimmungen halten die dargelegte Aufgabenteilung allerdings nicht vollumfänglich ein. So hat der Bund Grundsätze für die Förderung und Ausgestaltung des öffentlichen Regionalverkehrs aufzustellen; angesichts des der Eidgenossenschaft zufallenden Koordinationsauftrages erweist sich ein solches Eindringen in die kantonale Domäne als unumgänglich. Im Gegenzug erhalten die Kantone das Recht, bei Planung, Bau und Unterhalt der nationalen Verkehrsnetze mitzuwirken; damit trägt man ihrem Interesse an den schweizerischen Hauptverbindungen Rechnung.

Eigentlicher Angelpunkt der Revisionsvorlage ist die Postulierung der Eigenwirtschaftlichkeit des gesamten Verkehrswesens [3]: In der Regel sollen die Benützer der Verkehrsnetze die von ihnen verursachten Kosten langfristig decken; von Bund, Kantonen oder Gemeinden veranlasste gemeinwirtschaftliche Leistungen werden von diesen Körperschaften allerdings abgegolten [4]. Offen bleibt die Frage nach den zu berücksichtigenden Kategorien von Kosten. Bisher war es üblich, nur die Wegekosten der Verkehrsträger zu berechnen. Da aber die neue Verkehrskonzeption unter anderem den Schutz der Umwelt anstrebt, müssten konsequenterweise auch soziale Kosten wie Lärm und Luftverschmutzung miteinbezogen werden; man hätte sich dann allerdings über die Bewertung dieser Auswirkungen zu einigen [5].

Das Pendant zum Postulat der Eigenwirtschaftlichkeit bildet die von der Verfassungsrevision vorgesehene Neuordnung der Finanzierung der Verkehrsausgaben des Bundes. Geplant sind zwei getrennt geführte Kassen, eine für den öffentlichen und eine für den privaten Verkehr [6]. Nur Massnahmen, die beiden Verkehrsarten nützen, dürfen aus beiden Quellen gemeinsam finanziert werden. In die Kasse für den privaten Verkehr fliessen einerseits die zweckgebundenen Anteile an den Treibstoffzöllen und andererseits die Einnahmen aus Strassènverkehrsabgaben; die im Februar vom Volk gutgeheissene Neuregelung der Treibstoffzölle hat somit bereits Eingang in die Konzeption des Bundesrates gefunden. Als Novum will die Landesregierung nun aber auch die für den öffentlichen Verkehr bestimmten Gelder aus dem allgemeinen Bundeshaushalt herauslösen: 5% der Steuer- und Zolleinnahmen der Eidgenossenschaft sollen für die Belange des öffentlichen Verkehrs — vor allem der Bahnen — reserviert werden [7]. Weitere Mittel wären durch die Transportunternehmungen aufzubringen, und zwar in Form von Vergütungen für die Benützung der künftig vom Bund bereitgestellten Infrastruktur [8]. Hinter diesem Vorschlag steht der Wunsch, den Bahnen jenen Finanzierungsmodus zugute kommen zu lassen, der sich bei den Strassen seit langem bewährt hat. Die verfassungsmässige Garantie der Mittel für den öffentlichen Verkehr würde den jetzigen Zustand beenden, in dem Investitionsvorhaben in diesem Sektor in Konkurrenz mit anderen wichtigen Staatsaufgaben stehen.

Hiervon erhofft man sich eine Verbesserung der Wettbewerbssituation der Schiene im Verhältnis zur Strasse. Gegen den erwarteten Vorteil abzuwägen sind aber die Nachteile, die sich aus der zunehmenden Zweckbindung von Bundesmitteln ergeben. Diese engt den zukünftigen Entscheidfreiraum ein. Sie behindert Anpassungen der Ausgabenstruktur an veränderte wirtschaftliche Bedingungen. Damit besteht die Gefahr eines nichtrationellen Mitteleinsatzes [9].

Die Reaktionen der politischen Parteien auf die Botschaft des Bundesrates blieben ohne Enthusiasmus. Allgemeine Zustimmung fand die gesamtheitliche Betrachtungsweise. Einzelne Bestimmungen der Revision stiessen jedoch auf Kritik. Die FDP und die CVP äusserten Vorbehalte gegenüber der vorgeschlagenen Finanzierung über Prozente an den Bundeseinnahmen. Die Sozialdemokraten hielten die für den öffentlichen Verkehr bestimmten Aufwendungen für zu gering. Der Landesring bemängelte das Fehlen einer klaren Regelung bezüglich des Agglomerationsverkehrs. In dieselbe Richtung zielte ein Argument des Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS). Dieser Verband kleidete seine Stellungnahme in ein eigenes, als Gegenposition zur Vorlage des Bundesrates gedachtes «umweltgerechtes Verkehrsleitbild». Dessen Ansatzpunkt ist die Ablehnung der der offiziellen Konzeption zugrundeliegenden Annahme, wonach der Verkehr ständig zunehmen wird. Der VCS setzt sich für eine Abkehr von der Vorstellung ein, dass sämtliche Verkehrsbedürfnisse weiterhin im bestehenden Ausmass erfüllbar sind. Insbesondere der Pendlerverkehr wäre nach Ansicht des Clubs einzudämmen, und zwar, indem man Arbeitsplätze und Wohnraum enger zusammenlegen würde [10].

Die Realisierung der Gesamtverkehrskonzeption würde behindert, falls man bereits vor ihrer Verabschiedung durch das Parlament Massnahmen träfe, welche der geplanten Ordnung zuwiderlaufen. Kein Problem stellte in dieser Hinsicht die verfassungsmässige Neuregelung der Treibstoffzölle dar. Sie bildet — wie bereits erwähnt — vielmehr einen integrierenden Bestandteil der bundesrätlichen GVK. Die im Vorjahr vom Parlament verabschiedete Lockerung der Zweckbindung der Treibstoffzölle fand am 27. Februar die Zustimmung von Volk und Ständen [11]. Künftig dient die Hälfte — anstatt wie bisher 60% — des Grundzolls sowie der gesamte Zollzuschlag der Finanzierung der Bundesaufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr [12]. Ein Teil der im Abstimmungskampf verwendeten Argumente machte den ausgeprägten Kompromisscharakter der Vorlage deutlich. Von den Umweltschutzorganisationen wurde die Verfässungsrevision mehrheitlich abgelehnt. Sie stellten sich auf den Standpunkt, die Beibehaltung der Zweckbindung ermögliche den umweltschädigenden Weiterausbau des Strassennetzes. Andere, ebenfalls dem Umweltschutz verpflichtete Kreise setzten sich demgegenüber für die Verfassungsrevision ein. Ihrer Ansicht nach bringt sie insofern einen Fortschritt, als die gebundenen Zolleinnahmen von nun an auch für Massnahmen zur Verkehrsentflechtung, für den kombinierten Verkehr und für den Umweltschutz verwendet werden dürfen. Für die genannten Kreise ging es bei der Abstimmung nicht um mehr oder weniger Strassen, sondern um die Erhaltung der Einnahmen aus dem Strassenverkehr; von einer Verwerfung der Vorlage befürchteten sie eine umweltpolitisch unerwünschte Verbilligung des Autofahrens. Insgesamt kam den finanzpolitischen Aspekten der Revision in den Diskussionen stärkeres Gewicht zu als den verkehrspolitischen. Einverstanden mit der Lockerung der Zweckbindung waren die Interessenvertreter des öffentlichen Verkehrs, aber auch die Strassenverkehrsverbände (ohne VCS). Die SPS beschloss Stimmfreigabe; auf kantonaler Ebene einigten sich die SP-Sektionen jedoch mehrheitlich auf die Ja-Parole. Alle grossen bürgerlichen Parteien empfahlen die Annahme [13]. Angesichts dieser Ausgangslage vermochte der positive Entscheid des Schweizer Volkes nicht zu erstaunen. Wichtigstes Entscheidmotiv der Stimmbürger war gemäss einer Meinungsumfrage der Wille, die Sanierung der Bundesfinanzen voranzutreiben [14]. Nach dem 27. Februar nahm das EDI in zügiger Art und Weise die Ausführungsgesetzgebung in Angriff. Schon im Juli konnte die Landesregierung den Entwurf eines Bundesbeschlusses in die Vernehmlassung schicken, der die Verwendung der Zolleinnahmen im einzelnen .regeln soll. Fast 80 Stellungnahmen von Kantonen, Parteien und Verbänden trafen ein. Grundsätzlich ablehnend äusserten sich Umweltschutzorganisationen, die ihre Anliegen für nicht genügend berücksichtigt hielten.

In Einzelfragen wurde aber auch von anderer Seite Kritik laut. Die Kantone wehrten sich gegen die vorgesehene Kompensation der ihnen infolge der Verfassungsrevision zusätzlich zufliessenden Treibstoffzoll-Gelder; nach Auffassung des Bundesrates könnte diese Kompensation die Form einer Beteiligung der Kantone am Defizit des öffentlichen Regionalverkehrs annehmen. Kein Konsens herrscht auch hinsichtlich der Kompetenz des Bundesrates, die für die einzelnen Aufgaben bestimmten Anteile am Zollertrag festzulegen [15]. Die Auseinandersetzung um die Ausführungsgesetzgebung spielt sich vor dem Hintergrund der hängigen Initiative des TCS für die Zweckbindung der Treibstoffzölle ab. Der Automobilistenverband zog das als Druckmittel dienende Volksbegehren auch nach dessen Ablehnung durch die Landesregierung nicht zurück [16].

Als Übergangslösung bis zur Verwirklichung der GVK ist die geplante Erhebung zweier neuer Verkehrsabgaben gedacht. Mit dem Abschluss der Differenzenbereinigungsverfahren in den eidgenössischen Räten ging ein vierjähriges parlamentarisches Seilziehen um diese Vorlagen zu Ende. Die Volksabstimmung über die vorgeschlagenen Teilrevisionen der Bundesverfassung — Einführung einer Autobahnvignette einerseits und einer Schwerverkehrsabgabe andererseits — wurde für 1984 vorgesehen. Der Vignette käme die Funktion einer pauschalen Gebühr für die Benützung der schweizerischen Nationalstrassen zu; pro Auto und Jahr wären 30 Fr. zu entrichten. Demgegenüber soll die Schwerverkehrsabgabe in Abhängigkeit vom Gewicht des Fahrzeugs erhoben werden und zwischen 500 und 3000 Fr. betragen. Während die Räte bei der Vignette nur geringfügige Divergenzen zu beseitigen hatten, war der Weg zur Verabschiedung der Schwerverkehrsabgabe erst nach einem substantiellen Nachgeben des Ständerates frei. Die kleine Kammer rückte von ihrer Forderung nach einer definitiven Verfassungsbestimmung ab; sie schloss sich der Version des Nationalrates an, der auf der Befristung der Schwerverkehrsabgabe auf längstens 10 Jahre beharrte. Ohnehin scheint das Ziel vorläufig nicht erreichbar zu sein, die Abgabe so zu bemessen, dass der Schwerverkehr seine Kosten deckt. Die Auseinandersetzungen über die «richtige» Strassenrechnung dauerten im Berichtsjahr an. Es waren denn auch eher finanz- als verkehrspolitisch motivierte Argumente, die zugunsten der neuen Steuern ins Feld geführt wurden. Vorrangiges Anliegen der meisten Befürworter stellte die Erschliessung einer Einnahmequelle für den Bundeshaushalt dar. Die beiden Abgaben sollen der Eidgenossenschaft rund 400 Mio Fr. einbringen. Demgegenüber ist von ihnen keine markante Änderung der Konkurrenzsituation zwischen Schienen- und Strassenverkehr zu erwarten. Opposition erwuchs dem Vorhaben, die Fahrzeughalter vermehrt fiskalisch zu belasten, von der Seite der Strassenverkehrsverbände [17].