L'Europe, comme les années précédentes, est restée en 1972 au centre de la politique étrangère suisse. Dans une conférence prononcée devant l'Institut pour les études de politique internationale de Milan, le conseiller fédéral Graber a déclaré que la politique européenne de notre pays se développait par cercles concentriques : d'abord nos voisins immédiats, puis l'Europe occidentale, enfin l'Europe dans son ensemble. L'orateur a précisé qu'il ne s'agissait pas là de trois politiques différentes, mais d'un tout formant une unité cohérente de doctrine [2]. A bien interpréter ces affirmations, il ne s'agit donc pas de définir et encore moins de pratiquer une neutralité différentielle d'un nouveau genre [3]. Les termes de la déclaration montrent cependant qu'un certain ordre de priorité s'impose, commandé par les circonstances de temps et de lieu. Tout pays, de par sa localisation géographique, se doit de vouer une attention particulière à ses relations de voisinage. Par ailleurs, la Suisse, située au coeur de l'Europe, ne saurait ignorer le puissant et rapide processus d'intégration économique qui s'y déroule. Etat neutre enfin, elle a néanmoins l'obligation morale d'intensifier aussi ses relations avec le reste du monde et, en premier lieu, avec les pays dits de l'Est, vu leur appartenance au même continent européen [4].

L'année 1972 a précisément fourni à la Suisse l'occasion de démontrer la valeur qu'elle accordait à ses relations de voisinage. Troisième chef d'Etat allemand, après Guillaume II (1912) et Heinrich Lübke (1961), à se rendre en visite officielle dans notre pays, le président Heinemann a remercié la Suisse pour son attitude durant la dernière guerre mondiale, souligné l'excellence des rapports actuels et mis l'accent sur le rôle que la Suisse pourrait jouer en faveur de la détente en Europe. Dans une interview, M. Celio, président de la Confédération, a rappelé à cette occasion que Berne, obéissant aux impératifs de la neutralité, n'invitait jamais les chefs d'Etat étrangers à venir en visite officielle, mais donnait toujours suite aux désirs qu'ils exprimaient dans ce sens [5]. Avec la France, où notre « ministre des affaires étrangères » le conseiller fédéral Graber, fut reçu avec faste au printemps par le président Pompidou, la chaleur des relations traditionnelles s'est quelque peu refroidie au moment de la controverse relative à l'acquisition d'avions de combat, question examinée de plus près dans le chapitre suivant de cette chronique. Une entrevue, aussitôt accordée à une délégation d'outre-Jura, a permis de clarifier la situation et de rétablir très rapidement le climat habituel de détente et de confiance réciproque [6]. Avec l'Italie, dont elle accueille et emploie des centaines de milliers de travailleurs, la Suisse est parvenue, grâce à la reprise des pourparlers suspendus en 1970, à régler de façon satisfaisante, aux yeux des interlocuteurs tout au moins, le statut des saisonniers et de leurs familles. Les visites mutuelles effectuées, au niveau ministériel, de part et d'autre des Alpes, ont évidemment favorisé cette relance et contribué à en sceller le résultat positif [7].

Quant aux rapports avec l'Autriche et le Liechtenstein, ils sont restés empreints, malgré certaines difficultés, d'une constante sérénité [8]. Les concertations ou simples échanges de vues qui se sont déroulés entre la Suisse et ses voisins n'ont pas porté seulement sur leurs relations bilatérales, mais aussi et surtout, étant donné l'importance relativement faible voire l'inexistence du contentieux, sur des questions d'ordre plus général, comme par exemple l'inflation économique et la crise monétaire internationale ainsi que sur l'intégration européenne. Cette dernière est restée, à vrai dire, au centre des préoccupations helvétiques durant toute l'année. Elle explique en grande partie l'intensification des rapports bilatéraux et la solution rapide bien que parfois partielle (comme dans le cas de la main-d'oeuvre étrangère) apportée, entre voisins, aux problèmes en suspens.

Entre ceux qui ont davantage conscience de l'Europe que de la Suisse et ceux qui ont davantage conscience de la Suisse que de l'Europe, la bonne voie est médiane. Ainsi pourrait-on résumer, si nous étions moraliste, le chemin emprunté en 1972 par le peuple helvétique et ses autorités dans la direction de l'intégration. Il s'est agi, bien que rapidement menée sous 1'ceeil longtemps indifférent d'un tiers environ des citoyens, d'une approche prudente, dictée tout au long de l'année par les incertitudes de la marche à suivre, mais finalement approuvée à une large majorité par le souverain. L'examen d'une telle évolution retient évidemment l'attention de l'observateur. Sous cet angle, les problèmes de pure technique commerciale trouveraient difficilement leur place ici : ils seront traités ailleurs [9].

Entourées d'une discrétion dont la presse s'est parfois plainte, quatre rondes principales de négociations se sont tenues en 1972 à Bruxelles entre les représentants de la Suisse et des Communautés européennes : les 17 et 18 mars, le 15 mai, le 7 juin et le 5 juillet. Une dernière réunion plénière, tenue le 17 juillet, a clôturé la phase des pourparlers définitifs, engagés le 3 décembre 1971 [10]. Bien que les tractations aient été très serrées, la Suisse est cependant apparue, sur l'ensemble des Etats négociant dans la capitale belge, comme celui y ayant éprouvé le moins de difficultés. Elément qui n'a, aux yeux de l'opinion et de nos gouvernants, diminué en rien les qualités et mérites de notre principal négociateur, l'ambassadeur Jolies, considéré désormais, par d'aucuns, comme « huitième conseiller fédéral » [11]. Les points chauds ou durs des discussions ont touché essentiellement : les produits dits sensibles (horlogerie, industrie forestière, produits agricoles transformés), les règles d'origine, les achats publics, les clauses de sauve-garde et d'évolution, la main-d'oeuvre étrangère. Selon certains, cette dernière question a failli, un mòment, bloquer les tractations. Le procès-verbal italo-suisse, conclu à Rome en juin, les aurait « dégelées ». Un autre accord, horloger celui-là, a été signé entre la Suisse et la CEE le 20 juillet. Le « volet agricole », initialement souhaité par notre pays (remplacement des accords bilatéraux par un arrangement avec les Communautés), a été en définitive abandonné, faute d'un terrain d'entente. Il en a été de même d'un droit de codétermination du développement de l'intégration européenne auquel notre délégation aspirait aussi, du moins sous certaines formes particulières [12].

Le double accord de libre-échange helvéto-européen — avec la CEE d'une part, la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) d'autre part — a été signé à Bruxelles le 22 juillet. Conçu dans les mêmes termes que ceux passés par l'Autriche et la Suède (les trois pays neutres s'étaient concertés), son entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 1973. La suppression des droits de douane s'opérera en cinq étapes de 20 %, s'échelonnant du 1er avril 1973 au 1er juillet 1977. Il n'est pas d'exceptions permanentes : seuls quelques rares produits (papier et certains métaux) seront soumis à une démobilisation tarifaire plus lente. Au total, 90 % des exportations industrielles suisses vers la CEE élargie sont couverts par l'accord. Des clauses de sauvegarde ont été prévues pour pallier d'éventuelles et graves difficultés résultant du libre-échange. Elles ne seront cependant invoquées qu'après consultation réciproque menée au sein d'un comité mixte composé de représentants des deux parties et chargé, en outre, de la gestion générale de l'accord, celui-ci étant d'ailleurs dénonçable moyennant préavis d'un an [13].

Salué d'une part comme s'inscrivant dans la logique de l'histoire économique européenne d'après-guerre, à savoir une libéralisation et une multilatéralisation croissantes des échanges internationaux, d'autre part comme préservant les intérêts de la Suisse — agriculture, marché du travail, droit cartellaire, mais aussi neutralité, démocratie directe, fédéralisme et entière liberté commerciale vis-à-vis des pays tiers — l'accord a été accueilli avec satisfaction dans la plupart des milieux économiques et politiques comme par la masse des citoyens dont plus de 50 %, selon des sondages d'opinion, approuvaient dès l'été la formule de libre-échange [14]. Seule la presse d'extrême-droite et d'extrême-gauche l'a dénoncé, y voyant la première pièce du dangereux engrenage qui, selon elle, mènera tôt ou tard la Suisse à la perte de son identité nationale, de sa neutralité notamment [15]. C'est dire la portée hautement politique conférée à la signature d'un document à teneur pourtant exclusivement économique.

La dualité et l'imbrication de l'économique et du politique se sont de fait trouvées au centre du débat qui s'est instauré autour de la procédure de ratification de l'accord. Etant donné que le document contenait une clause de résiliation et qu'il n'affectait en rien l'ordre constitutionnel (neutralité, démocratie directe, etc.), il n'était pas obligatoire de recourir au peuple. Les partisans d'une consultation soulignèrent cependant l'importance politique de l'acte gouvernemental, tandis que les adversaires, raisonnant en juristes, voulaient éviter un précédent qui faisait du référendum un plébiscite [16]. Dès la première heure partisan de la votation, le Conseil fédéral, fidèle à ses promesses — déclaration de Bruxelles du 10 novembre 1970 et rapport sur les Grandes lignes du 13 mars 1972 — proposa aux Chambres dé soumettre l'accord au peuple. A une forte majorité — 122 voix contre 32 — le Conseil national embrassa les vues gouvernementales et vota le texte et ses compléments par 159 voix contre 8 tout en adoptant un amendement Aubert (lib., NE) prévoyant de soumettre à sanction populaire les modifications ultérieures qui toucheraient à la Constitution fédérale. Deux jours plus tard, le 27 septembre, le Conseil des Etats approuvait à son tour les accords de Bruxelles, mais créait la surprise en repoussant la procédure référendaire par 19 voix contre 18. Bien que les députés aient fait prévaloir, dans leurs débats, des arguments d'ordre constitutionnel, il faut remarquer que la veille, le 26, la Norvège, en votation nationale précisément, avait refusé son adhésion à la CEE. Par la suite, la Chambre du peuple ayant maintenu sa première décision, celle des Etats finit par se rallier, le 3 octobre, jour même où le Danemark votait son entrée dans le Marché commun, aux vues des conseils national et fédéral. Notons encore que dès l'été, 78 % de l'opinion s'était prononcé en faveur d'une consultation populaire [17].

La campagne référendaire fut marquée par un engagement gouvernemental prononcé. Une version condensée du message du Conseil fédéral relatif aux accords fut envoyée à chaque citoyen. La plupart des membres du gouvernement et de hauts fonctionnaires de l'Administration fédérale s'appliquèrent à démontrer les avantages de la solution choisie, moyen terme entre une intégration complète à la CEE et une abstention systématique [18]. Un point, celui de la clause d'évolution (article 32), fut particulièrement discuté, bien que déjà acquis dès l'été dans l'opinion publique (62 % des citoyens interrogés déclarèrent l'accepter [19]). « Ce n'est pas l'accord qui est évolutif, mais nos relations avec la Communauté » , déclara l'ambassadeur Jolies, précisant que le texte en soi formait un tout [20]. Les assurances données ont pu l'être d'autant plus aisément que, si la Suisse en effet avait d'abord projeté de donner à la clause un contenu plus substantiel, elle a fini néanmoins par faire marche arrière [21]. Le problème de la main-d'oeuvre étrangère i ut également agité et, en août déjà, la Chancellerie fédérale dut démentir formellement à ce sujet les allégations de James Schwarzenbach (mna, ZH) sur un prétendu traité secret entre la Suisse et la CEE [22]. En vue du 3 décembre, les militants du « non » se recrutèrent essentiellement dans les formations d'extrême-droite (AN, MNA, Vigilance) et d'extrême-gauche (PdT, Organisations progressistes POCH) ainsi que dans quelques partis et mouvements cantonaux (par exemple l'UDC vaudoise, le Mouvement social indépendant du Valais, le Neue Demokratische Bewegung du canton de Zurich) [23]. Tous les grands partis, de même que l'Alliance des indépendants, les libéraux et les évangéliques se prononcèrent pour le « oui ». Les socialistes genevois laissèrent cependant la liberté de vote. Parmi les organisations économiques et syndicales, la plupart se déclarèrent favorables à l'accord. Quelques dissonances se firent entendre dans les milieux ruraux : un comité d'action paysanne et l'Union des producteurs suisses, dissidence de l'Union suisse des paysans, firent campagne contre l'accord [24].

Le verdict du souverain fut sans appel et l'accord adopté par 72 % des suffrages, soit 1.344.994 « oui » contre 509.891 « non ». La participation, bien que modeste (52 % ; inscrits : 3.628.891) a été supérieure aux dernières votations [25]. Les vainqueurs se félicitèrent d'un succès que les sondages d'opinion n'avaient pas prévu aussi net. Quant aux vaincus, ils déplorèrent une décision dont la conséquence prévisible sera l'inflexion des échanges commerciaux, les extrémistes de gauche condamnant leur intensification en direction des pays capitalistes, ceux de droite en direction des pays socialistes (en fonction de l'ouverture à l'Est préconisée par nos autorités comme politique fédérale d'équilibre et de neutralité) [26]. Précisons que l'URSS, bien que préoccupée de l'option helvétique, n'a élevé contre elle aucune protestation officielle.

La CEE s'est élargie aux dépens de l'Association européenne de libre-échange. réduite à sept membres par le départ de la Grande-Bretagne et du Danemark. Il n'y a pas eu rupture, la libre circulation des marchandises étant maintenue entre les neuf anciens partenaires. La « petite AELE », consciente toutefois de son affaiblissement, a tenu à réaffirmer son maintien et sa cohésion. Réuni à Genève en mai et à Vienne en novembre, le Conseil des ministres des pays membres s'est dit convaincu du rôle que l'Association avait encore à jouer dans les relations économiques internationales, notamment dans son affrontement avec le Marché commun dans la perspective de l'application des traités conclus durant l'année entre ce dernier et les pays non-candidats à l'adhésion [27].

Aux yeux de la Suisse, l'Europe économique des traités de Rome (CEE) et de Stockholm (AELE) ne devrait pas éclipser celle, politique, de Strasbourg. Posant la première pierre du nouveau Palais de l'Europe dans la cité rhénane, le jour même où un autre Suisse, Olivier Reverdin (lib., GE) ouvrait la session de l'Assemblée consultative, le conseiller fédéral Graber a déclaré sa conviction que le Conseil de l'Europe continuerait à jouer son rôle malgré l'élargissement du Marché commun. L'intérêt manifesté par la Suisse à son égard s'est du reste concrétisé de plusieurs manières : par l'accueil à Lausanne de la troisième Conférence internationale sur le parlement et la science, à l'occasion de laquelle le conseiller fédéral Tschudi a dit les espoirs que notre pays plaçait dans cette rencontre ; par le versement d'une subvention annuelle de 82.000 francs au Fonds de jeunesse du Conseil ; et surtout par la signature de la Convention européenne des droits de l'homme, dont il a été question plus haut [28].

La troisième sphère d'intérêt auquel le chef du DPF a fait allusion à Milan se rapportait à la Conférence de sécurité et de coopération européenne (CSCE), dont les conversations préliminaires ont débuté à Helsinki en novembre. La Suisse a tenu, d'entrée, à collaborer activement à l'édification de cette « Europe paneuropéenne ». Dès 1969, un groupe de travail avait été chargé au DPF de préparer un projet répondant à la tradition de neutralité et à la mission pacificatrice de notre pays. Tel est le système européen de règlement pacifique des différends, fondé sur l'arbitrage, la conciliation et la médiation dont la Suisse, dans sa déclaration du 1er décembre à Helsinki, a demandé, par la voix de son ambassadeur en Finlande, S.-F. Campiche, l'inscription à l'orde du jour. La presse a établi un lien entre la présentation de ce projet et la signature par notre pays, quelques semaines plus tard, de la Convention européenne des droits de l'homme : l'acte de décembre qui, après une longue attente, a frappé par sa soudaineté, s'expliquerait par la nécessité ressentie par nos autorités de rendre crédible l'introduction, préconisée à Helsinki, d'une juridiction d'arbitrage [29].

Expression de la neutralité active que la Suisse entend observer en Europe, le projet présenté à Helsinki avait incité le DPF à entreprendre sur le vieux continent une « campagne de contacts ». Elle a entraîné, à des niveaux divers, un nombre élevé de visites, non seulement dans les pays neutres (Autriche, Suède, Finlande), mais aussi à Rome, Paris et Londres. Dans le cas de l'Angleterre, il s'agissait de la première visite d'un chef du DPF. Pour la Finlande, la réciproque est également vraie : elle a inauguré l'envoi à Berne du ministre des Affaires étrangères. Cette même campagne a permis à l'ambassadeur E. Thalmann d'accomplir une tournée en Europe de l'Est : Belgrade, Bucarest, Budapest, Prague, Sofia et Varsovie ont reçu notre représentant. L'URSS a aussi été informée du plan helvétique d'Helsinki : ce fut le cas lors de la visite à Berne du vice-ministre soviétique des Affaires étrangères, A. Kovalev, avec qui il a encore été question de la lutte contre le terrorisme, mais surtout du développement mutuel des relations économiques [30].

Le double besoin ressenti par la Suisse d'intensifier ses relations avec l'Europe de l'Est d'une part, de concrétiser le principe d'universalité de ses relations extérieures d'autre part s'est manifesté principalement dans la reconnaissance de la République démocratique allemande (RDA). Non lié par l'accord de Potsdam, au contraire des principaux Etats occidentaux, Berne a reconnu Pankow plus rapidement que ces derniers, vingt-quatre heures avant la signature du traité normalisant les relations entre les deux Allemagnes. Indirectement préparée par l'ouverture en août de missions commerciales à Zurich et Berlin-Est en vertu d'un protocole signé le 12 juillet à Berne, par la promesse en outre donnée à nos autorités de voir régler au plus tôt le problème des réparations (biens helvétiques spoliés par la RDA), la décision de la Suisse, subite tout de même, a été interprétée comme le désir légitime et longtemps contenu de commercer sans tarder avec la neuvième puissance économique du monde et la seconde du bloc communiste. Le choix du moment et la discrétion de l'acte diplomatique — il s'est accompli sans publicité préalable — auraient été dictés par le souci, constant chez un petit pays comme le nôtre, de ménager le grand voisin septentrional. Faits moins marquants mais à mettre aussi à l'actif du principe d'universalité : en premier lieu, la reconnaissance de deux autres Etats, le Bangla-Desh (ex-Pakistan oriental) et la République populaire du Yemen (Aden) ; secondement l'annonce, officieuse, de pourparlers entre Berne et le Vatican en vue de l'ouverture d'une ambassade suisse auprès du Saint-Siège [31].