Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Sozialcharta soll wieder geprüft werden. Mit knappem Mehr stimmte die vorberatende Kommission des Nationalrates einer entsprechenden parlamentarischen Initiative der SP-Fraktion zu. Die Ratifikation der 1976 von der Schweiz unterzeichneten Charta war 1984 im Ständerat und 1987 im Nationalrat gescheitert [1].

Mit einem Postulat beantragte Nationalrat Allenspach (fdp, ZH) eine Überprüfung der Gesamtkonzeption der sozialen Sicherheit mit dem Ziel, Möglichkeiten zu erarbeiten, um die Sozialleistungen besser und ausschliesslicher auf die drängenden sozialen Bedürfnisse zu konzentrieren und der Selbstverantwortung einen höheren Stellenwert einzuräumen. Bundesrat Cotti verwies auf die laufenden Arbeiten etwa bei der Krankenversicherung und der Altersvorsorge, womit das Anliegen des Postulanten eigentlich erfüllt sei, war aber bereit, den Vorstoss entgegenzunehmen, worauf er - wenn auch nur ganz knapp - überwiesen wurde [2].

Für eine Neugewichtung innerhalb der Sozialversicherungen plädierte Ernst Buschor, CVP-naher Professor an der Hochschule St. Gallen. Er ortete im Lastenausgleich zugunsten der Betagten einen Hauptgrund für den Prämienanstieg der Krankenkassen und regte eine Zweiteilung der Krankenversicherung in eine deregulierte, private Versicherung für Nichtrentner und eine kantonale Gesundheitsvorsorge für Rentner an. Ähnliche Überlegungen, welche die seit Jahrzehnten sakrosankte Solidarität unter den Generationen aufbrechen würden, stellte auch Nationalrat Tschopp (fdp, GE) an. In der Wintersession reichte er unter dem Titel "AHV plus" eine parlamentarische Initiative ein mit dem Ziel, die Kranken- und Unfallversicherung, die AHV und die berufliche Vorsorge durch eine Einrichtung zu ergänzen, welche die Gesundheits- und Betreuungskosten für die über 75jährigen übernimmt [3].

Die Volksinitiative der PdA "Gleiche Rechte in der Sozialversicherung", welche die generelle Gleichberechtigung der Frauen bei den Sozialversicherungen anstrebte, kam nicht zustande [4].

Der Nationalrat stimmte dem Antrag seiner vorberatenden Kommission zu und setzte die Beratungen über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) für zwei Jahre aus. Er übernahm damit die Argumentation von Bundesrat und Kommission, wonach es im jetzigen Zeitpunkt bei den Sozialversicherungen dringendere Geschäfte gebe (anstehende Revisionen einzelner Versicherungszweige, Auswirkungen eines eventuellen EWR-Beitritts). Kommissionspräsident Allenspach (fdp, ZH) wies auch auf die Schwierigkeiten hin, gewisse Bereiche mit spezifischen Problemen — so etwa die mehr arbeitsmarktpolitisch ausgerichtete Arbeitslosenversicherung — in ein verallgemeinerndes "Dachgesetz" einzubringen. Im Zentrum der Diskussionen in der Kommission sei denn auch die Frage gestanden, ob ein solcher allgemeiner Teil überhaupt sinnvoll sei, oder ob man nicht besser durch individuelle Anderungen und Anpassungen aller Sozialversicherungsgesetze eine Harmonisierung anstreben sollte, wie dies bei der Totalrevision des Militärversicherungsgesetzes (MVG) praktiziert worden sei [5].

Art. 29 des EWR-Abkommens regelt die Massnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit, soweit sie zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Selbständigerwerbenden sowie ihrer Familienangehörigen als notwendig erachtet werden. Gegenstand von Eurolex war also nicht eine europäische Angleichung der Sozialversicherungssysteme, welche übrigens auch zwischen den EG-Staaten nicht realisiert ist, sondern nur eine Koordinierung unter dem Grundsatz der Gleichberechtigung aller EWR-Angehörigen sowie der Gleichstellung der Geschlechter. Damit sollte ausgeschlossen werden, dass erwerbstätige Staatsangehörige der Vertragsstaaten und deren Familien doppelt versichert sind oder Lücken in ihrer Versicherungsdeckung erleiden, weil sie nicht in ihrem Beschäftigungsland wohnen oder ihren Arbeits- und Aufenthaltsort in einen anderen Vertragsstaat verlegen. Betroffen sind die Bereiche Krankheit und Mutterschaft, Invalidität, Alter, Tod (Hinterlassenenleistungen), Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten. Für Eurolex bedeutete dies, dass in praktisch allen Zweigen des schweizerischen Sozialversicherungssystems Anderungen vorgenommen werden mussten, doch zeigte deren Geringfügigkeit, dass die eidgenössische Sozialversicherungsgesetzgebung schon ein hohes Mass von Europaverträglichkeit erreicht hat [6].

Keinen Anlass zu Diskussionen gaben die Änderungen im Krankenversicherungssowie im Unfallversicherungsgesetz, wonach die Prämien für Männer und Frauen gleich auszugestalten sind und eine "Leistungsaushilfe" unter den EWR-Staaten eingeführt wird [7].

Bei der AHV/IV stimmten beide Kammern insofern den Vorschlägen des Bundesrates zu, als sie beschlossen, die seit über 40 Jahren bestehende freiwillige Versicherung für jene Auslandschweizerinnen und -schweizer, welche im EWR Wohnsitz haben, auslaufen zu lassen. Demzufolge wären ab 1993 keine neuen Versicherten aus EWR-Staaten in dieses Versicherungssystem mehr aufgenommen worden. Personen, die schon vorher beigetreten waren, hätten hingegen das Recht gehabt, die Versicherung weiterzuführen. Diese Anderung, die nicht vom "acquis communautaire" diktiert war, wurde notwendig, weil sich sonst alle EWR-Angehörigen, die je — und sei es nur ganz kurzfristig — im Dienst eines Schweizer Arbeitgebers standen, dieser Versicherung hätten anschliessen können, was zu einer immensen Mehrbelastung der AHV/IV (rund 4 Mia Fr. pro Jahr) hätte führen können. Der Bundesrat hatte die freiwillige AHV/IV gänzlich abschaffen wollen [8].

Die Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV/IV hatten lange als Stolperstein bei der europäischen Sozialintegration der Schweiz gegolten. Sie wurden ursprünglich geschaffen, weil die Ausgestaltung der AHV/IV nach wie vor dem Verfassungsauftrag nach Sicherung des Existenzminimums nicht genügt. Der Export dieser schweizerischen Spezialität hätte nicht nur zu massiven Mehrausgaben geführt – das BSV rechnete mit jährlich rund 600 Mio Fr. –, sondern auch beim Vollzug schier unlösbare Probleme gebracht. Mit Erleichterung wurde deshalb die Nachricht aufgenommen, dass der EG-Ministerrat bereit sei, staatliche Systeme mit beitragsunabhängigen Bedarfsleistungen von der Exportpflicht zu befreien. Hingegen musste die fünfzehnjährige EL-Karenzfrist, die bis anhin für alle Ausländer mit Wohnsitz Schweiz galt, für EWR-Angehörige fallengelassen werden. Ebenfalls um einen generellen Export zu verhindern, wurde eine weitere Eigenheit des schweizerischen Sozialversicherungssystems, nämlich die Hilflosenentschädigungen, aus dem AHV/IV-System herausgelöst und den EL angegliedert [9].

Bei der Invalidenversicherung hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die 1986 eingeführte Viertelsrente, welche die Wiedereingliederung leicht Behinderter fördern sollte, wieder abzuschaffen. Sein Hauptargument war, dass diese Rentenform nur wenig genutzt werde (knapp 4000 Versicherte) und in den EWR-Ländern unbekannt sei, der Export dieser Leistungen ins Ausland aber sowohl finanziell wie administrativ aufwendig wäre. In einer ersten Lesung übernahm der Ständerat, wenn auch sehr knapp, diese Auffassung. Der Nationalrat widersetzte sich aber diesem, wie er meinte, Sozialabbau, worauf sich Bundesrat und Ständerat oppositionslos der Beibehaltung der Viertelsrente anschlossen [10].

Viel zu reden gab die Änderung im Bundesgesetz über die berufliche Vorsorge (BVG), wonach Ausländerinnen und Ausländern, welche die Schweiz verlassen und sich in einem EWR-Land niederlassen, der obligatorische Teil der beruflichen Vorsorge nicht mehr bar ausbezahlt werden soll, es sei denn, sie würden sich selbständig machen. Die betreffenden Gelder sollten bis zum Erreichen des Pensionierungsalters blockiert bleiben. 'Dieser Vorschlag sorgte in der ausländischen Arbeitnehmerschaft für viel Unruhe, da in der Vergangenheit diese Summen sehr oft zur finanziellen Absicherung einer vorzeitigen Rückkehr in die Heimat verwendet worden waren. Es kam zu Demonstrationen und zu massiven Kündigungsdrohungen per Ende Jahr. Arbeitgeber und Gewerkschaften bildeten eine ungewohnte Allianz und beschworen das Parlament, hier eine Lösung zu finden, da eine Kündigungswelle von oftmals langjährigen Mitarbeitern die Schweizer Unternehmen hochgradig in Schwierigkeiten bringen würde [11].

Der Ständerat schloss sich vorerst der konsequenten Linie des Bundesrates an. Ein Kompromissvorschlag Onken (sp, TG), die Situation durch eine fünfjährige Übergangsfrist zu entschärfen, scheiterte an der Warnung Cottis, Brüssel werde dies nicht zulassen, da es einer Nachverhandlung zum EWR-Vertrag gleichkäme. Die vorberatende Kommission des Nationalrates nahm den Gedanken aber wieder auf und verlangte einstimmig – nachdem sie Gewerkschaften, Gastarbeiterorganisationen, Arbeitgeber und Pensionskassenfachleute angehört hatte –, dass der Bundesrat in Verhandlungen mit der EG-Kommission eine Übergangslösung finden müsse. Dieser Haltung schloss sich auch das Plenum an. Es befand, das Parlament habe bis anhin die Umsetzung von EWR-Recht mustergültig vorgenommen; bloss wegen einer bis ins hinterste Detail einwandfreien Vertragsauslegung Tausenden von Gastarbeitern unversehens einen Strich durch ihren Lebensplan zu machen, gehe aber zu weit. Unter dem Druck der für einmal gemeinsam marschierenden Sozialpartner lenkte Bundesrat Cotti ein und versprach, sich – analog zum freien Personenverkehr – auch hier für eine fünfjährige Übergangsfrist einzusetzen. Brüssel signalisierte dann tatsächlich Bereitschaft zum Einlenken. Unter dieser Bedingung nahmen beide Kammern die Gesetzesänderung an [12].

Die Bestimmung, wonach verheiratete oder vor der Heirat stehende Frauen, die aus dem Berufsleben ausscheiden, ihre Pensionskassengelder nicht mehr bar ausbezahlt erhalten, wurde hingegen praktisch diskussionslos angenommen. Diese Gesetzesänderung, welche einen späteren beruflichen Wiedereinstieg erleichtern soll, ist ohnehin in der BVG-Revisionsvorlage des Bundesrates vorgesehen, da die heutige Regelung dem Gleichheitsartikel in der Bundesverfassung widerspricht [13].

Für die Änderungen bei den Familienzulagen in der Landwirtschaft siehe unten, Teil I, 7d (Familienpolitik).

Alle diese Gesetzesänderungen wurden durch die Ablehnung des EWR-Vertrages in der Volksabstimmung vom 6. Dezember hinfällig [14].

Nach den Anlageformen des BVG gerieten auch jene des AHV-Fonds unter Beschuss. Ausgehend von der Analyse eines Bankfachmannes, wonach die AHV seit 1948 mit attraktiveren Anlageformen mindestens 30 Mia Fr. mehr hätte erwirtschaften können, beantragte Nationalrat Loeb (fdp, BE) in einem überwiesenen Postulat, die Anlagerichtlinien des AHV-Fonds seien an jene des BVG anzupassen [15].

Gemäss dem im Vorjahr genehmigten und auf den 1.1.1992 in Kraft gesetzten Bundesbeschluss, wonach die AHV/IV-Renten bei einem Inflationsstand von mindestens 4% Ende Juni auch ausserhalb des grundsätzlich alle zwei Jahre erfolgenden Teuerungsausgleichs angepasst werden müssen, beschloss der Bundesrat, die Renten ausser Turnus auf den 1. Januar 1993 um 4,4% anzuheben [16].

Mit einer Motion machte Nationalrat Zisyadis (pda, VD) auf das Problem von Flüchtlingen aufmerksam, die nach mehreren Jahren in ihr Heimatland zurückkehren. Da die Schweiz mit einigen lateinamerikanischen Staaten sowie mit den Ländern des ehemaligen Ostblocks keine bilateralen Abkommen über die Ausrichtung von AHV/IV-Leistungen abgeschlossen hat, gehen Angehörige dieser Staaten durch ihre Rückkehr in die Heimat ihrer Ansprüche verlustig. Auf Antrag des Bundesrates, der auf entsprechende Vorarbeiten verweisen konnte, wurde die Motion lediglich als Postulat überwiesen [17].

Wie dies einzelne Nationalräte und Nationalrätinnen bereits im Vorjahr angeregt hatten, beschloss die grosse Kammer in der Frühjahrssession, die unbestrittenen Verbesserungen der 10. AHV-Revision (neue Rentenformel zugunsten tieferer Einkommen, Hilflosenentschädigung für Altersrentner bei mittlerer Hilflosigkeit, Erhöhung der Bundesbeiträge an die AHV) vorzuziehen und in einen auf Ende 1995 befristeten Bundesbeschluss zu verpacken, damit diese planmässig auf Anfang 1993 in Kraft treten können. Die Arbeiten für einen Systemwechsel zur umstrittenen zivilstandsunabhängigen Rente, welche der Ständerat auf die 11. AHV-Revision hatte verschieben wollen, sollten parallel dazu vorangetrieben werden.

Dennoch fanden eherechtliche Elemente, die nach Ansicht der Mehrheit der vorberatenden Kommission erst in Zusammenhang mit dem Splitting hätten angegangen werden sollen, bereits Eingang in den vorgezogenen Bundesbeschluss. Eine von Segmüller (cvp, SG) angeführte bürgerliche Kommissionsminderheit stellte den Antrag, die Altersrenten von geschiedenen Frauen dadurch aufzubessern, dass die Einkommen des ehemaligen Ehegatten bereits zu dessen Lebzeiten für die Berechnung herangezogen werden. Vertreter und Vertreterinnen der SP, der Grünen und des LdU, aber auch die engagierte Splitting-Vertreterin Nabholz (fdp, ZH) warfen dem Minderheitsantrag vor, er erschwere einen allfälligen Systemwechsel dadurch, dass er das Ehepaarkonzept durch eine weitere Leistungskomponente aufstocke. Teilweise wurde sogar suggeriert, die CVP, welche sich bisher nicht sehr splittingfreudig gezeigt hatte, versuche den Systemwechsel auf diese Weise zu torpedieren. In zwei Abstimmungen unter Namensaufruf setzte sich der Antrag Segmüller sowohl gegen einen Antrag Brunner (sp, GE), der die Besserstellung durch Erziehungsgutschriften erreichen wollte, wie gegen die Meinung der Kommissionsmehrheit knapp durch.

Ein Eventualantrag Nabholz (fdp, ZH), der ebenfalls auf einem Erziehungsbonus basierte, wurde zur Beratung in die Kommission zurückgegeben und fand zwei Wochen später – leicht modifiziert – als Vermittlungsantrag eines Frauenquartetts Nabholz (fdp, ZH), Haller (sp, BE), Brunner (sp, GE) und Diener (gp, ZH) in einer erneut unter Namensaufruf durchgeführten Abstimmung und mit nur einer Stimme Vorsprung die Zustimmung des Rates. Danach können geschiedene Rentnerinnen beantragen, dass ihre Renten aufgrund ihres eigenen Einkommens berechnet werden, ergänzt durch eine jährliche Erziehungsgutschrift in der Höhe der dreifachen minimalen einfachen Altersrente. Die Gutschrift wird für jene Jahre angerechnet, in denen die Frau die elterliche Gewalt über Kinder bis zur Vollendung des 16. Altersjahrs innegehabt hat. Mit der Einführung des Erziehungsbonus und dem gleichzeitigen Verzicht auf den Einbezug der Einkommen des ehemaligen Ehemannes zur Rentenberechnung konnte dem Anliegen der geschiedenen Frauen Genugtuung getan werden, ohne dass die Form eines späteren Übergangs zum Rentensplitting präjudiziert wurde.

Ebenfalls gegen den Willen der Kommissionsmehrheit setzte sich der Antrag Spoerry (fdp, ZH) durch, die Ehepaarrenten, die ab Inkrafttreten dieses Bundesbeschlusses neu entstehen, den beiden Ehegatten je zur Hälfte und getrennt auszurichten, wobei die Ehegatten gemeinsam verlangen können, dass die Rente einem von ihnen ungetrennt ausbezahlt wird.

Nach kurzer Diskussion schloss sich der Ständerat in allen Punkten der grossen Kammer an. Der Bundesbeschluss, der am 1. Januar 1993 in Kraft tritt – mit Ausnahme der Bestimmungen für die geschiedenen Frauen, die erst auf anfangs 1994 rechtskräftig werden –, wurde auf Ende 1995 befristet, um die Arbeiten am zweiten Teil der Revision durch die Aufrechterhaltung eines gewissen Zeitdrucks zu beschleunigen [18].

Noch während der Beratungen im Nationalrat legte eine Arbeitsgruppe seiner vorberatenden Kommission unter dem Zürcher Freisinnigen Allenspach seinen Schlussbericht über die Möglichkeit der Einführung des Rentensplittings vor. Der Ausschuss, dem Vertreter aller Bundesratsparteien, der Liberalen, des Landesrings und der Grünen angehörten, empfahl einstimmig, das von ihr skizzierte Modell den weiteren Beratungen zugrunde zu legen und damit den Übergang zu einem Individualrentensystem mit Erziehungsund Betreuungsgutschriften im Rahmen der 10. AHV-Revision vorzunehmen. Das Modell stellt bei tragbaren Kosten die meistenVersichertengruppen besser. Eine lange Übergangsregelung sichert zudem den 1945 und früher Geborenen den heutigen Besitzstand. Im Gegenzug zur Besserstellung der Frauen schlug die Arbeitsgruppe die Einführung einer Witwerrente vor. Die Frage des Rentenalters wurde vorläufig nicht behandelt. Einstimmig bei einer Enthaltung schloss sich die Kommission den Überlegungen ihres Ausschusses an und beauftragte die Verwaltung, die nötigen Gesetzesänderungen auszuarbeiten. Bundesrat Cotti, der einen Systemwechsel noch kurz zuvor als verfrüht bezeichnet hatte, sprach sich nun ebenfalls für die Einführung des Splittings bereits bei der 10. AHV-Revision aus [19].

Differenzen zwischen Bundesrat und Kommission entstanden dagegen bei der Frage des Überweisungsmodus der AHVRenten. Um Portokosten einzusparen, möchte der Bundesrat beider Revision des Gesetzes zur generellen Überweisung auf ein Bank- oder Postscheckkonto übergehen. Die Kommission hielt hingegen daß für, dass auf Antrag die Renten weiterhin bar ausbezahlt werden [20].

Rund 160 000 Personen erhielten im Berichtsjahr von den Kantonen insgesamt 1894,4 Mio Fr. an Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV und IV. Dies sind 256,7 Mio oder 15,7% mehr als 1991. Das EDI führte die bedeutende Zunahme der EL-Leistungen auf die Erhöhung der Einkommensgrenzen und den starken Kostenanstieg (Heime, Krankenkassenprämien) zurück. Rund 15% der Betagten und 25% der Behinderten verfügen nicht über ausreichende Mittel für ihren Lebensunterhalt und sind auf EL angewiesen. Fast alle sind Alleinstehende, drei Viertel von ihnen Frauen. Da EL nur auf Antrag ausgerichtet werden, viele Betroffene aber aus Schamgefühl vor diesem Schritt zurückschrekken, ist davon auszugehen, dass der Kreis der Anspruchsberechtigten in Wirklichkeit noch um einiges grösser ist. Um ihnen entgegenzukommen, griff die nationalrätliche Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit ein schon mehrfach geäussertes Anliegen auf, nahm eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD) zur automatischen Information aller zum Bezug von EL berechtigter Personen an und reichte selber eine Motion ein, welche den Bundesrat beauftragt, innert Jahresfrist eine Gesetzesrevision vorzulegen, die eine gezielte Information der potentiellen Bezüger von EL gewährleistet [21].

Weil es Behinderte auf dem Arbeitsmarkt besonders schwer haben, das geltende Gesetz über die Invalidenversicherung (IV) aber einseitig auf Erwerbstätigkeit ausgerichtet sei, traten die Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe mit Vorschlägen für eine Reform der IV an die Öffentlichkeit. Sie verlangten, dass neben der beruflichen auch die soziale Eingliederung stärker gefördert werde. So sollen die Hilfsmittel, die heute nur für die berufliche Eingliederung abgegeben werden,. auch den erwerbsunfähigen Behinderten zur Verfügung stehen. Ausserdem regten sie die Einführung einer Einheitsrente von 1800 Fr. an, was der heutigen AHV-Maximalrente entspricht. Sie begründeten dies damit, dass die IV-Renten, die von den Beitragszahlungen abhängen, im Fall von jüngeren Behinderten oft sehr tief ausfallen und das Existenzminimum nur in den wenigsten Fällen angemessen deckten [22].

Geschiedene Frauen sind auch in der beruflichen Vorsorge schlecht gestellt. Von den Beiträgen, die der Mann während der Ehe einbezahlt hat, steht den Frauen nichts zu. Nach heutigem Recht können diese Beträge bei der Scheidung nicht berücksichtigt werden, weil sie lediglich eine Anwartschaft auf eine spätere Leistung darstellen. Nach dem Willen des Bundesrates soll sich dies nun ändern. Im Vorentwurf für ein neues Scheidungsrecht, den die Regierung im Berichtsjahr in die Vernehmlassung gab, befindet sich unter anderem die Bestimmung, dass beide Ehegatten grundsätzlich Anspruch auf die Hälfte der im Lauf der Ehe geäufneten Pensionskassenguthaben haben. Als Berechnungsgrundlage soll die im Zeitpunkt der Scheidung geltende Freizügigkeitsleistung dienen. Da das revidierte Scheidungsrecht wohl kaum vor dem Jahr 2000 in Kraft treten wird, enthält das neue Freizügigkeitsgesetz (siehe unten) eine Übergangsregelung, welche die Freizügigkeitsleistung bei Scheidung für übertragbar erklärt. Anhand der Berechnung der zu erwartenden Austrittsleistung haben die Gerichte zu bestimmen, was den beiden Partnern zusteht. Die Pensionskassen werden verpflichtet, den betreffenden Versicherten ein verzinsliches Darlehen zu gewähren, welches ihnen erlaubt, sich wieder in die vollen reglementarischen Leistungen einzukaufen [23].

Bei. Firmenzusammenbrüchen zeigte sich in letzter Zeit, dass die Guthaben von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bei Personalvorsorgeeinrichtungen im vor- und überobligatorischen Bereich teilweise ungenügend gesichert sind, insbesondere dann, wenn das Kassenvermögen für Anlagen in der Stifterfirma verwendet wurde. Mit einer Motion wollte Nationalrat Rechsteiner (sp, SG) den Bundesrat verpflichten, die BVG-Bestimmungen hier schärfer zu formulieren. Weil der Bundesrat darauf hinwies, dass dieser Punkt im Rahmen der ersten BVG-Revision ohnehin aufgegriffen werde, wurde der Vorstoss auf seinen Antrag hin nur als Postulat überwiesen [24].

Obgleich das Volksbegehren in seiner Zielsetzung — Lösung der "goldenen Fesseln" beim Stellenwechsel — völlig unbestritten war, verwarfen beide Kammern die Initiative des Kaufmännischen Verbandes "für die volle Freizügigkeit in der beruflichen Vorsorge". Als Gründe für ihre Ablehnung führten die Gegner — CVP, FDP, LP und SVP — formelle Vorbehalte an. Die Form der allgemeinen Anregung zwinge zum umständlichen Weg über einen ausformulierten Verfassungsartikel, zwei Volksabstimmungen und gesetzliche Anpassungen. Der Vorschlag des Bundesrates, das Anliegen auf Gesetzesstufe zu realisieren, sei rascher und effizienter. Die Befürworter der Initiative warnten davor, durch eine Ablehnung des Volksbegehrens frühzeitig politischen Druck wegzunehmen. Der bereits laut gewordene breite Widerstand gegen das angekündigte Freizügigkeitsgesetz lasse möglicherweise eine unfruchtbare Debatte erwarten. Das Parlament sei deshalb im Begriff, hier gewissermassen einen Blankoscheck zu unterschreiben, bemängelten vorab die Sprecher von SP und LdU/EVP [25].

Ende Februar legte der Bundesrat seinen Entwurf für ein Freizügigkeitsgesetz vor. Ursprünglich hätte den Pensionskassen zwingend und bis ins Detail vorgeschrieben werden sollen, wie sie die Eintritts- und die Austrittsleistungen zu berechnen haben. Nach der heftigen Opposition der Kassen im Vernehmlassungsverfahren schwächte der Bundesrat seinen Vorschlag ab, ohne freilich vom Ziel der vollen Freizügigkeit abzuweichen. Anstatt einer Harmonisierung der Reglemente und einer zwingenden Berechnungsformel für die Aus- und Eintrittsleistungen begnügt sich das Gesetz jetzt damit, die minimalen Ansprüche des Arbeitnehmers beim Verlassen der alten Pensionskasse und die maximalen Ansprüche der Vorsorgeeinrichtung beim Eintritt eines Versicherten kassenübergreifend aufeinander abzustimmen.

Bei Spareinrichtungen ist dem austretenden Vorsorgenehmer das Sparkapital mitzugeben, bei versicherungsmässig geführten Beitragsprimatkassen das Deckungskapital. Beim Eintritt müssen die Spareinrichtungen die ganze vom Versicherten mitgebrachte Austrittsleistung entgegennehmen. Die Versicherungskassen haben den Einkauf ins Deckungskapital zu ermöglichen. Die Leistungsprimatkassen bestimmen die Austritts- und Eintrittsleistungen dagegen grundsätzlich nach ihrem Reglement. Allerdings darf gemäss den Vorschlägen des Bundesrates die Eintrittsleistung nicht höher und die Austrittsleistung nicht tiefer ausfallen als die nach der Pro-rata-temporis-Methode berechnete Leistung. Dadurch behält der Arbeitnehmer beim Übertritt in eine andere Kasse den bereits erworbenen Vorsorgeschutz. Zusätzliche Eintrittsgelder wären nur beim Einkauf in höhere Vorsorgeleistungen nötig.

Am Vorentwurf wurden noch weitere Korrekturen vorgenommen. Jüngere Versicherungsnehmer erhalten eine verbesserte minimale Austrittsleistung. Diese besteht aus den eigenen Beiträgen und einem altersabhängigen Zuschlag von jährlich 4% ab Alter 20, maximal aus dem Doppelten der eigenen Beiträge. Hinzu kommen früher eingebrachte Austrittsleistungen samt Zins. Um den Vorsorgeschutz in optimaler Weise zu erhalten, muss neu die ganze Austrittsleistung und nicht – wie im Vorentwurf vorgesehen – bloss der obligatorische Teil in die neue Vorsorgeeinrichtung eingebracht werden. Teilzeitbeschäftigte werden grundsätzlich gleich behandelt wie Vollzeitbeschäftigte, und bei Anderung des Beschäftigungsgrades wird wie bei einem Stellenwechsel abgerechnet. Der Entwurf regelt auch, wie bei einer Ehescheidung die erworbenen Ansprüche auf Vorsorgeleistungen abgegolten werden können (s. oben) [26].

Die Pensionskassen und die Arbeitgeber rüsteten umgehend zum Feldzug auch gegen die moderatere Vorlage. Sie warfen ihr vor, immer noch zu perfektionistisch zu sein, die Leistungen zu gefährden und die Kassen über Gebühr einzuengen. Die Gewerkschaften orteten auch Schwachstellen im neuen Gesetz. Insbesondere erachteten sie die Leistungen für Versicherte unter 45 Jahren als zu tief, was alle jene benachteilige, die frühzeitig aus dem System ausscheiden, namentlich die ausländischen Arbeitskräfte. Zudem entstünden bei einem Übertritt in eine systemfremde Kasse – also von einer Leistungs- in eine Beitragsprimatkasse und umgekehrt – nach wie vor grosse Verluste oder Gewinne, weshalb nicht von einer vollen, sondern nur von einer verbesserten Freizügigkeit gesprochen werden dürfe. Gesamthaft stellten sie sich jedoch hinter die Vorschläge des Bundesrates [27].

Die zuständige Nationalratskommission unter Präsident Deiss (cvp, FR) trat zwar oppositionslos auf den Entwurf des Bundesrates ein, verlangte aber nach einer ersten Lesung weitere Abklärungen durch eine Subkommission und durch die Verwaltung. Schliesslich verabschiedete sie einen leicht modifizierten Vorschlag, welcherdie Mobilität der bis 45jährigen deutlich verbessert, ohne deswegen die Betriebstreuen zu benachteiligen. Die Kommission sah neu vor, dass der Versicherte neben der allfälligen Eintrittsleistung und den eigenen Beiträgen zwischen dem 25. und dem 45. Altersjahr pro Jahr einen Zuschlag von 5% erhält. Ab 45 Jahren verdoppelt sich so das Mitnahmekapital, womit die volle Freizügigkeit erreicht ist, allerdings nur unter der Bedingung, dass in der alten Kasse die Beiträge paritätisch gestaltet waren. Im Gegensatz zum Vorschlag des Bundesrates – und im Entgegenkommen an die Kassen – setzt der Sparprozess fünf Jahre später ein, steigt aber um ein Prozent mehr pro Jahr. Ebenfalls als Konzession an die Kassen wurde der Verzicht auf einen einheitlichen technischen Zinssatz verstanden: Anstatt den heute gebräuchlichen Zinssatz von vier Prozent für alle vorzuschreiben, gab die Kommission dem Bundesrat die Kompetenz, innerhalb einer Bandbreite von mindestens einem Prozent zu differenzieren, was in der Praxis zu Eckwerten zwischen 3,75 und 4,75% führen dürfte.

Der Rat folgte mit unwesentlichen Detailkorrekturen den Anträgen seiner Kommission. Die Vorlage wurde schliesslich einstimmig zuhanden dés Ständerates verabschiedet. Auf der Strecke blieben die Anträge Hafner (sp, SH) und Nabholz (fdp, ZH), wonach bei einer Ehescheidung die Pensionskassenansprüche hälftig zu teilen seien. Die Mehrheit des Rates erinnerte an die anstehende Revision des Scheidungsrechts und wollte das Mass der Aufteilung bis dahin den Gerichten überlassen. Mit dem Hinweis auf die kommende Revision der Arbeitslosenversicherung wurde ein Antrag Brunner (sp, GE), bei Entlassùng aus wirtschaftlichen Gründen sei die volle Freizügigkeit unbekümmert des Alters zu gewähren, ebenfalls abgelehnt. Keine Chance hatten auch die Anträge Loeb (fdp, BE) für eine Übergangsfrist von drei Jahren sowie jener einer Kommissionsminderheit unter Bortoluzzi (svp, ZH) für eine Anpassungszeit von fünf Jahren. Der Rat folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit, welche betonte, das Inkrafttreten der Freizügigkeit sei dringlich und werde ohnehin nicht vor 1995/96 möglich sein [28].

Weder die Botschaft des Bundesrates noch die parlamentarischen Modifikationen konnten den Kaufmännischen Verein dazu veranlassen, seine Initiative zurückzuziehen [29].

Gemäss Antrag des Bundesrates nahm der Nationalrat eine Motion Dünki (evp, ZH) für einen vollen Teuerungsausgleich auf den laufenden Altersrenten der beruflichen Vorsorge nur als Postulat an. Hauptargument der Regierung war, dass die Finanzierung dieses an sich berechtigten Anliegens noch sehr sorgfältig geprüft werden müsse. Allenspach (fdp, ZH), der eine Teuerungsanpassung ohne Beitragserhöhung für unrealisierbar hielt, wollte selbst das Postulat nicht überwiesen wissen, konnte sich jedoch nicht durchsetzen [30].

Damit die Vorsorgeeinrichtungen der zweiten Säule ab 1993 wieder mehr Spielraum bei der Anlage ihres Vermögens haben, änderte der Bundesrat die einschlägige Verordnung. Mit den neuen Anlagebegrenzungen wurden verschiedene Quoten wiederhergestellt, die mit dem Ende März 1991 vorzeitig aufgehobenen dringlichen Bodenrechtsbeschluss von 1989 eingeführt worden waren. So wurde die Anlagegrenze für inländische Immobilien, die auf 30% reduziert worden war, wieder auf 50% angehoben [31].

Der dringliche Bundesbeschluss B vom Dezember 1991 über befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung im Gesundheitswesen strebte eine Plafonierung der Prämienerhöhungen auf rund 10% für 1992 an. Für die meisten Versicherten erhöhten sich die Prämien jedoch über diesen Prozentsatz, da vom Bundesbeschluss nur die Grund- sowie die Einzelversicherung betroffen waren. Zusatz- und Kollektivversicherte mussten deshalb weitergehende Prämienerhöhungen hinnehmen. Mit dem Hinweis auf schwindende Reserven versuchten überdies vor allem die mitgliederstarken Kassen, das BSV zu Sonderregelungen zu bewegen. Die meisten Ausnahmegesuche wurden jedoch abgelehnt [32].

Auch die Kantone machten teilweise handfeste Opposition gegen die Bundesbeschlüsse. Zehn Kantone erhöhten nur wenige Tage vor Inkrafttreten des Tarifstopps ihre Spitaltaxen zum Teil massiv über die vom Bund festgelegte Limite von 7,8% hinaus. Die Krankenkassenverbände in den Kantonen Aargau, Bern, Nidwalden, Schaffhausen und Thurgau wollten die Spitaltaxerhöhungen nicht akzeptieren und legten beim Bundesrat Beschwerde ein. Dieser gab der Beschwerde zumindest für den Kanton Schaffhausen statt [33].

Da der Bundesbeschluss B auf ein Jahr befristet war, legte der Bundesrat anfangs Juni Vorschläge für ein Anschlussprogramm vor. Im stationären Bereich kam er der Kritik der Kantone entgegen und liess für die Berechnung der Spitaltarife neben dem Preis- auch den Lohnindex zu. Bei der Festsetzung der Preise und Tarife der ambulanten Behandlung wurde keine Anderung gegenüber dem Vorjahr vorgenommen. So sollte ein Tarif- und Preisstopp in Kraft treten, wenn der Anstieg der Behandlungskosten je Versicherten und Jahr höher ist als der Anstieg der Konsumentenpreise plus ein Drittel.

Um die Prämienaufschläge der Krankenkassen bis zum Inkrafttreten des revidierten KVG in Grenzen zu halten, entwickelte die Verwaltung ein neues Konzept. Ausgangspunkt für die Berechnung der höchstzulässigen Prämienerhöhung sollten nicht mehr die Prämien einer Kasse sein, sondern die durchschnittliche Vorjahresprämie aller Kassen eines Kantons. Mit diesen kantonalen Richtprämien wollte der Bundesrat unter den Mitgliedern der verschiedenen Kassen einen gewissen Ausgleich schaffen. Voraussetzung dazu war der 1991 vom Parlament beschlossene Risikoausgleich (Beschluss A) unter den Krankenkassen, der 1993 wirksam werden soll. Dieser Ausgleich führt dazu, dass Kassen mit einer günstigen Risikostruktur (viele jüngere Männer) ihre tieferen Prämien stark erhöhen müssen. Diese zusätzlichen Mittel fliessen über einen Ausgleichsfonds zu jenen Kassen, die eine schlechtere Risikostruktur aufweisen (Frauen und ältere Versicherte) und erlauben, deren Prämien stabil zu halten. Die kantonalen Richtprämien dürfen jährlich um höchstens 180% der Vorjahresteuerung erhöht werden. Im Unterschied zum ersten Massnahmenpaket sollte auch die Beschwerdemöglichkeit der Kassen nicht mehr gegeben sein [34].

Das Anschlussprogramm stiess bei den meisten Kantonsregierungen, den Leistungserbringern und den Krankenkassen sowie bei den bürgerlichen Parteien auf breite Ablehnung. Von den Bundesratsparteien unterstützte einzig die SP die vorgeschlagenen Massnahmen. Dennoch wich der Bundesrat nicht von seiner Linie ab und baute in die definitive Vorlage gar noch eine Verschärfung ein, nämlich für 1993 einen generellen Tarifstopp im ambulanten Bereich. Dieser sollte 1994 nur unter der Bedingung aufgehoben werden können, dass 1993 das Ziel des alten Erlasses – eine Kostensteigerung um höchstens 133% der allgemeinen Teuerung – erreicht würde [35].

Der Ständerat trat ohne Begeisterung auf die Vorlage ein. Im Detail brachte er dann im Sinn von mehr Flexibilität und grösserer Opfersymmetrie einige nicht unwesentliche Korrekturen an. Oppositionslos wurden lediglich die gelockerten Tarifbeschränkungen im stationären Bereich angenommen. Im ambulanten Sektor gab die kleine Kammer vorerst einem Modell den Vorzug, welches im Gegensatz zum Vorschlag des Bundesrates bereits 1993 Tariferhöhungen für jene Leistungserbringer zulassen wollte, welche seit 1990 keine Erhöhung des Taxpunktwertes vorgenommen haben. Durch einen Rückkommensantrag Coutau (lp, GE) in letzter Minute wurden die Ärzte dann noch milder behandelt: statt für den einjährigen Tarifstopp mit grosszügiger Ausnahmeregelung stimmte der Ständerat nun einer generellen Erhöhung der Preise und Tarife im ambulanten Sektor zu, es sei denn, die Kosten würden damit mehr als ein Drittel über die allgemeine Teuerung ansteigen. Ein Antrag Onken (sp, TG), die Krankenkassen zum Abschluss besonderer Tarifverträge mit kostengünstig arbeitenden Arzten zu ermächtigen, wurde mit deutlichem Mehr abgelehnt. Die Plafonierung der kantonalen Richtprämien schliesslich wurde nur unter der Bedingung angenommen, dass das gesetzliche Minimum der Reserven der Kassen ausdrücklich garantiert bleibt.

Vermehrt wollte die kleine Kammer hingegen die Patienten in die Pflicht nehmen. Gegen den erbitterten Widerstand von Onken (sp, TG) und Roth (cvp, JU), welche die ebenso entschiedene Unterstützung von Bundesrat Cotti fanden, führte der Rat eine Franchise von 10 Fr. pro Tag für die stationäre Behandlung ein. Unbestritten blieb dagegen die Beschränkung der Gesamtfranchise auf 500 Fr. im Jahr. Von der Kostenbeteiligung im Spital ausgenommen wurden auf Antrag Schmid (cvp, AI) neben den Kindern und den Chronischkranken auch die Frauen im Wochenbett. Keine Opposition erwuchs auch dem Kommissionsantrag, dass Krankenkassen in der Krankenpflege-Grundversicherung nur noch die Pflichtleistungen übernehmen müssen. Mit deutlichem Mehr beschränkte der Rat die Grundversicherung zudem auf Medikamente, die in der Arzneimittel- oder Spezialitätenliste figurieren [36].

Anders als in der kleinen Kammer war im Nationalrat das Eintreten nicht unbestritten, doch wurde ein Rückweisungsantrag Rychen (svp, BE), welcher die Unterstützung der AP und eines Teiles der FDP fand, deutlich abgelehnt. In der Detailberatung standen sich bei den Arzttarifen drei Anträge gegenüber. Rychen (svp, BE) wollte die Preise einfrieren, Allenspach (fdp, ZH) plädierte für den Beschluss des Ständerates, und die Kommissionsmehrheit sprach sich für den ursprünglichen Entscheid der kleinen Kammer aus. Dank einer Allianz aus SP, CVP, Grünen und SD setzte sich schliesslich dieser Tarifstopp mit Ausnahmen – von denen rund 40% der Arzte profitieren können – mit einer Zweidrittelsmehrheit durch. Den Selbstbehalt für Spitalpatienten kippte der Nationalrat mit praktisch demselben Stimmenverhältnis aus der Vorlage. Dem Argument des Ständerates, dadurch werde das Kostenbewusstsein der Patienten geschärft, setzten die Gegner dieser Bestimmung die Behauptung gegenüber, hier gehe es nicht ums Sparen, sondern um das Abwälzen der Kosten auf die Schultern der Versicherten. Ebenfalls nichts wissen wollte der Nationalrat vom Beschluss des Ständerates, nur noch die Kosten für Medikamente der Arznei- und Spezialitätenliste durch die Grundversicherung abzudekken. Er übernahm damit das Anliegen eines Antrags Plattner (sp, BS) im Ständerat, welcher vergebens darauf hingewiesen hatte, dass die in der Liste nicht aufgeführten Naturheilmittel nicht nur sanfter, sondern auch billiger seien. In den anderen Punkten (Tarife und Preise im stationären Bereich, Prämienplafonierung) schloss sich die grosse der kleinen Kammer an [37].

In der Differenzbereinigung einigten sich die beiden Räte auf einen Kompromiss. Der Ständerat gab bei den Arzttarifen nach und kam auf sein ursprüngliches Modell eines gemilderten Tarifstopps zurück. Auch bei den Medikamenten schwenkte er auf die Linie des Nationalrates ein. Dieser akzeptierte dafür die Selbstbeteiligung der Patienten im Spital. Damit der Beschluss auf den 1. Januar 1993 in Kraft treten kann, wurde er für dringlich erklärt. Gleich wie der Beschluss A vom Vorjahr wurde er auf Ende 1994 befristet. Bis dann soll nach dem mehrfach geäusserten Willen von Regierung und Parlament das revidierte KVG verabschiedet und in Kraft gesetzt sein [38].

Wie bereits in der Parlamentsdebatte von ihrem Waadtländer Abgeordneten Zisyadis angekündigt, reichte die PdA wegen des Selbstbehalts im stationären Bereich das Referendum gegen diesen Bundesbeschluss ein [39].

Weil dâs Parlament bei der Beratung der 1981 vorgelegten Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes die Einführung einer obligatorischen Krankentaggeldversicherung abgelehnt hatte, war der Bundesrat nicht bereit, eine entsprechende Motion Spielmann (pda, GE) in der verbindlichen Form anzunehmen. Die Überweisung erfolgte als Postulat [40].

1985 hatte das Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen mit der Rekordzahl von 390 273 Unterschriften seine Volksinitiative "für eine finanziell tragbare Krankenversicherung" eingereicht. Sie umschrieb summarisch die Grundsätze, nach welchen ein zu revidierendes Krankenversicherungsgesetz (KVG) ausgerichtet werden solle. Politischer Zündstoff fand sich vor allem in den Übergangsbestimmungen, denen zufolge der Bund bis zum Inkrafttreten des revidierten KVG zur alten Subventionsordnung aus dem Jahr 1974 zurückkehren und seine Abgeltungen an die Krankenkassen um jährlich ansteigende Beträge massiv erhöhen müsste. Bei anhaltender Teuerung wurde davon ausgegangen, dass sich die Bundessubventionen von 1992 bis 1995 auf über vier Mia Fr. verdreifachen würden. 1988 bzw. 1989 hatten beide Kammern die Initiative mit deutlicher Mehrheit abgelehnt, da sie finanziell überrissen sei und keine kostendämpfenden Elemente enthalte. Gewissermassen als indirekter Gegenvorschlag hatte das Parlament den Krankenkassen dann 1990 in einem auf fünf Jahre befristeten Bundesbeschluss eine Anhebung der Subventionen um rund 300 Mio auf 1,3 Mia Fr. pro Jahr gewährt [41].

Bei der breiten Gegnerschaft — alle bürgerlichen und rechtsbürgerlichen Parteien sowie der LdU und die Grünen, die Arbeitgeber, die Arzteschaft, die Privatversicherer, aber auch einzelne Krankenkassen wie etwa die Artisana sowie die Mehrheit der Medien — war es nicht weiter erstaunlich, dass die Initiative in der Volksabstimmung recht deutlich verworfen wurde. Mit Ausnahme von Uri lehnten alle Kantone ab. Überraschend war der geringe Ja-Stimmenanteil in der Westschweiz, welche das höchste Prämienniveau kennt. Nur 30,6 bzw. 31,2% der Stimmen konnte die Initiative in den Kantonen Freiburg und Waadt auf sich vereinigen, und auch Genf (34,9%), Wallis (38,1%) und Neuenburg (38,8%) blieben unter dem schweizerischen Durchschnitt [42].

Die Gegner hatten vor allem ins Feld geführt, dass die Initiative keine Anreize zu kostensparendem Verhalten enthalte. Der Ausschluss der Privatversicherer und die pauschale Ausrichtung von Milliardenbeträgen führe vielmehr zu einer unkontrollierbaren und kostentreibenden Monopolstellung der anerkannten Krankenkassen. Das heutige System werde zementiert, was spätere Strukturbereinigungen behindere. Gerügt wurde auch, die Subventionen würden nach dem Giesskannenprinzip verteilt und nicht — wie in der Vorlage für ein revidiertes Krankenversicherungsgesetz vorgesehen — als gezielte Prämienverbilligung zugunsten jener Versicherten, die darauf angewiesen sind. Zudem würde die Entlastung bei den Prämien durch die notwendig werdenden Steuererhöhungen weitgehend wieder aufgehoben.

Auch die Befürworter — neben den Krankenkassen in erster Linie SP und Gewerkschaften — mussten anerkennen, dass die Initiative keine Systemverbesserungen bringen und damit wenig zur Kosteneindämmung beitragen würde. Sie meinten jedoch, mit der generellen Prämienverbilligung könnten die niedrigeren Einkommen bereits vor Inkrafttreten des neuen KVG wirksam entlastet werden. Das Hauptargument für eine Annahme der Initiative war aber, dass damit der politische Druck erhalten bleibe, was die Chancen echter Reformen bei der Revision des KVG erhöhe [43].

Die Vox-Analyse dieses Urnengangs zeigte, dass das Verhalten der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in erster Linie vom politischen Links-Rechts-Schema beeinflusst wurde. Das Bildungsniveau spielte ebenfalls eine gewichtige Rolle. Weil Menschen mit schlechterer Ausbildung häufig in bescheidenen Verhältnissen lebten und deshalb von der Initiative eine Verringerung der finanziellen Belastung durch die Krankenkassenprämien erwarteten, hätten sie der Initiative häufiger zugestimmt. Die Gegner des Volksbegehrens sahen in der Vorlage keine geeignete Lösung für das Problem der Kostenexplosion. Aber auch das Ja vieler Befürworter ist gemäss dieser Analyse nicht immer als Zustimmung zur Initiative zu werten. Viele hätten die Initiative angenommen, um so die politischen Instanzen zur raschen Revision der heutigen Krankenversicherungsgesetzgebung zu drängen [44].

Keine Chance im Parlament hatte auch die 1986 von SP und SGB eingereichte Volksinitiative "für eine gesunde Krankenversicherung". Das Volksbegehren, welches die Finanzierung des Gesundheitswesens nicht mehr über einheitliche Kopfprämien sicherstellen will, sondern über Beiträge, die nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit abzustufen wären, wobei in der Taggeldversicherung Lohnprozente zum Einsatz kämen, wurde – in Ubereinstimmung mit dem Bundesrat – von beiden Kammern mit deutlichem Mehr zur Ablehnung empfohlen. Die bürgerlichen Parlamentarier sprachen sich dabei vehement gegen eine weitere sozialpolitische Belastung der Löhne aus, welche wirtschaftlich nicht tragbar wäre. Zudem warfen sie der Initiative vor, eine Zentralisierung des Gesundheitswesens anzustreben. Die Grünen und. die LdU/EVP-Fraktion, welche die Initiative nur bedingt unterstützten, wollten ihre Zustimmung in erster Linie als Druckmittel für eine griffige Revision des Krankenversicherungsgesetzes verstanden wissen. Und auch Bundesrat Cotti erinnerte daran, dass sich die Regierung vorbehalten habe, bei einem Scheitern ihrer Vorlage die Initiative neu zu würdigen [45].

In seinen Leitgedanken zur Legislaturplanung 1991-1995 bezeichnete der Bundesrat als Ziel dieser Revision die Verstärkung der Solidarität, die Kosteneindämmung und eine massvolle Erweiterung der Leistungen ohne grundlegende Änderung des heutigen Systems [46].

Der im Vorjahr vom Bundesrat vorgelegte Entwurf für eine Totalrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) fand im Ständerat, welcher die Vorlage als Erstrat behandelte, gute Aufnahme, was auch darauf zurückgeführt wurde, dass die Kommission sehr sorgfältige Vorarbeit geleistet hatte. In den Hauptpunkten folgte die kleine Kammer den Vorschlägen der Regierung. So wurden die beiden gewichtigsten Neuerungen – Versicherungsobligatorium und Freizügigkeit in der Grundversicherung – diskussionslos angenommen. Damit soll grössere Solidarität zwischen den Versicherten und vermehrter Wettbewerb unter den Versicherern erreicht werden, wobei neu auch den Privatversicherungen der Zugang zur sozialen Krankenversicherung offen steht. Unbestritten war auch der Lastenausgleich unter den Krankenkassen, der Ausbau der Leistungen in der Grundversicherung sowie die Erhöhung und künftige Verwendung der Subventionen zur gezielten individuellen Prämienverbilligung (Abkehr vom Giesskannenprinzip).

Opposition erwuchs der Vorlage in erster Linie von rechter und linker Seite. Der Tessiner Arzt und Lega-Vertreter Morniroli beschwor das Schreckgespenst einer Verstaatlichung des Gesundheitswesens herauf. Die Ratslinke bedauerte die Beibehaltung der ihrer Ansicht nach unsozialen Kopfprämien, die Festsetzung der zu Prämienverbilligung führenden Einkommensgrenzen durch die Kantone, die gesteigerte Belastung der Patienten durch den Selbstbehalt im Spital, die Ausklammerung der Zusatzversicherungen aus dem Sozialversicherungsgesetz sowie den Verzicht auf eine obligatorische Taggeldversicherung. Sie kritisierte zudem, dass der Rat zentrale kostendämpfende Instrumente entweder ganz aus der Vorlage gekippt oder doch deutlich abgeschwächt habe, so etwa den Zulassungsstopp für Ärzte und die Globalbudgetierung auch im ambulanten Bereich. Dennoch wurde der Entwurf schliesslich einstimmig verabschiedet [47].

In seinem Bericht über die Richtlinien der Regierungspolitik sicherte der Bundesrat zu, noch in der laufenden Legislatur dem Parlament einen Gesetzesentwurf für eine Mutterschaftsversicherung unterbreiten zu wollen, welche den bezahlten Mutterschaftsurlaub für Arbeitnehmerinnen und Bedarfsleistungen für nichterwerbstätige und für selbständig erwerbende Frauen beinhalten soll [48].

Auf den 1. Februar 1992 wurde das revidierte Arbeitslosenversicherungsgesetz in Kraft gesetzt. Bereits Mitte März machte der Bundesrat von seinen neuen Kompetenzen Gebrauch und erhöhte auf dem Verordnungsweg die Bezugsdauer für die am stärksten von Arbeitslosigkeit betroffenen Kantone Genf, Neuenburg und Tessin auf maximal 300 Tage. Die Massnahme wurde in der Folge auf weitere Kantone und schliesslich per I. Januar 1993 auf die ganze Schweiz ausgedehnt. Auf den gleichen Zeitpunkt hin wurde die Höchstdauer der Kurzarbeitsentschädigung von 12 auf 18 Monate angehoben. Zudem wurde beschlossen, dass Arbeitslose inskünftig nur noch einmal pro Woche stempeln müssen [49].

Angesichts der sprunghaft angestiegenen Arbeitslosigkeit beschloss der Bundesrat Mitte Jahr, die Beiträge an die Arbeitslosenversicherung ab dem kommenden Jahr von 0,4 auf 1,5 Lohnprozente anzuheben. Die paritätisch zusammengesetzte ALV-Aufsichtskommission hatte dem Bundesrat anfangs Mai eine Verdreifachung der Prämien auf 1,2% vorgeschlagen und dabei in Kauf genommen, dass sich die ALV teilweise über den Kapitalmarkt finanzieren müsste. Aus finanzrechtlichen Überlegungen und um der Staatsverschuldung nicht weiter Vorschub zu leisten, entschloss sich die Regierung — gegen den Willen der Arbeitgeber, aber mit Billigung der Gewerkschaften — für den neuen Beitragssatz. Im November musste sie wegen dem drohenden Milliardenloch im ALV-Ausgleichsfonds eine weitere Erhöhung auf zwei Lohnprozente per 1. Januar 1993 ankündigen. Damit wurde das gesetzlich festgesetzte Maximum der Beiträge der Sozialpartner ausgeschöpft [50].

Da sich in unmittelbarer Zukunft eher noch eine Verschärfung der Arbeitsmarktlage abzeichnet, gab der Bundesrat ausserdem einen Entwurf für einen dringlichen Bundesbeschluss in die Vernehmlassung. Zur Diskussion stellte er dabei eine Verlängerung der Bezugsberechtigung der Arbeitslosengelder von maximal 300 auf 400 Tage, eine Reduktion des Entschädigungssatzes von 80 auf 70% des vorherigen Lohnes, wobei allerdings ein Ausnahmekatalog vorgesehen war, administrative Erleichterungen (Wegfall der Kontrollpflicht bei Kurzarbeit) sowie Anreize für vorübergehende Arbeitseinsätze (Erhöhung der Subventionssätze für Programme zur vorübergehenden Beschäftigung von Arbeitslosen). Eine tiefgreifende Revision der ALV wollte der Bundesrat hingegen auf den ordentlichen Gesetzgebungsweg verweisen. Als Zeithorizont nannte er Mitte 1994 [51].

In der Vernehmlassung war vor allem die Kürzung der Taggelder hart umstritten. Die Arbeitgeber erklärten sich nur bereit, der Verlängerung der Bezugsdauer zuzustimmen, wenn die Ausnahmeregelung bei der Kürzung der Taggelder deutlich eingeschränkt werde. Diese Haltung nahm auch die FDP ein. Grundsätzliche Opposition gegen jegliche Kürzung meldeten hingegen die SP, die GP und der SBG an, welcher zudem verlangte, die Bezugsdauer sei auf 500 Tage zu erhöhen. Mit dem Hinweis auf den enormen zusätzlichen administrativen Aufwand, welcher bei der Abklärung der Ausnahmeberechtigungen entstehen würde, plädierten auch einzelne Westschweizer Kantone sowie Bern für eine Beibehaltung von 80%. Einzig CVP und SVP fanden die Ausnahmeregelung des Bundesrates akzeptabel [52].

Auch das Parlament befasste sich bereits vor Bekanntwerden der bundesrätlichen Vorschläge mit der weiteren Ausgestaltung der ALV. In mehreren Motionen forderte die Ratslinke eine Erhöhung der Bezugsdauer, administrative Erleichterungen und die Unterstützung von Beschäftigungsprogrammen. Im Gegensatz zum Bundesrat verlangten die Sozialdemokraten dabei aber eine nach Einkommen gestaffelte Erhöhung der Taggelder auf bis zu 95% des vorherigen Lohnes. Mit Ausnahme einer abgelehnten Motion Zisyadis (pda, VD) wurden diese Vorstösse als Postulate angenommen. Zwei Postulate Maître (cvp, GE) für eine Aufhebung der Wartefristen sowie eine Erleichterung bei den Kontrollen der Arbeitslosen durch die Arbeitsämter wurden ebenfalls überwiesen [53].

Der für 1993 errechnete Fehlbetrag von 1,5 Mia Fr. im Ausgleichsfonds der ALV führte zu einer heftigen Kontroverse zwischen Bund und Kantonen. Das geltende Gesetz schreibt vor, dass Bund und Kantone die ALV zu gleichen Teilen mit Darlehen unterstützen müssen, wenn die Mittel des Ausgleichsfonds erschöpft sind und die Beiträge der Sozialpartner den Maximalsatz erreicht haben. Die Kantone erklärten sich ausserstande, in nützlicher Frist die notwendigen Gelder zu beschaffen, der Bund seinerseits wollte die Kantone nicht aus der Pflicht entlassen. Schliesslich einigte man sich darauf, dass der Bund die Darlehensmittel auch für die Kantone am Kapitalmarkt aufnehmen und den Kantonen dafür ein halbes Prozent Zins verrechnen wird [54].

Einstimmig bei einigen Enthaltungen verabschiedete die vorberatende Kommission des Nationalrates eine Gesetzesänderung, die dem Fonds der ALV erlaubt, seine Mittel direkt anzulegen. Sie erfüllte damit den Auftrag einer parlamentarischen Initiative Allenspach (fdp, ZH), welche der Rat 1991 angenommen hatte [55].

Besonders problematisch ist die Stellung der Saisonniers und der Grenzgänger in der ALV. Obwohl beide Ausländerkategorien Beiträge entrichten, gehen sie im Fall voller Arbeitslosigkeit leer aus oder müssen mit einschneidenden finanziellen Einbussen rechnen. Saisonniers, die nach Ablauf von neun Monaten in ihr Heimatland zurückkehren, erhalten keine Unterstützungen, da das Gesetz über die ALV keinen Export von Leistungen zulässt. Grenzgänger sind tendenziell besser gestellt. Aufgrund bilateraler Verträge fallen sie bei Arbeitslosigkeit in den Zuständigkeitsbereich der Arbeitslosenhilfe in ihrer Heimat, wobei die Leistungen gegenüber dem Anspruch in der Schweiz jedoch tiefer ausfallen können [56].

Die Totalrevision der Militärversicherung (MV) konnte im Berichtsjahr abgeschlossen werden. Unbestritten blieben in der grossen Kammer die verschiedenen Leistungsverbesserungen sowie die Reduktion von Leistungen, die zu einer Uberdekkung führen könnten. Anders als der Ständerat lehnte es der Nationalrat aber ab, die rund 1900 Angehörigen des Grenzwachtskorps in die MV aufzunehmen. Auch verweigerte er den beruflich MV-Versicherten die Möglichkeit, nach ihrer Pensionierung weiterhin freiwillig die Deckung ihrer Krankheits- und Unfallrisiken der MV zu übertragen. Er begründete dies damit, dass ohne Not der MV nicht ein systemwidriger neuer Versicherungszweig angegliedert werden dürfe.

In der Differenzbereinigung beugte sich der Ständerat der grossen Kammer in der Frage der Grenzwächter, beharrte aber bei der Weiterführung der MV für Pensionierte aus Rücksicht auf die Mitglieder des Instruktionskorps auf seiner Position womit er sich schliesslich durchsetzte [57].

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