Eine Motion Graber (cvp, LU) verlangte, dass die 2008 von der UBS auf den SNB StabFund (Stabilisierungsfonds) überführten Aktiven erst nach Erfüllung der Empfehlung 19 des GPK-Berichts vom 30.5.10 an die UBS zurückgeführt werden können. Die Empfehlung 19 fordert von der UBS die Prüfung des internen Geschäftsgebarens rund um die Subprime-Krise, speziell das Verhalten und die Entscheidungsfindung von Verwaltungsrat, Konzernleitung und Revisionsstelle. Diesbezüglich soll abgeklärt werden, ob straf- und/oder zivilrechtliche Schritte der Bank gegen die ehemalige Konzernleitung angezeigt wären. Wenigstens aber solle transparent dargelegt werden, weshalb solche Klagen vom UBS-Verwaltungsrat nicht angestrengt worden waren. Trotz rechtlicher Bedenken seitens des Bundesrats betreffend der Vereinbarkeit einer gesetzlichen Weisung an die SNB (Einschränkung der Handlungsfreiheit des SNB StabFund) und deren Unabhängigkeit wurde die Motion von beiden Räten überwiesen, im Ständerat (Erstrat) bereits im Jahre 2010 mit 27 zu 7 Stimmen, im Nationalrat (Zweitrat; 2011) mit 106 zu 49 Stimmen. Lediglich die SVP-Fraktion lehnte die Motion ab [19].

Eine 2010 mit 149 zu 10 Stimmen vom Nationalrat angenommene Motion aus der nationalrätlichen Finanzkommission verlangte, dass „aus dem normalen Rahmen fallende Kosten“, welche dem Staat im Falle einer unmittelbaren Verteidigung der Interessen einer systemrelevanten Unternehmung anfallen, von der entsprechenden Unternehmung zu tragen wären. Die Vorlage wurde in der Wintersession 2011 vom Ständerat behandelt. Bürgerliche Gegner der Motion führten an, dass im Entwurf zum neuen Steueramtshilfegesetz vorgesehen sei, solche Kosten zu überwälzen und die Motion damit hinfällig werde. Die Ratslinke monierte erfolglos, dass die Bedingungen für eine Überwälzung der Kosten im geplanten Steueramtshilfegesetz zu eng gefasst seien. Die Motion wurde mit 20 zu 14 Stimmen abgelehnt [20].

Eine von der Geschäftsprüfungskommission (GPK) 2010 im Zusammenhang mit dem Prüfungsbericht in Sachen UBS/USA eingebrachte Motion forderte, dass systemrelevante Unternehmen in Fällen von Gläubigerschädigung und Misswirtschaft straffähig sein sollen, sofern sie massgeblich finanziell vom Staat unterstützt werden (bisher: nur im Konkursfall). Leicht modifiziert (neu: Misswirtschaft als weitere Bedingung für Straffähigkeit) nahm auch der Nationalrat (Zweitrat) die Motion einstimmig an. Der Ständerat hatte das Begehren bereits 2010 ohne Gegenstimme akzeptiert [21].

Die nationalrätliche Wirtschafts- und Abgabekommission beschäftigte sich mit der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma): Mit einer Motion strebte sie die Veränderung der Kostenregelung im Fall der Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten durch die Finma an. Bei Vorliegen eines Anfangsverdachts auf aufsichtsrechtlich relevante Gesetzesvorstösse führt dieser im Auftrag der Finma weitere Abklärungen durch. Die Motion sieht vor, dass die entsprechenden Untersuchungskosten nur noch auf eine untersuchte Unternehmung überwälzt werden, wenn sich der Vorwurf gegen sie bestätigt. Bisher hatte die untersuchte Unternehmung die Kosten auch im Fall ihrer Entlastung getragen. Der Nationalrat nahm die Motion, gegen den Antrag des Bundesrats, mit Stichentscheid des Präsidenten an. Sie wird 2012 vom Ständerat behandelt werden [22].

Im Juni 2011 kam erstmals die Teilrevision des Bankengesetzes zur Beratung in den Ständerat (Erstrat). Bereits Ende September konnte sie, trotz mehrmaliger Differenzbereinigung und Einsetzung einer Einigungskonferenz, verabschiedet werden. Dies ist vor allem auf ihre relative Dringlichkeit zurückzuführen. Ebenso war Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf bestrebt, das Geschäft noch derselben Bundesversammlung vorzulegen, welche die UBS-Rettung im Winter 2008 abgesegnet hatte. Eine 2010 vom Nationalrat angenommene Motion zur Begrenzung der von den Grossbanken ausgehenden volkswirtschaftlichen Risiken wurde mit Hinweis auf den nun vorliegenden Revisionsentwurf vom Ständerat abgelehnt [23].

Der Entwurf zum revidierten Bankengesetz umfasste verschärfte Vorschriften für systemrelevante Banken. Dabei orientierte er sich stark am „Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen“ von 2010. Dieser umfasste in groben Zügen verschärfte Eigenkapitalvorschriften, strengere Liquiditätsbestimmungen und organisatorische Regelungen. Die wichtigsten Detailberatungen werden in den folgenden Abschnitten erörtert. Die Textstellen der amtlichen Quellen sind in der Fussnote dieses Abschnitts vermerkt [24].

Im Hinblick auf die Eigenkapitalanforderungen wurde diskutiert, ob die vom Bundesrat festzulegenden Standards für alle systemrelevanten Einzelinstitute einer Bank oder nur für deren Gruppenstufe, die alle Einzelinstitute rechtlich umfasst, gelten soll. Von bürgerlicher Seite wurde bemängelt, dass die Gruppenstufe übermässig belastet würde, wenn die Regelungen von allen Einzelinstituten zu erfüllen wären [25]. Nach dem Willen des Bundesrats wären entsprechende Kapitalforderungen an die Gruppenstufe als maximale gesetzliche Anforderung zu verstehen (im Gespräch waren 19% der risikogewichteten Aktiven, was in der Verordnung präzisiert werden wird). Trotzdem sollen die Regeln grundsätzlich auch für die Einzelinstitute gelten. Dies, damit im Krisenfall, wenn möglicherweise vorhandene Aktiven der Konzernebene durch das Ausland blockiert würden, auch im Inland (das heisst auf Stufe Stammhaus/Einzelinstitut) genügend Vermögen zur Abfederung von Schocks zur Verfügung stände. Um dieses doppelte Verständnis der Regelung durchzusetzen, sieht die Vorlage bei Erfüllung der gesetzlichen Vorschriften für die betreffenden Unternehmen Rabatte in Form von tieferen Eigenkapitalanforderungen vor. Eine explizite Einschränkung der Bestimmungen auf die Gruppenstufe wurde deshalb verworfen. Die genannten Rabatte sollten gemäss bundesrätlichem Entwurf durch die Finma gewährt werden. Eine entsprechende „kann“-Formulierung wurde von der Bundesversammlung in eine zwingende Bestimmung umgewandelt. Dies gegen den von der SP und den Grünen unterstützten Antrag Leutenegger Oberholzer (sp, BL), der den Spielraum für die Finma möglichst gross halten wollte. Auch nicht durchzusetzen vermochte sich der Antrag der Linken, eine explizite Eigenkapitalquote von 5% oder 10% der nicht-risikogewichteten Aktiven vorzuschreiben. Bürgerliche argumentierten gemeinsam mit dem Bundesrat, dass eine solche Vorschrift zu erheblichen Wettbewerbsnachteilen für die Schweizer Grossbanken im internationalen Umfeld führen würde und dass die Höhe der ungewichteten Eigenkapitalquote in der Verordnung zu treffen sei [26].

Im Zusammenhang mit den Eigenkapitalvorschriften wurde auch die Besteuerung der an das Eigenkapital anrechenbaren Anleihen diskutiert. Dazu zählen die Spezialwandelanleihen, die sogenannten Coco-Bonds ( contingent convertible bonds ), die bei Unterschreitung einer gewissen Eigenkapitalquote in Eigenkapital gewandelt werden. Um die Etablierung eines schweizerischen Markts für Coco-Bonds zu unterstützen, schlug der Bundesrat vor, Obligationen und Geldmarktpapiere von der Stempelsteuer zu befreien. Dies soll eine Ungleichbehandlung der Spezialwandelanleihen, die neu ohne Stempelsteuer vorgesehen sind, und Obligationen/Geldmarktpapieren, für welche die Stempelsteuerpflicht gilt, verhindern. Von der Linken vorgebrachte Minderheitsanträge gegen dieses Ansinnen wurden abgelehnt. Zusätzlich beantragte die nationalrätlichen Wirtschaftskommission, die Zinsen der Spezialwandelanleihen und der Obligationen mit Forderungsverzicht (beide ans Eigenkapital anrechenbar) während fünf Jahren von der Verrechnungssteuer zu befreien. Damit soll den Banken ein Anreiz gegeben werden, solche Anleihen in der Schweiz auszugeben. Dieses Ansinnen wurde vom Ratsplenum unterstützt. Dagegen argumentierte der Bundesrat, dass die Verrechnungssteuer als Sicherungssteuer beibehalten werden müsse. Weiter könnte ein allgemeiner Umbau der Verrechnungssteuer bereits per 2013 vollzogen werden; eine Spezialregelung zu diesem Zeitpunkt sei deshalb nicht angezeigt. Der Ständerat folgte der bundesrätlichen Argumentation und setzte sich in der Einigungskonferenz gegen den Nationalrat durch.

Die Bestimmungen zu strengeren Liquiditätsvorschriften wurde beinahe diskussionslos dem Bundesrat via Verordnungsstufe überlassen.

Betreffend die organisatorischen Regeln für systemrelevante Banken wichen die Räte vom Entwurf ab. Dieser sah vor, dass Banken präventiv eine Organisationsstruktur zu schaffen hätten, welche die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen im Insolvenzfall gewährleisten würde. Die Räte verlangten schliesslich lediglich das Vorliegen eines verbindlichen Notfallplans, der im drohenden Insolvenzfall die Abspaltung von systemrelevanten Abteilungen ermöglicht. Die Ratslinke hatte mit dem bundesrätlichen Vorschlag sympathisiert, konnte sich aber nicht durchsetzen. Ebenso unterlag die Forderung der Grünen Partei nach einem Verbot von Wertschriftenhandel für Banken, die Publikumseinlagen entgegennehmen. Faktisch wäre dadurch eine rechtliche Trennung von verschiedenen Bankabteilungen bewirkt worden. Ein ähnlicher, aber abgeschwächter Vorschlag der SVP (Trennbankensystem, Holdingstruktur), wurde mit dem Hinweis abgelehnt, dass auch in einer Holdinggesellschaft Beistandspflichten unter den Einzelinstituten bestanden hätten. Das Ziel der SVP – die Verhinderung von ausländischen Durchgriffen auf Schweizer Vermögen im Fall einer drohenden Insolvenz eines ausländischen Einzelinstituts – wäre mit einer solchen Regelung nicht erreicht worden, argumentierten die Gegner. Weiter wurde eine entsprechende organisatorische Vorschrift als unverhältnismässig und damit unvereinbar mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit erachtet [27].

Ebenfalls diskutiert wurde die Zuständigkeit für die Bezeichnung von systemrelevanten Banken. Mit dem Hinweis, dass der Bundesrat in dieser Sache keine politische Entscheidung wünsche, wurde ein Mehrheitsantrag der WAK-NR, der dem Bundesrat die Kompetenz zur Bezeichnung von systemrelevanten Banken überlassen wollte, abgelehnt. Ein ähnlich lautender Minderheitsantrag ihrer Schwersterkommission wurde ebenfalls abgelehnt. Die Räte übertrugen die entsprechende Kompetenz schliesslich an die SNB.

Die Teilrevision des Bankgesetzes wurde auch genutzt, um parteipolitische Akzente zu setzen. So schlug die SP vor, das Vergütungssystem für systemrelevante Banken generell und unabhängig von einer allfälligen staatlichen Unterstützung zu reglementieren. Anträge auf Ausschüttung von maximal 50% des Fixlohns als variable Entschädigung sowie Ausschüttungsrestriktionen, wonach mindestens 60% des Lohns in Aktien der Unternehmung auszuzahlen seien, wurden mit Verweis auf die Wirtschaftsfreiheit und die Unverhältnismässigkeit dieser Eingriffe von den bürgerlichen Parteien abgelehnt.

Ein Minderheitsantrag, der die Abgeltung der faktischen Staatsgarantie durch systemrelevante Banken forderte, wurde ebenfalls verworfen. Die Bundesversammlung zog es vor, die Wahrscheinlichkeit einer erneuten staatlichen Bankenrettung mittels erhöhter Eigenkapital- und Liquiditätsanfoderungen zu verringern. Die bürgerlichen Gegner des Minderheitsantrags hielten zudem fest, dass die neuen Regelungen bezüglich Organisationsstruktur (Notfallplan) den Konkurs einer systemrelevanten Bank ermöglichten. Damit falle der vormals bestehende Vorteil der impliziten Staatsgarantie für systemrelevante Banken weg.

In der Einigungskonferenz legten sich die Räte darauf fest, dass die bundesrätliche Verordnung mit den konkreten Anforderungen an die systemrelevanten Banken bei erstmaligem Erlass der Bundesversammlung zur Genehmigung vorgelegt werden müsse. Der Ständerat hatte dies mit dem Hinweis auf mögliche Schwierigkeiten bei gerichtlicher Überprüfung der Verordnung auf Gesetzmässigkeit stets abgelehnt, müssten so doch die Gerichte entscheiden, ob bei Verletzung des Gesetzmässigkeitsgebots ebendieses Gebot oder das Plazet des Parlaments höher zu gewichten wären. Die Befürworter einer Genehmigung der erstmals erlassenen Verordnung durch die Bundesversammlung (im Nationalrat: SVP, FDP, BDP, grosse Teile der CVP) argumentierten, dass wichtige Eckpunkte der Vorlage erst in der Verordnung festgelegt würden, wozu sich das Parlament äussern können müsse. Die Vernehmlassungsfrist für die Verordnung zum Bankengesetz wird im Januar 2012 ablaufen. Danach werden die Räte über die Verordnung befinden.

Im Zusammenhang mit den US-Regulierungen des Foreign Account Tax Compliance Act (Fatca), welche ab 1.1.13 schrittweise in Kraft treten, forderte eine Motion Briner (fdp, SH) die nötigen Anpassungen schweizerischen Rechts, die Souveränitätskonflikte mit den USA verhindern helfen sollten. Er argumentierte, dass sowohl das Bankengesetz als auch das Strafgesetzbuch angepasst werden müssten, weil Fatca extraterritoriale Wirkung hätte. Diese entfalte sich durch die weitreichenden Informationspflichten, die auf die in den USA tätigen Finanzintermediäre zukämen. Diese Informationspflichten würden den heute gültigen Regeln des Strafgesetzbuchs und des Bankengesetzes widersprechen, wie sie von Schweizer Finanzinstituten eingehalten werden müssen. Die nötigen Anpassungen sollten derart ausgestaltet werden, dass die Schweiz gegenüber dem Ausland nicht benachteiligt werde. Dazu sollte der Bundesrat auch Verhandlungen mit den USA führen. Der Bundesrat begrüsste die Motion. Sie wurde in beiden Räten stillschweigend angenommen [28].

Mit den Souveränitätskonflikten befasste sich auch die Motion Lüscher (fdp, GE), die vom Bundesrat forderte, ein Souveränitätsschutzgesetz zu erarbeiten. Damit sollte ein Mittel geschaffen werden, um extraterritorial wirkenden Bestimmungen anderer Länder, welche die Souveränität der Schweizer Rechtsordnung verletzen, auf rechtlicher Basis etwas entgegenzuhalten. Anstelle einer nachträglich strafrechtlichen Verfolgung sollte eine Rechtsverletzung präventiv verhindert werden. Die Motion wurde vom Nationalrat stillschweigend angenommen und an den Ständerat weitergeleitet, wo sie im Berichtsjahr noch nicht bearbeitet worden war [29].

Im Jahr 2010 hatte der Nationalrat einstimmig eine Motion aus der CVP/EVP/glp-Fraktion angenommen, die vorsah, Regelungen betreffend Rollen und Kompetenzen der in die UBS/USA-Krise involvierten Bundesbehörden zu schaffen. In der Zwischenzeit war eine tripartite Vereinbarung zwischen dem EFD, der SNB und der Finma getroffen worden. In den Augen des Ständerats wurde damit dem Anliegen der Motion entsprochen. Die Motion wurde deshalb ohne Gegenantrag abgelehnt [30].

Im Dezember 2008 war unter dem Eindruck der sich verschärfenden Bankenkrise der Einlegerschutz per dringlichem Bundesgesetz verbessert worden. Diese Massnahmen waren im Jahr 2010 bis maximal Ende 2012 verlängert worden. Der Bundesrat strebte jedoch eine Überführung der damals getroffenen Regelung in ordentliches Recht an. Dies, nachdem ein vertiefter Umbau des Einlegerschutzes (öffentlichrechtlicher Einlagesicherungsfonds, Bundesgarantie) schon nach der Vernehmlassung nicht weiter verfolgt wurde, weil er als nicht mehrheitsfähig eingestuft worden war. Die Beratungen zum bundesrätlichen Vorschlag wurden 2011 zu einem erfolgreichen Abschluss geführt. Der verstärkte Einlegerschutz von 2008, der in ordentliches Recht überführt wurde, enthält folgende Kernelemente: Die Summe der geschützten Einlagen wurde von CHF 30 000 auf CHF 100 000 pro Einleger erhöht. Die Banken wurden verpflichtet, Schweizer Aktiven von mindestens 125% der privilegierten Einlagen zu halten. Drittens wurde die Gesamtheit der garantierten Summe (Systemobergrenze) von CHF 4 Mia. auf CHF 6 Mia. erhöht. In der Eintretensdebatte wurde unter anderem der Nichteintretensantrag der SP-Fraktion abgelehnt. Sie forderte vergeblich eine Ergänzung der Vorlage mit Bestimmungen zum Kleinanlegerschutz. Ebenso scheiterte in den Detailberatungen der von der Linken unterstützte Minderheitsantrag, hinsichtlich Einrichtung eines privatenrechtlichen Einlagensicherungsfonds. Die Gegner verwiesen auf dessen negative Beurteilung in der Vernehmlassung und die Kosten der Fondslösung. Der nationalrätliche Kommissionsantrag, die Gesamtsumme der garantierten Einlagen periodisch anzupassen setzte sich zwar gegen den Minderheitsantrag der Ratslinken durch, welche die gesetzliche Erhöhung der garantierten Summe auf CHF 10 Mia. forderte, scheiterte aber im Ständerat. Als wichtige Neuregelung soll die Weiterführung einzelner Bankdienstleistungen neu auch im Konkursfall ermöglicht werden. Dazu sollen die relevanten Abteilungen eines konkursiten Instituts auf eine andere Bank übertragen werden können. Bisher sah das Gesetz vor, einzelne Dienstleistungsabteilungen der Bank bis zum definitiven Entscheid über die Zukunft der Bank weiterzuführen, diese aber im Konkursfall ebenfalls zu liquidieren [31].

Der Bundesrat hatte bereits 2010 in einer Zusatzbotschaft zum genannten Geschäft einen erneuten Anlauf genommen, Regelungen im Zusammenhang mit nachrichtenlosen Vermögen zu treffen. Der Entwurf wurde im Berichtsjahr von der nationalrätlichen Wirtschafts- und Abgabekommission behandelt und leicht modifiziert. Die Vorlage wird im 2012 von den Räten behandelt werden [32].

Der Druck der US-Behörden auf den Schweizer Finanzplatz nahm im Berichtsjahr erneut zu. Weil das amerikanische Vorgehen eine starke Wirkung auf das Bankgeheimnis entfaltete, wird der Disput hier behandelt. Zu einzelnen Steuerabkommen mit anderen Ländern siehe oben, Teil I, 2, Bilaterale Beziehungen.

Im Februar 2009 hatte die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) unter Anwendung von Notrecht (Schutzverfügung nach Art. 25 und 26 Bankengesetz) eine Lieferung von 255 Kundendaten durch die UBS an die USA angeordnet. Damit sollte eine mögliche existenzbedrohende US-Strafklage gegen die UBS verhindert werden. Dieses Vorgehen wurde 2011 vom Bundesgericht gestützt, womit das erstinstanzliche Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom Januar 2010 hinfällig wurde. Im Nachgang der durch die Finma angeordneten Datenlieferung und unter dem starken Druck der USA (Zivilklage gegen die UBS) war der Bundesrat bereit, in einem Protokoll zum Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit den USA die ungenaue Rechtslage des DBA zu präzisieren (September 2009). Danach sollte Amtshilfe (rückwirkend) auch bei fortgesetzter, schwerer Steuerhinterziehung möglich sein. Im konkreten Fall führte die Präzisierung zur Prüfung von Datenlieferungen von 4 450 UBS-Kunden, welche seit dem Jahr 2000 der fortgesetzten, schweren Steuerhinterziehung verdächtig wurden. Das Bundesverwaltungsgericht hatte im Jahr 2010 eine Beschwerde gegen diesen Teil der neuen Regelung gutgeheissen. Es stellte fest, dass die rückwirkend geltende Auslegung der DBA-Regelung im Protokoll zum DBA einer Rechtsgrundlage entbehrte. Das Parlament hatte im September 2010 das mittlerweile als Staatsvertrag behandelte, völkerrechtlich geschlossene und bindende Protokoll zum DBA in Form eines einfachen Bundesbeschlusses widerwillig gutgeheissen. Dadurch wurde die Datenlieferung im Zusammenhang mit den 4 450 UBS-Kunden und deren Steuerhinterziehung ab 2000 legalisiert. Die allgemeine, nicht rückwirkende Anpassung des DBA (Amtshilfe bei Steuerhinterziehung) bedurfte keiner Zustimmung durch das Parlament und kann durch die Vertragsstaaten USA und Schweiz ratifiziert und per September 2009 in Kraft gesetzt werden, was allerdings bis Ende 2011 von keine der Parteien erfolgte [33].

Der Staatsvertrag in Sachen DBA/UBS regelte zwar nur den Einzelfall UBS, sah aber im Sinne eines Präzedenzfalls Verhandlungen über ein ähnliches Abkommen vor, sollte eine weitere Unternehmung in vergleichbarem Ausmass („gleiches Handlungsmuster unter gleichen Umständen“) US-Recht gebrochen haben wie die UBS. Ein solches Abkommen hätte bei entsprechendem Abschluss ebenfalls rückwirkende Datenlieferung im Zusammenhang mit fortgesetzter, schwerer Steuerhinterziehung ausgelöst. Die USA nutzten diese Präzedenzwirkung um im Berichtsjahr Druck auf die ebenfalls systemrelevante Credit Suisse (CS) aufzubauen. Die US-Behörden beschuldigten die Bank, ähnlich wie die UBS gehandelt zu haben und forderten sie dazu auf, ebenfalls rückwirkend, Kundendaten zu liefern. Weil im Bundesbeschluss vom September 2010 betreffend rückwirkende Datenlieferungsoption nur der Einzelfall UBS erfasst war, hätte eine entsprechende Anwendung des genannten Passus erneut via Staatsvertrag und Absegnung durch das Parlament erfolgen müssen. Dies löste unter allen grossen Parteien starken Wiederstand aus, wenngleich anerkannt wurde, dass eine US-Strafklage gegen die CS ebenfalls existenzbedrohendes Ausmass annehmen würde. Der Bundesrat schloss einen neuerlichen Staatsvertrag mit rückwirkender Amtshilfe dezidiert aus, weil er das Verhalten der CS als ungleich weniger gravierend einstufte, als jenes der UBS. Dabei äusserte er rechtsstaatliche Bedenken bezüglich der Rückwirkung. Genannter Passus konnte nur bis zur Erfüllung des UBS-Staatsvertrags angewendet werden, was zum Zeitpunkt der US-Drohungen schon fast vollständig der Fall war (vollständig spätestens ab September 2011). Weil der Bundesrat eine erneute Anwendung von Notrecht kategorisch ausschloss, schien es jedoch ungeachtet der Vorgeschichte möglich, dass die Schweiz erneut den Weg via Staatsvertrag nehmen musste, wenn entsprechender Druck aus den USA im Falle der CS stark und glaubwürdig ansteigen würde [34].

Im Frühjahr 2011 lancierte Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf die Diskussion zur Übernahme der in absehbarer Zeit erneut überarbeiteten OECD-Standards für Amtshilfe in Steuersachen (OECD Musterabkommen für Doppelbesteuerungsabkommen), wonach Amtshilfe auch für Gruppenanfragen ohne spezifische Namensnennung und aufgrund von Verhaltensmustern möglich sein soll, sofern der Bank „aktives, schuldhaftes Verhalten“ angelastet werden kann. Bundesrätin Widmer-Schlumpf argumentierte, dass nach der ersten Anerkennung des OECD-Amtshilfestandards eine Nichtübernahme der angepassten Standards international kaum akzeptiert würde. Deshalb sprach sie sich für eine entsprechende Anpassung der in der Zwischenzeit abgeschlossenen DBA rückwirkend per Änderungsdatum (USA: September 2009) aus. Rechtsexperten wiesen darauf hin, dass das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil vom März 2009 Gruppenanfragen erlaubt habe, weshalb eine Anpassung des DBA rechtlich nicht nötig sei. Nach anderer Meinung wurde entsprechender Gerichtsbeschluss auf Basis des DBA mit den USA von 1996 gefällt, was nicht impliziere, dass Gruppenanfragen auch auf Basis des neuen DBA mit den USA von 2009 möglich sein würden. Der Bundesrat erachtete es aber, abgesehen von der rechtlichen Notwendigkeit, als angezeigt, dass Parlament über die Auslegeregelung befinden zu lassen, weil die neue Auslegung der bisher vom Bundesrat kommunizierten Position teilweise widerspräche [35].

Die Verhandlungen mit den USA zu Beilegung des Steuerstreits entwickelten sich im Sommer 2011 dahingehend, dass ein Vergleich immer wahrscheinlicher wurde. Kurz bevor der Ständerat als Erstrat die Anpassung der bestehenden DBA an die zukünftig zu erwartenden OECD-Standards (Zulassung von Gruppenanfragen) beriet, berichtete Staatssekretär Michael Ambühl (Chefunterhändler mit den USA), dass die Vereinigten Staaten zu einer Globallösung bereit wären. Dazu forderten die USA die Übernahme der künftigen OECD-Standards im neuen US-Doppelbesteuerungsabkommen per September 2009 sowie die Lieferung von anonymisierten statistischen Daten zu US-Kundenbeziehungen von zehn Schweizer Banken (Mindestguthaben USD 50 000; Zeitraum 2002 bis 2010). Diese Datenlieferung, die nach gängiger Leseart keinen Bruch mit dem Bankgeheimnis darstellte, wurde im September 2011 teilweise direkt durch die Banken, in Absprache mit dem zuständigen Staatssekretariat für internationale Finanzfragen getätigt. Weiter sollte der gesamte Finanzplatz eine Busse im Umfang von ungefähr CHF 2 Mia. bezahlen. Im Gegenzug versicherten die USA, auf Straf- und Zivilklagen gegen Schweizer Banken verzichten zu wollen. Der Vergleich scheiterte vorerst am Widerstand des Ständerats: Politiker der SVP, CVP und FDP monierten, dass der Umfang der Gruppenanfragen zu wenig genau umrissen und daher die seriöse Prüfung der Vorlage nicht möglich sei. Das Geschäft wurde vertagt. In der Wintersession 2011 verhalfen die Mitteparteien, ideell unterstützt durch die Bankiervereinigung, der Vorlage im Ständerat zum Durchbruch. Lediglich die SVP wehrte sich gegen die vorzeitige Übernahme der künftigen OECD-Standards im neuen DBA mit den USA mit Hinweis auf den Bruch des Bankgeheimnisses. Die Ergänzung der bestehenden Doppelbesteuerungsabkommen mit den künftigen OECD-Standards wird 2012 vom Nationalrat behandelt werden [36].

Die USA verschärften ab Dezember 2011 den Druck auf den Schweizer Finanzplatz erneut. Sie forderten zusätzlich zu den bereits erhaltenen anonymisierten statistischen Angaben zu US-Kundenbeziehungen in der Schweiz unter anderem Informationen bezüglich Korrespondenz mit und über die US-Kunden und die Bezahlung einer Busse in der Grössenordnung von nun CHF 3 Mia. (Summe für den gesamten Finanzplatz). Abkommen dieser Form wurden elf Schweizer Banken individuell unterbreitet, womit sich die Krise von einer Globallösung (Vergangenheitsbewältigung für den gesamten Finanzplatz) wegbewegte. Die Erfüllung der Bedingungen hätte für das einzelne Institut Klagefreiheit bedeutet, nicht aber für den gesamten Finanzplatz. Die Angelegenheit war am Jahresende pendent [37].

Der Bundesrat publizierte im Berichtsjahr die Botschaft zum Bundesgesetz über internationale Amtshilfe (Steueramtshilfegesetz). Der Entwurf beinhaltet verfahrensrechtliche Grundlagen für den Vollzug von Amtshilfegesuchen bei Steuerbetrug sowie (einfacher und schwerer) Steuerhinterziehung. Ebenso regelt er, inwiefern die kantonalen Steuerverwaltungen die für ausländische Behörden im Zuge eines Amtshilfegesuchs erhobenen Steuerdaten ebenfalls nutzen dürfen. Der Bundesrat hatte dazu in der Vernehmlassung zwei unterschiedliche Regelungen vorgeschlagen: Erstere sollte es den Kantonen erlauben, Amtshilfedaten über möglichen Steuerbetrug und schwere Steuerhinterziehung auch im Inland zu nutzen. In der zweiten Variante sollten die Daten den Kantonen ohne Einschränkungen zur Verfügung stehen. Die aktuell gültige Regelung erlaubt den Kantonen die Nutzung von Daten, die für ausländische Behörden ermittelt werden nur dann, wenn die Daten auch nach schweizerischem Steuerrecht hätten erhoben werden dürfen (analog zu Variante 1). Der Bundesrat präferierte denn auch Variante 1, um eine Ungleichbehandlung von in der Schweiz steuerpflichtigen Personen zu vermeiden, während eine Mehrheit der Kantone (Konferenz der Kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren) Variante 2 vorzog, um gegenüber den ausländischen Steuerbehörden nicht diskriminiert zu werden. (Diese könnten unter den Bestimmungen der neu ausgehandelten DBA auch bei einfacher Steuerhinterziehung Amtshilfe erwarten) [38]. Der Bundesrat entschied sich für Variante 1 und verabschiedete die Botschaft zum Amtshilfegesetz im Sommer 2011. Im Plenum wurde das Geschäft noch nicht behandelt [39].

Eine Motion Bischof (cvp, SO) beschäftigte sich mit den Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz mit dem Vereinigten Königreich (UK) und den USA. Sie verlangte, dass alle Vertragspartner in Sachen Bankkundengeheimnis ähnliche Regelungen vorsehen müssten. Ivo Bischof erwähnte rechtliche Möglichkeiten in Grossbritannien und den USA, die verhinderten, die wirtschaftlich Berechtigten eines Vermögenswerts offenzulegen. Der Bundesrat wurde beauftragt, eine entsprechende Gesetzesänderung für die Schweiz vorzuschlagen, die eine solche Möglichkeit ebenfalls einschliesse. So sollte ein kompetitiver Rechtsrahmen für den Schweizer Finanzplatz geschaffen werden. Bischof sah ein, dass die Lösungen im Vereinigten Königreich und den USA unbefriedigend seien, ging aber offensichtlich davon aus, dass die ausländischen Regelungen in den Verhandlungen nicht zur Disposition stehen würden. Trotz Einwand des Bundesrats, dass die Motion seinen Handlungsspielraum in den Verhandlungen um die Doppelbesteuerungsabkommen einschränke, wurde sie im Nationalrat (Erstrat) mit 81 zu 75 und im Ständerat (Zweitrat) mit 21 zu 12 angenommen. Zusätzlich zur CVP unterstützte allein die SVP die Motion, während die übrigen Parteien den Vorstoss ablehnten [40].

In der Wintersession 2011 behandelte der Ständerat als Erstrat eine Änderung des Börsengesetzes. Die schweizerischen Regelungen sollten an die internationalen Standards angepasst werden, um die Integrität und die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes zu erhalten. In seinem Entwurf sah der Bundesrat sowohl straf- als auch aufsichtsrechtliche Anpassungen vor. Erstere zielten auf eine präzisere und weiter gefasste Definition des Insiderhandels ab, die neu im Börsengesetz statt im Strafgesetzbuch verankert werden sollte. Die Zuständigkeit für die strafrechtliche Verfolgung und Beurteilung von Insiderhandel und Marktmanipulation sollte mit Einverständnis der kantonalen Behörden an die Bundesbehörden (Bundesanwaltschaft, Bundesstrafgericht) abgetreten werden. Weiter sollte für die vorsätzliche Verletzung der Offenlegungspflicht von Beteiligungen eine Höchstbusse vorgesehen werden. Auch die Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Kaufangebots sollte mittels strafrechtlicher Sanktionsmöglichkeit besser durchgesetzt werden. Aus aufsichtsrechtlicher Perspektive wurde der Anwendungsbereich des Börsengesetzes ausgeweitet: Die Offenlegungspflicht von Beteiligungen und öffentlichen Kaufangeboten sollte auf alle ganz oder teilweise in der Schweiz hauptkotierten Unternehmen ausgeweitet werden (bisher: nur schweizerische Gesellschaften). Weiter sollte das Verbot von Insiderhandel und Marktmanipulation aufsichtsrechtlich für sämtliche Marktteilnehmer gelten (bisher: nur der Finma unterstehende Marktteilnehmer). Der Entwurf sah ebenfalls ein Verbot der Kontrollprämie vor. Demnach dürften Mehrheitsaktionäre bei einer Übernahme gegenüber Minderheitsaktionären nicht mehr mit einer höheren Kaufsumme bevorzugt werden. Die FDP-Fraktion argumentierte, dass eine solche Anpassung des Schweizer Rechts an internationale Standards die Vertragsfreiheit verletzen würde und reichte einen Minderheitsantrag auf Streichung des Verbots ein. Dieser wurde jedoch mit 22 zu 8 Stimmen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung stimmte der Ständerat der Vorlage einstimmig zu. Der Nationalrat wird das Geschäft 2012 behandeln [41].

Im September 2011 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zum neuen Versicherungsvertragsgesetz (VVG). Er strebt die Totalrevision des für Privatversicherungen geltenden Regelwerks an, um dem über 100-jähigen Gesetz eine zeitgemässe und zukunftsorientierte Ausgestaltung zu geben. Schwergewichtig will das neue Gesetz die Stellung der Versicherungsnehmer stärken. Unter anderem soll neu ein zweiwöchiges, unbegründetes Widerrufsrecht auf Versicherungsverträgen gelten, wogegen die Versicherungsbranche in der Vernehmlassung opponierte. Weiter soll die Entschädigung von Versicherungsmaklern transparenter ausgestaltet werden. Zwar verzichtete der Bundesrat nach der Vernehmlassung auf die geplante Abkehr vom Courtagen-System. Demnach hätten neu die Versicherungsnehmer und nicht länger die Versicherungsgesellschaften die Makler entschädigen sollen. Er hielt aber an der Offenlegungspflicht für Versicherungsmakler fest, wonach diese die ihnen von den Versicherungsgesellschaften ausbezahlten Provisionen offenzulegen haben. Die Stellung der Versicherungsnehmer soll zusätzlich durch erweiterte (vor-)vertragliche Informationspflichten gestärkt werden. Der Entwurf wird 2012 vom Parlament beraten werden [42].