Nachdem die Zahl der Asylgesuche in den Jahren 2000-2002 ständig gestiegen war, sank sie im Berichtsjahr um rund 20 Prozent. Insgesamt wurden 20 806 Asylgesuche eingereicht, 5319 weniger als im Vorjahr. 1638 Gesuchsteller erhielten Asyl. Die Anerkennungsquote sank damit auf durchschnittlich 6,8% (2002: 8%). Am meisten Asylbewerber kamen auch 2003 aus Serbien und Montenegro, gefolgt von der Türkei und dem Irak. Aus den westafrikanischen Staaten, die zum Teil 2002 noch starke Zunahmen verzeichnet hatten, gingen die Gesuchszahlen wieder zurück, dafür nahmen Gesuchssteller aus der ehemaligen Sowjetunion (v.a. Russland und Georgien) stark zu. Auf 7818 Asylgesuche trat das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) gar nicht erst ein, da sie offensichtlich unbegründet waren. Im Dezember waren im gesamten Asylbereich 90 468 Personen registriert, gut 3000 weniger als ein Jahr zuvor [12].

Das BFF veröffentlichte erstmals die Swiss-Repat-Ausreisestatistik. 2003 verliessen 8546 Personen aus dem Asyl- und dem Ausländerbereich behördlich kontrolliert auf dem Luftweg die Schweiz. 40,2 % taten dies selbständig, 59,8% im Rahmen einer Rückführung. Von den über 5100 Rückgeführten wurden 344 Personen durch Sicherheitsbeamte bis in den Zielstaat begleitet, die restlichen nur bis zum Flugzeug. Personen, welche die Schweiz auf dem Landweg verliessen, wurden in dieser Statistik nicht erfasst [13].

Anfangs Juli lud das BFF rund 60 Migrationsexpertinnen und -experten aus aller Welt zu einer weiteren Konferenz von „The Berne Initiative Consultations“ in die Schweiz ein. Ziel dieser internationalen Konsultation ist die Diskussion und Ausarbeitung geeigneter Rahmenbedingungen für eine effektive zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Die Berner Initiative bezweckt den Aufbau eines von den Regierungen getragenen Dialogprozesses mit Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten. Durch das regelmässige Gespräch soll eine gemeinsame Orientierung im Migrationsbereich entwickelt werden, die auf Zusammenarbeit, Offenheit und Transparenz, Vorhersehbarkeit und Ausgewogenheit beruht [14].

Mitte Juni verlangte die SVP des Kantons Zürich, die Mutterpartei solle eine neue Asyl-Initiative starten. Nationalrat Blocher liess seine Abgeordnetenkollegen in Bern wissen, von der angelaufenen Revision des Asylgesetzes erwarte er nicht die nötigen Verbesserungen. Die Vertreter der anderen Bundesratsparteien verurteilten das Vorgehen Blochers so kurz nach der Ablehnung der letzten SVP-Initiative als „Zwängerei“, Erpressung oder reine Wahlkampfstrategie. Mitte September wurde der Lancierung einer Asylinitiative mit nur einer Gegenstimme von der Delegiertenversammlung grundsätzlich zugestimmt; der genaue Wortlaut muss noch vom Parteivorstand ausgearbeitet werden. Neu an der Initiative soll sein, dass der Bund verpflichtet wird, die Verantwortung für das ganze Asylwesen zu tragen; renitente und straffällige Asylsuchende sollen vom Asylrecht ausgeschlossen werden, und der illegale Aufenthalt wird mit Gefängnis und sofortiger Ausweisung bestraft. Auch will die SVP die Drittstaatenregelung ohne Ausnahme verankert sehen [15].

Um ein kohärenteres Vorgehen sicherzustellen, beschloss die Staatspolitische Kommission des Nationalrats, das neue Ausländergesetz (AuG), auf das sie bereits im Vorjahr eingetreten war, und die Revision des Asylgesetzes parallel zu behandeln, also nicht wie ursprünglich vorgesehen zuerst das AuG zu bereinigen, um sich erst nachher der Asylgesetzrevision zuzuwenden. Dieses Vorziehen des Asylgesetzes wurde als Folge der SVP-Asylinitiative gesehen, die im Vorjahr nur äusserst knapp gescheitert war. Die SVP hatte ihren relativen Abstimmungserfolg zum Anlass genommen, ein Aussetzen der Beratungen zum AuG und die prioritäre Behandlung der Asylgesetzrevision spätestens in der Herbstsession zu verlangen, drang damit aber nicht durch, ebenso wenig wie die CVP, welche die Verschärfungen beider Gesetze herausgreifen und im Schnellverfahren in der Sommersession durch beide Räte bringen wollte. Obgleich die Kommission zusätzliche Sitzungen anberaumte, gelang es nicht, die beiden Vorlagen noch vor Ende Jahr ins Plenum zu tragen [16].

Auch der Bundesrat zog offensichtlich die Konsequenzen aus dem knappen Abstimmungsresultat, das ein tiefes asylpolitisches Malaise artikuliert hatte, und beschloss, verstärkt auf abschreckende Massnahmen zu setzen. Künftig sollten Asylsuchende, auf deren Gesuch nicht eingetreten wurde, als illegal anwesende Ausländer gelten und dementsprechend keine Sozialhilfe mehr erhalten, sondern nur noch die in der Verfassung verankerte Nothilfe (Fürsorgestopp). Von dieser Massnahme, welche 2003 rund 7800 Personen betroffen hätte, erhoffte sich der Bundesrat jährliche Einsparungen von 77 Mio Fr., eine Zunahme der freiwilligen Ausreisen sowie eine Einbusse der Attraktivität der Schweiz als Asyldestination. Asylbewerber mit positivem Eintretensentscheid aber mit letztlich abgelehnten Asylgesuch sollten vom Fürsorgestopp vorderhand nicht betroffen sein. Einen ähnlichen Vorschlag hatte der Bundesrat bereits früher (2000) gemacht, war aber am Widerstand der Kantone gescheitert, die moniert hatten, dies würde nur zu einer Verlagerung der Kosten führen, da die Kantone und Gemeinden für die Nothilfe zuständig sind. Auch die nationale Asylkonferenz, die auf Vorschlag der Stadt Zürich Anfang April stattfand, konnte die Bedenken der Kantone und Städte nicht zerstreuen [17].

Der Bundesrat beharrte aber auf seiner Absicht. Um die Massnahme möglichst rasch umsetzen zu können, verpackte er diese Änderung der Asylgesetzgebung ins Entlastungsprogramm 2003 (EP 03). Gleichzeitig schlug er im EP 03 noch zwei weitere Elemente vor, die in dieser Form ebenfalls nicht in seinem Entwurf zur Asylgesetzrevision enthalten gewesen waren. Auf das Asylbegehren von Personen, die bereits erfolglos in einem EU- oder EWR-Land ein Gesuch gestellt haben, soll nicht mehr eingetreten werden, womit sie automatisch unter den Fürsorgestopp fallen. Zudem beantragte er, im Ausländergesetz (ANAG) einen neuen Haftgrund einzuführen: Wer die Mitwirkungspflicht verletzt, weil er sich zum Beispiel bei der Papierbeschaffung passiv verhält, soll für maximal neun Monate in Ausschaffungshaft genommen werden können. Diese Massnahmen sollten im Dringlichkeitsverfahren verabschiedet werden. Die Linke zeigte sich ob dem Vorgehen empört. Es gehe weniger um eine finanzielle Entlastung, als vielmehr um eine im EP 03 völlig systemfremde Verschärfung der Asylgesetzgebung; der Dringlichkeitsweg verunmögliche zudem ein Referendum vor Ablauf eines Jahres. Auch in den Reihen der CVP machte sich Skepsis breit. Insbesondere wurde bezweifelt, ob Inhaftierungen zu Einsparungen führen können. Die SPK des Nationalrats zeigte sich ebenfalls wenig erfreut darüber, dass man auf diese Weise wesentliche Punkte der Revision ihrer Vorberatung entzog [18].

Im Ständerat wurde den Neuerungen bei den Nichteintretensgründen und der Inhaftierung stillschweigend zugestimmt. Beim Fürsorgestopp beantragte Brunner (sp, GE), darauf zu verzichten, unterlag aber mit 29 zu 3 Stimmen. Ein Antrag Germann (svp, ZH), den Bund bis zum Vorliegen gültiger Reisepapiere in der Verantwortung zu belassen, wurde mit 32 zu 7 Stimmen abgelehnt; es wurde argumentiert, damit würden die Einsparungen praktisch vergeben. Im Nationalrat stellte Leutenegger Oberholzer (sp, BL) den Antrag, die ganze Übung abzubrechen; sie fand die Unterstützung der geschlossenen SP und GP sowie von vier CVP-Vertretern und zwei Mitgliedern der EVP/EdU-Fraktion, scheiterte aber mit 93 zu 60 Stimmen. Die Verschärfung bei der Inhaftierung wurden mit 111 zu 66 Stimmen, die Ausweitung beim Nichteintreten oppositionslos und der Fürsorgestopp mit 117 zu 60 Stimmen gutgeheissen. Da die SVP eine Überwälzung auf die Kantone verhindern wollte, stimmte sie in einer zweiten Abstimmung einem Antrag Genner (gp, ZH) zu, auf die Systemänderung zu verzichten. Dieser Antrag wurde mit 95 zu 82 Stimmen angenommen [19].

Um doch noch Einsparungen im Asylbereich zu erreichen, präsentierte der Ständerat daraufhin einen Kompromissvorschlag. Der Systemwechsel sollte vorgenommen werden, allerdings in einer für die Kantone etwas weniger einschneidenden Form. Er präzisierte, in welchem Ausmass der Bund eine allfällige Nothilfe übernimmt. Insbesondere legte er fest, dass der Bundesrat die Nothilfepauschale aufgrund einer zeitlich befristeten Kostenüberprüfung und nach Konsultation der Kantone anpassen wird. Diese Lösung bringt noch 120 Mio Fr. Einsparungen für die Jahre 2004-2006. Im Nationalrat beantragte Leutenegger Oberholzer (sp, BL) erneut, den Fürsorgestopp nicht im Rahmen des EP 03 zu beschliessen, unterlag aber mit 120 zu 71 Stimmen. Abgelehnt (mit 103 zu 89 Stimmen) wurde aber auch ein Antrag Zuppiger (svp, ZH), den Fürsorgestopp auch auf Asylsuchende mit abgelehntem Gesuch auszudehnen. Davon wären rund 25 000 Personen pro Jahr betroffen gewesen. Metzler erklärte, eine derartige Massnahme würde in den Kantonen erst recht Ängste auslösen und sei deshalb im jetzigen Zeitpunkt politisch nicht durchsetzbar. Da die Differenzen beim EP 03 nicht wie vorgesehen in der Herbstsession bereinigt werden konnten, verzichtete der Bundesrat auf die von ihm ursprünglich angestrebte Dringlichkeit, weil er angesichts der abweichenden Beschlüsse die entsprechenden Verordnungsentwürfe nicht in die Vernehmlassung geben konnte. Die Inkraftsetzung erfolgt deshalb auf den 1. April 2004. Damit kam der Bundesrat auch einem von Seiten der Kantone geäusserten Wunsch nach einer längeren Vorbereitungsphase zur Umsetzung nach [20].

Seit 1990 kann der Bundesrat auf Vorschlag des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) Herkunftsländer von Asylsuchenden, die als hinreichend verfolgungssicher gelten, als Safe Countries bezeichnen. Gemäss Asylgesetz muss auf Asylgesuche oder Beschwerden von Personen, die aus einem Safe Country stammen, nicht eingetreten werden, es sei denn, es lägen Hinweise auf eine individuelle Verfolgung vor. Der Bundesrat ergänzte Mitte Jahr die Liste der verfolgungssicheren Staaten. Ab 1. August 2003 gelten auch Bosnien und Herzegowina sowie Mazedonien als Safe Countries. Im weiteren wurden alle EU-Staaten, die EU-Beitrittskandidaten und die EFTA-Staaten als Gruppe zu Safe Countries erklärt. Bereits zuvor galten folgende Länder als verfolgungssicher: Albanien, Bulgarien, Gambia, Ghana, Senegal, Indien, Litauen, Mongolei und Rumänien [21].

Anfangs Jahr reiste Bundesrätin Metzler nach Senegal, um mit der dortigen Regierung ein Transitabkommen zu vereinbaren. Die Vereinbarung sollte der Schweiz ermöglichen, abgewiesene westafrikanische Asylsuchende mit unklarer Identität nach Dakar zu transportieren. Im Transitbereich des Flughafens sollte mit Hilfe westafrikanischer Diplomaten innerhalb von 72 Stunden versucht werden, die Identität festzustellen. Im Erfolgsfall sollten die Asylbewerber direkt in ihr westafrikanisches Herkunftsland ausgeschafft, bei negativem Ergebnis in die Schweiz zurückgebracht werden. Das Abkommen kam nach langem Ringen zustande, offiziell ohne dass die Schweiz dafür Gegenleistungen zugestimmt hätte. Im senegalesischen Parlament regte sich aber unerwartet heftiger Widerstand gegen das Abkommen, das deswegen letztlich scheiterte [22].

Im Nationalrat verlangte Hess (sd, BE) mit einer Motion, es sei eine Änderung des Asylgesetzes in dem Sinne vorzunehmen, dass jegliche Entwicklungshilfe an Staaten einzustellen ist, die sich bei der Rückführung ihrer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, nicht oder kaum kooperativ verhalten. Die Motion wurde vorerst von links-grüner Seite bekämpft, dann mit Stichentscheid des Ratspräsidenten als Postulat überwiesen. Ebenfalls in Postulatsform wurde eine ähnlich lautende Motion von Lalive d’Epiney (fdp, SZ) angenommen. Auf Antrag des Bundesrates, der erklärte, die anvisierten Organisationen seien dafür gar nicht zuständig, wurde hingegen eine Motion Schlüer (svp, ZH) abgelehnt, die forderte, abgewiesene Asylbewerber und illegale Einwanderer aus „kulturfremden Ländern“ seien nicht mehr in der Schweiz, sondern in von anerkannten internationalen Organisationen (wie UNHCR, IKRK u. a.) betreuten Flüchtlingslagern in der Region ihrer Herkunft zu beherbergen [23].

Anfangs Februar trat die Exekutive der Stadt Zürich geschlossen vor die Medien, um ihrem „Manifest für eine neue Schweizer Asylpolitik“ Gewicht zu verleihen. Sie erklärte, die Folgekosten der verfehlten Asylpolitik trügen vor allem die Städte. Die Hoffnung auf eine abschreckende Wirkung des Arbeitsverbots habe sich als falsch erwiesen. Zusammen mit dem sehr knapp bemessenen Taschengeld sei die erzwungene Untätigkeit geradezu eine Einladung zu Schwarzarbeit, Kleinkriminalität und sogar Drogenhandel. Sie regte in einer Resolution mit zehn Punkten ein Umdenken in der Asylpolitik an. Insbesondere verlangte sie die Aufhebung des für die ersten drei resp. sechs Monate nach der Einreise geltenden Arbeitsverbots: Asylsuchende sollten sich durch das Erbringen von öffentlich nützlichen Dienstleistungen sinnvoll betätigen können und mit dem dafür erhaltenen Lohn dazu beitragen, Fürsorgekosten zu sparen. Bund und Kantone zeigten sich skeptisch, die städtischen Parteien (inkl. SVP) begrüssten den Aufruf hingegen grundsätzlich, ebenso der Schweizerische Städteverband. Am 1. Mai startete in Zürich ein Pilotprojekt mit Asylsuchenden, mit vorläufig aufgenommenen Personen, die noch keine Arbeit gefunden haben, sowie mit arbeitslosen anerkannten Flüchtlingen [24].