Das Parlament beschloss, auf den durch die 2010 erfolgte Annahme der Volksinitiative „Für die Ausschaffung krimineller Ausländer“ hinfällig gewordenen indirekten Gegenvorschlag nicht einzutreten. Der von einer Arbeitsgruppe unter der Leitung des ehemaligen Direktors des Bundesamtes für Justiz, Heinrich Koller, verfasste Schlussbericht zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative wurde dem Bundesrat im Juni mit vier Varianten präsentiert. In der Arbeitsgruppe zeigten sich fundamentale inhaltliche Differenzen zwischen der SVP, welche auf einer wortwörtlichen Umsetzung der Initiative beharrte, und den Vertretern von Bund und Kantonen. Die Konflikte bezogen sich in erster Linie auf die Frage nach der Gewichtung des Völkerrechts gegenüber dem durch die Annahme der Initiative ausgedrückten Volkswillen. Die erste, von der SVP favorisierte Variante beinhaltet einen automatischen Landesverweis für Ausländer nach einer Verurteilung aufgrund eines im Verfassungstext genannten Delikts. Die weiteren drei Varianten sehen – je nach Strafmass und Delikt – verschiedene Ausnahmen von einer Ausschaffung vor, was dem vom Volk in der Abstimmung abgelehnten Gegenentwurf inhaltlich näher kommt. Die SVP befürchtete – noch bevor überhaupt ein Entscheid des Bundesrats anstand – dass die Ausschaffungsinitiative durch Bund und Parlament verwässert werden könnte. Sie kündigte deshalb an, mit einer neuen Volksinitiative den Wunschtext in der Verfassung verankern zu wollen. Im September nahm der Bundesrat den Bericht der Arbeitsgruppe zur Kenntnis. Die Varianten zur Umsetzung dieses Verfassungstextes sollen bis Mitte 2012 in die Vernehmlassung gegeben werden [1].

In der Frühjahrssession verlängerte der Nationalrat die Frist für die Behandlung zweier parlamentarischer Initiativen Müller (fdp, AG) um je zwei Jahre. Das erste Begehren will Ausländern, die Ergänzungsleistungen beziehen zukünftig keinen Familiennachzug mehr gewähren. Die zweite Initiative fordert ebenfalls eine Änderung im Ausländergesetz (AuG). Diese soll es möglich machen, Ausländern bei erheblicher und langfristiger Sozialhilfeabhängigkeit die Niederlassungsbewilligung auch nach über fünfzehn Jahren Aufenthalt in der Schweiz zu entziehen [2].

Im Rahmen der Sondersession des Nationalrates im April wurde eine Motion Brändli (svp, GR) diskutiert, mit welcher Mittel zur Eindämmung der grossen Zuwanderung der letzten Jahre und Möglichkeiten zur Stabilisierung derselben auf geringerem Niveau aufgezeigt werden sollen. Der Motionär begründete sein Begehren mit Belastungen, welche die Zuwanderung verursachten; so strapaziere diese die Sozialwerke, die Infrastruktur und das Bildungswesen und fördere die Zersiedlung. Im Ständerat wurde die Motion im Dezember 2010 mit einer Stimme Differenz knapp angenommen. Im Nationalrat standen sich bei der Behandlung zwei Anträge gegenüber: Der Mehrheitsantrag der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-NR) warb für die Annahme der Motion, während eine Minderheit Tschümperlin (sp, SZ) deren Ablehnung forderte. Die zuständige Bundesrätin Sommaruga empfahl ebenfalls die Ablehnung der Motion, da die bestehenden Instrumente zur Eindämmung der Zuwanderung, wie beispielsweise die flankierenden Massnahmen oder die Ventilklausel, bei einer effektiveren Nutzung ausreichend seien. Der Bundesrat habe erkannt, dass dieser Spielraum besser ausgenutzt werden müsse und in Erfüllung diverser anderer Vorstösse würden gegenwärtig Berichte erstellt, welche Massnahmen zur Effektivitätssteigerung darlegen sollen. Die Bundesrätin fand in der grossen Kammer aber kein Gehör und die Motion wurde mit einer rechtsbürgerlichen Mehrheit von 96 zu 59 Stimmen überwiesen [3].

Die Schweizer Demokraten lancierten im Sommer eine eidgenössische Volksinitiative „Für eine Stabilisierung der Gesamtbevölkerung“. Sie fordert eine Anpassung der Bundesverfassung mit der expliziten Verankerung der Regulierungsfunktion des Bundes zur Bekämpfung der Überbevölkerung. Das Ziel des Begehrens ist unter anderem die Vermeidung eines positiven Wanderungssaldos, wobei die Auslandschweizer ausgenommen seien [4].

Zahlreiche Vorstösse wurden im Herbst im Rahmen der ausserordentlichen Session des Nationalrates zur Zuwanderung und dem Asylwesen behandelt, welche in den einzelnen Unterkapiteln, respektive in der Flüchtlingspolitik, unten dargestellt sind, sofern sie nicht die Ausländerpolitik im Allgemeinen betreffen.

Ein Postulat, welches vom Nationalrat im Rahmen dieser ausserordentlichen Session überwiesen wurde, sprach die Migrationsaussenpolitik an. Konkret forderte Pfister (cvp, ZG) einen Bericht vom Bundesrat, der darlegen soll, wie die im Ausländergesetz enthaltenen Migrationspartnerschaften spezifischer auf die Berufsbildung ausgelegt werden könnten. So sollten Berufsbildungsprojekte mit Partnern vor Ort gefördert und die Zusammenarbeit durch Stagiaire-Abkommen zwischen der Schweiz und den ausgewählten Ländern abgeschlossen werden, um die Ausbildung der Arbeitskräfte in gewissen Sektoren weiter zu fördern. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung des Postulates mit der Begründung, dass die zuständigen Amtsstellen in diesem Bereich bereits aktiv seien und kein weiterer Bericht dazu nötig sei. Im Nationalrat wurde dieses Begehren hingegen als notwendig angesehen und mit aussergewöhnlicher Einigkeit von 181 zu 4 Stimmen überwiesen [5].

Eine unabhängige Studie zur Zuwanderung forderte ein durch den Nationalrat angenommenes Postulat Girod (gp, ZH). Diese soll darlegen, welchen Spielraum die Schweiz bei der Steuerung der Zuwanderung hat, ohne dabei vertragliche Bestimmungen des Völkerrechts oder humanitäre Verpflichtungen zu verletzen [6].

Im Rahmen der ausserordentlichen Session überwies die grosse Kammer zudem mit einer Mitte-Rechts-Mehrheit die Motion Wehrli (cvp, SZ) für eine Gesetzesrevision im Bereich der Sozialversicherungen. Diese soll den Behörden zukünftig vollständigen Zugriff auf das Personenregister erlauben, womit sich auch überprüfen liesse, ob sich eine bei den Sozialversicherungen angemeldete Person legal in der Schweiz aufhält. Die Motion wird detailliert in Teil I, Kapitel 7c (Questions fondamentales) besprochen [7].

Die Botschaft des Bundesrats zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht wurde im Berichtsjahr vom Parlament behandelt. Ebenfalls hat der Nationalrat in diesem Themenbereich eine Motion der CVP/EVP/glp-Fraktion mit der Forderung nach einer Einbürgerungscharta angenommen, die für Einbürgerungswillige die Unterzeichnung eines Grundsatzdokuments verlangt, in welchem sie sich zu fundamentalen Werten unseres Rechtsstaats bekennen. Vergleiche zu beiden Geschäften die Ausführungen in Teil I, Kapitel 1b (Bürgerrecht) [8].

Der Bundesrat ernannte Nationalrätin Martine Brunschwig Graf (fdp, GE) zur neuen Präsidentin der eidgenössischen Kommission gegen Rassismus. Sie löst per Anfang 2012 Georg Kreis ab, welcher die Kommission während sechzehn Jahren präsidierte [9].

Per Ende 2011 betrug die Zahl der in der Schweiz wohnhaften Ausländer rund 1.82 Mio., was einem Anteil von 22.8 Prozent der Gesamtbevölkerung entsprach. Gegenüber dem Vorjahr wuchs die Anzahl ausländischer Staatsangehöriger um 48 500. Wie bereits in den Vorjahren stammte mit über 1.1 Mio. der grösste Teil der Ausländer aus dem EU/EFTA-Raum und fiel damit unter das Personenfreizügigkeitsabkommen. Bezüglich der Herkunft der Zuwanderer stellten deutsche, portugiesische und kosovarische Staatsangehörige die grössten Anteile, die Einwanderung aus den Balkanstaaten Serbien, Bosnien-Herzegowina und Kroatien ist hingegen stark zurückgegangen [10].

Im Rahmen der ausserordentlichen Session zu Migration überwies der Nationalrat ein Postulat der CVP/EVP/glp-Fraktion betreffend der Erneuerung von Aufenthaltsbewilligungen von EU/EFTA-Bürgern im Falle von Arbeitslosigkeit. In einem Bericht soll die Landesregierung darlegen, wie die nach Ansicht der Verfasser der Motion zu liberale Vergabe von Aufenthaltsbewilligungen eingeschränkt werden könnte. Die Verfasser des Postulats störten sich insbesondere daran, dass auch Ausländer, welchen die Arbeitslosigkeit droht, die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung relativ einfach erhalten [11].

Die Ende des Vorjahres eingereichte Motion Tschümperlin (sp, SZ) mit der Forderung nach Berücksichtigung der Integration von Kindern bei Härtefallprüfungen kam im Juni in der grossen Kammer zur Erstbehandlung. Der Motionär begründete sein Anliegen damit, dass die Situation von Kindern bei Härtefällen nicht beachtet würde und der Entscheid von den Behörden oftmals ausschliesslich aufgrund der Integration der Eltern gefällt werde. Störend und nach Ansicht des Motionärs gegen das durch die UNO-Kinderrechtskonvention geschützte Kinderwohl verstossend sei dies besonders in Fällen, wo Kinder und Jugendliche seit Jahren in der Schweiz sind, hier die Schulen absolviert haben und über einen hohen Integrationsgrad verfügen. Im Nationalrat stimmte die SVP geschlossen gegen das Anliegen. Zusammen mit marginaler Unterstützung von FDP- und CVP-Parlamentariern kam die Opposition aber nur auf 63 Stimmen und die Motion wurde mit 113 Stimmen an den Ständerat überwiesen, wo sie im Herbst zur Diskussion stand. Die vorberatende Staatspolitische Kommission empfahl den Ständevertretern mit 8 zu 1 Stimme, die Motion anzunehmen. Kommissionssprecher Schwaller (cvp, FR) unterstrich die Notwendigkeit des Begehrens damit, dass – obwohl das Bundesamt für Migration den Kantonen bereits empfehle, die Kindesintegration bei Härtefällen ebenfalls zu berücksichtigen – dies noch nicht schweizweite Praxis sei. Der Ständerat folgte seiner Kommission und überwies die Motion an den Bundesrat [12].

Die SVP lancierte im Juli im Rahmen ihres Wahlkampfs für die eidgenössischen Wahlen vom Herbst des Berichtsjahres eine Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“. Sie möchte die Artikel 121 und 197 der Bundesverfassung dahingehend abändern, dass die Schweiz die Zuwanderung unabhängig von internationalen Verträgen durch Kontingente regeln kann. Eine Annahme dieser Initiative würde aller Voraussicht nach die bilateralen Verträge mit der EU über die Personenfreizügigkeit gefährden [13].

In der Herbstsession nahm der Nationalrat, trotz gegenteiliger Empfehlung des Bundesrates, ein Postulat Aubert (sp, VD) mit parteiübergreifender Zustimmung von 179 zu 6 Stimmen an. Das Begehren verlangt vom Bundesrat eine Prospektivstudie zum detaillierten Fachkräftebedarf in einzelnen Berufsfeldern. Diese soll der Weiterentwicklung der Zulassungs-, Bildungs- und Arbeitspolitik dienen. Siehe dazu auch die Erläuterungen in Teil I, Kapitel 7a (Marché de l’emploi) [14].

Für Staatsbürger der EU-8 gilt seit Mai des Berichtsjahres die vollständige Personenfreizügigkeit. Ausführlich berichten wir darüber im Teil I, Kapitel 2 (Personenfreizügigkeit).

In der Frühjahrssession wurde die Motion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates für die Ausarbeitung eines Integrationsrahmengesetzes vom Ständerat beraten. Da die Integration von Ausländern eine Querschnittsaufgabe darstellt, legte der Bundesrat in seinem Bericht dar, dass nicht nur das Ausländergesetz, sondern 16 weitere, sehr diverse Gesetzestexte – vom Jugend- und Kulturförderungsgesetz bis hin zum Raumplanungsgesetz – einer Ergänzung bedürften. Trotz Widerstand seitens der SVP wurde der Vorstoss Ende des Vorjahres vom Nationalrat gutgeheissen. Bei den Beratungen im Ständerat gab es zwei Anträge. Die ständerätliche Sicherheitspolitische Kommission (SPK-SR) forderte eine Anpassung des Motionstextes, so dass die Integration auch im Ausländergesetz festgeschrieben werden könnte. Wie Kommissionssprecher Büttiker (fdp, SO) betonte, berücksichtige dieser Vorschlag die Bedenken der Kantone, die eine Beschränkung ihrer Kompetenzen im Integrationsbereich befürchteten. Der zweite Antrag im Ständerat stammte von der Minderheit Reimann (svp, AG) und forderte die Ablehnung der Motion. Nach Ansicht dieser Minderheit habe das Volk seinen Willen klar kundgetan, indem es den Gegenentwurf zur Ausschaffungsinitiative verworfen hatte, der verschiedene Integrationsmassnahmen vorgesehen hätte. Bei der eingehenden Diskussion in der kleinen Kammer erhielt der Entwurf der SPK-SR sowohl von Bundesrätin Sommaruga als auch von links-liberalen Rednern Zustimmung. Ständeräte, welche den Minderheitsantrag begrüssten, taten dies im Namen der Kantone, welche sich, wie durch die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) kommuniziert, gegen neue Bundeskompetenzen im Integrationsbereich wehrten. Deren ablehnende Haltung gegenüber dem Gesetzesvorschlag sei zu respektieren und zudem seien sie bereits heute im Bereich der Integration sehr aktiv. Dennoch wurde der abgeänderte Motionstext mit 22 zu 12 Stimmen angenommen. Ende des Berichtsjahres fand im Nationalrat die Differenzenbereinigung statt. Die Mehrheit forderte die Zustimmung zum abgeänderten Entwurf des Ständerates, während die Minderheit Fehr (svp, ZH) die Ablehnung befürwortete, da die Bemühungen der Schweiz im Bereich der Integrationsförderung bereits ausreichend seien und die Hauptverantwortung zur Integration bei den Ausländern selbst liege. Dieser Minderheitsantrag erhielt jedoch nur 42 Stimmen, praktisch ausschliesslich aus der SVP-Fraktion, und wurde zugunsten des Antrags der Mehrheit, welcher 108 Stimmen erhielt, verworfen. Damit wurde die abgeänderte Motion an den Bundesrat überwiesen. Gleichzeitig wurde im Nationalrat eine parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion mit ähnlichem Wortlaut zurückgezogen [15].

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) eröffnete gegen Jahresende das Vernehmlassungsverfahren für die Teilrevision des Ausländergesetzes (AuG). Laut EJPD seien die Bestimmungen dieses Gesetzes an den Integrationsplan des Bundes anzupassen, welcher eine verbindlichere Integration nach dem Grundsatz „Fördern und Fordern“ festschreiben möchte [16].

Die Zahl der Asylgesuche nahm im Zuge der politischen Umstürze in den Ländern Nordafrikas und des Nahen Ostens stark zu. Während sich die Zahlen im Januar und Februar um jeweils rund 1 200 Gesuche pro Monat bewegten, stieg die Anzahl der Gesuche im März auf 1 874. Ende des ersten Quartals war die Zahl von total 4 371 Gesuchen rund 18 Prozent höher als im ersten Quartal 2010. Trotz der von Parteien und der Öffentlichkeit gefürchteten Welle nordafrikanischer Gesuche kam die grösste Gruppe an Antragsstellern aus Eritrea (724 Personen). Aus Furcht vor einer starken Zunahme der Gesuche aus Tunesien reiste eine Schweizer Delegation im April nach Tunis, um vor Ort Möglichkeiten zur Hilfeleistung und gleichzeitig zur Reduktion von Flüchtlingsbewegungen auszuloten. Die Befürchtungen bestätigten sich vorerst nicht, da die Zahl der Asylgesuche im April im Vergleich zum Vormonat wieder um 20 Prozent abnahm. Während im Folgemonat die Asylgesuche auf 2 245 anstiegen, sanken sie aber bereits im Juni wieder auf 1 675 und somit auf ein ähnliches Niveau wie vor Ausbruch der Unruhen in den Ländern Nordafrikas und des Nahen Ostens. In den Sommermonaten stagnierte die Anzahl der Gesuche, bevor sie im September erneut auf über 2 000 stieg und im November über 2 500 erreichte. Die grösste Gruppe Antragssteller stammte im Herbst aus Tunesien, gefolgt von Eritrea und Serbien. Insgesamt wurden im Berichtsjahr 22 551 Asylgesuche gestellt, was gegenüber dem Vorjahr einer Zunahme von 45 Prozent und der höchsten Zahl an Gesuchen seit 2002 entsprach [17].

Aufgrund der Demokratisierungsbewegungen im nordafrikanischen Raum und in Ländern des Nahen Ostens wurde eine Flüchtlingswelle erwartet. Um sich auf diese vorzubereiten, führte das Bundesamt für Migration bereits im Februar einen Krisengipfel mit Vertretern der Kantone und der involvierten Departemente sowie der Grenzwacht durch. Zudem nahm Justizministerin Sommaruga im Februar an einer EU-Konferenz der zuständigen Innenminister teil, welche auf Drängen der südeuropäischen Länder Italien, Malta und Spanien einberufen worden war und die innereuropäische Koordination der Staaten verbessern sollte. Bereits vor dem ersten grossen Anstieg an Asylgesuchen kritisierten die Kantone und verschiedene Parteien die ihrer Ansicht nach mangelhafte Funktionsweise des Dublin-Abkommens. Auch das Bundesamt für Migration räumte ein, dass Italien trotz der Dublin-Verpflichtungen nur eine geringe Anzahl von Rücknahmen erlaube. Das Vertragswerk gesteht es den Staaten zu, sowohl das Verkehrsmittel als auch den Ort für den Empfang rückzunehmender Asylsuchender festzulegen. Italien wählte einen sehr restriktiven Ansatz und akzeptierte nur eine kleine Anzahl Personen pro Tag, welche in Rom auf dem Luftweg anzukommen hatten. Aufgrund dieser engen Auslegung des Dublin-Abkommens durch Italien konnte auch die Schweiz im Frühjahr nur eine begrenzte Anzahl Rückführungen nach Rom durchführen. Um die bilaterale Kooperation zu vertiefen, besuchte Bundesrätin Sommaruga im September den italienischen Innenminister Maroni. Man einigte sich darauf, dass eine Schweizer Verbindungsperson zukünftig in Rom vor Ort für eine bessere Rückführung von abgewiesenen Asylsuchenden nach Italien sorgen solle [18].

Zu den politischen Unruhen in Nordafrika und den arabischen Ländern des Nahen Ostens führte der Nationalrat im März eine dringliche Debatte, welche die Parteien in erster Linie für Schuldzuweisungen nutzten. Während die Linke die bürgerliche Parteien der jahrelangen Billigung der Zusammenarbeit mit nordafrikanischen Autokraten beschuldigte, so beispielsweise im Bereich von Waffenlieferungen, warfen CVP, FDP und SVP dem Bund und den linken Parteien migrationspolitisches Versagen vor. Da die dringliche Debatte primär aus Interpellationen bestand, wurden keine verbindlichen Beschlüsse gefasst. Bereits Mitte März begann der Bund, sich auf einen möglichen massiven Anstieg der Asylgesuche vorzubereiten, indem die Möglichkeiten zur Unterbringung der Asylsuchenden in Zusammenarbeit mit dem VBS und den Kantonen eruiert wurden. Um in Zukunft auf ausserordentliche Situationen wie diejenige in Nordafrika besser vorbereitet zu sein, beschloss die Vorsteherin des EJPD im Mai, einen Sonderstab Asyl zu schaffen sowie ein Notfallkonzept erstellen zu lassen [19].

Zwischen 2006 und 2008, während sich die politische Lage im Irak sehr instabil zeigte, wurden rund 7 000 bis 10 000 irakische Asylgesuche per Entscheid durch das BFM und die zuständigen Botschaften in Damaskus und in Kairo und mit Wissen des damaligen Bundesrats Blocher unbearbeitet schubladisiert. Dies geschah Presseberichten zufolge aufgrund der überaus grossen Anzahl Gesuche und einer gewissen Überforderung der zuständigen Stellen. Unklar blieb, ob sich das UN-Flüchtlingshochkommissariat (UNHCR) damals einverstanden erklärt hatte, sich dieser Menschen anzunehmen. Diese Meldung veröffentlichte Bundesrätin Sommaruga im Herbst. Ob dieses Vorgehen rechtskonform war, untersuchte Alt-Bundesrichter Michel Féraud im Rahmen eines externen Gutachtens. Der anfangs Dezember veröffentlichte Zwischenbericht zeigte auf, dass sich die Asylbewerber unter dem Schutz des UNHCR befanden und deshalb nicht direkt gefährdet waren. Dennoch blieb offen, inwieweit die nach der Abwahl Christoph Blochers für das BFM zuständige Bundesrätin Widmer-Schlumpf von diesen Gesuchen wusste [20].

Im Berichtsjahr gab es zwei Vorhaben zur Revision des Asylgesetzes. Zum einen schlug Justizministerin Sommaruga im Frühjahr vor, die Gesetzgebung dahingehend abzuändern, dass die Mehrheit der Asylverfahren bereits in den Bundeszentren abgewickelt und die Asylsuchenden so gar nicht erst auf die Kantone verteilt werden sollen. Die durchschnittliche Bearbeitungsfrist der Gesuche könnte damit auf rund 120 Tage gesenkt werden. Lediglich geschätzte 20 Prozent aller Personen im Asylprozess, bei welchen weitergehende Abklärungen nötig sind, sollten weiterhin kantonalen Zentren zugewiesen werden. Die Vorschläge wurden sowohl von der Schweizerischen Flüchtlingshilfe als auch von der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerats begrüsst. Letztere erteilte der Bundesrätin im Mai den Auftrag, den Entwurf weiterzuverfolgen und in Form einer Zusatzbotschaft zu präsentieren. Zum anderen soll das bestehende Asylgesetz von 1999 grundsätzlich revidiert werden. Im Mai hiess es, ein Entwurf zur umfassenden Restrukturierung des Asylbereichs solle nach Ansicht der Bundesrätin dem Parlament bis Ende 2012 vorliegen; die kurzfristig realisierbaren Massnahmen sollen den Räten in Form einer Zusatzbotschaft zur laufenden Asylgesetzrevision hingegen bereits bis Ende September des Berichtsjahres vorgelegt werden. Laut Regierung dürfte das komplette Revisionsvorhaben insgesamt fünf bis sechs Jahre in Anspruch nehmen. In der darauffolgenden Anhörung kritisierten zahlreiche Akteure die Vorschläge von Justizministerin Sommaruga. So meinte die FDP, eine konsequentere Anwendung des bestehenden Gesetzes sei ausreichend, während die SVP die kostspieligen Massnahmen kritisierte. Letztere war der Ansicht, dass stattdessen einzig eine Beschleunigung der Verfahren notwendig sei. Anregungen für eine Verbesserung des Asylwesens holte sich Bundesrätin Sommaruga im Rahmen eines Arbeitsbesuchs in den Niederlanden im Herbst, wo sie sich die Funktionsweise des niederländischen Systems erklären liess. Die Zusatzbotschaft zur laufenden Asylgesetzesrevision verabschiedete der Bundesrat im September. Die umfassende Revision des Asylgesetzes wurde im November von der Staatspolitischen Kommission des Ständerates begrüsst [21].

Die kleine Kammer befasste sich anschliessend im Dezember als Erstrat mit der Revision des Asylgesetzes. Dabei standen zwei Entwürfe zur Debatte. Einerseits wurde der ursprüngliche Entwurf des Bundesrates von 2010 diskutiert. Andererseits diskutierte der Ständerat über den von der zuständigen Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-SR) angepassten Entwurf des Bundesrates, welcher die in der Zusatzbotschaft enthaltenen, weitergehenden Massnahmen zur Beschleunigung des Asylverfahrens einschloss. Die wichtigsten Punkte im abgeänderten Gesetzesentwurf betrafen die Reduktion der Anzahl an Nichteintretensgründen und das Wegfallen von Dienstverweigerung und Desertion als Asylgrund. Des Weiteren sollte durch die Gesetzesrevision die Möglichkeit, auf einer Schweizer Botschaft im Ausland einen Asylantrag zu stellen, abgeschafft werden. Zudem dürften die geplanten Änderungen eine strafrechtliche Sanktionierung von politischen Aktivitäten Asylsuchender erlauben, wenn sie diese ausschliesslich zur Begründung ihrer Flüchtlingseigenschaft einsetzten. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage des Bundesrates an denselben mit dem Auftrag zurückgewiesen, rasch möglichst, respektive wie von Bundesrätin Sommaruga angekündigt bis Ende 2012, eine neue Vorlage zur umfassenden Revision des Gesetzes auszuarbeiten. Bezüglich der zweiten Vorlage, des durch die SPK-SR angepassten Entwurfs sowie der in der Zusatzbotschaft enthaltenen Massnahmen, zögerte eine Ratshälfte mit einem klaren Votum und verabschiedete ihn bei 16 Enthaltungen mit lediglich 14 zu 4 Stimmen. Zusätzlich dazu wurden im Dezember des Berichtsjahres weitere Sofortmassnahmen zur Effizienzsteigerung im Asylwesen vom Ständerat diskutiert und angenommen, so sind dies ein verbesserter Informationsaustausch zwischen dem Bundesamt für Migration und dem Bundesverwaltungsgericht sowie die zur Entlastung des Beschwerdeverfahrens für mittellose Asylbewerber kostenlos zu Verfügung gestellten Rechtsvertreter [22].

Der Nationalrat gab der parlamentarischen Initiative Müller (fdp, AG) Folge, welche bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine Gleichstellung für Personen, die ein Asylverfahren durchlaufen haben, gegenüber Personen aus Drittstaaten, die nicht über ein Asylverfahren eingewandert sind, anstrebt. Der Motionär kritisierte, dass Personen im Asylprozess bereits nach fünf Jahren einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der Niederlassungsbewilligung haben, die übrigen Personen aus Drittstaaten, die nicht in den Asylbereich fallen, hingegen erst nach zehn Jahren eine Niederlassungsbewilligung erhalten können [23].

Der Nationalrat überwies in der Sommersession ein Postulat Haller (bdp, BE) zur Reisetätigkeit von vorläufig Aufgenommenen. Vorläufig aufgenommene Personen sind solche, die einen negativen Asylentscheid erhalten haben, deren Rückkehr in den Herkunftsstaat aber nicht zumutbar oder unzulässig ist. Diese Personen gelangten bisher meist problemlos zu einer Genehmigung für die Reise ins Heimatland mit anschliessender Rückkehr. Die Motion forderte nun vom Bundesrat, zu überprüfen, ob dies auch in Zukunft möglich sein soll und wie diese Reisetätigkeit eingeschränkt werden könnte, beispielsweise durch eine ausschliessliche Gewährung einer Reise bei besonders wichtigen Gründen [24].

Eine Motion mit gleichem Begehren nahm der Nationalrat in der ausserordentlichen Session zur Zuwanderung und der Migrationspolitik an. Die Motionärin Flückiger-Bäni (svp, AG) forderte eine Neuregelung des Reisebewilligungsverfahrens für Flüchtlinge mit dem Status F, also vorläufig Aufgenommene. Trotz Opposition von mehrheitlich links-grüner Seite wurde die Motion mit 114 zu 68 Stimmen an den Zweitrat überwiesen [25].

Das BFM gab daraufhin im November bekannt, die Reisefreiheit von vorläufig Aufgenommenen wieder einschränken zu wollen. Die Reiseverordnung war erst 2010 angepasst worden und erlaubte vorläufig Aufgenommenen, ein Reisegesuch ohne Angabe von Gründen einzureichen. Es wurden dann allerdings verschiedene Fälle bekannt, in welchen gewisse Personen Ferienreisen in ihr Heimatland unternommen hatten, obwohl der Status der vorläufigen Aufnahme gerade aufgrund einer unzulässigen oder unzumutbaren Wegweisung in dieses Land erfolgte. Zukünftig sollten, wie bereits vor der Anpassung der Verordnung, Reisen nur noch aufgrund dringender Angelegenheiten, familiärer Notlagen oder zwecks Ausbildung unternommen werden dürfen [26].

Zudem überwies der Nationalrat in dieser ausserordentlichen Session eine Motion der CVP/EVP/glp-Fraktion zur effektiveren Bekämpfung der Ausländerkriminalität. Das Begehren umfasste insgesamt acht Forderungen zur Anpassung des Asylgesetzes und bezog sich auch auf die Zusammenarbeit zwischen Kantonen und dem Bund. So sollen erstere die Kosten für sämtliche Inhaftierungsfälle vom Bund erstattet erhalten – also sowohl für die Vorbereitungs-, Durchsetzungs- und Ausschaffungshaft als auch für Haftfälle im Dublin-Bereich. Im Gegensatz dazu soll der kantonale Vollzug vereinheitlicht und durch den Bund verstärkt kontrolliert werden. Ebenfalls enthielt die Motion die Forderungen nach verkürzten Rekursverfahren im Asylprozess, verstärkten Personalkontrollen im Grenzbereich und der Förderung des Haftvollzugs im Herkunftsstaat. Der Bundesrat empfahl die Motion zur Ablehnung, insbesondere könnten die Probleme im Vollzugsbereich nicht durch eine Erhöhung der Fallpauschalen durch den Bund gelöst werden. Der Nationalrat nahm die Motion dennoch mit 97 zu 85 Stimmen an. Nebst der für die Motion verantwortlichen Fraktion stimmten die BDP- und die SVP-Fraktion sowie einige FDP-Nationalräte dem Anliegen zu [27].

Vom Nationalrat ebenfalls diskutiert wurde im Herbst die Motion Müller (fdp, AG) mit der Forderung nach einer schnelleren Umsetzung der Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich. Konkret forderte der Motionär vom Bundesrat einen Vernehmlassungsentwurf für die Neustrukturierung des Asylwesens bis im Herbst des Berichtsjahres. Trotz dieser offensichtlich unmöglichen Forderung – der geforderte Zeitpunkt für den bundesrätlichen Bericht ging mit demjenigen der Debatte im Erstrat einher – nahm der Nationalrat die Vorlage mit 112 zu 68 Stimmen an [28].

Im Dezember votierte der Ständerat für ein Postulat Schwaller (cvp, FR) mit der Forderung nach einer bundesrätlichen Analyse, ob ein spezielles Verfahrensrecht im Asylbereich einzurichten sei. Hintergrund des Begehrens war die zähe Behandlung von Asylgesuchen, die vor allem durch die langandauernden Verfahren vor den Beschwerdeinstanzen geprägt sind. Der durch das Postulat zu erstellende Bericht soll insbesondere abklären, ob ein spezielles Verfahrensrecht die Beschwerdefristen unter Wahrung der rechtsstaatlichen Grundsätze verkürzen könnte. Der Bundesrat empfahl die Annahme des Postulats, da dieser Bericht im Rahmen des Ende 2012 stattfindenden Vernehmlassungsverfahrens über die Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich behandelt werden könne [29].

Aufgrund der politischen Unruhen wurden zu Jahresbeginn die Rückschaffungen von abgewiesenen Asylbewerbern in die Elfenbeinküste vorläufig ausgesetzt. Ebenfalls im Januar wurde die Rückschaffung von Asylsuchenden nach Griechenland nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) vorläufig eingestellt. Der EGMR kam zum Schluss, dass die Behandlung der Asylsuchenden in den griechischen Lagern menschenunwürdig sei. Somit muss die Schweiz zukünftig Gesuche, für die laut Dublin-Vertragswerk Griechenland zuständig wäre, selbst prüfen. Das Bundesverwaltungsgericht untersagte im Juni in einem Urteil zudem die Rückschaffung von abgewiesenen Asylsuchenden in weiteste Teile Afghanistans aufgrund der humanitären Lage vor Ort. Konkret gewährte das Gericht einem jungen Afghanen die vorläufige Aufnahme in der Schweiz. Gestattet bleiben unter gewissen Umständen einzig Rückführungen nach Kabul [30].

Die Rückschaffungen nach Nigeria wurden hingegen im Januar nach einer zehnmonatigen Pause erstmals wieder aufgenommen. Sie waren im Frühling des Vorjahres eingestellt worden, nachdem ein Mann bei einem Ausschaffungsflug verstorben war – wie sich später herausstellte aufgrund einer Herzkrankheit. Im Februar wurde beim Besuch des nigerianischen Aussenministers in Bern die im Herbst 2010 abgeschlossene Migrationspartnerschaft zwischen der Schweiz und Nigeria unterzeichnet [31].

Verschärft wurde die Praxis gegenüber Personen im Asylprozess aus Sri Lanka. Abgewiesene Asylbewerber sollten nicht mehr vorläufig aufgenommen, sondern nach Sri Lanka zurückgeschafft werden können, da sich nach Ansicht des Bundesamts für Migration (BFM) die Lage dort entspannt hatte. Von dieser Praxisänderung ausgenommen waren Tamilen aus bestimmten Gegenden des Landes, welche früher strikt von den Tamil Tigers kontrolliert worden waren [32].

Aufgrund der grossen Anzahl an Asylbewerbern und den Kapazitätsengpässen in den bestehenden Empfangszentren des Bundes beschloss das BFM im April, in Basel, Kreuzlingen und im Tessin drei weitere Aufnahmezentren zu eröffnen [33].

Die Wirksamkeit der Schweizerischen Rückkehrhilfe ist Gegenstand eines Berichtes, welchen der Bundesrat aufgrund eines vom Nationalrat in der Sommersession überwiesenen Postulates Müller (fdp, AG) zu erstellen hat. Dabei sollen unter anderem die Kosten nach Herkunftsstaaten sowie im internationalen Vergleich zu anderen europäischen Ländern mit ähnlichen Programmen dargestellt werden. Ebenfalls sollen die Anreizstrukturen des Programms, sowohl zur Einwanderung als auch zum tatsächlichen Verlassen der Schweiz, beleuchtet werden [34].

Die Zunahme der Asylgesuche aus den Ländern Nordafrikas und des Nahen Ostens war Gegenstand des vom Nationalrat überwiesenen Postulats Hiltpold (fdp, GE). Dieses fordert vom Bundesrat einen Bericht über die Anzahl der Personen nordafrikanischer Herkunft, die in die Schweiz eingewandert sind, ihre Verteilung auf die Kantone sowie die verursachten Kosten im Asylbereich. Ebenfalls soll die Landesregierung darlegen, wie diese Menschen möglichst rasch in ihr Herkunftsland zurückkehren können und in Verbindung damit solle das zuständige Departement auch eine Evaluation der Rückkehr- und Hilfsprogramme der Schweiz vor Ort in Nordafrika vornehmen [35].

Ebenfalls von Nationalrat Hiltpold (fdp, GE) stammte eine Motion zum Bürokratieabbau im Asylbereich. Nach Vorbild des niederländischen Asylwesens sollen das Bundesamt für Migration (BFM) und das Asylverfahren so reorganisiert werden, dass die Befragungen zur Person des Asylsuchenden und zu seinen Asylgründen zusammengelegt und diese von einem Sachbearbeiter durchgeführt werden können. Der Bundesrat verwies auf die laufende Revision des Asylgesetzes und begrüsste den Vorschlag des Motionärs. Der Nationalrat nahm die Motion in der Wintersession an. Das Geschäft ist per Ende des Berichtjahres zur Beratung im Ständerat pendent [36].

Sowohl das EJPD als auch das VBS gerieten im Berichtsjahr unter Druck, da es den beiden Departementen nicht gelang, genügend vom Bund geführte Plätze für Asylbewerber zu schaffen. Das Bundesamt für Migration hatte im Frühjahr erklärt, bis Ende des Berichtsjahres zusätzliche Asylunterkünfte für 2 000 Asylsuchende zu eröffnen, währenddessen das VBS im Frühling 1 000 Plätze in Armeeunterkünften bereitzustellen versprach. Bis im Herbst konnte lediglich je eine Unterkunft vorgewiesen werden. Die auch in der Öffentlichkeit und den Medien thematisierten Unterbringungsschwierigkeiten der vielen Asylsuchenden war Inhalt einer von Nationalrat Müller (fdp, AG) eingereichten und in der Wintersession von der grossen Kammer überwiesenen Motion. Er forderte darin eine engere Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure und Bundesstellen, darunter das EJPD, das VBS und die Kantone, und eine rasche Behebung der bestehenden Unklarheiten bezüglich der Zuständigkeiten und technischen Fragen wie dem Bewilligungsverfahren für Unterkünfte. Der Bundesrat sprach sich aufgrund der bestehenden Probleme im Asylbereich ebenfalls für die Annahme der Motion aus [37].

Der Nutzen und die Nachteile der Aufenthaltskategorie der vorläufigen Aufnahme und die Möglichkeiten der Beschränkung der Erteilung dieses Status sollten in einem Bericht des Bundesrats evaluiert werden. Dies fordert ein Postulat Hodgers (gp, GE), welches der Nationalrat im Winter diskutierte. Während die vorläufige Aufnahme für die betroffenen Personen im Asylbereich – pro Jahr erhalten rund 20 000 Personen diesen Status zugesprochen – eine grosse Unsicherheit bezüglich ihres Verbleibs in der Schweiz darstelle, sei diese für die Kantone und den Bund mit einem erheblichen administrativen Aufwand verbunden. Sowohl der Bundesrat als auch der Nationalrat sprachen sich für dieses Begehren aus, welches damit überwiesen wurde [38].

Im Berichtsjahr unterzeichnete die Schweiz Rückübernahmeabkommen mit Montenegro und Dänemark sowie ein Migrationsabkommen mit Guinea. Erstere schreiben die Rückübernahme von Staatsangehörigen und Angehörigen von Drittstaaten unter gewissen Bedingungen vor, während letzteres die Migrationsflüsse zwischen den beiden Staaten im breiteren Sinn regelt [39].

Im Rahmen der ausserordentlichen Session zur Zuwanderung und dem Asylwesen nahm der Nationalrat eine von der SVP-Fraktion eingereichte Motion zur Kopplung der Entwicklungshilfe an die Kooperation der Empfängerstaaten im Asylbereich an [40].

An den Zweitrat überwiesen wurde vom Nationalrat eine Motion der FDP-Liberalen-Fraktion zur Kopplung der Finanzhilfe für Nordafrika an die Kooperation der betreffenden Staaten bei der Rückübernahme von abgewiesenen Asylsuchenden. Detaillierter erläutert sind beide Begehren in Teil I, Kapitel 2 (Entwicklungsländer) [41].

Zudem hiess der Nationalrat eine Motion Müller (fdp, AG) gut, welche vom Bund die Schaffung rechtlicher Grundlagen forderte, so dass Asylsuchende, die aufgrund des Dublin-Vertrags in einem anderen Staat einen Anspruch auf ein Asylverfahren haben, direkt von den Empfangszentren des Bundes in den betreffenden Staat zurückgeführt werden könnten. Ausführlicher behandeln wir diesen Vorstoss in Teil I, Kapitel 2 (Schengen/Dublin) [42].

Nach dem Nationalrat im Vorjahr hiess nun auch der Ständerat eine Motion Perrin (svp, NE) gut, mit welcher Opfer häuslicher Gewalt durch den Einsatz von elektronischen Geräten zur Überwachung des gewalttätigen Partners besser geschützt werden sollen. Diese Geräte geben ein Warnsignal ab, sobald ein mit Fernhaltemassnahmen belegter Partner gegen die Auflagen verstösst und sich unbewilligt dem potentiellen Opfer nähert [43].

In der Schweiz sind Migrantinnen häuslicher Gewalt oftmals schutzlos ausgeliefert, wie die Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht in einem Bericht vom Juni schrieb. Nach Ansicht der Studie sind Frauen ausländischer Herkunft aufgrund zweier Faktoren überproportional Opfer häuslicher Gewalt; so sind sowohl soziale Isolation als auch Armut bei Migrantinnen häufiger vorhanden als bei Schweizerinnen. Die Beobachtungsstelle forderte in ihrem Bericht, dass ausländische Opfer häuslicher Gewalt, auch wenn sie sich von ihrem Partner trennen, ihr Aufenthaltsrecht nicht verlieren [44].

Die parlamentarische Initiative Roth-Bernasconi (sp, GE) zum Verbot von sexuellen Verstümmelungen stand im Juni im Ständerat zur Debatte. Die Vorlage fordert die Ausarbeitung einer eigenständigen Strafnorm, so dass eine effektiv erfolgte Genitalverstümmelung oder die Aufforderung dazu strafbar wird. Der auszuarbeitende Artikel des Strafgesetzbuches soll auch für Taten im Ausland gelten, falls diese in der Schweiz niedergelassene Personen betreffen. Bei den Beratungen im Nationalrat Ende 2010 sprach sich eine Mehrheit für die Vorlage aus, mit welcher auch leichtere Fälle sexueller Verstümmelung geahndet werden könnten. Obwohl sich der Nationalrat darüber im Klaren war, liess man das Problem ungelöst, dass auch Schönheitsoperationen sowie Piercings und Tätowierungen im Intimbereich in den Bereich dieses Straftatbestandes fallen könnten. Die Mehrheit der grossen Kammer war der Meinung, dass die Gerichte imstande seien, im Einzelfall darüber zu entscheiden, ob diese Operationen respektive kosmetischen Massnahmen aus freiem Ermessen erfolgt seien oder nicht. Die kleine Kammer beschloss ohne Gegenantrag, auf die Vorlage einzutreten. Sie nahm einige kleinere Änderungen am Text des Gesetzesentwurfs vor, die Initiative war im Ständerat inhaltlich aber unumstritten und wurde einstimmig angenommen. Der Nationalrat schloss sich bei der Differenzenbereinigung im Herbst den Änderungen des Ständerates an. Bei der Schlussabstimmung herrschte im Parlament Einigkeit und der Gesetzesentwurf wurde im Nationalrat mit 195 zu 1 Stimme, im Ständerat mit 44 zu 0 Stimmen angenommen [45].

2011 feierte die Schweiz die Einführung des Frauenstimmrechts, welche sich am 7. Februar des Berichtsjahres zum vierzigsten Mal jährte. Das Anliegen wurde damals von der Stimmbevölkerung mit 65.7% Ja-Stimmen angenommen, immerhin acht Kantone sprachen sich aber dagegen aus. Die Schweizer Frauen konnten im Berichtsjahr noch weitere Jubiläen feiern – so etwa 30 Jahre Verfassungsartikel und 15 Jahre Gleichstellungsgesetz. Zudem jährte sich im Juni des Berichtsjahres der grosse Frauenstreiktag von 1991 zum zwanzigsten Mal. Die Frauenorganisationen luden daher Mitte Juni erneut zu einem Frauenstreiktag, um auf die verbleibenden Diskriminierungen der Frauen, vor allem im Lohnbereich, aufmerksam zu machen [46].

Die Frauen sind auch nach den eidgenössischen Wahlen vom Herbst des Berichtsjahres im Parlament noch signifikant untervertreten. Der Anteil an Ständerätinnen in der kleinen Kammer liegt nach den Wahlen bei 19.6 Prozent. Im Gegensatz zur vorangehenden Legislatur verloren die Frauen einen Sitz und haben nun neun Ständeratsmandate inne. Im Nationalrat sind 29 Prozent aller Politiker weiblichen Geschlechts. Der Frauenanteil nahm damit – verglichen mit den Wahlen 2007 – ebenfalls um einen Sitz auf 58 Sitze ab. Von den Bundesratsparteien verfügt die SP mit beinahe der Hälfte aller Mandate (45.7%) über den grössten Anteil an Frauen im Nationalrat. Bei der CVP sind rund ein Drittel der Sitze in Frauenhand (32.1%), gefolgt von der FDP (23.3%) und der BDP (22.2%). Bei der im Nationalrat stärksten Partei, der SVP, sind lediglich 6 von 54 Sitzen von Nationalrätinnen besetzt. Bei der Grünen Partei der Schweiz und den Grünliberalen gingen 6 von 15 respektive 4 von 12 Nationalratsmandaten an Politikerinnen. In der Exekutive sind neu, nach dem Rücktritt von Micheline Calmy-Rey (sp, GE), welche von Alain Berset (sp, FR) ersetzt wurde, und nach den Gesamterneuerungswahlen von Anfang Dezember mit Doris Leuthard (cvp, AG), Simonetta Sommaruga (sp, BE) und Evelyne Widmer-Schlumpf (bdp, GR) noch drei Frauen vertreten [47].

Das Parlament überwies im Berichtsjahr eine Motion Wyss (gp, SO) mit dem Auftrag an den Bundesrat, gesetzliche Anpassungen zur Förderung von Topsharing in der Bundesverwaltung vorzunehmen. Dieses Modell ermöglicht es Führungsverantwortlichen, Beruf und Familie durch Teilzeitarbeit besser zu vereinen und erlaubt somit insbesondere Frauen, die in Führungspositionen noch untervertreten sind, in Kaderpositionen tätig zu sein. Bei den Beratungen im Erstrat wurde die Vorlage von Nationalrat Schibli (svp, ZH) mit dem Argument bekämpft, dass dieses Modell hinsichtlich der Zuordnung klarer Verantwortlichkeiten Probleme schaffe. Mit einer Mitte-Links Mehrheit von 85 zu 73 Stimmen sprach sich der Nationalrat aber dennoch für die Motion aus. Im Juni stimmte der Ständerat ebenfalls zu [48].

Ebenfalls von beiden Räten überwiesen wurde eine Motion Teuscher (gp, BE) zur Förderung der Lohngleichheit in der Bundesverwaltung. Konkret soll sich der Bund verpflichten, die Löhne seiner Arbeitnehmer auf potentielle Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts zu überprüfen. Bei den Beratungen wurde das Anliegen von Nationalrat Füglistaller (svp, AG) bekämpft. Er befand das Anliegen für überflüssig, da der Lohngleichheitsdialog in der Bundesverwaltung bereits abgeschlossen sei. Die zuständige Bundesrätin Widmer-Schlumpf bestätigte, dass dieser Dialog beim Bund begonnen habe, aber er sei noch nicht abgeschlossen. Sie sprach sich für die Annahme der Motion aus, da einerseits der Bund als Arbeitgeber eine besondere Vorbildfunktion habe und andererseits bestehende Diskriminierungen sichtbar gemacht werden müssen. Der Nationalrat votierte mit 86 zu 78 Stimmen ebenfalls für die Annahme der Motion. Diesem Entschluss folgte der Ständerat im Juni und überwies das Geschäft an den Bundesrat [49].

Chancenlos war im Nationalrat hingegen eine Motion Prelicz-Huber (gp, ZH), welche eine Frauenquote für Verwaltungsräte in Firmen ab einer bestimmten Grösse gefordert hatte. Sie wurde mit 102 zu 57 Stimmen abgelehnt. Die Medien und die Öffentlichkeit diskutierten im Berichtsjahr die Einführung von Frauenquoten für Führungspositionen in der Wirtschaft kontrovers. Angeregt wurde die Debatte durch die Pläne der EU, eine Frauenquote für die Führungsebene von Unternehmen einzuführen [50].

Überwiesen hat der Nationalrat im April ein Postulat Kiener Nellen (sp, BE) zur Frauenförderung in technischen und naturwissenschaftlichen Lehrgängen und Berufen. Der Bundesrat wurde damit aufgefordert, Lösungsvorschläge zu präsentieren, wie die Untervertretung von Mädchen und Frauen in den erwähnten Berufsgruppen in Zusammenarbeit mit den Kantonen bekämpft werden könnte. Bei den Beratungen im Nationalrat sprachen sich die gesamte SVP-Fraktion sowie einige Politiker aus den CVP- und FDP-Fraktionen gegen den Vorstoss aus. Nationalrat Bortoluzzi (svp, ZH) wehrte sich gegen eine staatliche Einflussnahme auf die Berufswahl; solange der Zugang zu den Berufen allen unabhängig vom Geschlecht zustehe, seien weitere Massnahmen unnötig. Dennoch fand das Postulat eine Mehrheit von 102 zu 68 Stimmen [51].

Eine durch den Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) in Auftrag gegebene Studie zeigte für die Schweiz die noch vorhandene, grosse geschlechterspezifische Lohndiskriminierung auf. So würden gemäss der Studie Frauen nach wie vor einen Grossteil der unbezahlten Arbeit leisten und daher geringere Pensen arbeiten. Zudem seien sie viel eher in Tieflohnbranchen beschäftigt. Dies habe zur Folge, dass Frauen im Durchschnitt über 40 Prozent weniger verdienen als Männer [52].

Der Bundesrat soll einen Bericht zur Situation der Frauen in der Landwirtschaft erstellen. Dieser Auftrag erteilte ihm der Nationalrat durch die Annahme eines Postulats Graf (gp, BL). Die Landesregierung wurde damit insbesondere aufgefordert, Angaben zur ökonomischen, rechtlichen und sozialen Stellung der Frauen im landwirtschaftlichen Bereich, zu den geschlechterspezifischen Besitzverhältnissen und dem Ausmass an unbezahlter Arbeit durch Frauen in der Landwirtschaft zu machen [53].

Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement eröffnete das Vernehmlassungsverfahren zur Ratifikation des Übereinkommens Nr. 183 über den Mutterschutz der ILO. Der Entwurf ging auf eine parlamentarische Initiative Maury Pasquier (sp, GE) zurück, welche vom Parlament forderte, der Landesregierung die Ermächtigung zur Ratifikation ebendiesen Übereinkommens zu erteilen. Während im Schweizer Recht bereits fast alle Bestimmungen verankert sind, würde die Ratifikation eine explizite Entlöhnung der Stillpausen von Arbeitnehmerinnen bringen [54].

Die Landesregierung war gegen die Schaffung einer Fachstelle für Buben-, Männer- und Väterfragen. Zudem lehnte sie die Umbenennung der eidgenössischen Kommission für Frauenfragen in eine beide Geschlechter berücksichtigende Bezeichnung ab. Der Bundesrat begründete diese Haltung – eine Stellungnahme auf die Motion von Graffenried (gp, BE) – damit, dass sich das Büro für Gleichstellung bereits für Anliegen der Geschlechtergleichheit einsetze. Diese Haltung löste bei den Männerorganisationen Empörung aus. Das Parlament hat diesen Vorstoss im Berichtsjahr noch nicht behandelt [55].

Der Ständerat behandelte im März die Motion Prelicz-Huber (gp, ZH) zur Änderung des Zivilgesetzbuches, um eine Adoption bereits ab vollendetem 30. Lebensjahr zu ermöglichen. Die Motionärin argumentierte, dass dies auch schon vor dem bisher geltenden 35. Lebensjahr möglich sein solle und dass die bestehende Regelung viele Paare unnötig lange auf eine Adoption warten lasse. Der Nationalrat hatte der Motion bereits 2009 zugestimmt. Der Ständerat folgte der Empfehlung seiner Rechtskommission und nahm das Geschäft in leicht abgeänderter Form an. Der Bundesrat wurde beauftragt, das Adoptionsalter herunterzusetzen, der Ständerat verzichtete aber auf die explizite Definition einer Altersgrenze im Motionstext. Diese Version wurde im Dezember vom Nationalrat mit 116 zu 45 Stimmen angenommen. Gleichzeitig wurde eine parlamentarische Initiative John-Calame (gp, NE) mit ähnlichem Inhalt zurückgezogen [56].

Der Ständerat überwies im Frühjahr eine Motion Fehr (sp, ZH) zur Änderung der gesetzlichen Grundlagen bezüglich des Adoptionsgeheimnisses. Die Vorlage, welcher der Nationalrat bereits 2010 zugestimmt hatte, forderte vom Bundesrat einen Vorschlag zur Änderung des Zivilgesetzbuches, so dass den leiblichen Eltern, nachdem ihre Kinder die Volljährigkeit erreicht haben und einem solchen Kontakt zustimmen, eine Anspruchsberechtigung auf Kenntnis der Personalien ihrer Kinder zuerkannt wird [57].

Wie eine Studie des Bundesamts für Statistik zeigte, ging die Zahl der Adoptionen in der Schweiz in den letzten drei Jahrzehnten markant zurück. Während 1980 noch rund 1 600 Kinder pro Jahr adoptiert wurden, sank die Zahl bis 2009 auf gut 500 Fälle jährlich. Ebenfalls veränderte sich die dominierende Beziehungsstruktur zwischen den Adoptierenden und den Adoptierten; während früher die Adoptionen innerhalb der Familie überwiegten, werden heute meist Adoptionen ausserhalb der Familie verzeichnet. Zurückgeführt wird der Rückgang an Adoptionen auf das veränderte gesellschaftliche Umfeld wie auch auf die strengeren gesetzlichen Auflagen [58].

Die Motion Gutzwiler (fdp, ZH) mit der Forderung nach einem zeitgemässen Erbrecht wurde im Frühling von der grossen Kammer als Zweitrat behandelt. Nebst einer allgemeinen Flexibilisierung des Erbrechts, welches seit 1912 seine Gültigkeit hat und anhand der damaligen gesellschaftlichen und demographischen Entwicklungen gestaltet wurde, forderte der Motionär auch eine Abschaffung des elterlichen Pflichtteilsrechts. Der Nationalrat folgte dem Ständerat und nahm die Motion an, allerdings mit einer Präzisierung des Motionstexts zur klareren Abgrenzung zwischen Ehepaaren und im Konkubinat lebenden Paaren. Die grosse Kammer setzte sich damit klar für die Ehe ein und wehrte sich gegen eine erbrechtliche Gleichstellung von Konkubinats- mit Ehepaaren. Deutlich verworfen wurde ein Minderheitsantrag Schwander (svp, SZ), der aufgrund mangelnder Dringlichkeit die Ablehnung der Motion gefordert hatte. Der Ständerat nahm die abgeänderte Version des Motionstextes im Juni ebenfalls an [59].

Die auf eine parlamentarische Initiative Hochreutener (cvp, BE) zurückgehende Forderung nach einem Verfassungsartikel für eine umfassende Familienpolitik wurde in der Vernehmlassung mehrheitlich kritisiert. Der Entwurf der Bestimmung verlangte eine bessere Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf durch Bund und Kantone und insbesondere die Schaffung zusätzlicher ausserfamiliärer Betreuungsangebote für Kinder. Die an der Vernehmlassung teilnehmenden Parteien und Verbände bestätigten grundsätzlich ihre Positionen zur Familienpolitik. So wünschten sich die linken Parteien eine Harmonisierung der kantonalen Politiken, während die FDP an der föderalen Gestaltung derselben festhalten möchte. Die SVP wehrte sich grundsätzlich gegen einen familienpolitischen Verfassungsartikel, da dieser die Fremdbetreuung der Kinder fördere und traditionelle Familienmodelle benachteilige [60].

Der Bundesrat gab im Juni die Vorlage zur Änderung des Fortpflanzungs-Artikels 119 der Bundesverfassung sowie des Fortpflanzungsmedizingesetzes in die Vernehmlassung. Der Entwurf würde das Verbot der Präimplantationsdiagnostik aufheben und klare Bedingungen zur Anwendung derselben formulieren. Des Weiteren sollte laut dem Entwurf das Verbot der Aufbewahrung von Embryonen aufgehoben werden. Nach bisherigem Recht ist es untersagt, Embryonen aufzubewahren, was viele Frauen dazu veranlasse, sich die zulässige Höchstzahl von drei Embryonen einpflanzen zu lassen, um die Erfolgschancen einer erfolgreichen Schwangerschaft zu erhöhen. Die dadurch grosse Anzahl von Zwillings- und Drillingsschwangerschaften sei mit hohen gesundheitlichen Risiken verbunden [61].

Mitte August war die von christlich-konservativer Seite lancierte Volksinitiative „Abtreibungsfinanzierung ist Privatsache – Entlastung der Krankenversicherung durch Streichung der Kosten des Schwangerschaftsabbruchs aus der obligatorischen Grundversicherung“ zustande gekommen [62].

Die vom Bundesrat 2010 in die Vernehmlassung gegebene Aufhebung des Inzestverbots durch eine Streichung des betreffenden Artikels im Strafgesetzbuch drohte anhand des Widerstandes aus christlich-konservativen Kreisen zu scheitern. Sowohl die SVP als auch CVP und EVP hatten sich Anfang des Jahres deutlich dagegen ausgesprochen [63].

Die im Berichtsjahr vom Parlament angenommene Motion Tschümperlin (sp, SZ) zur Verankerung der Elternbildung im Weiterbildungsgesetz wird im Teil I, Kapitel 8a (Grundsätzliches) eingehend behandelt [64].

Im April publizierte Preisüberwacher Meierhans eine Studie zu den Tarifen für die ausserfamiliäre Kinderbetreuung. Er untersuchte darin die Preise für Kindertagesstätten in den kantonalen Hauptorten. Obwohl die Ergebnisse nicht repräsentativ waren, zeigte die Studie erhebliche Preisunterschiede zwischen den Kantonen. Während man für die Betreuung eines Kindes in Bellinzona etwas über 40 Franken pro Tag aufwenden muss, sind es im Kanton Schwyz mehr als drei Mal so viel. Die grossen Preisunterschiede führte eine andere Studie, erstellt durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), zu einem grossen Teil auf die unterschiedlichen kommunalen und kantonalen Regulierungen und Vorschriften zurück [65].

Die Rechtskommissionen beider Räte lehnten den Vorentwurf des Bundesrats zur neuen Kinderbetreuungsverordnung ab, insbesondere die vorgeschlagene Regelung, dass Bekannte und Verwandte zukünftig Kinder nur noch mit Bewilligung beaufsichtigen und betreuen dürfen. Die Rechtskommission des Nationalrates hatte bereits im Vorjahr eine parlamentarische Initiative eingereicht, mit welcher im Zivilgesetzbuch explizit festgehalten werden sollte, dass die private Kinderbetreuung durch Familien und Bekannte keiner Bewilligung bedarf. Die Rechtskommission des Ständerates gab diesem Gesetzesvorschlag Anfang des Berichtsjahres ihre Zustimmung. Die Opposition gegen die Bewilligungspflicht für Kinderbetreuung bewirkte, dass der Bundesrat die Vorarbeiten zum Vorentwurf unterbrach und die RK-NR ihre Initiative wieder zurückzog [66].

Ende August kam die SVP-Familieninitiative zustande, welche Steuerabzüge für Eltern vorsieht, die ihre Kinder selbst betreuen. Damit soll verhindert werden, dass Familien, die sich im traditionellen Modell organisieren, gegenüber Familien mit Fremdbetreuung steuertechnisch benachteiligt werden [67].

Ende des Berichtsjahres überwies der Nationalrat eine Motion der FDP-Fraktion, welche den Bundesrat auffordert, den kantonalen Vollzug im Bereich der Vorschriften zum Lebensmittelgesetz zu überprüfen. Die Freisinnigen bemängelten deren überaus strenge Anwendung betreffend Kindertagesstätten, welche Lebensmittel an Kinder abgeben. Die Regelungen entsprechen teilweise denjenigen von Restaurants. Der Bundesrat empfahl in seiner Stellungnahme dem Parlament die Motion zur Annahme [68].

Der Nationalrat nahm im Berichtsjahr ein Postulat Teuscher (gp, BE) an, welches den Bundesrat auffordert zu prüfen, inwiefern Mütter bei aufgeschobenem Mutterschaftsurlaub entschädigt werden könnten. Konkret betreffe dies Fälle, in welchen die Neugeborenen aufgrund einer Krankheit länger im Spital bleiben müssten. Die Entschädigungen des Mutterschaftsurlaubs würden aber erst ab dem Tag ausbezahlt, an dem die Mutter mit ihrem Kind das Spital verlassen kann. Für die Zeit zwischen Niederkunft und Heimkehr entstehe dabei für die Mutter eine erwerbslose Zeit. Die Ratsmehrheit war der Meinung, dieser Missstand solle behoben werden und überwies das Postulat mit 98 zu 83 Stimmen an den Bundesrat [69].

Ohne Erfolg war eine Motion Schmid-Federer (cvp, ZH) zur Einführung eines unbezahlten Vaterschaftsurlaubs. Damit sollte sichergestellt werden, dass Väter einen Anspruch auf eine unbezahlte Freistellung von maximal vier Wochen haben, um die frühkindliche Entwicklung mitzuerleben und die Mutter zu entlasten. Die Motion fand im Nationalrat keine Mehrheit und wurde abgelehnt. Eine ähnliche Forderung stellte der Dachverband der Arbeitnehmer Travailsuisse im Mai. Er verlangte 20 Tage Ferien für alle Väter nach der Geburt eines Kindes und eine Erwerbsersatzrate von 80 Prozent des Lohnes. Die Finanzierung sollte nach Ansicht des Verbands über die Erwerbsersatzordnung (EO) gesichert werden [70].

Der Ständerat nahm in der Herbstsession ein Postulat Fetz (sp, BS) an, welches die Realisierung einer privat finanzierten und freiwilligen Elternzeit forderte. Die Verfasserin des Postulats schlug ein neues, steuerbefreites Sparmodell vor, welches es Eltern ermöglichen soll, für die spätere Finanzierung von Elternzeit oder die Reduktion der Arbeitszeit für die Kindsbetreuung zu sparen. Der Bundesrat, welcher sich bisher stets gegen die Einführung von Elternzeit ausgesprochen hatte, begrüsste den Vorschlag in seiner Stellungnahme aufgrund der Eigenfinanzierung [71].

Die parlamentarische Initiative Fasel (csp, FR), welche bereits 2006 eingereicht wurde, fordert eine Änderung des Familienzulagengesetzes, so dass der Grundsatz „Ein Kind, eine Zulage“ gewahrt würde. Damit sollen zukünftig auch Selbständigerwerbende von Familienzulagen profitieren können. Der Ständerat hatte 2010 erst im zweiten Anlauf beschlossen, auf die Vorlage einzutreten. Die zuständige ständerätliche Kommission lehnte die Gesetzesänderung per Stichentscheid des Kommissionspräsidenten Kuprecht (svp, SZ) ab. In der Beratung während der Frühlingssession im Ständerat gab insbesondere die Frage nach den Familienzulagen für selbständig tätige Landwirte zu reden. Die Kommission hatte gefordert, Bauern ebenfalls zur Zahlung von Kinderzulagen zu verpflichten. Eine Minderheit Schwaller (cvp, FR) verlangte in der kleinen Kammer, dass diese Zulagen weiterhin von Bund und Kantonen gedeckt werden sollten. Diese Abänderung der landwirtschaftlichen Finanzierung sei nicht Ziel und Sinn der parlamentarischen Initiative Fasel und würde zu einer Verschlechterung der finanziellen Lage von Bauernfamilien führen. Die Gegner dieses Antrags argumentierten, es sei aus Gleichbehandlungsgründen nicht vertretbar, wenn Bauern ihren Beitrag an diese Sozialabgaben nicht auch leisten müssten. Eine ständerätliche Mehrheit hiess dann aber den Minderheitenantrag gut und überwies das Gesetz zur Differenzenbereinigung an den Nationalrat, welcher die Änderungen des Ständerates, die unter anderem auch die Einflussnahme der Kantone auf die Beitragssätze der Selbständigerwerbenden betraf, annahm. Der Gesetzesentwurf wurde im Nationalrat in der Gesamtabstimmung mit 98 zu 88 Stimmen gutgeheissen. Dagegen waren die gesamte SVP- und die überwiegende Mehrheit der FDP-Fraktion. In der Schlussabstimmung ebenfalls nur knapp angenommen wurde der Entwurf im Ständerat, nämlich mit 23 zu 20 Stimmen bei einer Enthaltung [72].

Zwei Standesinitiativen, eingereicht von den Kantonen St. Gallen und Aargau, welche beinahe deckungsgleich eine Steuerbefreiung der Kinder- und Ausbildungszulagen forderten, wurden im Frühling im Nationalrat beraten. Die vorberatende ständerätliche Kommission hatte im Vorjahr empfohlen, den Initiativen keine Folge zu geben, da diese Zulagen ebenfalls Lohnbestandteile seien und deshalb versteuert werden sollten. Zudem meinte die ständerätliche Kommission für Wirtschaft und Abgaben, die Kantone müssten durch die ab dem 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Steuerabzugsregeln bereits bedeutende Mindereinnahmen verkraften, die Familien hingegen würden durch diese Neuregelungen bessergestellt. Die zuständige Nationalratskommission folgte dieser Argumentation mehrheitlich. Dennoch entschied sich der Nationalrat zugunsten einer Entlastung des Mittelstandes mit 87 zu 84 Stimmen für Folgegeben. Unterstützung erhielten die Standesinitiativen aus dem links-grünen Lager sowie aus der CVP. In der Wintersession lehnte der Ständerat die Initiativen dann jedoch mit 19 zu 14 Stimmen ab, wodurch beide endgültig erledigt waren [73].

Für das gleiche Begehren setzte sich die CVP ein, welche im Mai eine eidgenössische Volksinitiative mit dem Titel „Familien stärken! Steuerfreie Kinder- und Ausbildungszulagen“ lancierte. Die Partei fordert eine Anpassung des Bundesverfassungsartikels über die Familienzulagen, so dass darin die Steuerbefreiung der Kinder- und Ausbildungszulagen verankert wird [74].

Nach der vierten Fristverlängerung vom Nationalrat endgültig abgeschrieben wurden die beiden parlamentarischen Initiativen Fehr (sp, ZH) und Meier-Schatz (cvp, SG) zur Schaffung der gesetzlichen Grundlagen zur landesweiten Gewährung von Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell. Die zuständige Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats riet dem Rat, die Initiativen abzuschreiben, da Ergänzungsleistungen nach wie vor auf kantonaler Ebene geregelt werden sollten und kantonale Stellen besser auf die jeweiligen gesellschaftlichen Realitäten in den Kantonen eingehen könnten. Eine Minderheit Robbiani (cvp, TI) forderte eine Fristverlängerung um weitere zwei Jahre unter anderem mit der Begründung, dass Familienarmut in der Schweiz nach wie vor ein ungelöstes Problem sei. Nur eine knappe Mehrheit folgte dem Antrag der Kommission und schrieb die Initiativen mit 97 zu 90 Stimmen ab [75].

Im Januar kommunizierte das Justiz- und Polizeidepartement, dass sich die Revision des Gesetzes über das Sorgerecht im Scheidungsfall um ein Jahr verzögere. Grund dafür war das Konfliktpotential der Vorlage, welches während der Vernehmlassung sichtbar wurde. Nebst Fragen des Sorgerechts, wo sich insbesondere Väterorganisationen für eine ausgeglichenere Lösung einsetzten, wurden auch unterhaltsrechtliche Aspekte kontrovers diskutiert und von Frauenorganisationen und juristischen Verbänden kritisiert. Auf Einladung von Bundesrätin Sommaruga diskutierten im April an einem Runden Tisch Vertreter von Mütter- und Väterorganisationen über die geplante Vorlage. Aufgrund der grossen Kontroversen um die Verknüpfung der Sorgerechts- und Unterhaltsfragen beschloss der Bundesrat im Mai, die beiden Probleme unabhängig voneinander zu behandeln. Daraufhin beriet der Nationalrat im September eine Motion seiner Kommission für Rechtsfragen mit der Forderung nach einem gemeinsamen Sorgerecht als Regel im Scheidungsfall. Zudem sah die Vorlage in einem zweiten Schritt eine Revision des Unterhalts- und Betreuungsrechts von Eltern vor, die nicht oder nicht mehr in einem Eheverhältnis leben. Der Nationalrat folgte seiner Kommission und überwies die Motion an den Ständerat, welcher sie ebenfalls annahm [76].

Der Bundesrat möchte Zwangsehen effektiver bekämpfen und präsentierte daher im Februar seine Botschaft zum Bundesgesetz über Massnahmen gegen Zwangsheiraten. Der Gesetzesentwurf sieht unter anderem vor, das Strafgesetzbuch um einen eigenständigen Tatbestand zu ergänzen, so dass Zwangsehen konsequent bestraft werden können. Siehe dazu auch die Ausführungen in Teil I, Kapitel 1b (Zivilrecht). [77].

Die parlamentarische Initiative Leutenegger Oberholzer (sp, BL) zur Neuregelung des ehelichen Namensrechts stand im Berichtsjahr im Ständerat zur Debatte. Das Vorhaben hatte zum Ziel, die Gleichstellung der Ehegatten zu gewährleisten. Zudem sollte die Wahl des Familiennamens für die Kinder den Eltern überlassen werden; eine gesetzliche Regelung sollte nur bei Uneinigkeit zum Tragen kommen. Der Nationalrat hatte die parlamentarische Initiative bereits 2009 behandelt und mit einer Rückweisung an die RK-NR auf eine umfassende Neuregelung des Namensrechts verzichtet. Die RK-SR entschied jedoch, den ersten, umfassenden Entwurf der RK-NR zu beraten. Der Ständerat beschloss im Juni ohne Gegenstimme, auf die Vorlage einzutreten. Die RK-SR brachte verschiedene Anträge ein, welchen der Rat geschlossen folgte. Der Ständerat sprach sich dafür aus, dass beide Ehegatten ihren jeweiligen Namen behalten können. Falls gewünscht, könnten sie aber auch einen gemeinsamen Familiennamen wählen – denjenigen der Frau oder des Mannes. Für die Kinder soll ein Familienname von den Brautleuten gewählt werden, der bis ein Jahr nach der Geburt des ersten Kindes noch geändert werden könnte. Im Gegensatz zum Nationalrat war die Beratung in der kleinen Kammer von grosser Einigkeit und Sachlichkeit geprägt. Der Ständerat nahm den Entwurf mit 38 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen an. Dieser ständerätliche Entwurf ging im Herbst zurück an den Nationalrat, wo wiederum eine ausführliche Debatte stattfand. Eine Minderheit Nidegger (svp, GE) verlangte, am nationalrätlichen Minimalentwurf festzuhalten, weil ein gemeinsamer Familienname die Identität festige und der progressive Entwurf des Ständerates einer ‚à la carte‘-Namenslösung gleichkomme. Gefordert wurde zudem in zwei Minderheitsanträgen eine Regelung im Falle von Uneinigkeit: Familien sollten bei Dissens über den Familiennamen ihren Kindern zwingend den Namen des Bräutigams geben müssen. Sämtliche Minderheitsanträge wurden jedoch von einer Mitte-Links Mehrheit abgelehnt. In der Schlussabstimmung wurde die neue Gesetzgebung im Nationalrat mit 117 zu 72 Stimmen und im Ständerat mit 32 zu 6 Stimmen angenommen [78].

Der Nationalrat schrieb in der Herbstsession eine parlamentarische Initiative Hubmann (sp, ZH) zur Änderung der Rentenzahlungen nach Eintritt eines Vorsorgefalls für Geschiedene ab. Dieser Entscheid erfolgte auf Anraten der nationalrätlichen Rechtskommission, welche zu bedenken gab, dass der Bundesrat bereits einen Vorentwurf zur Anpassung des Gesetzes in die Vernehmlassung gegeben habe und dieser danach vom EJPD angepasst und voraussichtlich 2012 dem Bundesrat unterbreitet werden würde [79].

In der Wintersession behandelte der Nationalrat ein Postulat der BDP-Fraktion, welches vom Bundesrat Lösungsvorschläge zur künftigen zivilstandsunabhängigen Bemessung von Renten und Steuern forderte. Konkret solle die Landesregierung damit die Gleichbehandlung von unverheirateten Paaren mit Ehepaaren sowohl im Steuerbereich als auch bei der der 1. und 2. Säule und den Sozialversicherung sicherstellen. Während die SVP-Fraktion geschlossen gegen das Postulat stimmte, nahmen sämtliche anderen Parteien das Postulat an und überwiesen es mit 132 zu 51 Stimmen [80].

Die Motion Bischof (cvp, SO) zur Beseitigung der Heiratsstrafe – also der Behebung der steuerlichen Benachteiligung von Verheirateten gegenüber Konkubinatspaaren und Alleinstehenden – wurde im Sommer vom Nationalrat angenommen. Die Vorlage wird detailliert bei den Steuern in Teil I, Kapitel 5 (Impôts directs) behandelt [81].

Verbände, die sich für homo- und bisexuelle Anliegen einsetzen, wehrten sich auch im Berichtsjahr gegen das Adoptionsverbot für gleichgeschlechtliche Paare. Aus diesem Grund versammelten sich ihre Vertreter im Mai in Bern zu einer Demonstration. Ihre Unzufriedenheit mit dem Verbot ist insbesondere darin begründet, dass Homosexuelle die Kinder ihrer Partner nicht adoptieren können, was im Falle eines Todesfalls des Partners besonders gravierend ist, da diese Personen die Kinder des Partners teilweise über Jahre miterzogen haben und über keinerlei Rechte verfügen. Das Bundesgericht wies im Berichtsjahr die Beschwerde einer Klägerin ab, welche in einer eingetragenen Partnerschaft lebt und das Kind ihrer Partnerin adoptieren wollte. Die Klägerin zog das Urteil Ende des Berichtsjahres an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg weiter, wo die Beschwerde Ende des Jahres noch hängig war [82].

Der Nationalrat bestätigte seine ablehnende Haltung in der Herbstsession, als er nicht auf eine Petition des Vereins Familienchance eintrat, welche die Gleichstellung von gleichgeschlechtlichen Paaren gegenüber heterosexuellen Paaren im Bereich des Eltern- und Adoptionsrechts forderte. Im Gegensatz dazu sprach sich die Rechtskommission des Ständerats im November dafür aus, dass Paare in eingetragener Partnerschaft Kinder adoptieren dürfen [83].

Im Frühling begann der Ständerat die Diskussion des Entwurfes zu einer Totalrevision des Kinder- und Jugendförderungsgesetz (KJFG), welchen der Bundesrat im September 2010 präsentiert hatte. Durch diese Totalrevision soll den veränderten gesellschaftlichen Gegebenheiten besser Rechnung getragen werden. Über das Gesamtanliegen war sich die kleine Kammer einig und dieses wurde einstimmig befürwortet – allerdings mit Änderungen am Entwurf des Bundesrates. Bei der ausführlichen Grundsatzdebatte im Ständerat zeigte sich, dass die parlamentarischen Interessenvertreter der grossen Jugendverbände – die Ständeräte Janiak (sp, BL), Marty (fdp, TI) und Schwaller (cvp, FR) – um die finanzielle Unterstützung von Pfadi, Jungwacht, Blauring und Cevi fürchteten. Ihre Einzelanträge für eine Besserstellung dieser Vereine waren dennoch chancenlos. Bei den Beratungen im Nationalrat forderte eine Minderheit Müri (svp, LU) Nichteintreten, mit der Begründung dass die Kinder- und Jugendförderung eine kommunale und kantonale Aufgabe sei. Die Mehrheit folgte dieser Argumentation nicht und beschloss mit 95 zu 37 Stimmen Eintreten. Ein Minderheitenantrag Prelicz-Huber (gp, ZH), welcher die Festsetzung der Altersgrenze für die Adressaten des Gesetzes von 25 auf 30 Jahre erhöhen wollte, wurde abgelehnt. Einzig der Minderheitsantrag Häberli-Koller (cvp, TG), der die Bedingung im Gesetz streichen wollte, dass Jugendaustauschorganisationen nur noch finanzielle Unterstützung erhalten können, wenn sie mindestens 50 solche Austausche pro Jahr realisieren, erhielt ausreichend Unterstützung aus dem bürgerlichen Lager. Der Ständerat hielt bei der Differenzbereinigung in der Herbstsession jedoch an seiner anfänglichen Einschätzung fest und lehnte es aus Effizienzgründen ab, auch sehr kleine Austauschorganisationen, für die 50 Austausche nicht möglich sind, finanziell zu unterstützen. Der Nationalrat hielt anschliessend nicht an seinem Einwand fest und stimmte dem Gesetzesentwurf des Ständerats ebenfalls diskussionslos zu. Das neue Kinder- und Jugendförderungsgesetz wurde in der Schlussabstimmung im Ständerat einstimmig, im Nationalrat mit 141 zu 53 Stimmen angenommen. Mit dem Gesetz nicht einverstanden war bis zum Schluss die SVP [84].

Die Behandlungsfrist der parlamentarischen Initiative Amherd (cvp, VS), die eine Verfassungsgrundlage für das Bundesgesetz über die Kinder- und Jugendförderung sowie für den Kinder- und Jugendschutz forderte, wurde im Frühling vom Nationalrat bis 2013 verlängert [85].

Im April wurde die vom Verein Marche Blanche lancierte Volksinitiative „Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen“ bei der Bundeskanzlei eingereicht. Sie wird in Teil I, Kapitel 1b (Sexuelle Straftaten an Kindern) behandelt [86].

Zur Bekämpfung von Jugendgewalt haben Akteure der drei föderalen Ebenen sowie der Städte im April ein gemeinsames Präventionsprogramm „Jugend und Gewalt“ gestartet. Es soll unter anderem die Zusammenarbeit und den Wissensaustausch der verschiedenen Akteure vertiefen und dadurch einen wirksamen Beitrag zur Bekämpfung der Jugendgewalt leisten. Das Programm ist Teil der Gesamtstrategie des Bundes im Kinder- und Jugendbereich; die Leitung des Präventionsprogramms obliegt dem Bundesamt für Sozialversicherungen [87].

Der Ständerat debattierte als Zweitrat im Juni ein Anliegen von Nationalrätin Amherd (cvp, VS) – die Motion mit der Forderung nach der Unterzeichnung des Europaratsübereinkommens zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch. Zudem sollen Freier, welche Dienstleistungen von minderjährigen Prostituierten in Anspruch nehmen, bestraft werden können. Die Motion soll damit der Eindämmung der Kinderprostitution dienen. Neben dem Nationalrat 2010 befürworteten auch der Bundesrat, die Polizei und die Kantone die Motion. Der Ständerat schloss sich dieser Haltung an und überwies die Motion an den Bundesrat. Die kleine Kammer verzichtete darauf, zwei Standesinitiativen aus Genf und Wallis Folge zu geben, die durch die Überweisung der Motion gegenstandslos geworden waren [88].

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement eröffnete das Vernehmlassungsverfahren zur Genehmigung und Umsetzung des Übereinkommens des Europarates zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch (Lanzarote-Konvention) [89].

Der Nationalrat überwies ein Postulat Fiala (fdp, ZH), welches auf die finanzielle Gefährdung des telefonischen Jugendberatungsangebots der Pro Juventute hinweist. Nationalrätin Fiala fordert damit den Bundesrat auf, abzuklären, ob die fehlenden Gelder durch das Bundesbudget gedeckt werden könnten und inwiefern eine finanzielle Zusammenarbeit der Organisation mit dem Bund und den Kantonen sinnvoll wäre. Bekämpft wurde das Anliegen vonseiten der SVP, aus deren Fraktion 54 der insgesamt 60 Gegenstimmen stammten. Das mit diesem Geschäft verwandte, von Schmid-Federer (cvp, ZH) eingereichte Postulat mit dem Titel „Pro Juventute. Beratung und Hilfe 147“ stand am selben Tag ebenfalls zur Debatte. Es fordert ebenfalls die Prüfung von zusätzlichen Unterstützungsleistungen durch den Bund für das Beratungsangebot der betroffenen Organisation. Wie bereits Nationalrätin Fiala rief die Verfasserin des Postulats den Bundesrat zu einer tripartiten Kooperation auf, um Pro Juventute langfristig zu fördern. Mit den beinahe identischen Mehrheitsverhältnissen wurde auch das Postulat Schmid-Federer an den Bundesrat überwiesen [90].

Das vom Bundesamt für Statistik (BfS) erstellte Szenario zur Bevölkerungsentwicklung zeigte auf, dass der Anteil Rentner an der Gesamtbevölkerung der Schweiz ab dem damaligen Zeitpunkt bis 2035 von rund 17 auf 26 Prozent steigen könnte, was das gegenwärtige Gesellschaftsmodell und die Finanzierung der Sozialversicherungen höchstwahrscheinlich unter Druck setzen wird [91].

In den erstmals und ebenfalls vom BfS veröffentlichten Indikatoren zur Alterssicherung zeigte sich die Auswirkung der veränderten Bevölkerungsstruktur auf die Sozialwerke. Während der Anteil Erwerbstätiger pro AHV-Empfänger in den letzten 20 Jahren bereits von 4 auf 3.5 zu 1 gesunken ist, nahm die Quote der Senioren, welche trotz Rente ihren Lebensabend finanziell nicht ausreichend gedeckt haben und deswegen auf Ergänzungsleistungen angewiesen sind, kontinuierlich zu. Dies lag oftmals daran, dass diese Personen auf Pflege in Heimen angewiesen sind [92].

Als Anfang des Jahres bekannt wurde, dass ein Behindertenbetreuer über Jahre in verschiedenen Heimen und in über 120 Fällen sexuellen Missbrauch begangen hatte, forderten verschiedene Behindertenverbände institutionelle Anpassungen wie beispielsweise ein nationales Register für Behindertenbetreuer, eine schwarze Liste für fehlbare Angestellte und einen besseren Austausch zwischen den Kantonen. Aufgrund der Missbrauchsfälle präsentierten zwölf grosse Behindertenverbände im Spätherbst eine Charta zur Prävention von sexuellem Missbrauch an Behinderten [93].

Eine Motion Rennwald (sp, JU), welche der Nationalrat 2009 angenommen hatte, stand in der Frühlingssession in der kleinen Kammer zur Debatte. Mit seinem Begehren forderte der Motionär vom Bundesrat finanzielle Unterstützung für Hilfshunde, welche motorisch Behinderten zur Seite stehen. Er begründete sein Anliegen mit dem Umstand, dass bisher ausschliesslich Hunde für Blinde und Sehbehinderte durch den Bund als Hilfsmittel anerkannt und damit finanziell unterstützt wurden. Die ständerätliche Kommission für Soziale Sicherheit und Gesundheit empfahl die Motion mit der Begründung zur Ablehnung, dass dieser Missstand seit der Einreichung der Motion durch die Änderung der betreffenden Verordnung behoben worden sei. Der Rat folgte dieser Erklärung und lehnte das Begehren ab [94].

Das Parlament behandelte im Berichtsjahr eine Motion Kiener Nellen (sp, BE), welche die Einhaltung der Frist zur Anpassung von öffentlichen Bauten und Fahrzeugen an die Bedürfnisse von Behinderten forderte. Grund des Begehrens war das Vorhaben der Landesregierung, aus Spargründen die Anpassungsfrist um 15 Jahre zu verlängern. Nationalrätin Kiener Nellen kritisierte diesen Plan, da er die Eingliederungsbemühungen von behinderten Personen untergraben würde. Der Nationalrat folgte ihrer Argumentation knapp und nahm die Motion mit 97 zu 93 Stimmen an. Sämtliche Gegenstimmen stammten aus dem bürgerlichen Lager. Der Ständerat folgte dem Erstrat und stimmte der Motion ebenfalls zu [95].

Der bundesrätliche Vorschlag zur Ratifizierung der UNO-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen stiess in der Vernehmlassung mehrheitlich auf Ablehnung. Sowohl die FDP, die SVP als auch der Arbeitgeberverband kritisierten das in der Konvention festgeschriebene Recht auf Arbeit, welches in der Schweizer Gesetzgebung generell nirgends verankert sei. Zudem befürchteten die Opponenten die Unmöglichkeit der Umsetzung gewisser Vorgaben der Konvention, wie etwa die Auflage einer Behindertenquote für Firmen oder die Eingliederung aller Kinder mit Behinderungen in die Regelschule [96].

Im Juni veröffentlichte der Bundesrat seine Richtlinien betreffend der Beschäftigung und Eingliederung von behinderten Menschen in der Bundesverwaltung. Darin aufgelistet waren Zielvorgaben, um beim Bund den Anteil an Arbeitnehmern mit Behinderungen zu fördern [97].

Parkierungserleichterungen für Personen mit eingeschränkter Mobilität forderte eine Motion der ständerätlichen Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen, welche der Ständerat im Herbst behandelte. Im Rahmen des Vorstosses wurde eine Anpassung der Verkehrsregelverordnung gefordert, um gehbehinderten Verkehrsteilnehmern das Parken zu erleichtern. Der Bundesrat empfahl die Annahme des Begehrens. Der Ständerat nahm die Motion diskussionslos an. Die Vertreter des Nationalrats folgten diesem Votum im Dezember [98].

Eine im Herbst publizierte Studie zur Tauglichkeit von privatwirtschaftlichen und staatlichen Websites für die Bedürfnisse Gehör- und Sehbehinderter zeigte auf, dass der Bund insgesamt ausreichende Massnahmen in diesem Bereich getroffen hat. Hingegen schnitt der Internetauftritt des Bundesgerichts schlecht ab [99].

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