En septembre 2003, le Conseil fédéral avait chargé le DETEC d’analyser, en collaboration avec le DFF, le financement de l’infrastructure ferroviaire et de présenter des propositions ad hoc. Le rapport a été rendu aux autorités fédérales qui l’ont approuvé et intégré dans le rapport sur les NLFA (voir infra). L’OFT et l’Administration fédérale des finances (AFF) arrivent à la conclusion que les chemins de fer ne seront pas en mesure de rembourser les investissements consentis au cours des années à venir. La modification des conditions-cadres sur le plan des finances et sur celui des transports, additionnée à la baisse du prix du trafic marchandises, sont à la base de la dégradation du produit des transports ferroviaires. A l’époque, le Conseil fédéral avait tablé sur un renversement de tendance dans les recettes au cours des quinze années à venir. A cela s’ajoutent les évolutions (allègement et renchérissement des marchandises, application de la vérité des coûts et lacunes qualitatives affectant le transport ferroviaire) qui pèsent sur la rentabilité des NLFA. Compte tenu des ces éléments, les chemins de fer ne seront pas capables de gagner les fonds nécessaires à l’amortissement et à la rémunération des ressources nécessaires. En conséquence, la Confédération sera tenue de compenser les coûts d’infrastructure non couverts et devra affronter des surcoûts considérables pour le compte financier. Afin d’y faire face, l’OFT et l’AFF ont proposé de renoncer au fonds destiné à la réalisation des projets d’infrastructure des transports publics (FTP) comme pilier de financement. Celui-ci est alimenté par les recettes de la RPLP, la taxe sur l’essence, 0,1% de TVA et par des emprunts effectués sur le marché des capitaux. A la place, des alternatives sont avancées. Le Conseil fédéral les a reprises et a adopté un message ad hoc : 1) Aucun nouveau prêt remboursable et rémunéré aux conditions du marché ne sera plus accordé pour les projets FTP. 2) Les prêts à intérêt déjà accordés seront convertis en avances du fonds FTP au plus tard le 1er janvier 2005, ce qui exige une augmentation de la limite des avances. La limite passera de 4,2 milliards de francs à 8,1 milliards [15]. 3) Un nouveau mécanisme de remboursement des fonds avancés est désormais prévu. Dès 2015, la moitié des recettes sera utilisée pour rembourser les avances. Toutes les avances devraient être remboursées d’ici 2025 et les projets terminés entre 2027 et 2030. Les seuls projets concernés par ces mesures sont ceux déjà en cours de réalisation ou en passe de l’être [16].

Avec les directives européennes sur l’interopérabilité, l’UE veut permettre aux trains de circuler en Europe aussi librement que possible. Pour que la Suisse participe à ce mouvement d’uniformisation, le Conseil fédéral propose de les transposer dans le droit national sous le cadre de l’accord sur les transports terrestres. Les modifications de loi nécessaires à cette transposition du droit européen ont été mises en consultation. Les directives européennes sur l’interopérabilité visent à ce qu’il n’y ait plus d’obstacle technique au passage des frontières. Elles prévoient aussi la reconnaissance harmonisée des évaluations de conformité. En d’autres termes, les travaux d’un organisme de contrôle notifié seront reconnus dans le reste de l’UE. Sur la question de savoir qui s’occupera de l’évaluation de la conformité en Suisse, le Conseil fédéral propose de renoncer à l’instauration d’un service étatique, estimant que des organes privés pourraient se charger de cette tâche. Il soumet toutefois en consultation une deuxième variante. Celle-ci laisse à la Confédération la possibilité de mettre sur pied, en cas de besoin, un organe public, sans toutefois l’y obliger [17].

Le Conseil fédéral a décidé de prolonger de deux années, jusqu’à la fin 2006, la durée pendant laquelle les entreprises ferroviaires pourront présenter des demandes d’approbation de plans d’assainissement des 190 passages à niveau les plus dangereux. Les autorités fédérales l’ont effectué en raison de divers retards et du grand nombre de demandes d’approbation des plans qui n’avaient pas encore été présentées. Comme les procédures durent entre 4 et 12 mois, il n’était pas possible de garantir des subventions pour des projets dont le délai échoyait avant la fin 2004. Le montant global de 15 millions de francs que la Confédération alloue à cette fin ne sera pas changé, mais réparti en tranches annuelles. Une « task force » veillera à ce que des demandes d’approbation des plans pour les 190 passages à niveau les plus dangereux soient présentées avant la fin 2006. Dans un deuxième temps, celle-ci s’investira afin que des solutions économiquement supportables soient trouvées pour l’assainissement des autres passages à niveau non gardés [18].

Au début de l’année, les maîtres d’œuvre des Nouvelles transversales ferroviaires alpines (NLFA), BLS Alptransit SA et Alptransit Gothard SA, ont annoncé des surcoûts inattendus de 500 millions de francs au Gothard et 200 millions au Lötschberg. Surpris par l’ampleur des montants, l’OFT les a auditionnés afin de comprendre la hausse des coûts. Au Gothard, les problèmes géologiques rencontrés à Faido et Bodio (TI), ainsi que le raccordement au tracé de la variante montagne à Uri, sont à la base des surcoûts. Au Lötschberg, les surprises géologiques, les nouvelles techniques ferroviaires et des adjudications à des prix plus élevés sont en cause. Les maîtres d’ouvrage ont aussi évoqué des exigences supplémentaires demandées par l’OFT, notamment en termes de sécurité [19]. L’annonce de ces frais supplémentaires a eu pour conséquence que la Commission des transports du National a renvoyé les délibérations sur le crédit additionnel de 900 millions [20] et a demandé au Conseil fédéral un rapport complémentaire sur les surcoûts de 700 millions, ainsi qu’une prise de position de principe sur d’éventuels renoncement à des projets dans le cadre des NLFA. A l’instar de son homologue du National, la Commission des transports des Etats a aussi exigé des comptes et des possibilités de compensation et d’abandon. La Commission des finances des Etats a également demandé des explications et des modifications au Conseil fédéral dans sa façon de gérer le crédit global octroyé aux NLFA [21].

Devant la Délégation de surveillance parlementaire (DSN), la hausse de 700 millions a été expliquée dans le détail et confirmée par les maîtres d’ouvrage. Celle-ci aurait dû être couverte par les réserves. Or, l’argent a servi à autre chose, comme le doublement du tunnel du Monte Ceneri ou le raccordement à la variante montagne à Uri. Estimant qu’un déficit de communication et la gestion des réserves étaient en cause, la DSN a également exigé un rapport complémentaire au Conseil fédéral [22]. Lors de la présentation de son rapport semestriel, l’OFT a révisé les surcoûts à la hausse, passant de 700 millions de francs à 800 millions. En incluant cette somme, la nouvelle facture des NLFA atteint 15,8 milliards, soit 1,1 milliard de plus que le crédit initialement approuvé [23].

Afin de répondre aux diverses commissions parlementaires, le Conseil fédéral a utilisé le rapport que le DETEC et le DFF ont réalisé sur le financement de l’infrastructure ferroviaire (fonds FTP, voir supra) et l’a intégré dans le rapport sur les NLFA. Le gouvernement propose de renoncer à inclure une rallonge au crédit additionnel de 900 millions de francs afin de faire face aux surcoûts. Il estime que la somme allouée serait suffisante pour financer les chantiers en cours lors des quatre prochaines années, sauf imprévu majeur. C’est à ce moment-là, vers 2007-2008, que le Conseil fédéral veut procéder à un réexamen global de la situation des NLFA et des grands projets ferroviaires FTP sous l’angle de la politique des transports et des finances. Il déterminera alors l’ampleur du nouveau crédit qu’il devra demander au parlement et décidera quelles parties des divers projets passeront à la trappe. La convention sur les prestations 2007-2010 étant connue, les projets FTP non encore lancés devront être redimensionnés ou reportés. Parmi les recalés se trouvent les tunnels du Zimmerberg (ZH) et du Hirzel (ZH), la deuxième étape de Rail 2000, la deuxième étape du raccordement aux réseaux des trains à grande vitesse, la gare souterraine de Zurich, la ligne Stabio (TI) – Arsizio (IT) et la liaison Cornavin (GE)-Annemasse (F). Revenant sur la polémique des surcoûts, Moritz Leuenberger a défendu un système de contrôle « transparent » permettant de détecter rapidement si la facture s’allonge. L’OFT a toutefois été chargé de mieux signaler les événements concernant les coûts et les finances de la part des maîtres d’œuvre. La communication avec la Confédération devra aussi être améliorée. Face aux critiques de la DSN sur la gestion des réserves, le Conseil fédéral a précisé qu’il entendait continuer à les utiliser pour financer les surcoûts plutôt que de recourir à des crédits supplémentaires [24].

Suivant sa commission des transports, le Conseil national a donné son aval, par 119 voix contre 51, au crédit additionnel de 900 millions de francs. Le principal détracteur a été l’UDC, qui a tenté, en vain, de renvoyer le projet au Conseil fédéral. Sa proposition a été rejetée par 131 voix contre 47. Les députés ont toutefois insisté sur le fait qu’il fallait tout faire pour maîtriser au mieux les coûts. Outre le crédit supplémentaire, le Conseil national a débloqué une nouvelle tranche de crédits pour la deuxième phase de la première étape des NLFA. Des 3,38 milliards de francs prévus pour cette phase, 2,25 milliards seront libérés. Le Conseil national a voté l’ensemble par 134 voix contre 42 [25]. Alloués par le parlement, le Conseil fédéral a libéré 134 millions de francs de la deuxième phase de la NLFA 1. Cette somme représente une première tranche de 100 millions pour le tunnel de base du Monte-Ceneri et de 34 millions pour les aménagements sur la ligne St-Gall – Arth-Goldau. Le Conseil fédéral a également débloqué 476,5 millions de francs (prix de 1998) des réserves. 366,9 millions concernent l’axe du Lötschberg (surcoûts au niveau des adjudications et modifications des projets). 109,6 millions serviront aux préparatifs d’exploitation du tunnel de base du Lötschberg par le BLS. Le solde des réserves est de 1 597,8 millions de francs [26].

Dans le cadre du tunnel de base du Gothard (NLFA), le DETEC a octroyé, au mois de mars, à AlpTransit Gothard (ATG) l’autorisation de construire pour la section d’Erstfeld (UR), y compris le portail nord. N’ayant pas fait l’objet de recours, celle-ci est entrée en force. En effet, estimant que le projet avait été optimisé et ne voulant pas retarder la mise service du Gothard, les associations environnementales ont renoncé à recourir. Les plans de la partie sud du tronçon d’Erstfeld comprennent les huit kilomètres du tunnel de base, la zone du portail et les voies jusqu’au point de courbure au kilomètre 98.2, englobant les communes de Schattdorf, Erstfeld et Silenen. Approuvant la section reliant Ried à Altdorf au nord du point d’inflexion, la décision du DETEC n’englobe pas la manière de traverser la rivière Schächen (variante montagne ou plaine). Le parlement devra au préalable se prononcer sur l’investissement pour la réalisation de la variante montagne longue. Suite aux négociations sur les recours et aux propositions approuvées par les services spécialisés, l’autorisation contient toutefois de nombreuses charges et conditions. ATG devra ainsi présenter au DETEC diverses modifications du projet qui résultent de l’approbation échelonnée et des charges imposées par le département. Etant donné les prévisions sur l’évolution du trafic [27], le DETEC n’a autorisé que quatre voies dans la zone de Rynächt [28].

Le Conseil fédéral a adopté une convention avec les CFF en ce qui concerne l’aménagement des tronçons sur l’axe du Lötschberg. Elle porte sur le tronçon Berne – Thoune et celui du portail sud du tunnel de base du Lötschberg à St-German jusqu’à Brigue. Il s’agit des travaux de la troisième voie entre Ostermundigen et Gümligen et entre St-German et Viège, de la contribution à l’aménagement de Viège pour maîtriser le surcoût de trafic dû à la NLFA et des mesures supplémentaires de protection contre le bruit entre Rarogne et Brigue. Les travaux prévus, estimés à 189 millions de francs, sont déjà compris dans les coûts finaux probables à la NLFA [29].

Le Conseil fédéral a adopté un message sur l’analyse de la capacité des axes nord-sud du réseau ferroviaire suisse et sur la garantie du tracé des tronçons NLFA reportés. Il propose au parlement d’approuver deux crédits. Le premier a trait à la planification sur « l’analyse de la capacité des axes nord-sud du réseau ferroviaire suisse » (24 millions de francs). Ce fonds servira à financer des études de planification des axes nord-sud et un avant-projet du tracé « montagne long » dans le canton d’Uri. Le second crédit concerne « la garantie des tracés des tronçons NLFA reportés » (15 millions). Il servira à acheter des terrains [30].

La Confédération a étendu la concession du chemin de fer Lucerne-Stans-Engelberg (LSE) à la ligne du Brunig, qui appartient aux CFF. En même temps, elle a autorisé les CFF à vendre au LES l’infrastructure du chemin de fer du Brunig entre Lucerne et Interlaken. De cette manière, rien n’empêche, du point de vue de la Confédération, la fusion du chemin de fer du Brunig et du LES [31].

Le 12 décembre a été marqué par l’entrée en vigueur de Rail 2000. Le concept Rail 2000 repose sur des nœuds de correspondances. L’horaire a été développé à partir de six cœurs du réseau ferroviaire fonctionnant tous au même rythme, celui de la demi-heure. Le pouls est donné par les gares de Bâle, Berne, Bienne, Lausanne, Olten et Zurich. Pour Rail 2000, les CFF ont mis en service la première ligne à grande vitesse de Suisse, entre Mattstetten et Rothrist sur la ligne Berne-Olten. Afin de garantir la sécurité, celle-ci n’a toutefois pas pu être utilisée à pleine vitesse. Les horaires ont également été modifiés et le nombre de trains a été augmenté de 12%. Le prix des abonnements et des billets s’est renchéri [32].

Le Conseil fédéral a pris acte du résultat de la consultation sur la réforme des chemins de fer 2 et a chargé le DETEC de présenter, au début de 2005, un projet de message sur la réforme des chemins de fer 2 et les projets de loi y relatifs. La majeure partie des milieux consultés a approuvé le projet et son orientation. Celle-ci s’est prononcée pour un grand réseau de base, qui comprendra tout le réseau du transit et du trafic longue distance, ainsi que les raccordements des capitales cantonales, des régions périphériques et des principaux sites industriels et commerciaux du pays. Le réseau complémentaire, qui inclut les lignes d’importance locales, sera assumé par les cantons. Les financements mixtes seront supprimés. En termes de compensation de charges, cette option signifie que la Confédération ne versera aux cantons que des contributions minimes, voire aucune. Ces derniers obtiendront en revanche des indemnisations plus importantes et davantage de liberté d’organisation dans le cas d’un petit réseau de base. Le Conseil fédéral a également précisé vouloir rendre les normes ferroviaires suisses eurocompatibles, afin de simplifier dès 2006 l’accès au marché du trafic de marchandises [33].

Adoptant le message sur le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau ferroviaire à grande vitesse (raccordement aux lignes à grande vitesse LGV) à l’intention du parlement, le Conseil fédéral a maintenu les deux étapes et a demandé un crédit d’engagement de 665 millions de francs pour la première phase du raccordement. Compte tenu des restrictions budgétaires, certaines lignes ont été redimensionnées. La première phase concerne les cinq axes à destination de Paris, Stuttgart et Munich. Le crédit global sera investi : 1) sur la liaison Suisse – Munich dans les aménagements St-Gall – St.Margrethen (80 millions) et dans l’électrification de la ligne Lindau – Geltendorf (75 millions) ; 2) sur la liaison Suisse – Stuttgart, dans les aménagements Bülach – Schaffhouse (130 millions) ; 3) sur la relation Nord-Ouest de la Suisse – Paris/Lyon dans les contributions pour la construction de la nouvelle ligne Belfort – Dijon (ligne à grande vitesse Rhin-Rhône) (100 millions) ; 4) sur la relation Espace Mittelland – Arc jurassien – Paris dans les contributions aux aménagement Vallorbe/Pontarlier – Dole – Dijon (40 millions) ; 5) sur la ligne Genève – Paris dans les contribution à l’aménagement/revitalisation de la ligne Bellgarde – Nurieux – Bourg en Bresse (Haut-Bugey/ligne des Carpates) (165 millions) et dans l’aménagement du nœud de Genève (40 millions). 10 millions de francs sont également prévu pour la réserve et 25 pour la surveillance du projet. Il est à noter que la Confédération a pris en compte les demandes de la Suisse orientale issues de la consultation en incluant les lignes Bülach – Schaffhouse et Lindau – Geltendorf. Les projets non encore prêts en France et les projets en Suisse qui nécessitent une coordination approfondie avec la planification à long terme sont attribués à la deuxième phase du raccordement. Le Conseil fédéral propose de les revoir dans le cadre d’une vérification des grands projets ferroviaires non encore décidés ou financés (voir supra) [34].

La Commission des finances du Conseil national (CdF-N) a désavoué le Conseil fédéral en réhabilitant, par 15 voix contre 9, six des huit projets LGV qui avaient été écartés. Ce « sauvetage » représente une augmentation de l’ardoise de 330 millions de francs, soit un total de 995 millions. La décision de la CdF-N est le fruit du lobbysme de dix-huit cantons romands, de Suisse orientale et du nord-ouest de la Suisse. La Commission des transports du National (CTT-N) a également donné tort au Conseil fédéral en recommandant de débloquer 1,3 milliards de francs pour les raccordements LGV au lieu des 665 millions proposés. En repêchant toute une série d’aménagements, la commission a repris l’intégralité du concept accepté en 1998 par la population lorsqu’elle avait donné son aval au fonds FTP destiné à financer les grands projets ferroviaires. Parmi toutes les variantes proposées, le Conseil national a suivi sa CTT et a approuvé à une seule voix de majorité (92 contre 91 et 6 abstentions) celle au montant maximum de 1,3 milliard pour les raccordements LGV. La variante du Conseil fédéral (665 millions de francs) n’a pas trouvé grâce aux yeux des conseillers nationaux, ceux-ci lui ont préféré l’intégralité des projets LGV, tels que votés en 1998, à la rigueur budgétaire. Lors de ce vote, les socialistes et les Verts ont reçu le renfort de radicaux et de démocrates du centre. Les tronçons Lausanne – Vallorbe (130 millions), Berne – Neuchâtel – Pontarlier (100 millions), Genève – Lyon inclu l’aménagement du nœud de Genève (80 millions), Bienne – Belfort (40 millions), Bâle – Mulhouse (25 millions), Sargans – St.Margrethen (70 millions), St-Gall – Constance (60 millions) et Zurich – Winthertour (100 millions) ont été rajoutés aux projets contenus dans le message du Conseil fédéral. En plus de cela, le crédit pour la surveillance du projet a été augmenté à 50 millions de francs [35].

Le Conseil fédéral a adopté le message sur la convention avec l’Italie au sujet du renouvellement de la concession du Simplon et de l’exploitation du tronçon ferroviaire jusqu’à Domodossola. La concession expirera le 31 mai 2005. Elle sera renouvelée pour 99 années supplémentaires et adaptée à la législation nationale et internationale. La Suisse demeurera compétente pour l’exploitation de l’infrastructure depuis la frontière nationale jusqu’à Iselle, alors que l’Italie sera responsable du tronçon Iselle-Domodossola [36].

Les cantons de Genève, du Tessin et de Zurich ont conclu une alliance afin de forcer le Conseil fédéral à inscrire leurs projets dans la prochaine convention de prestations 2007-2010 des CFF. A Genève, la réalisation de la liaison ferroviaire Cornavin-Eau-Vives-Annemasse (CEVA) est en jeu. Au Tessin, c’est la ligne transfrontalière Mendrisio-Varese, qui reliera la région de Lugano à l’aéroport international de Milan-Malpensa. A Zurich, la menace pèse sur le prolongement de la gare principale à celle de la Löwenstrasse [37].

Les CFF et Trenitalia ont fondé TILO dans le but d’exploiter la ligne Biasca-Bellinzone-Lugano-Chiasso-Côme-Milan. Chaque entreprise possède 50% du capital actions de la nouvelle société. Les deux sociétés ferroviaires ont également décidé d’augmenter leur participation dans leur filiale commune Cisalpino. Ils vont investir plus de 450 millions de francs dans l’achat de 14 trains pendulaires d’ici à 2007 [38].

Les présidents des CFF et de la SNCF ont signé un protocole d’accord visant à améliorer les dessertes transfrontalières et à élargir leur coopération dans le domaine des grandes lignes. Au sujet de ces dernières, les deux compagnies ferroviaires ont décidé de confier, à partir du 1er janvier 2005, l’ensemble des relations commerciales TGV entre la France et la Suisse à leur filiale commune Lyria. La collaboration en matière de transport régional transfrontalier concerne principalement la région genevoise, la zone de Bâle et l’arc jurassien [39].

Les CFF ont réalisé un bénéfice de 42,6 millions de francs en 2004. Le résultat d’exploitation du trafic voyageurs a progressé de 26,4 millions de francs, pour atteindre 191,9 millions. Le nombre de voyageurs-kilomètres a augmenté de 2,2% à 12,565 milliards. Les CFF ont transporté 253,4 millions de clients, soit 2,5 millions de plus qu’en 2003. La tendance à amélioration du trafic marchandises s’est confirmée. Malgré des dépenses importantes pour s’implanter en Allemagne et en Italie, CFF Cargo a réduit ses pertes à 2,8 millions de francs. Les prestations en tonnes-kilomètres ont augmenté de 1,8%. L’ex-régie estime que ce résultat financier positif a été obtenu grâce à l’augmentation de la productivité ainsi qu’à la gestion des coûts. Les produits s’élèvent à 7,008 milliards de francs (+ 8%) et les charges à 6,757 milliards (+ 7%). Le résultat d’exploitation après déductions pour la caisse de pension est passé à 101,1 millions [40].

Les CFF et les syndicats sont parvenus à un accord sur une nouvelle convention collective de travail (CTT). Elle prévoit le maintien de la protection contre le licenciement et une semaine de vacances supplémentaire. Celle-ci est donnée en compensation à la durée annuelle de travail qui passe de 1950 à 2000 heures. En contrepartie, les partenaires sociaux souscrivent à une paix du travail. La nouvelle CTT entrera en vigueur le 1er janvier 2005 et sera valable deux ans. Si elle n’est pas dénoncée, elle sera prolongée tacitement [41].