Loin de fournir la base d'un large consensus à l'élaboration d'une politique énergétique concertée, la double votation de septembre sur l'avenir nucléaire de la Suisse a confirmé combien le monde politique mais aussi l'opinion publique restent divisés. Même les objectifs généraux contenus dans le rapport publié en 1978 par la Commission fédérale de la conception globale de l'énergie (CGE), à savoir la nécessité de diversifier l'approvisionnement énergétique du pays, de freiner la consommation par des mesures d'économie et de promouvoir des sources d'énergie ménageant l'environnement, semblent de nos jours contestés. Pour les uns, il importe avant tout de réduire notre dépendance à l'égard du pétrole importé, en le remplaçant par d'autres agents, le nucléaire en particulier. Pour les autres, il s'agit de renoncer progressivement à l'énergie atomique et de recourir au potentiel des économies et des énergies renouvelables. C'est dire que le débat autour de l'atome cristallise un désaccord plus profond, portant sur l'estimation des besoins énergétiques et les moyens de les satisfaire. Si depuis le premier choc pétrolier de 1973 la diversification de notre approvisionnement a fait des progrès substantiels, dans le secteur des économies en revanche les efforts réalisés ont été moins sensibles puisque la consommation d'énergie par unité de produit intérieur brut (PIB) n'aurait diminué que de 2% environ [1]. Notre pays demeure donc dans une situation toujours aussi fragile sur le plan de sa dépendance à l'égard de l'étranger, d'autant plus que des tensions sur le marché mondial pourraient très bien affecter l'ensemble de ses énergies importées. En 1984, les deux tiers de nos ressources énergétiques étaient encore couvertes par des importations de produits pétroliers [2]. Les perspectives les plus récentes indiquent que le bilan énergétique global de la Suisse ne devrait guère se modifier avant le tournant du siècle et ce, quelle que soit la politique mise en oeuvre d'ici là par les autorités. Certains scénarios envisagent même une relance de la consommation, essentiellement par le truchement des hydrocarbures, la demande des autres agents devant pour sa part progresser moins rapidement, voir se contracter pour les combustibles solides [3].

Après le rejet du projet d'article constitutionnel sur l'énergie en 1983, le Conseil fédéral a décidé de consacrer désormais l'essentiel de ses efforts au renforcement de son soutien à la politique énergétique des cantons et à une extension mesurée du parc helvétique des centrales atomiques. Dans le cadre de cette politique fédéraliste, le gouvernement n'exclut pas toute ingérence de l'Etat central pour imposer une utilisation plus rationnelle de l'énergie. Il préconise ainsi de mieux tirer parti des compétences fédérales dans des secteurs déjà réglés par la loi (protection de l'environnement, recherche) ou en voie de l'être (droit des baux, protection des consommateurs). Par ailleurs, il entend tenir compte également des incidences énergétiques dans ses autres décisions, notamment en matière de transports et d'exploitation des forces hydrauliques. Finalement le projet d'extension de l'impôt sur le chiffre d'affaires (Icha) à l'ensemble des agents énergétiques prévoit lui aussi d'affecter une partie du produit de ces taxes à la recherche. Le Conseil fédéral avait déjà eu l'occasion de préciser ses intentions, en juillet 1983, en publiant un catalogue de mesures sectorielles qui entraîneront de nouvelles interventions des pouvoirs publics principalement dans les domaines de la construction et du chauffage des bâtiments. Puis dans le programme d'urgence pour combattre le dépérissement des forêts qu'il a arrêté en mars 1984. Ce programme comporte un volet important consacré à des mesures de conservation d'énergie, dans lesquelles sont inclues des prescriptions concernant les installations de chauffage (contrôles obligatoires, homologation, dimensions et équipement) et à l'isolation thermique des bâtiments. Des projets d'ordonnance correspondants ont du reste été soumis à la procédure de consultation dans le courant de l'année. Enfin, la résolution prise par les autorités d'abaisser à nouveau les vitesses autorisées sur l'ensemble du réseau routier devrait contribuer elle aussi à des économies d'énergie [4].

La question de doter la Confédération d'une base constitutionnelle lui permettant de promouvoir une politique globale de l'énergie a ressurgi à l'occasion du scrutin fédéral sur les deux initiatives populaires, antiatomique et énergétique, déposées en 1981 par les principales organisations écologistes du pays. Le premier projet prônait de renoncer progressivement à l'option du nucléaire, après la mise en service de la centrale de Leibstadt, et de soumettre au référendum facultatif les autorisations générales délivrées pour le dépôt des déchets radioactifs produits en Suisse. Le second se proposait de compenser cette réduction de la production électronucléaire par des mesures de conservation, la décentralisation de l'approvisionnement et le recours à des énergies indigènes et renouvelables. Pour financer l'application de ces dispositions, les initiants préconisaient de donner à l'Etat la compétence de prélever un impôt sur les agents énergétiques non renouvelables (combustibles fossiles) et l'électricité d'origine nucléaire et hydraulique. Le Conseil des Etats s'était rallié en 1983 à la proposition du gouvernement central de recommander au souverain le rejet, sans contreprojet, des deux initiatives. Soumises en mai à l'appréciation du National, elles ont connu un sort identique au terme d'un débat animé au cours duquel le spectre de Kaiseraugst et le dépérissement des forêts se sont profilés en filigrane derrière les délibérations du plénum. Lors du vote par appel nominal, les députés ont repoussé par 124 voix contre 48 l'initiative antinucléaire. C'est par un écart plus restreint en revanche (107 voix contre 62) qu'ils ont décliné le texte relatif à l'approvisionnement en énergie. Les partis bourgeois se sont prononcés pratiquement à l'unanimité contre ces deux objets. Seuls les radicaux Petitpierre (GE) et Salvioni (TI), ainsi que le démocrate-chrétien Wick (BS) se sont déterminés en leur faveur. Les deux projets ont obtenu par contre l'assentiment de l'ensemble de la gauche, des indépendants et de l'Action nationale, le Parti évangéliste populaire (PEP) n'approuvant pour sa part que l'initiative énergétique. Toutefois, au sein du groupe socialiste, pas moins de quatorze députés se sont soit abstenus soit exprimés contre l'initiative antiatomique. Plusieurs propositions de renvoi du dossier à la commission parlementaire, émanant notamment des rangs socialistes et indépendants, pour l'élaboration d'un contreprojet éventuel à la lumière des données présentées par la Commission fédérale de l'énergie (CFE) dans l'hypothèse d'une ratification du texte sur l'approvisionnement énergétique ont été rejetées, comme nous le verrons, par la majorité de la Chambre. Une requête subsidiaire du représentant POCH de Zurich, A. Herczog, qui exigeait une utilisation plus rationnelle de l'énergie et la renonciation à la centrale atomique de Kaiseraugst a également été écartée [5].

A l'approche de la consultation populaire, partisans et adversaires ont fourbi leurs armes. Les premiers ont tenté de défier leurs détracteurs sur leur propre terrain, celui de la rentabilité économique du nucléaire, de son incidence sur l'environnement et l'emploi, et ont mis l'accent sur les moyens de renoncer à l'avenir à cet agent énergétique. Les seconds, groupés autour des producteurs d'électricité, ont insisté sur la «pénurie endémique» qui résulterait de l'acceptation des deux initiatives et dénoncé le caractère «dirigiste» et «centralisateur» des mesures de conservation d'énergie prévues. Le problème de la sécurité des réacteurs atomiques a par contre été quelque peu éclipsé au cours de la campagne [6]. Malgré les prises de position sans équivoque des grandes formations politiques, la plupart d'entre elles ont enregistré des défections à la base [7]. En outre, l'intervention directe dans la campagne de certains services industriels, contrôlés par les pouvoirs publics et de communes a suscité des réactions contradictoires. C'est ainsi qu'à Zurich, la conseillère nationale Weber (adi) a introduit un recours auprès du Tribunal fédéral contre la municipalité et les Forces motrices pour mettre un terme à la propagande de la régie à l'encontre des initiatives. De son côté, l'exécutif argovien a rejeté une requête de la commune de Kaiseraugst d'accorder un crédit aux initiants pour le financement d'encarts publicitaires et ce, en dépit du vote favorable émis par les électeurs de la localité à la suite d'un référendum [8]. Les deux projets énergétiques ont finalement été repoussés à de faibles majorités. L'initiative antiatomique n'a recueilli que 45% des suffrages exprimés et celle relative à l'approvisionnement en énergie 45,8%, la participation électorale s'élevant pour sa part à 41,7%. Si, à l'exception des deux Bâles et du Tessin, la pression antinucléaire semble s'être légèrement relachée dans l'ensemble des cantons par rapport à février 1979, date du scrutin fédéral sur la première initiative dite «atomique», sur le plan politique en revanche le traditionnel clivage gauche-droite s'est raffermi. Il est vrai que l'initiative de 1979 ne fermait pas définitivement la porte au nucléaire, mais se bornait tout au plus à octroyer aux régions concernées par l'implantation d'une centrale le droit d'être consulté [9].

A l'issue de la votation, nombre d'observateurs ont été frappés par le sort à peu près identique que le souverain a réservé aux deux projets. D'aucuns s'attendaient en effet à ce que l'initiative énergétique soit davantage plébiscitée que le texte préconisant un moratoire nucléaire dans la mesure où bien des citoyens, par ailleurs favorables à l'utilisation pacifique de l'atome, admettent le principe de réaliser des économies et de soutenir plus activement la recherche dans le secteur des énergies alternatives. C'est du moins ce qui ressort des résultats d'un sondage effectué après la consultation. L'exécution de ces mesures se heurte toutefois à des obstacles de nature politique et juridique, la plupart d'entre elles nécessitant une intervention plus marquée des pouvoirs publics et notamment de la Confédération [10].

Pour briser le dynamisme de la polarisation qui s'est instaurée au cours de la campagne, certains ont proposé la mise sur pied d'une solution de compromis se situant à mi-chemin de la politique officielle et de celle fondée sur les initiatives. Il s'agirait en l'espèce de geler provisoirement notre programme nucléaire et d'infléchir la consommation d'électricité vers des usages plus rationnels; de promouvoir ensuite de «véritables» mesures d'économie sur la base de la législation existante et financée par une contribution causale sur l'énergie, qui elle en revanche nécessiterait une révision constitutionnelle. Cette voie médiane, exposée en particulier par le président de la CFE, F. Caccia, avait déjà fait l'objet en 1983 de deux interventions au sein de la commission du National chargée de statuer sur le dossier de Kaiseraugst. L'une de ces propositions, formulée par le radical genevois Petitpierre, avait été rejetée et la seconde retirée, avant d'être déposée à nouveau sous forme de motions par le démocrate-chrétien bâlois Wick. Examiné par le plénum lors de son débat sur les initiatives, ce projet de compromis a été largement repoussé [11]. Le Conseil fédéral a fait néanmoins un pas en direction de ses promoteurs dans les grandes lignes de son futur programme énergétique qu'il a esquissé au terme de l'année. C'est ainsi que, mis à part les mesures de conservation d'énergie qu'il entend développer en collaboration étroite avec les cantons, le gouvernement va s'atteler à la confection d'un projet de loi visant à économiser l'électricité. Destiné à compléter les dispositions prévues dans la législation sur la protection de l'environnement, celui-ci devrait contenir un certain nombre de prescriptions sur les installations de chauffage, les tarifs et les conditions de raccordement. Il encouragerait en outre le recours à la pompe à chaleur et fixerait les normes pour l'étiquetage et la consommation des ustensiles électriques. Si d'aventure les cantons faisaient preuve d'un manque de célérité dans l'élaboration de leur politique énergétique, les autorités fédérales n'excluent pas de remettre sur le métier un article constitutionnel sur l'énergie [12].

Or à ce niveau, peu de progrès ont été enregistrés. En 1984, seul le canton de Fribourg s'est doté d'une loi sur l'énergie, tandis que les gouvernements de Thurgovie et de Zoug ont soumis à l'appréciation de leur parlement deux projets en la matière. Le peuple argovien a en revanche massivement repoussé le texte qui lui était proposé, alors que ce canton était l'un des premiers à disposer, depuis 1976 déjà, d'une conception cantonale de l'énergie. Enfin à Genève, l'initiative populaire «L'énergie notre affaire» et le contreprojet que le Grand Conseil entendait lui opposer n'ont pas été soumis au verdict du corps électoral en raison d'un recours déposé auprès du Tribunal fédéral par la Chambre genevoise du commerce et de l'industrie à l'encontre des initiants [13].