Année politique Suisse 2013

Auch 2013 war die Schweizer Geldpolitik massgeblich geprägt durch die 2011 eingeführte Wechselkursuntergrenze gegenüber dem Euro. Die Schweizerische Nationalbank (SNB) verwies während des ganzen Jahres auf die Notwendigkeit des Mindestkurses, um eine Verschärfung der monetären Rahmenbedingungen zu vermeiden. Wie die Entwicklungen der Geldmengen während des Berichtsjahres zeigte (+3.1% M2, + 3.4% M3), konnte die Kursuntergrenze das ganze Jahr ohne grössere Interventionen aufrechterhalten werden. Die Entspannung an den internationalen Finanzmärkten und die langsame Erholung der Weltwirtschaft liessen die Nachfrage nach dem sicheren Schweizer Franken etwas zurückgehen, wodurch dieser im Berichtsjahr unter weniger Aufwertungsdruck stand als noch in den Vorjahren. Nach wie vor schien der starke Schweizer Franken jedoch eine deflationäre Wirkung zu entfalten. Die Jahresteuerung betrug 2013 -0.2% und war nach 2012 erneut negativ. Die auf einen Dreimonats-Libor (CHF) von 0.00% bedingte Inflationsprognose vom Dezember 2013 liess keine Inflationsgefahr erkennen. Sie ging für das dritte Quartal 2016 von einer moderaten Jahresteuerung von 1.3% aus [1].

Der Aussenwert des Schweizer Frankens war im Berichtsjahr weniger abhängig von der 2011 eingeführten Kursuntergrenze gegenüber dem Euro als noch im Vorjahr. Der Wert der europäischen Gemeinschaftswährung war zum Jahresanfang zwar noch relativ tief (CHF 1.2072), stieg bis Mitte Januar jedoch auf über CHF 1.24 und erreichte im Mai seinen Höchstwert bei CHF 1.2543. Auch im weiteren Jahresverlauf bewegte sich der Kurs immer deutlich über dem Mindestkurs von CHF 1.20. Er betrug am Jahresende CHF 1.2264. Die Kursentwicklung des US-Dollars war gegenüber der Entwicklung des Eurokurses bedeutend volatiler. Zwischen Januar (Eröffnung: CHF 0.9153) und Mai erstarkte der Greenback signifikant bis CHF 0.9708 worauf er jedoch erneut zur Schwäche neigte (Tiefststand Mitte Dezember bei CHF 0.8872) und bei CHF 0.8908 schloss [2].

Währungsgeschäfte waren auch 2013 ein Thema im Parlament. Eine Standesinitiative aus dem Wallis forderte die Bundesversammlung dazu auf, sich mit einer Versicherung gegen Währungsschwankungen zu befassen. Die Ziele der Versicherung sollten sich mit den Zielen der Schweizerischen Exportrisikoversicherung decken (Subsidiarität, Eigenwirtschaftlichkeit, internationale Wettbewerbsfähigkeit und aussenpolitische Verträglichkeit). Durch die Einführung einer Währungsversicherung erhofften sich die Befürworter die Schaffung und den Erhalt von Arbeitsplätzen in der Schweiz. Gegner des Vorstosses argumentierten, dass die Notwendigkeit einer solchen Versicherung seit den Interventionen der Nationalbank auf dem Währungsmarkt nicht mehr gegeben sei. Zudem sei das Handelsaufkommen (rund CHF 200 Mia. Exporte und rund CHF 180 Mia. Importe pro Jahr) und die damit verbundenen, möglichen Zahlungen zu gross, um mit dem Ziel der Eigenwirtschaftlichkeit kompatibel zu sein. Befürworter Luc Recordon (gp, VD) verwies darauf, dass die Einführung einer Währungskursuntergrenze durch die SNB nicht bei jeder künftigen Aufwertung des Schweizer Frankens zu erwarten sei, weshalb eine schweizerische Währungsversicherung für diesen Fall Sicherheit bieten könnte. Seine Argumentation überzeugte das ständerätliche Plenum jedoch nicht. Das Begehren wurde mit 21 zu 6 Stimmen bei einer Enthaltung deutlich abgelehnt [3].

Ohne Diskussion angenommen wurde ein Postulat Schwaab (sp, VD), das die Landesregierung beauftragte, die Risiken der Online-Währung Bitcoin zu evaluieren. Diese private, sprich nicht von einer staatlichen Zentralbank kontrollierte Währung, war zunächst hauptsächlich für Online-Transaktionen verwendet worden, fand jedoch gemäss Bundesrat auch vermehrt Anklang in der „realen“ Wirtschaft. Deren Bedeutung für den Schweizer Zahlungsverkehr wurde von der SNB indes als „nicht dereinst relevant“ eingeschätzt. Der bundesrätliche Bericht sollte insbesondere die Eignung von Bitcoins zur Geldwäscherei oder zur Finanzierung von kriminellen Aktivitäten zum Gegenstand haben. Zudem erwartete der Nationalrat eine Bewertung von geplanten und getroffenen Regulierungsmassnahmen in anderen Ländern. Am Jahresende stand der Bericht noch aus [4].

Als Zweitrat befasste sich 2013 der Ständerat mit einer bereits 2011 vom Nationalrat angenommenen Motion Hutter (fdp, ZH). Diese forderte den Bundesrat dazu auf, mit China ein Währungsabkommen abzuschliessen, um die Schweizer Exporteure weniger abhängig vom US-Dollar zu machen. Verschiedene Redner in der Kleinen Kammer sprachen sich gegenüber dem Wortlaut und Inhalt der Motion kritisch aus, wollte diese im Angesicht des zeitgleich abgeschlossenen Freihandelsabkommen mit China aber nicht ablehnen. Es wurde moniert, dass die Motion nicht umzusetzen sei, weil sie inhaltlich den Kompetenzbereich der SNB tangiere und diese weder vom Parlament noch vom Bundesrat zum Abschluss eines Währungsabkommens verpflichtet werden könne. Zudem sei die chinesische Währung sowieso eng an den US-Dollar gebunden, weshalb sie mit diesem tendenziell zur Schwäche neige. Ein Währungsabkommen mit China sei deshalb nicht geeignet, das von der Motion bezeichnete Ziel der geringeren Abhängigkeit von der „abstürzenden“ Währung US-Dollar zu erreichen, argumentierte Hannes Germann (svp, SH). Der Rat beschloss ohne Gegenantrag, die Motion an die Kommission zurückzuweisen. Diese erhielt den Auftrag, die Motion „zeit- und sachgerecht“ umzuformulieren [5].

Die Entwicklung des Dreimonats-Libor (CHF) war im Berichtsjahr wenig spektakulär. Er belief sich im Januar 2013 auf rund 0,01%, erhöhte sich im Jahresverlauf leicht und schloss per Ende Dezember 2013 bei weiterhin sehr tiefen rund 0,02%. Demgegenüber erwies sich der Verlauf der Rendite von 10-jährigen Bundesobligationen als etwas aufschlussreicher. Zum Jahresanfang betrug sie 0,60% und schwankte während der Frühjahrsmonate zwischen dem Eröffnungswert und rund 0,80%. Als Ende Mai der Chairman der Federal Reserve Bank (FED) andeutete, die Anleihekäufe der US-Notenbank zu reduzieren (Tapering), erhöhten sich weltweit viele Zinssätze; so auch die Rendite der Bundesobligationen, die in nur einem Monat um über 40 Basispunkte auf 1,12% stieg. Darauf pendelte sie bis zum Jahresende zwischen rund 1% und 1,2% ein (Höchstwert bei 1,26% im September 2013) und schloss bei 1,25% [7].

Neben der klassischen Geldpolitik (siehe oben) und der Regulierung des Immobilienmarkts (siehe unten, Kapital- und Finanzmarktregulierung), stand die SNB im Berichtsjahr auch im Zusammenhang mit der Grossbankenrettung von 2008 und der Grossbankenregulierung von 2011 im Fokus der Politik. Zum einen konnte sie den SNB StabFund ohne Verlust abwickeln und so die UBS-Rettung zu einem Abschluss bringen, zum anderen bezeichnete sie mit der Zürcher Kantonalbank (ZKB) ein weiteres Bankinstitut als systemrelevant und verpflichtete diese dadurch zur Einhaltung von schärferer Regulierungen.

Die Abwicklung des SNB StabFund konnte eingeleitet werden, nachdem der StabFund sein Darlehen bei der SNB im August 2013 vollständig tilgte und die UBS die verbliebenen Aktiva im November vom StabFund zurückkaufte. Deren Wert wurde vertragsgemäss, nach Zuweisung der ersten Milliarde an die SNB, je zur Hälfte aufgeteilt, was der Nationalbank einen Verkaufserlös von USD 3,762 Mia. einbrachte. Über die gesamte Laufzeit generierte das SNB-Darlehen zudem ein Zinseinkommen von rund USD 1,6 Mia. Die SNB liess verlauten, dass mit der Übergabe des StabFund an die UBS ein „ausserordentliches und herausforderndes Unterfangen“ zu einem guten Ende geführt werden konnte. Mit der Abwicklung des Fonds wurde auch eine am Jahresende formell nach wie vor beim EFD pendente Motion Graber (cvp, LU) hinfällig. Das 2011 überwiesene Begehren hatte gefordert, die Möglichkeit zum Rückkauf der StabFund-Aktiva durch die UBS von der Erfüllung von GPK-Empfehlungen abhängig zu machen [8].

Im Zusammenhang mit der Grossbankenregulierung verfügte die SNB im Berichtsjahr, dass neben der UBS und der CS auch die Zürcher Kantonalbank (ZKB) zu den systemrelevanten Banken gezählt werden musste. Dadurch wurde die ZKB ab dem 1. November zum Einhalten strengerer Eigenmittel- und Liquiditätsbestimmungen sowie zur Erarbeitung eines Notfallplans verpflichtet. Der Verweis auf die Staatsgarantie war dabei nicht genügend, weshalb sich die Frage stellte, wie allfällig systemrelevante Funktionen abgespaltet werden könnten. Die Bank unterhielt gemäss Medienberichten über 98% des Kredit- und Einlagegeschäfts mit Privat- und Firmenkunden im Inland. Dadurch schienen ein Abtrennen des systemrelevanten Inlandgeschäfts und die Auslagerung dieser Teile in eine „Brückenbank“ wenig praktikabel. In den Medien wurde spekuliert, dass bald auch die Raiffeisen Gruppen mit ihrem grossen Hypothekargeschäft und die Postfinance aufgrund ihrer dominanten Stellung im Schweizer Zahlungsverkehr als systemrelevant gelten könnten. Bis zum Jahresende wurde diesbezüglich von der SNB jedoch nichts verfügt [9].

Die Affäre um den 2012 zurückgetretenen Präsidenten des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank (SNB), Philipp Hildebrand, beschäftigte auch im Berichtsjahr die Schweizer Politik. Hildebrand war Ende 2011 beschuldigt worden, die Einführung der Wechselkursuntergrenze zur persönlichen Bereicherung genutzt zu haben. Er hatte zwar immer abgestritten, von den kritisierten US-Dollar-Transaktionen Kenntnis gehabt zu haben, war im Januar 2012 aber trotzdem zurückgetreten. Im März 2013 veröffentlichte die Geschäftsprüfungskommission (GPK) ihren Bericht zur Causa Hildebrand. Darin monierte die Aufsichtskommission, dass der Bundesrat ohne gesetzliche Grundlage gehandelt habe, als er von sich aus die Überprüfung von Hildebrands Devisengeschäften angeordnet hatte. Die GPK war der Meinung, dass diese Aufgabe im Kompetenzbereich des Bankrats gelegen hätte. Zudem kritisierte die GPK die wenig aufschlussreiche Protokollierung der Bundesratssitzungen. Beispielhaft wurde das Protokoll eines vierstündigen Gesprächs des Bundesrats mit dem Bankratspräsidenten und Hildebrand angeführt. Es umfasste nur eine Seite. Der Bundesrat konterte die Kritik an der Verletzung des Legalitätsprinzips noch am Tag der Veröffentlichung des Berichts. Er verwies auf die Bundesverfassung und das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, das dem/der Bundespräsidenten/in „jederzeit“ das Recht auf Abklärungen einräume. Obwohl der GPK-Bericht einstimmig und ohne Enthaltungen verabschiedet wurde, bemängelte Nationalrat Blocher (svp, ZH) diesen öffentlich. Es sei „lächerlich“, dass die GPK nur die Rolle des Bundesrats und der Verwaltung, nicht aber das Verhalten des zurückgetretenen Präsidenten der Schweizerischen Nationalbank untersucht habe. Ähnlich äusserten sich auch weitere SVP-Vertreter im Nationalrat. Dieser beriet just am Tag der Veröffentlichung des GPK-Berichts eine parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion, die eine PUK zur Aufklärung des Falls Hildebrand forderte. Unter anderem sollten damit Abklärungen zu Devisen- und Wertschriftentransaktionen aller SNB-Kaderleute und deren Angehörigen ab 2003 angestellt werden. Das Geschäft scheiterte jedoch mit 129 zu 52 Stimmen deutlich [10].

Nach zwei Jahren mit hohen Gewinnen erwirtschaftete die Nationalbank im Berichtsjahr einen Verlust von CHF 9,01 Mia. Positiv zum Ergebnis trugen der Verkauf des StabFund (CHF 3,42 Mia) und die Entwicklung der Fremdwährungspositionen (CHF 3,13 Mia) bei. Das reichte jedoch nicht, um die hohen Bewertungsverluste auf dem Gold wettzumachen, die sich im Jahresverlauf auf CHF 15,21 Mia. summierten. Weil die Ausschüttungsreserve am Jahresende nur CHF 5,3 Mia. betrug, kam es im Berichtsjahr vereinbarungsgemäss zu keiner Gewinnausschüttung an die Aktionäre und die öffentliche Hand. Nur marginal verkürzt wurde im Berichtsjahr die Bilanz der Nationalbank, nämlich von CHF 499,4 Mia. im Vorjahr auf CHF 490,4 Mia. zum Jahresende 2013. Damit hielt die SNB erneut Aktiva im Wert von mehr als 80% des jährlichen Bruttoinlandsprodukts der Schweiz. Die Devisenreserven stiegen, mitunter aufgrund von Bewertungseffekten, leicht von CHF 432,2 Mia. auf CHF 443,3 Mia. Das Darlehen an den StabFund wurde vollständig getilgt (siehe oben) [11].

Die 2011 von SVP-Exponenten lancierte Volksinitiative „Rettet unser Schweizer Gold (Gold-Initiative)“ wurde im Berichtsjahr mit 106 052 gültigen Stimmen eingereicht. Das Begehren forderte, dass die SNB 20% ihrer Aktiva in Gold halten musste und dieses in der Schweiz zu lagern sei. Darüber hinaus sollte der Nationalbank verboten werden, einmal gekauftes Gold wieder zu verkaufen. Die SNB und der Bundesrat äusserten sich dezidiert kritisch gegenüber den Forderungen. Sie erachteten eine geografische Diversifikation der Goldlagerung als sinnvoll. Zudem befürchteten sie eine Einschränkung der geldpolitischen Handlungsfähigkeit bei Annahme der Initiative. Zwar könnte die Nationalbank weiterhin eine expansive Politik betreiben, diese aber weniger leicht zurückfahren, weil das Gold nicht verkauft werden dürfe. Langfristig erwarteten deshalb sowohl die SNB als auch der Bundesrat, dass die Bilanz der Nationalbank zu grossen Teilen aus Gold bestehen würde, was eine Steuerung des Zinses nur noch über die Passivseite (Ausgabe von Schuldverschreibungen) erlauben würde. Die Notenbank und der Bundesrat verwiesen darauf, dass dadurch mit tieferen Gewinnausschüttungen gerechnet werden müsste, weil die Goldbestände keine Zinserträge generierten, während Schuldverschreibungen eine Verzinsung verlangten. Die Beratungen der Initiative im Parlament standen am Jahresende noch aus [12].

In der Frühjahrssession befasste sich der Ständerat als Zweitrat mit der bundesrätlichen Vorlage zur Gewährung eines Rahmenkredits zur Weiterführung der internationalen Währungshilfe. Die Vorlage sah vor, dem Bundesrat für den Zeitraum von fünf Jahren die Kompetenz zur Gewährung einer Garantie gegenüber der SNB in Höhe von CHF 15 Mia. zu übertragen. Dadurch sollte der Nationalbank die Möglichkeit eingeräumt werden, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) bei Bedarf zusätzliche USD 10 Mia. (zum Zeitpunkt der ständerätlichen Beratung rund CHF 9,5 Mia) an Krediten zur Verfügung zu stellen. Diesen Betrag hatte der Bundesrat im April 2012 im Zuge einer ausserordentlichen, zeitlich befristeten Erhöhung der IWF-Mittel unter Vorbehalt der parlamentarischen Zustimmung zugesichert. Der Rahmenkredit war gemäss bundesrätlicher Argumentation auf CHF 15 Mia. veranschlagt, um einerseits allfällige Währungsschwankungen abzufangen (CHF 2,5 Mia) und andererseits den 2009 bis 2013 verlängerten Währungshilfekredit über CHF 2,5 Mia. weiterzuführen. Dem Nationalrat folgend beantragte die ständerätliche Kommissionsmehrheit eine Reduktion des Rahmenkredits auf CHF 10 Mia. Sie war der Ansicht, dass dem Bundesrat keine „Vorratshaltung“ (Roland Eberle, svp, TG) genehmigt werden sollte. Die Ratslinke setzte sich mit der CVP für den bundesrätlichen Vorschlag ein, unterlag in der Detailberatung aber knapp mit 23 zu 16 Stimmen. Ein Mehrheitsantrag, der die Regierung aufforderte, sich aktiv dafür einzusetzen, dass die IWF-Kreditauflagen nicht zu einer Verschlechterung der sozialen Lage in den Empfängerstaaten führten, wurde von den bürgerlichen Parteien unter Führung von FDP und SVP im Plenum abgelehnt (22 zu 17 Stimmen). Die Ratsmehrheit ging mit Bundesrätin Widmer-Schlumpf einig, dass eine solche Bestimmung nicht in einem Finanzbeschluss festgehalten werden sollte und materiell nicht notwendig sei, weil der IWF dieses Ziel ohnehin verfolge [13].

Ein zweiter Beschluss, der 2013 im Zusammenhang mit dem IWF getroffen wurde, betraf die Verlängerung der Teilnahme an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV). Der Bundesrat hatte bereits 2012 beantragt, an der vom IWF beschlossenen Verlängerung der AKV teilzunehmen. Es wurde argumentiert, dass eine Kündigung der AKV ein schlechtes politisches Zeichen setzen würde. Zusätzlich zur Verlängerung hatte die Regierung vorgesehen, die Verlängerungskompetenz – analog der Regelung zur Neuen Kreditvereinbarung (NKV) – vom Parlament an den Bundesrat zu übertragen. Konsens herrschte in den Räten darüber, dass die Verlängerung der Teilnahme an der AKV zu keiner zusätzlichen finanziellen Verpflichtung für die Schweiz führe, weil die Mittel, die dem IWF via NKV zur Verfügung gestellt wurden, deutlich grösser waren als die Mittel, die über die AKV gesprochen wurden und die beiden Fazilitäten derart verbunden waren, dass die höhere der beiden Zusagen die maximale Verpflichtung eines Staates darstellte. Im Ständerat gab die Vorlage deshalb zu keiner Diskussion Anlass und passierte einstimmig bei einer Enthaltung. Auch in der Grossen Kammer war die Verlängerung der Teilnahme an der AKV unbestritten. Im Gegensatz zum Ständerat stimmte der Nationalrat aber über einen SVP-Minderheitsantrag ab, der die Beibehaltung der aktuellen Kompetenzregelung forderte. Mit Verweis auf die Möglichkeiten des Bundesrats, die finanziell relevante Verlängerung der NKV selbstständig vorzunehmen, stimmte die Mehrheit des Ratsplenums jedoch deutlich für die Kompetenzverschiebung (119 zu 44 Stimmen). In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 121 zu 44 Stimmen angenommen [14].