Zum Thema Föderalismus, das in der Schweiz bisher wissenschaftlich eher am Rande bearbeitet worden ist, erschienen 1986 grundlegende Untersuchungen. Neben dem zweiten Band von M. Frenkels rechtsvergleichendem Werk über Föderalismus und Bundesstaat, das die Grundzüge der Verfassungen moderner Bundesstaaten vorstellt und auf aktuelle Probleme des Föderalismus eingeht, wurde der dritte Band des «Handbuchs politisches System der Schweiz» publiziert, der dem Föderalismus gewidmet ist. Dieses von der Schweizerischen Vereinigung für Politische Wissenschaft herausgegebene Grundlagenwerk vereinigt Aufsätze namhafter Wissenschaftler zu den rechtlichen und historischen Voraussetzungen des Föderalismus, zu den wichtigsten territorialen Komponenten des Bundesstaates, den Kantonen, Gemeinden und Sprachgruppen, sowie zu den Beziehungen zwischen den einzelnen Gliedern des föderalistischen Staates [1]. So zeigt beispielsweise R.E. Germann, dass entgegen landläufiger Ansicht der Zentralstaat nicht unbedingt an Gewicht gewonnen hat. Jedoch führte die Verflechtung und die Arbeitsteilung zwischen Bund und Gliedstaaten, welche die Kantone in vielen Bereichen zu Vollzugsorganen des Bundes degradiert, nach Germann dazu, dass der Föderalismus in der Schweiz weitgehend zu einer Verwaltungsangelegenheit geworden ist. Die Reform des Föderalismus durch die beabsichtigte Totalrevision der Bundesverfassung einerseits und durch die Aufgabenneuverteilung andererseits drohe aber, in eine Sackgasse zu münden, weil keine Übereinstimmung über die eigentlichen Reformziele mehr herrsche [2].

Der Bundesrat nahm Kenntnis vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens über das zweite Paket von Massnahmen zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. Zur Diskussion stand eine Reihe von Vorschlägen, mit denen die Abrundung von Zuständigkeiten im Rahmen grösserer Aufgabengebiete bezweckt und insbesondere ein Abbau unnötiger administrativer und finanzieller Verflechtungen anvisiert wird. Während die allgemeinen Ziele der zweiten Aufgabenneuverteilung mehrheitlich Zustimmung fanden, lösten die vorgeschlagenen Massnahmen im Bereich der Invalidenversicherung (IV) vehemente Kritik aus. Vorab die Behindertenorganisationen wehrten sich gegen diese Reorganisation der IV, da sie befürchteten, einzelne Kantone könnten das bisherige Niveau der Invalidenbetreuung nicht halten. Aber auch die linken wie die bürgerlichen Parteien sowie acht Kantone verlangten, dass die IV-Neuregelung aus dem zweiten Paket ausgeklammert werde. Die meisten Kantone sind demgegenüber nicht bereit, ersatzlos auf die 25 Mio Fr., die ihnen die IV-Entflechtung nach dem Vernehmlassungsentwurf einbringen würde, zu verzichten und beharrten auf der Zielvorgabe von höchstens 70 Mio Fr. Mehrbelastung. Bis Ende 1987 soll nun das EJPD eine Botschaft über das zweite Massnahmenpaket zur Aufgabenneuverteilung ausarbeiten und deren Konzeption mit dem Kontaktgremium der Kantone absprechen [3].

Die beiden Basel setzten ihre Bemühungen um eine Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit fort und nahmen dabei Standortbestimmungen vor. Ihre grenzüberschreitende Partnerschaft gilt als beispielhaft für die Kooperation zwischen Zentren und Agglomerationsgürteln [4]. Ähnliche Probleme in der Region Genf veranlassten die Kantone Genf und Waadt, ihre traditionelle Rivalität in den Hintergrund zu schieben und erstmals eine engere Zusammenarbeit auf Regierungsebene an die Hand zu nehmen. Primär wird es darum gehen, Verkehrs- und Raumplanungsfragen abzusprechen, welche sich mit der Ausdehnung der Agglomeration Genf in den Bezirk Nyon (VD) ergeben haben [5].

Der Leiter der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit mit Sitz in Solothurn, Max Frenkel, geriet unter Beschuss wegen angriffiger Kolumnen gegen Regierung und Verwaltung des Kantons Solothurn, worauf er seinen Rücktritt erklärte. Die Kritik richtete sich nicht gegen die Institution, die als Stabsstelle im Dienste der Kantone und als Instrument zur Förderung des Föderalismus anerkannt ist [6]. Das von der Stiftung in Zusammenarbeit mit der Universität Freiburg ins Leben gerufene Institut für Föderalismus wird ausser von den Kantonen neu auch vom Bund unterstützt. Als Dokumentationszentrum für kantonales Recht legt es eine umfassende Sammlung über die kantonalen Gesetzgebungen an und erteilt Bund, Kantonen, Gemeinden und Privaten Auskunft zu rechtsvergleichenden Fragen und Föderalismusproblemen [7].

Da die Schweiz im Ausland oft als Beispiel für die Autonomie der Gemeinden erwähnt wird, hielt der Bundesrat eine Ratifizierung der «Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung», die vom Ministerkomitee des Europarates im Mai 1985 angenommen worden war, für wünschenswert. Die Charta enthält Grundsätze über die Zuweisung von Aufgaben an die Gemeinden, verlangt die verfassungsmässige Anerkennung der Gemeindeautonomie und stärkt dadurch die Rechtsstellung der Kommunen zu Lasten der Zentralgewalt. In der vom EDA durchgeführten Vernehmlassung wendeten sich verschiedene Kantone sowie die FDP jedoch gegen eine Unterzeichnung, da das Vertragswerk die besondere föderalistische Struktur der Schweiz zu wenig berücksichtige und die Organisationshoheit der Kantone sowie die Stellung der Gemeinden beschneide. Bedenken wurden namentlich auch in bezug auf die Bestimmungen der Charta über die Zuweisung von Finanzmitteln an die Gemeinden geäussert, die einen zeitgemässen Finanzausgleich nicht zuliessen [8]. Im Zusammenhang mit der Aufgabenneuverteilung auf Bundesebene hatten zahlreiche Kantone eine Neuordnung des Verhältnisses zu ihren Gemeinden an die Hand genommen. 1986 stimmte der Schwyzer Souverän einem neuen Finanzausgleichsgesetz zu, und im Kanton Zürich wurde das letzte Teilstück der Lastenausgleichsvorlage, das Verwaltungsvereinfachungen beinhaltet, in der Volksabstimmung angenommen [9].

Die Aufdeckung der Zahlungen an berntreue Organisationen durch die Besondere Untersuchungskommission (BUK) des bernischen Grossen Rates führte zu einer Belebung der Jurafrage. Für die Befürworter eines Anschlusses der drei bei Bern verbliebenen Bezirke an den Kanton Jura bildeten diese Überweisungen den Anlass, die Resultate der Plebiszite von 1975 grundsätzlich in Frage zu stellen. Der Bundesrat erklärte sich nicht zuständig, auf die Ende 1985 von der jurassischen Kantonsregierung eingereichte Beschwerde wegen Abstimmungsbetrugs einzutreten. Mit dem Argument, dass die Überwachung der damaligen Abstimmungen durch Vertreter des Bundes keine Unregelmässigkeiten zutage gefördert hätten, und dass sein Aufsichtsmandat mit dem Plebiszit vom 11. September 1983 über die Kantonszugehörigkeit des Laufentals beendet worden sei, übergab er die Klage an das Bundesgericht. Diese Instanz wird sich auch mit Aufsichtsbeschwerden aus dem Laufental befassen müssen, welche die Rechtmässigkeit der Abstimmung von 1983, in welcher die Stimmenden einen Wechsel des Bezirks zu Baselland abgelehnt hatten, in Zweifel ziehen. Analog zu den jurassischen Beanstandungen wird auch hier beanstandet, dass die bernische Regierung mit ihren verdeckten Zahlungen an Berntreue das Selbstbestimmungsrecht der Bürger unzulässig und ausschlaggebend beeinflusst habe. Die bernische Finanzaffäre veranlasste im weitern das jurassische Parlament zur Einsetzung einer von R. Béguelin geleiteten Untersuchungskommission, die das Finanzgebaren der Regierung des Kantons Bern bis auf Jahrzehnte hinaus zurückverfolgen soll. Die bernische BUK lehnte eine Zusammenarbeit mit diesem Gremium allerdings ab. Nachdem der Berner Grosse Rat darauf verzichtet hatte, die finanzielle Unterstützung von berntreuen Organisationen durch die Regierung in seine Strafanzeige einzubeziehen, reichte zudem die für einen Anschluss an Baselland kämpfende «Laufentaler Bewegung» Strafanzeige gegen acht ehemalige und amtierende Regierungsräte sowie Alt-Staatsschreiber Josi ein [10].

Das Rassemblement jurassien (RJ) forderte die jurassische Regierung wiederholt auf, sich verstärkt für den Anschluss der südjurassischen Bezirke an den neuen Kanton einzusetzen. Nach Ansicht des RJ genügen die verbalen Bekenntnisse und Solidaritätsbekundungen der Kantonsbehörden — an denen es auch im Berichtsjahr nicht mangelte — nicht, um das Ziel der Wiedervereinigung zu erreichen. Im Kantonsparlament regte Béguelin unter anderem eine finanzielle Unterstützung des Kampfes für die Wiedervereinigung durch den Staat an. Die Exekutive ging auf dieses Ansinnen nicht ein und blieb auch sonst bei ihrer Taktik, die rechtlichen Schritte, die zu einem Anschluss des Südjuras führen könnten, vom Bundesrat zu fordern. Sie bekräftigte diese Haltung in einem Bericht, den sie an einer Pressekonferenz in Bern vorstellte. Dieses Weissbuch stellt einerseits eine jurassische Beurteilung der Enstehungsgeschichte des neuen Kantons dar, wobei mit Kritik an Bern und dem Bund nicht gespart wird, und appelliert andererseits an die Landesregierung, Lösungsvorschläge für die Zukunft vorzulegen. Das Vertrauen der Regierung, dass der Bund mithelfen könnte, das Juraproblem in ihrem Sinn zu lösen, wird vom RJ freilich nicht geteilt: Dieses kündigte an, sich an internationale Gremien zu wenden [11].

Ungeduld, nicht zuletzt auch mit der auf eine rechtsstaatliche und schweizerische Lösung vertrauenden jurassischen Regierung, manifestierten die für eine Wiedervereinigung kämpfenden Jugendorganisationen. In ihren Aktionen liess sich ein Stilwechsel feststellen, wie er mit der Gründung einer klandestinen Unterorganisation der Béliers 1985 angekündigt worden war. Zwar konnten die Manifestationen immer noch einen gewissen Symbolwert beanspruchen, in ihrer Radikalität wurden sie aber auch in der mit den jurassischen Anliegen sympathisierenden Presse verurteilt. Besonders deutlich wurde dies bei der Zerstörung des kulturhistorisch wertvollen Gerechtigkeitsbrunnens in der Berner Altstadt, die — auch von namhaften Vertretern der Autonomisten — der Geheimorganisation der Béliers zugeschrieben wurde. Die offizielle Gruppe der Béliers, die sich kurz vorher auf die Erzeugung von Seifenblasen in den Brunnen Berns beschränkt hatte, war nach eigenem Bekenntnis Mitwisserin, aber nicht Täterin [12].

Der Nationalrat hatte sich mit einer Standesinitiative des Kantons Jura aus dem Jahre 1984 zu befassen, mit der eine Generalamnestie zugunsten von Personen verlangt wurde, die vor 1974 wegen Delikten im Zusammenhang mit der Jurafrage verurteilt worden waren. Die Initianten versprachen sich davon eine positive Wirkung auf das Klima im Jura und auf das Verhältnis zwischen dem neuen Kanton und der Eidgenossenschaft. Wie bereits in der Ständekammer war die Ratsmehrheit nicht bereit, diesem Argument zu folgen. Ihrer Meinung nach ist das besondere Interesse des Staates an einer derart massiven Intervention der Legislative in die richterliche Gewalt in diesem Fall nicht gegeben. Dies um so mehr, als vom Erlass der Strafverbüssung nur noch eine einzige Person, der sich in Spanien im politischen Exil befindende M. Boillat, betroffen wäre [13].

Der Wille zur bundesstaatlichen Intervention beschränkt sich zur Zeit auf die Regelung der Kantonszugehörigkeit der beiden Grenzgemeinden Vellerat (BE) und Ederswiler (JU). Der Ständerat überwies gegen den Widerstand der beiden jurassischen Vertreter eine Motion des Nationalrats, die den Bundesrat auffordert, die nötigen Voraussetzungen für einen Kantonswechsel dieser beiden Gemeinden zu schaffen. Damit schloss er sich der auch von der Landesregierung und vom Kanton Bern vertretenen Meinung an, dass die territoriale Zugehörigkeit von Vellerat und Ederswiler, die sich als einzige nicht in dem Kanton befinden, für welchen sie sich anlässlich der Plebiszite der 70er Jahre entschieden hatten, in einem einzigen und auf sie beschränkten Verfahren zu regeln sei [14]. Der jurassische Vorschlag, ein Verfahren auszuarbeiten, das es jeder Gemeinde mit separatistischer Mehrheit gestatten würde, sich dem neuen Kanton anzuschliessen, erhielt durch den Ausgang der Gemeindewahlen in Moutier neue Aktualität. Nachdem in dieser an der Kantonsgrenze gelegenen grössten Gemeinde des Berner Juras die Separatisten bereits seit vier Jahren über eine knappe Parlamentsmehrheit verfügt hatten, konnten sie diese am 30. November nicht nur ausbauen, sondern auch die Mehrheit in der Exekutive erringen. Zum Wahlsieg beigetragen hat sicher, dass zum erstenmal die 18-20jährigen an die Urne gehen konnten; aber dieser Faktor allein reicht nicht aus, um den Stimmenzuwachs der Separatisten von rund 45% bei den Plebisziten auf die jetzigen 56% zu erklären. Während die jurassischen Behörden das Resultat begrüssten und es zum Anlass nahmen, ihre Forderung an den Bundesrat nach einem Eingreifen zu unterstreichen, betonte die Berner Regierung, dass sich Moutier in den Plebisziten dreimal für die Zugehörigkeit zu Bern entschieden hatte und deshalb mit dem Fall Vellerat nicht vergleichbar sei. Im Kanton Bern verlangten nach der Wahl in Moutier die Freisinnigen und die SVP von der Regierung eine härtere und entschlossenere Jurapolitik; die berntreue Force démocratique appellierte zusätzlich an den Bundesrat, gegen die verbale Unterstützung der Separatisten durch die jurassischen Behörden einzuschreiten. Demgegenüber reichte ein Abgeordneter der Demokratischen Alternative (L. Theiler) im bernischen Parlament eine Motion ein, welche die Selbstbestimmung der Gemeinden über ihre Kantonszugehörigkeit in der Staatsverfassung verankern will [15].

Einigen jurapolitischen Zündstoff beinhalteten auch die Regierungsratswahlen, welche im Berichtsjahr in Bern und im Jura stattfanden. Wie an anderer Stelle ausgeführt, wurde in Bern nicht die prononciert berntreue Nationalrätin Aubry (fdp) als Vertreterin des französischsprachigen Kantonsteils gewählt, sondern der in der Jurafrage neutrale Hofstetter (Freie Liste). Dies zeigte zum einen, dass die Haltung in der Jurafrage für die Wählenden des alten Kantonsteils sekundär geworden ist. Zum andern 'verdeutlichte die Wahl Hofstetters — der im Berner Jura nur etwa halb so viel Stimmen wie Aubry gemacht hatte — aber auch, dass die jurassischen Bezirke bei der Besetzung des in der Verfassung garantierten Regierungsratssitzes nur in geringem Mass mitreden können. Auf seiten der Berntreuen wurden in der Folge denn auch Vorschläge für ein neues Wahlverfahren in Aussicht gestellt. So weit wie die Béliers, die die Schaffung eines eigenen Wahlkreises für den Berner Jura forderten, werden sie allerdings kaum gehen [16]. Im Jura wurde anstelle des nicht mehr kandidierenden Reformradikalen Jardin der Freisinnige Brahier in die Exekutive gewählt. Das RJ begründete seinen Entscheid, sich der Regierungsbeteiligung der Freisinnigen nicht mehr zu widersetzen, mit dem Argument, dass sich diese Partei gewandelt habe und sich jetzt auch für die Wiedervereinigung mit den bernisch gebliebenen Bezirken ausspreche. Beobachter gaben freilich zu bedenken, dass die Haltung des RJ auch mit der Angst vor einer Wahlniederlage gegen den populären Brahier zusammenhängen könnte. Von den Béliers wurde die Integration der ehemaligen Gegner einer Kantonsgründung in die Regierungsverantwortung als gefährlicher Schritt zu einer unerwünschten Normalisierung kritisiert [17].