Loin de fournir la base d'un large consensus à l'élaboration d'une politique énergétique concertée, la double votation de septembre sur l'avenir nucléaire de la Suisse a confirmé combien le monde politique mais aussi l'opinion publique restent divisés. Même les objectifs généraux contenus dans le rapport publié en 1978 par la Commission fédérale de la conception globale de l'énergie (CGE), à savoir la nécessité de diversifier l'approvisionnement énergétique du pays, de freiner la consommation par des mesures d'économie et de promouvoir des sources d'énergie ménageant l'environnement, semblent de nos jours contestés. Pour les uns, il importe avant tout de réduire notre dépendance à l'égard du pétrole importé, en le remplaçant par d'autres agents, le nucléaire en particulier. Pour les autres, il s'agit de renoncer progressivement à l'énergie atomique et de recourir au potentiel des économies et des énergies renouvelables. C'est dire que le débat autour de l'atome cristallise un désaccord plus profond, portant sur l'estimation des besoins énergétiques et les moyens de les satisfaire. Si depuis le premier choc pétrolier de 1973 la diversification de notre approvisionnement a fait des progrès substantiels, dans le secteur des économies en revanche les efforts réalisés ont été moins sensibles puisque la consommation d'énergie par unité de produit intérieur brut (PIB) n'aurait diminué que de 2% environ [1]. Notre pays demeure donc dans une situation toujours aussi fragile sur le plan de sa dépendance à l'égard de l'étranger, d'autant plus que des tensions sur le marché mondial pourraient très bien affecter l'ensemble de ses énergies importées. En 1984, les deux tiers de nos ressources énergétiques étaient encore couvertes par des importations de produits pétroliers [2]. Les perspectives les plus récentes indiquent que le bilan énergétique global de la Suisse ne devrait guère se modifier avant le tournant du siècle et ce, quelle que soit la politique mise en oeuvre d'ici là par les autorités. Certains scénarios envisagent même une relance de la consommation, essentiellement par le truchement des hydrocarbures, la demande des autres agents devant pour sa part progresser moins rapidement, voir se contracter pour les combustibles solides [3].

Après le rejet du projet d'article constitutionnel sur l'énergie en 1983, le Conseil fédéral a décidé de consacrer désormais l'essentiel de ses efforts au renforcement de son soutien à la politique énergétique des cantons et à une extension mesurée du parc helvétique des centrales atomiques. Dans le cadre de cette politique fédéraliste, le gouvernement n'exclut pas toute ingérence de l'Etat central pour imposer une utilisation plus rationnelle de l'énergie. Il préconise ainsi de mieux tirer parti des compétences fédérales dans des secteurs déjà réglés par la loi (protection de l'environnement, recherche) ou en voie de l'être (droit des baux, protection des consommateurs). Par ailleurs, il entend tenir compte également des incidences énergétiques dans ses autres décisions, notamment en matière de transports et d'exploitation des forces hydrauliques. Finalement le projet d'extension de l'impôt sur le chiffre d'affaires (Icha) à l'ensemble des agents énergétiques prévoit lui aussi d'affecter une partie du produit de ces taxes à la recherche. Le Conseil fédéral avait déjà eu l'occasion de préciser ses intentions, en juillet 1983, en publiant un catalogue de mesures sectorielles qui entraîneront de nouvelles interventions des pouvoirs publics principalement dans les domaines de la construction et du chauffage des bâtiments. Puis dans le programme d'urgence pour combattre le dépérissement des forêts qu'il a arrêté en mars 1984. Ce programme comporte un volet important consacré à des mesures de conservation d'énergie, dans lesquelles sont inclues des prescriptions concernant les installations de chauffage (contrôles obligatoires, homologation, dimensions et équipement) et à l'isolation thermique des bâtiments. Des projets d'ordonnance correspondants ont du reste été soumis à la procédure de consultation dans le courant de l'année. Enfin, la résolution prise par les autorités d'abaisser à nouveau les vitesses autorisées sur l'ensemble du réseau routier devrait contribuer elle aussi à des économies d'énergie [4].

La question de doter la Confédération d'une base constitutionnelle lui permettant de promouvoir une politique globale de l'énergie a ressurgi à l'occasion du scrutin fédéral sur les deux initiatives populaires, antiatomique et énergétique, déposées en 1981 par les principales organisations écologistes du pays. Le premier projet prônait de renoncer progressivement à l'option du nucléaire, après la mise en service de la centrale de Leibstadt, et de soumettre au référendum facultatif les autorisations générales délivrées pour le dépôt des déchets radioactifs produits en Suisse. Le second se proposait de compenser cette réduction de la production électronucléaire par des mesures de conservation, la décentralisation de l'approvisionnement et le recours à des énergies indigènes et renouvelables. Pour financer l'application de ces dispositions, les initiants préconisaient de donner à l'Etat la compétence de prélever un impôt sur les agents énergétiques non renouvelables (combustibles fossiles) et l'électricité d'origine nucléaire et hydraulique. Le Conseil des Etats s'était rallié en 1983 à la proposition du gouvernement central de recommander au souverain le rejet, sans contreprojet, des deux initiatives. Soumises en mai à l'appréciation du National, elles ont connu un sort identique au terme d'un débat animé au cours duquel le spectre de Kaiseraugst et le dépérissement des forêts se sont profilés en filigrane derrière les délibérations du plénum. Lors du vote par appel nominal, les députés ont repoussé par 124 voix contre 48 l'initiative antinucléaire. C'est par un écart plus restreint en revanche (107 voix contre 62) qu'ils ont décliné le texte relatif à l'approvisionnement en énergie. Les partis bourgeois se sont prononcés pratiquement à l'unanimité contre ces deux objets. Seuls les radicaux Petitpierre (GE) et Salvioni (TI), ainsi que le démocrate-chrétien Wick (BS) se sont déterminés en leur faveur. Les deux projets ont obtenu par contre l'assentiment de l'ensemble de la gauche, des indépendants et de l'Action nationale, le Parti évangéliste populaire (PEP) n'approuvant pour sa part que l'initiative énergétique. Toutefois, au sein du groupe socialiste, pas moins de quatorze députés se sont soit abstenus soit exprimés contre l'initiative antiatomique. Plusieurs propositions de renvoi du dossier à la commission parlementaire, émanant notamment des rangs socialistes et indépendants, pour l'élaboration d'un contreprojet éventuel à la lumière des données présentées par la Commission fédérale de l'énergie (CFE) dans l'hypothèse d'une ratification du texte sur l'approvisionnement énergétique ont été rejetées, comme nous le verrons, par la majorité de la Chambre. Une requête subsidiaire du représentant POCH de Zurich, A. Herczog, qui exigeait une utilisation plus rationnelle de l'énergie et la renonciation à la centrale atomique de Kaiseraugst a également été écartée [5].

A l'approche de la consultation populaire, partisans et adversaires ont fourbi leurs armes. Les premiers ont tenté de défier leurs détracteurs sur leur propre terrain, celui de la rentabilité économique du nucléaire, de son incidence sur l'environnement et l'emploi, et ont mis l'accent sur les moyens de renoncer à l'avenir à cet agent énergétique. Les seconds, groupés autour des producteurs d'électricité, ont insisté sur la «pénurie endémique» qui résulterait de l'acceptation des deux initiatives et dénoncé le caractère «dirigiste» et «centralisateur» des mesures de conservation d'énergie prévues. Le problème de la sécurité des réacteurs atomiques a par contre été quelque peu éclipsé au cours de la campagne [6]. Malgré les prises de position sans équivoque des grandes formations politiques, la plupart d'entre elles ont enregistré des défections à la base [7]. En outre, l'intervention directe dans la campagne de certains services industriels, contrôlés par les pouvoirs publics et de communes a suscité des réactions contradictoires. C'est ainsi qu'à Zurich, la conseillère nationale Weber (adi) a introduit un recours auprès du Tribunal fédéral contre la municipalité et les Forces motrices pour mettre un terme à la propagande de la régie à l'encontre des initiatives. De son côté, l'exécutif argovien a rejeté une requête de la commune de Kaiseraugst d'accorder un crédit aux initiants pour le financement d'encarts publicitaires et ce, en dépit du vote favorable émis par les électeurs de la localité à la suite d'un référendum [8]. Les deux projets énergétiques ont finalement été repoussés à de faibles majorités. L'initiative antiatomique n'a recueilli que 45% des suffrages exprimés et celle relative à l'approvisionnement en énergie 45,8%, la participation électorale s'élevant pour sa part à 41,7%. Si, à l'exception des deux Bâles et du Tessin, la pression antinucléaire semble s'être légèrement relachée dans l'ensemble des cantons par rapport à février 1979, date du scrutin fédéral sur la première initiative dite «atomique», sur le plan politique en revanche le traditionnel clivage gauche-droite s'est raffermi. Il est vrai que l'initiative de 1979 ne fermait pas définitivement la porte au nucléaire, mais se bornait tout au plus à octroyer aux régions concernées par l'implantation d'une centrale le droit d'être consulté [9].

A l'issue de la votation, nombre d'observateurs ont été frappés par le sort à peu près identique que le souverain a réservé aux deux projets. D'aucuns s'attendaient en effet à ce que l'initiative énergétique soit davantage plébiscitée que le texte préconisant un moratoire nucléaire dans la mesure où bien des citoyens, par ailleurs favorables à l'utilisation pacifique de l'atome, admettent le principe de réaliser des économies et de soutenir plus activement la recherche dans le secteur des énergies alternatives. C'est du moins ce qui ressort des résultats d'un sondage effectué après la consultation. L'exécution de ces mesures se heurte toutefois à des obstacles de nature politique et juridique, la plupart d'entre elles nécessitant une intervention plus marquée des pouvoirs publics et notamment de la Confédération [10].

Pour briser le dynamisme de la polarisation qui s'est instaurée au cours de la campagne, certains ont proposé la mise sur pied d'une solution de compromis se situant à mi-chemin de la politique officielle et de celle fondée sur les initiatives. Il s'agirait en l'espèce de geler provisoirement notre programme nucléaire et d'infléchir la consommation d'électricité vers des usages plus rationnels; de promouvoir ensuite de «véritables» mesures d'économie sur la base de la législation existante et financée par une contribution causale sur l'énergie, qui elle en revanche nécessiterait une révision constitutionnelle. Cette voie médiane, exposée en particulier par le président de la CFE, F. Caccia, avait déjà fait l'objet en 1983 de deux interventions au sein de la commission du National chargée de statuer sur le dossier de Kaiseraugst. L'une de ces propositions, formulée par le radical genevois Petitpierre, avait été rejetée et la seconde retirée, avant d'être déposée à nouveau sous forme de motions par le démocrate-chrétien bâlois Wick. Examiné par le plénum lors de son débat sur les initiatives, ce projet de compromis a été largement repoussé [11]. Le Conseil fédéral a fait néanmoins un pas en direction de ses promoteurs dans les grandes lignes de son futur programme énergétique qu'il a esquissé au terme de l'année. C'est ainsi que, mis à part les mesures de conservation d'énergie qu'il entend développer en collaboration étroite avec les cantons, le gouvernement va s'atteler à la confection d'un projet de loi visant à économiser l'électricité. Destiné à compléter les dispositions prévues dans la législation sur la protection de l'environnement, celui-ci devrait contenir un certain nombre de prescriptions sur les installations de chauffage, les tarifs et les conditions de raccordement. Il encouragerait en outre le recours à la pompe à chaleur et fixerait les normes pour l'étiquetage et la consommation des ustensiles électriques. Si d'aventure les cantons faisaient preuve d'un manque de célérité dans l'élaboration de leur politique énergétique, les autorités fédérales n'excluent pas de remettre sur le métier un article constitutionnel sur l'énergie [12].

Or à ce niveau, peu de progrès ont été enregistrés. En 1984, seul le canton de Fribourg s'est doté d'une loi sur l'énergie, tandis que les gouvernements de Thurgovie et de Zoug ont soumis à l'appréciation de leur parlement deux projets en la matière. Le peuple argovien a en revanche massivement repoussé le texte qui lui était proposé, alors que ce canton était l'un des premiers à disposer, depuis 1976 déjà, d'une conception cantonale de l'énergie. Enfin à Genève, l'initiative populaire «L'énergie notre affaire» et le contreprojet que le Grand Conseil entendait lui opposer n'ont pas été soumis au verdict du corps électoral en raison d'un recours déposé auprès du Tribunal fédéral par la Chambre genevoise du commerce et de l'industrie à l'encontre des initiants [13].

A l'heure où certains pays industrialisés réajustent leur programme atomique par rapport aux objectifs définis au début de la décennie précédente et où la Suisse se trouve confrontée elle aussi à la lourdeur des investissements, aux problèmes rencontrés dans la gestion et l'élimination des déchets radioactifs, le débat autour de l'énergie nucléaire fait toujours l'objet d'une vive polémique. Ce dossier est d'autant plus controversé que plusieurs sondages d'opinion confirment la permanence des clivages apparus au début des années 1980 et que toute décision dans ce domaine pourrait se heurter à une large opposition [14]. Toujours est-il que le DFTCE a accordé en février l'autorisation générale de mise en service et d'exploitation de la centrale de Leibstadt (AG), la cinquième en date et la seconde en puissance des usines nucléaires en activité sur le territoire helvétique. Le coût de cette centrale aura en définitive plus que doublé en regard du montant budgétisé initialement. Des critiques ont été adressées aux autorités fédérales contre l'empressement avec lequel elles avaient délivré le permis d'exploitation [15].

L'échec devant le souverain des deux initiatives énergétiques n'a pas désarmé pour autant les milieux proches des organisations antinucléaires. Plusieurs députés sont intervenus à nouveau aux Chambres pour inviter le Conseil fédéral à entamer des pourparlers avec la société promotrice de Kaiseraugst en vue d'un retrait éventuel de sa demande d'autorisation générale [16]. Les POCH envisagent de leur côté le lancement d'une nouvelle initiative populaire visant à instituer un moratoire provisoire pour toutes les centrales nucléaires planifiées ou projetées dans notre pays. Une initiative parlementaire analogue a également été déposée par le conseiller national Weder (adi, BS). Tout en admettant que bien des obstacles subsistent, le gouvernement s'est montré inflexible. Il a déclaré en substance que la mise en service d'une sixième usine atomique était à terme indispensable pour assurer notre approvisionnement et que l'octroi du permis de construire sera subordonné à toute une série de critères d'évaluation (sécurité irréprochable, solidité du sous-sol, évacuation en cas de sinistre). Le Conseil national devrait du reste statuer en 1985 sur le sort de la centrale de Kaiseraugst. Les délibérations au sein du plénum pourraient s'avérer difficiles en raison de l'affermissement du courant antinucléaire dans les régions du nord-ouest de la Suisse [17]. A cet égard, pas moins de sept cantons (BE, ZH, SH, GL, VD, NE et JU) disposent à ce jour d'une législation soumettant au référendum obligatoire ou facultatif les décisions prises par les autorités cantonales en matière d'implantation de centrales et d'entreposage de déchets nucléaires dans le cadre d'une procédure de consultation, les gouvernements des deux Bâles étant tenus pour leur part de s'opposer à toute résolution prise dans ce domaine. Conviés à se prononcer sur l'opportunité d'une telle extension des droits populaires, les citoyens du canton d'Uri ont rejeté à une faible majorité une initiative populaire déposée en 1983 par le comité «Atommüll hiä niä» (déchets atomiques, ici jamais) [18].

Conjointement à l'élargissement du parc nucléaire, le stockage des déchets atomiques demeure un problème lancinant. Si l'entreposage définitif de substances hautement radioactives provenant du retraitement des éléments du combustible usé ne se pose pas dans l'immédiat, pour les matériaux radioactifs de faible et moyenne intensité en revanche un dépôt final devrait être disponible dès le milieu des années 1990. Or les projets de forages exploratoires présentés en décembre 1983 par la Coopérative nationale pour l'entreposage de déchets radioactifs (CEDRA) ont été vertement contestés dans le cadre de la consultation ouverte par le DFTCE. Quelque 2844 recours ont en effet été adressés aux autorités compétentes contre l'aménagement de galeries de sondages prévu sur le territoire des communes de Bauen (UR), Mesocco/Rossa (GR) et Ollon (VD). La plupart des milieux consultés craignent que l'ampleur et la nature des travaux projetés annoncent l'établissement d'un entrepôt définitif. De plus, certains ont dénoncé l'insuffisance des investigations préliminaires et souligné les incidences négatives de tels forages sur les nappes phréatiques et l'économie régionale [19]. Diverses études, commandées par les comités d'opposition, remettent du reste en cause les expertises géologiques et hydrogéologiques entreprises à ce jour par la CEDRA. Les auteurs estiment notamment que, dans l'état actuel des connaissances, toutes les stratégies de stockage présentent des incertitudes et qu'il serait prématuré d'enfouir de manière irréversible les combustibles usagés [20].

Les gouvernements des cantons directement concernés par ces travaux ont également émis de sérieuses réserves. Même les autorités grisonnes, qui en 1983 encore avaient refusé de souscrire à une résolution formulée par les députés des vallées de la Mesolcina et de la Calanca à l'encontre de la requête de la CEDRA, ont fait parvenir au Conseil fédéral un préavis négatif. Le peuple vaudois a pour sa part rejeté le principe d'autoriser la CEDRA à procéder à des forages au bois de la Glaive à Ollon et ce, en dépit du vote favorable recommandé par le Grand Conseil [21]. Par ailleurs, la fraction parlementaire AdI/PEP est intervenue auprès du gouvernement central pour lui demander d'instituer un groupe d'experts indépendant chargé de superviser les travaux de la CEDRA et de renoncer à l'immersion de déchets atomiques en haute mer. Cette démarche s'inscrit dans le prolongement de la résolution prise en 1983 par les principaux Etats signataires de la Convention de Londres (1972) de suspendre l'entreposage des fûts conditionnés dans l'Atlantique Nord et à laquelle la Suisse ne s'était pas associée. Le Conseil fédéral a toutefois indiqué que d'ici 1985 aucune nouvelle opération de ce genre ne sera effectuée [22]. Enfin le projet de création d'un dépôt d'uranium enrichi à l'Institut fédéral de recherche en matière de réacteurs (IRF) à Würenlingen (AG) ne s'est heurté, au terme de la procédure de consultation, qu'à l'hostilité des cantons du Jura et des deux Bâles [23].

A l'image de l'extension du parc nucléaire, la construction et la rénovation des centrales hydroélectriques sont également entravées par des résistances toujours plus vives qui se manifestent sur le plan local ou régional. Sur les quarante projets planifiés (nouvelles centrales, barrages de retenue et au fil de l'eau), plus de la moitié serait incompatible avec les exigences de la protection de la nature et un cinquième inacceptable dans leur version actuelle [24]. Malgré les multiples entraves, l'aménagement hydroélectrique du Rhône a franchi une nouvelle étape. Les gouvernements valaisan et vaudois ont accordé en effet à la société Hydro-Rhône la concession pour édifier et exploiter les dix barrages au fil du fleuve prévus entre Sierre et le lac Léman. D'ores et déjà plus de 500 recours, formulés pour l'essentiel par les milieux agricoles et de la protection de l'environnement, ont été adressés aux autorités cantonales [25]. A Genève, le référendum lancé par certaines organisations écologistes du canton à l'encontre du projet de centrale hydraulique du Seujet et du barrage de régularisation des eaux du Léman n'a pas abouti [26].

Le Conseil fédéral s'est attelé pour sa part à la révision de la loi fédérale de 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH). C'est ainsi que, dans une première étape, il entend modifier les dispositions relatives à l'augmentation de la limite maximum des redevances annuelles perçues par les cantons ou les communes et à leur indexation. Il se propose par ailleurs de supprimer les «degrés de qualité» (réduction de la redevance selon la durée des débits utilisables) qui pénalisent les régions de montagne. Les autres points de la révision, notamment la réglementation de l'accumulation par pompage et la rénovation des centrales existantes, feront l'objet d'un second message. Les cantons montagnards se sont montrés partiellement satisfaits des modifications envisagées. Ils auraient souhaité un relèvement plus substantiel du montant des redevances hydrauliques et de la compensation pour perte d'impôts des usines exploitées par les régies de la Confédération [27].

Dans un contexte de saturation du marché des produits pétroliers, la tentation est évidemment grande de relâcher les efforts consentis en matière de substitution et d'économies depuis la première crise énergétique de 1973. L'abondance relative du pétrole et les faibles coûts de l'or noir pourraient ne correspondre toutefois qu'à un phénomène passager, d'autant plus que la hausse du dollar tend à annuler dans certains cas le bénéfice de la stagnation des prix. Or pour un Etat comme la Suisse, qui s'approvisionne à plus de 60% sur le marché libre, le problème de sa sécurité se pose à plus d'un titre. Pour remédier à cette situation, d'aucuns ont proposé de renforcer la base instrumentale au service de notre politique d'approvisionnement afin de limiter les répercussions économiques d'une crise pétrolière éventuelle [28]. Par ailleurs, les prescriptions contenues dans le projet d'ordonnance pour lutter contre la pollution atmosphérique seraient susceptibles d'hypothéquer l'avenir de la raffinerie de Cressier. Ce projet comporte en effet diverses dispositions visant à diminuer la teneur en soufre des huiles ultra-légères et des huiles de chauffage lourdes produites par la raffinerie neuchâteloise [29].

Au cours de ces dernières années, la consommation de gaz naturel a augmenté plus rapidement que l'ensemble des autres agents énergétiques. Sa quote-part dans le bilan global a passé de 1,6% en 1973 à 7,1% en 1984. La décision des autorités du canton de Lucerne d'accorder la concession d'exploitation du gisement découvert à Finsterwald, dans l'Entlebuch, à la Société anonyme lucemoise pour la recherche et l'extraction de pétrole (LEAG) devrait raffermir sa position. Le canton a cependant renoncé de contribuer financièrement aux travaux de construction du gazoduc, en raison de la quantité limitée du gisement [30].

Plus de dix ans après la mise en oeuvre de plusieurs programmes de recherche, les énergies nouvelles (solaire, éolienne, géothermique) ne participent toujours guère à notre approvisionnement. Il est vrai que dans ce domaine la Suisse ne se trouve pas dans une situation particulièrement favorable. Les Services industriels de la ville de Zurich ont ainsi décidé d'abandonner le projet de construction d'une centrale solaire au terme de plusieurs expériences effectuées dans les Grisons [31].