Die enge Interdependenz von Staat und Wirtschaft findet in der Entwicklung der öffentlichen Finanzen ihren wohl deutlichsten Niederschlag. Als Folge der Rezession ist die Finanzierungslücke im eidgenössischen Staatshaushalt so stark angewachsen, dass sie als Politikum ersten Ranges die öffentliche Diskussion beherrscht. Die aktuellen Schwierigkeiten und die unsicheren Zukunftsaussichten im ökonomischen System haben zudem die prinzipielle Auseinandersetzung um Funktionen, Möglichkeiten und Grenzen des politischen Systems erheblich verschärft. Unter dieser Vorausssetzung konnte eine allseits befriedigende Lösung der schweizerischen Finanzprobleme auch im Jahre 1978 nicht gefunden werden; vielmehr trugen gerade die Bemühungen um eine Reform der Fiskalpolitik zur Akzentuierung gesellschaftlicher Gegensätze und zur Verschlechterung des politischen Klimas bei. Der zunehmend härter geführte Kampf um die Regelung von Einnahmen und Ausgaben des Staates signalisierte mithin die Gefahr, dass die ökonomischen Schwierigkeiten über die Krise der öffentlichen Finanzen zu einer riskanten Belastungsprobe des politischen Systems werden könnten.

Wie gesellschaftskritische Analysen jüngeren und älteren Datums betonen [1], resultiert die Fiskalkrise des Staates aus der wachsenden Diskrepanz zwischen notwendiger Aufgabenentwicklung einerseits und verknappten Finanzierungsmöglichkeiten andererseits; sie ist keineswegs eine nur spezifisch schweizerische Erscheinung, sondern eignet tendenziell allen westlichen Industriegesellschaften und bringt nach den erwähnten Analysen letztlich die doppelte Abhängigkeit des Staates von der privaten Wirtschaft zum Ausdruck: Zum einen ist der Staat als «Steuerstaat» unmittelbar auf privat produzierte Werte angewiesen, deren Besteuerung und Leihe zur Finanzierung seiner Aktivitäten dienen. Zum andern ist der Staat als «Interventionsstaat» mittelbar auf Förderung und Entwicklung der Privatökonomie ausgerichtet, die seine Fiskalquelle darstellt. Er schafft und erhält die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Existenzbedingungen der privaten Produktion, deren Voraussetzungs- und Folgekosten er grösstenteils übernimmt. Indem er Infrastrukturleistungen zu niedrigeren als kostendeckenden Preisen anbietet, Versorgungs-, Entsorgungs- und Umweltschutzaufgaben erledigt und mittels Bildungs- und Sozialpolitik den Faktor Arbeit verbilligt, trägt er zu wohlfeileren Produktionsbedingungen bei, was eine Extensivierung und Intensivierung der Produktionsprozesse ermöglicht. Der Staat gewährt den ökonomisch schwächeren Schichten Schutz und mildert durch Umverteilungsmassnahmen die sozialen Spannungen. Schliesslich versucht er gesellschaftliche Strukturveränderungen zu lenken, den gesamtwirtschaftlichen Kreislauf auszubalancieren und über Steuerungseingriffe die konjunkturellen Schwankungen zu dämpfen, indem er bald einzelwirtschaftliche Kaufkraft ansaugt, bald gespeicherte oder neu geschaffene Kaufkraft als Investitionsanreiz einsetzt.

Die gesellschaftliche Entwicklung der Nachkriegszeit hat sich in eine ständige Erweiterung der Staatsfunktionen umgesetzt. Namentlich die Wachstumsforcierung führte seit Mitte der sechziger Jahre zu immer grösseren Voraussetzungs- und Folgekosten der wirtschaftlichen Produktion, die über einen wachsenden Staatsanteil am Sozialprodukt finanziert werden mussten. Diese Ausdehnung des öffentlichen Sektors blieb wenig umstritten, solange sie gleichsam im Huckepack-System vom wirtschaftlichen Wachstum problemlos verkraftet werden konnte und solange staatliche Inflationsgewinne gar eine reformerische Aktivität des politischen Systems zu erlauben schienen. Diese Situation hat sich in den siebziger Jahren drastisch verändert. Der konjunkturelle Einbruch, der zunehmend auch strukturelle Schwächen der Wirtschaft sichtbar werden lässt, bringt zwar die Aufgaben des Staates und insbesondere seine ökonomischen Funktionen noch stärker als bisher zur Geltung, verknappt aber gleichzeitig die Ressourcen, aus denen die staatlichen Aktivitäten finanziert werden sollten. Es geht nicht mehr um die Verteilung von Überschüssen, sondern um den Ausgleich namhafter Defizite, was die gesellschaftliche und politische Frontbildung erneut aktualisiert.

Um den Staat aus seiner Fiskalkrise herauszuführen, bieten sich im wesentlichen drei Strategien an, die jedoch alle früher oder später auf prinzipielle Grenzen ihrer Wirksamkeit stossen müssen: 1. Das klassische Mittel, die Steuerschraube anzuziehen, wird dann kontraproduktiv, wenn es die Finanzquelle des Staates, die werteschaffende Ökonomie, zum Schrumpfen oder gar zum Versiegen bringt. Im Zeichen zunehmender Internationalisierung der Produktion und hoher Kapitalmobilität sind der Steuerbelastung von Unternehmungen durch die Konkurrenzbedingungen möglicher ausländischer Standorte noch engere Grenzen gesetzt, zumal auch die Währungssituation in das Kalkül einbezogen werden muss. Eine stärkere Belastung der natürlichen Personen anhand progressiver Einkommenssteuern oder anhand regressiv wirkender Verbrauchssteuern tangiert indirekt ebenfalls die Interessen der Privatwirtschaft, indem sie entweder Kaufkraft abschöpft und damit Leistungswillen und Konsumnachfrage dämpft oder aber aufgrund erkämpfter Gehaltserhöhungen den Faktor Arbeit verteuert, was die Lohn-Preis-Spirale in Gang setzt. 2. Die Finanzierung der Defizite über staatliche Kreditaufnahme stösst dort auf ihre Grenze, wo der Kapitalmarkt mit spürbaren Zinserhöhungen reagiert und die Investitionskredite für die Privatwirtschaft verteuert werden, was, das Wirtschaftswachstum beeinträchtigen oder wiederum eine inflationäre Entwicklung zur Folge haben kann. Zudem verkleinert sich der staatliche Handlungsspielraum, je höher der Anteil der Zinskosten am Gesamtbudget zu stehen kommt. 3. Ein Abbau staatlicher Leistungen ist ökonomisch nur soweit rational, als die privâte Wirtschaft das vom Staat nicht mehr Geleistete selber zu günstigeren Bedingungen besorgen kann. Die Rentabilitätskriterien der Privatwirtschaft lassen sich dabei nicht unbesehen auf die staatlichen Aktivitäten übertragen, denn neben Rationalisierungseffekten sind auch gesamtgesellschaftliche Werte wie sozialer Friede und regionaler Ausgleich gebührend in Rechnung zu stellen.

Die prinzipiellen Grenzen der drei erwähnten Strategien lassen sich mittels rein ökonomischer Kriterien nie genau bestimmen, obwohl das — und je nach Interessenlage mit unterschiedlichem Ergebnis — oft versucht wird. In ihrer realen Ausprägung sind diese Grenzen zudem immer auch durch die aktuellen politischen Kräfteverhältnisse. determiniert. In welcher Gestalt und in welcher Kombination die Strategien die staatliche Finanzpolitik bestimmen, hängt deshalb entscheidend davon ab, welche politischen Ressourcen die gesellschaftlichen Gruppen zu mobilisieren vermögen und wieweit sie ihre Interessen über das institutionelle System realisieren können.

Wie die Entwicklung der Bundesfinanzen zeigt, sind in der Schweiz während der letzten Jahre alle drei erwähnten Strategien angewendet worden. Da aufgrund des gewaltigen Wirtschaftswachstums der sechziger Jahre ein Nachholbedarf an staatlichen Leistungen zu befriedigen war, stand der Bundeshaushalt bereits in den roten Zahlen, bevor die schwierigen Jahre der Rezession das Defizit empfindlich vergrösserten. Man versuchte zunächst, über eine Erhöhung der Warenumsatzsteuer (WUST) den Verbrauch stärker zu belasten, was aber erst in einem zweiten Anlauf und mit nur bescheidenen Satzerhöhungen gelang. Eine Finanzreform, die anstelle der WUST eine Mehrwertsteuer (MWST) und damit über 2 Mia Fr. Mehreinnahmen gebracht hätte, wurde ebenso abgelehnt wie die Reichtumsteuer-Initiative der Sozialdemokratischen Partei. Da sich Volk und Stände deutlich gegen solche mit Steuererhöhungen verbundene Referendums-vorlagen zur Sanierung des Bundeshaushalts aussprachen und die Verbesserung anderer Einnahmen nur wenig abwarf, sah sich der Bund gezwungen, mit den vorhandenen Mitteln sparsamer umzugehen, was den weiteren Ausbau der sozialstaatlichen Leistungen in Frage stellte; Sparpakete und Ausgabenbremsen fanden indes die Zustimmung des Souveräns. Da aber die wirtschaftliche Entwicklung gleichzeitig staatliche Arbeitsbeschaffungsprogramme notwendig machte, blieb schliesslich nichts anderes übrig, als die immer noch hohen Defizite über Kreditaufnahmen am Kapitalmarkt zu finanzieren, was bei schwacher Investitionstätigkeit der Privatwirtschaft und rückläufigen Zinssätzen keine grossen Probleme bot [2].

Immerhin, die rigorosen Sparmassnahmen blieben — bei gleichzeitig sinkender Teuerungsrate — nicht ohne Wirkung: Bereits 1975 schwächte sich das Ausgabenwachstum merklich ab, und nachdem das darauffolgende Jahr — vor allem konjunktureller Massnahmen wegen — noch einmal sehr hohe Kosten und ein Rekorddefizit von über 1,5 Mia Fr. gebracht hatte, gingen 1977 die Ausgaben erstmals zurück und zwar stärker als die gleichfalls sinkenden Einnahmen; damit war es gelungen, eine weitere Öffnung der Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben zu verhindern. Dieser Erfolg setzte sich im Berichtsjahr fort, wie die Eidgenössische Staatsrechnung 1978 deutlich macht: Die Ausgaben stiegen zwar wieder leicht an, blieben aber mit 15 825 Mio Fr. hinter den budgetierten Zahlen zurück, während die Einnahmen mit 15 106 Mio Fr. höher ausfielen als erwartet. Obwohl im Laufe des Jahres Nachtragskredite von mehr als 400 Mio Fr. (vor allem im Zusammenhang mit der Exportrisikogarantie und dem SBB-Defizit) hatten bewilligt werden müssen, schloss die Finanzrechnung des Bundes mit einem Defizit von nur noch 719 Mio Fr. statt der budgetierten 1212 Mio Fr. ab; der Reinaufwand der Gesamtrechnung, welche die Vermögensveränderung mit einschliesst, betrug 1521 Mio Fr. [3].

Der Vorsteher des EFZD, Bundesrat Chevallaz, betonte, dass dieses seit 1972 positivste Resultat einerseits den Sparbeschlüssen von Volk, Parlament und Regierung, andererseits aber auch besonderen Umständen zuzuschreiben sei; tiefe Zinssätze und geringe Teuerungsrate hätten zur Verbesserung des Haushalts ebenso beigetragen wie die für 1978 ursprünglich nicht vorgesehene Gewinnablieferung der PTT von 150 Mio Fr. Im übrigen weise die Rechnung — insbesondere bei den Einnahmen — immer noch Krankheitssymptome auf, und der Zinsendienst für die in den letzten zehn Jahren von 6 auf 17 Mia Fr. angewachsene Verschuldung des Staates verschlinge 800 Mio Fr. jährlich [4].

Dass ein Ausgleich des Haushalts ohne Einnahmenverbesserung kaum erreicht werden kann, lässt auch das Budget des Bundes für 1979 erkennen. Der Bundesrat präsentierte einen Voranschlag, der bei 16 529 Mio Fr. Ausgaben und 15 152 Mio Fr. Einnahmen ein Defizit der Finanzrechnung von 1377 Mio Fr. vorsieht. Das erwartete Stagnieren der Fiskaleinnahmen bringt dabei deutlich zum Ausdruck, dass die Folgen der Rezession noch nicht überwunden sind. Äusserst restriktive Richtlinien der Verwaltung erlaubten erneut eine Kürzung bei den laufenden Aufwendungen; die Ausgaben für Investitionen hingegen wurden aus konjunkturellen Gründen geschont, so dass das bisherige Investitionsvolumen aufrechterhalten blieb. Bedeutend höhere Ausgaben mussten (nach der auf das Berichtsjahr beschränkten Kürzung) für die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen, sodann (im Zusammenhang mit den stark gestiegenen Kursverlusten) für die Zahlungen der Exportrisikogarantie und schliesslich auch (gemäss den neuen Rahmenkrediten) für Zuweisungen an internationale Hilfswerke und Institutionen budgetiert werden. Zudem wird der Bundeshaushalt mit Ausgaben von über 140 Mio Fr. aus den 1975 und 1976 eingeleiteten Arbeitsbeschaffungsmassnahmen belastet. Da diese Konjunkturspritzen namentlich für die Beschaffung von Kriegsmaterial Verwendung finden, steigen die Ausgaben für die militärische Landesverteidigung um 6,3%, während das Gesamtbudget gegenüber dem Voranschlag für 1978 nur um 2,2% zunimmt. Demzufolge weisen die Verteidigungsausgaben 1979 mit 3320 Mio Fr. oder 20,1 % wieder den höchsten Anteil am Bundesbudget auf, nachdem sie nur während eines Jahres durch die Ausgaben für die soziale Wohlfahrt überflügelt worden waren. Die für die Wohnbauförderung vorgesehenen Aufwendungen verzeichnen aufgrund der geringen Wohnbautätigkeit einen Rückgang von 11,9%. Auch die Subventionszahlungen — nicht zuletzt im Bereich der Landwirtschaft — sind kleiner geworden als 1978; die Differenz wird, wie wir in einem anderen Zusammenhang darlegen, grösstenteils über Preiszuschläge auf die Konsumenten überwälzt [5].

Das Parlament akzeptierte den bundesrätlichen Voranschlag mit nur geringfügigen Änderungen. Es kürzte die Kreditposten für Forschungsaufträge, für die Förderung gemeinnütziger Bauträger sowie für die Investitionshilfe in Berggebieten, erhöhte aber die Zuwendungen an das Tessin zur Wahrung der kulturellen und sprachlichen Eigenart dieses Kantons sowie die Beiträge zur Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten. Eine Halbierung des Forschungskredits für das Bundesamt für Wohnungswesen, die der Ständerat auf Antrag des Zürchers Heimann (ldu) beschlossen hatte, machte der Nationalrat wieder rückgängig. Keinen Erfolg hatten auch die ins Grundsätzliche zielenden Anträge, die dem Bundeshaushalt eine stärker expansive resp. kontraktive Wirkung hätten verleihen können: Sozialdemokratische Begehren, den Personalstopp zu lockern (Bratschi, BE, und E. Lieberherr, ZH) oder ganz aufzuheben (Welter, ZH) wurden ebenso abgelehnt wie die rechtsfreisinnigen Vorstösse (Fischer, BE, unterstützt von Letsch, AG, und Hefti, GL), die ein weiteres Sparprogramm verlangten, welches das Defizit um 500 Mio Fr. reduzieren sollte, allerdings ohne dabei die Rüstungs- und Investitionsausgaben zu tangieren [6].

Der Bundesrat hatte bereits in seiner Budgetbotschaft angedeutet, dass bei zusehends sich verschlechternder Wirtschaftslage Massnahmen zur Konjunkturbelebung ergriffen und die dafür nötigen Kredite auf dem Wege des Budgetnachtrags angefordert werden müssten. Kurze Zeit später legte er ein Massnahmenpaket vor, das für 1979 Mehrausgaben von über 40 Mio Fr. und Einnahmenausfälle aus der Wehrsteuer von Unternehmungen mit sich bringt. Die entsprechenden Vorlagen wurden vom Parlament im Eiltempo durchberaten und noch vor Jahresende verabschiedet [7]. Die konjunkturelle Zielsetzung der bundesrätlichen Ausgabenpolitik schlug sich auch in einem mittelfristigen Programm der zivilen Bauvorhaben des Bundes nieder, das Investitionen von jährlich 1,3 Mia. Fr. vorsieht und damit die Bautätigkeit in der Schweiz verstetigen helfen soll [8]. Hier wie in anderen Bereichen, so argumentierte der Bundesrat, gelte es weitere rezessive Einbrüche zu vermeiden, damit nicht später als Folge einer deflationspolitisch übersteigerten Redimensionierung notwendige Strukturen mit umso grösseren Kosten wieder aufgebaut werden müssten [9].

In ihrer Finanzplanung indes mass die Regierung diesen konjunkturellen Überlegungen nur untergeordnete Bedeutung zu [10]. Hier ging es in erster Linie darum, einen Ausgleich des Budgets auf den Anfang der achtziger Jahre anzustreben, ein Ziel, das die Räte der Exekutive bereits 1976 gesetzt hatten und dessen Gewicht sie 1978 mit einer weiteren Motion noch einmal betonten [11]. Von wirtschaftswissenschaftlicher Seite wurde dagegen eingewandt, ein ausgeglichenes Budget dürfe nicht Selbstzweck der Finanzpolitik sein; diese habe sich vielmehr in den Dienst einer vernünftigen Wirtschaftspolitik zu stellen, für die der staatliche Budgetausgleich erst bei Vollbeschäftigung und 100%iger Auslastung des Produktionsapparates sinnvoll sei [12]. Neben der konjunkturellen Steuerungsfunktion komme dem Finanzplan — so unterstrich namentlich Prof. Wittmann — die Aufgabe zu, die Finanzierung der durch die Richtlinien der Regierungspolitik gesetzten Ziele vorzubereiten; meist sehe die Realität aber anders aus, indem sich die Regierung durch die Finanzplanzahlen von ihren Zielvorhaben abbringen lasse [13]. Über die Bestrebungen im Zusammenhang mit der Parlamentarischen Initiative Weber (sp, TG), Regierungsrichtlinien und Finanzplan besser aufeinander abzustimmen, haben wir an anderer Stelle berichtet [14].

Die Ökonomieprofessoren, die ein beträchtliches politisches Engagement an den Tag legten, waren sich weitgehend einig, dass es in der gegenwärtigen Wirtschaftssituation nicht angehe, das Wachstum der Staatsausgaben unter die prognostizierte Zunahme des Bruttosozialprodukts sinken zu lassen. In ihrer Kritik am prozyklischen Verhalten der Schweiz (Angleichung der Staatsausgaben an die Konjunkturbewegung) wurden sie von OECD-Experten unterstützt. Da der Staatsanteil am schweizerischen Bruttosozialprodukt im internationalen Vergleich immer noch bescheiden und die Bedingungen am Kapitalmarkt äusserst günstig seien, solle die öffentliche Hand in weit grösserem Umfang kreditfinanzierte Konjunkturmassnahmen ergreifen [15].

Just dieser Forderung der Finanzexperten widersetzten sich jedoch rechts- und wirtschaftsbürgerliche Kreise, weil solch eine antizyklische Politik die Staatsquote über Gebühr erhöhe und einer ökonomisch höchst unerwünschten Schuldenwirtschaft kräftig Vorschub leiste. Da indes auch die Belastungsgrenze zumindest für Unternehmungen, hohe Einkommen und Vermögen längst erreicht sei .und die Steuerschraube hier nicht weiter angezogen werden dürfe, könne das Gebot der Stunde nur Sparen heissen. Der Militärbereich müsse bei zusätzlichen Sparübungen allerdings ausgeklammert bleiben; ein Marschhalt in der Sozialpolitik sei hingegen angezeigt [16]. Dass die Prioritäten von weiten Kreisen anders gesetzt werden, zeigte der positive Ausgang der Volksabstimmung über die 9. AHV-Revision ebenso wie eine bereits 1976 vom EFZD in Auftrag gegebene repräsentative Meinungsumfrage über die Finanz- und Steuergesinnung des Schweizer Volkes, deren Ergebnisse, die erst im Berichtsjahr an die breite Öffentlichkeit gelangten, dem Wunsch der Bevölkerungsmehrheit nach Abbau der Militärausgaben und Mehraufwendungen im Sozialbereich Ausdruck verleihen [17].

Die Sparanstrengungen der Verwaltung stossen schon dadurch auf enge Grenzen, dass nur ein Drittel des Budgets für den bundeseigenen Bereich, d.h. für Besoldungen, Konsum von Gütern und Dienstleistungen, Eigeninvestitionen und Zinsendienst des Bundesstaates Verwendung findet. Alle übrigen Bundesausgaben entfallen auf Transferzahlungen, sind also meist gesetzlich festgelegte Übertragungen an Kantone und Gemeinden, Sozialwerke und Verkehrsträger, private Investoren und Produzenten etc. Im Transferhaushalt liegen denn auch die tieferen Ursachen für das Ungleichgewicht der Bundesfinanzen, doch Einsparungen in diesem Bereich, wie sie durch Subventionsabbau bereits in den letzten Jahren ermöglicht worden sind, bedeuten zwangsläufig Kostenüberwälzungen auf andere Träger, was unerwünschte soziale Folgen nach sich ziehen kann [18]. Gegen das beinahe unüberschaubare Subventionssystem wurde kritisch eingewandt, es bewirke — ohne Rücksicht auf die konkrete Bedürftigkeit im einzelnen — automatische Zahlungen des Bundes nach dem sog. Giesskannenprinzip, verfälsche die marktwirtschaftlichen Bedingungen und verhindere ein echtes Kostenbewusstsein bei Produzenten und Konsumenten [19].

Um die Gemengelage von Entscheidungskompetenzen und Finanzierungspflichten etwas zu entflechten, wurden verschiedene Vorschläge für eine Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen eingebracht, die wir an anderer Stelle erwähnt haben [20]. Entsprechende Absichten des Bundesrates, gewisse Sozialaufgaben ganz auf die Kantone abzuwälzen, scheiterten am geharnischten Protest der Krankenkassen und der politischen Linken: es sei sehr unwahrscheinlich, dass die finanzschwächeren Kantone die bisherigen Leistungen des Bundes in vollem Umfang übernehmen könnten [21]. Solche Schwierigkeiten liessen sich über einen verstärkten Finanzausgleich ohne weiteres beheben; dieser bleibt indes solange ein Problem, als sich die Kantone und bürgerliche Kreise gegen eine weitergehende Steuerharmonisierung erfolgreich zur Wehr setzen [22].

Eine radikale Abkehr vom gängigen Subventionssystem schlug der Freiburger Finanzwissenschafter. Wittmann vor. Alle Leistungen und Waren sollten wieder vermehrt nach dem Aquivalenzprinzip zu kostendeckenden Preisen gehandelt werden; die dadurch eingesparten Subventionen reichten bei weitem aus, um den wirklich bedürftigen Haushalten über direkte Zuweisungen aus der Bundeskasse den notwendigen (und verteuerten) Konsum zu ermöglichen. Im weitern sei — wo immer tunlich — die Zweckbindung (Affektation) der Steuereinnahmen aus einem Aufgabenbereich an die Ausgaben desselben Bereichs einzuführen, ähnlich wie das der vorbürgerliche Staat mit seiner Fondswirtschaft gehalten habe [23]; ähnlich übrigens auch wie das die Gesamtverkehrskonzeption für ihren Bereich vorsieht [24]. Es fragt sich allerdings, ob derlei Vorschläge, die einer Abkoppelung der Finanzierungsentscheide von der zentralen politischen Willensbildung im Parlament das Wort reden und einen Rückschritt vom Sozialstaat zum Fürsorgestaat nahelegen, das politische System nicht einer seiner wesentlichsten Funktionen auf kaltem Wege zu beschneiden suchen, war doch gerade das Prinzip der Non-Affektation, der zentralen, eminent politischen und souveränen Verfügungskompetenz des Parlaments über die Staatseinkünfte jener Hebel, der den europäischen Gesellschaften zum Schritt aus den absolutistischen Zwängen in die bürgerliche Freiheit verhalf [25].

Der politischen Widerstände und der konjunkturellen Folgen weiterer Sparmassnahmen bewusst, zeigte sich der Bundesrat bestrebt, das gesetzte Ziel des Budgetausgleichs bis Anfang der achtziger Jahre vor allem mittels Mehreinnahmen zu erreichen. Kernstück seiner Finanzplanung bildete denn auch eine Bundesfinanzreform, die ab 1981 zusätzliche 1,4 Mia Fr. einbringen sollte [26]. Nachdem das Finanzpaket 1976 in der Volksabstimmung vorn 12. Juni 1977 deutlich verworfen worden war, erwog die Regierung zunächst als Übergangslösung eine Erhöhung der WUST; an einer stärkeren Belastung des Konsums wollte sie auf jeden Fall festhalten, da die Zollerträge aufgrund der Handelsverträge und des Gewichtszollsystems in den letzten Jahren zurückgegangen sind, womit sich bei den Fiskaleinnahmen das Verhältnis zwischen indirekten und direkten Steuern zugunsten der letzteren verschoben hat. Nach Konsultationen mit den Regierunsparteien und mit Interessenvertretern der Wirtschaft entschied sich der Bundesrat, doch am Systemwechsel von der WUST zur MWST festzuhalten, um mit dieser investitions- und exportfreundlicheren Steuer die Nachteile der schweizerischen Industrie gegenüber ihrer ausländischen Konkurrenz abzubauen [27]. Er präsentierte eine Vorlage, die mit den Parlementsbeschlüssen des Jahres 1976 beinahe identisch war, jedoch tiefere Sätze vorsah (2,5 statt 3% auf Umsätzen und Einfuhren von Waren des täglichen Gebrauchs, 5 statt 6% auf gastgewerblichen Leistungen und 8 statt 10% auf allen übrigen Umsätzen, Einfuhren und der Steuer unterstellten Leistungen); zudem sollte der Bundesrat diese Sätze je nach Wirtschaftslage herabsetzen können. Entsprechend der etwas bescheideneren Konsumbelastung war der Steuerfreibetrag der direkten Bundessteuer (DBST), die erneut mit der MWST zu einem Paket verschnürt wurde, kleiner als 1976 (15 000 statt 18 000 Fr.) und die Besteuerung der höchsten Einkommen etwas weniger hoch (12,5% für Einkommensteile über 500 000 Fr. statt 13% für Einkommensteile über 100 000 Fr.). Die Gewinnsteuer bei juristischen Personen sah wiederum einen Dreistufentarif je nach Rendite vor. MWST und DBST sollten das Provisorium der WUST und der Wehrsteuer ablösen und mit ihren Höchstsätzen in der Verfassung auf Dauer verankert werden [28].

Nachdem bereits der bundesrätliche Entwurf unter Beschuss geraten war, taten sich die beiden Kammern und ihre vorberatenden Kommissionen schwer in der Behandlung dieses Geschäfts. Nach einem aufwendigen Differenzbereinigungsverfahren, das sich vom Frühjahr bis in die Wintersession hinzog und manch heftige Auseinandersetzung provozierte, genehmigte das Parlament — der Nationalrat mit 101 gegen 74 Stimmen nur relativ knapp — schliesslich eine leicht veränderte Fassung: Bei der MWST wurden Erleichterungen für Kleinbetriebe eingeführt und die Beratungs- und Vermögensverwaltungsleistungen von Banken, Anwälten, Notaren und Treuhändern neu der Steuer unterstellt. Bei der DBST wurden die Sozialabzüge, nicht aber der Steuerfreibetrag heraufgesetzt und die Progression für höchste Einkommensteile auf 13,5% erhöht [29].

Die drei bürgerlichen Regierungsparteien stellten sich in ihrer grossen Mehrheit hinter diese Fassung der Bundesfinanzreform, die FDP allerdings nur zögernd. Gewerbliche Kreise und Rechtsbürgertum lehnten jedoch die neue Regelung ab, teils weil sie befürchteten, die MWST-Beträge nicht voll auf die Konsumenten überwälzen zu können, teils weil ihnen die Progression bei der DBST zu weit ging. Rechtsfreisinnige wie z.B. Nationalrat Letsch (fdp, AG) hätten allenfalls die MWST akzeptieren können, sofern Gewissheit bestanden hätte, dass die Preiserhöhungen von den Konsumenten getragen werden müssten und nicht über den Landesindex der Konsumentenpreise auf die Lohnforderungen durchschlagen würden [30]. Gerade umgekehrt begründete die extreme Linke ihre Ablehnung: weil keine Gewähr geboten sei, dass die voraussehbare Preissteigerung in jedem Fall durch Lohnerhöhungen kompensiert werden könne, müsse man die MWST, die zudem als Konsumsteuer die unteren Einkommen stärker belaste als die Grossverdiener, aus prinzipiellen Gründen bekämpfen [31]. Der Landesring opponierte der Vorlage mit dem Argument, sie bringe weder die notwendige Reform des Finanzausgleichs und der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen, noch lasse sie ernsthaftes Bemühen um eine Steuerharmonisierung erkennen [32]. Die Sozialdemokraten schliesslich sagten zum Systemwechsel von der WUST zur MWST namentlich aus Aussenwirtschafts- und Arbeitsplatzgründen nicht prinzipiell nein, kritisierten aber das Finanzpaket, das Mehreinnahmen des Bundes ausschliesslich bei den privaten Haushalten hole, die kalte Progression bei den mittleren Einkommen keineswegs beseitige und Grossverdiener mittels der Sozialabzüge auf progressiv besteuerten Einkommensteilen wesentlich stärker entlaste als Familien mit kleinem Einkommen. Die mit steigender Rendite progressive Gewinnbelastung bevorzuge die kapitalintensiven Gesellschaften, wodurch gerade die gewinnträchtigen Banken und Versicherungen bei der direkten Bundessteuer entlastet würden; die Schweizerische Bankgesellschaft z.B. spare sich so gegenüber dem heute geltenden System rund 650 000 Fr. jährlich [33].

Die Ablehnung der Bundesfinanzreform durch die Sozialdemokraten erfolgte aber zur Hauptsache aus einem andern Grund: Diese Partei hatte bereits im Vernehmlassungsverfahren weitere steuerliche Massnahmen als Ergänzung zu MWST und DBST verlangt, war aber mit solchen Begehren weder beim EFZD noch im Parlament erfolgreich. Sie forderte im Sinne einer Opfersymmetrie neben der Konsumbelastung eine stärkere Besteuerung des Banken- und Finanzbereichs, der bei der MWST praktisch ungeschoren bleibe. Auch der Schwerverkehr müsse entsprechend dem Verursacherprinzip zur Kasse gebeten werden, denn wenn er seinen Konkurrenzvorteil gegenüber der Bahn verliere, so schrumpfe automatisch das Defizit der SBB und damit auch dasjenige des Bundes. Im Sommer präsentierte die SP eine ganze Palette durchgerechneter Steuervorschläge für den Banken- und Verkehrssektor, die zusammen 1,5 bis 2,5 Mia Fr. einbringen sollten und auf die wir in anderem Zusammenhang näher eintreten [34]. Obwohl die Nationalbank in einem Gutachten einer zusätzlichen Besteuerung des Finanzbereichs nicht abgeneigt schien und selber einige Vorschläge zur Diskussion stellte und obwohl schliesslich im Herbst auch der Bundesrat ein minimales Entgegenkommen zeigte, um der Bundesfinanzreform eine breite Unterstützung zu erhalten, scheiterten sämtliche SP-Anträge an der bürgerlichen Mehrheit im Parlament. Die Kammern überwiesen zwar zwei Motionen, die den Bundesrat aufforderten, die Möglichkeiten der Verkehrs- und Bankenbesteuerung zu prüfen und bis Ende 1979 Berichte und allfällige Anträge vorzulegen; dieses Vorgehen bezeichneten die Sozialdemokraten jedoch als Alibimanöver [35].

Auch bei der Revision des Verrechnungssteuergesetzes, die als Teil der Bundesfinanzreform vonstatten ging, fanden die Sozialdemokraten kein Gehör. Obwohl Bundesrat Chevallaz Anfang Jahr eine von Nationalrat Bundi (sp, GR) vertretene Motion als Postulat entgegengenommen hatte, die eine Erhöhung der Verrechnungssteuer auf 50% als Massnahme gegen die Steuerhinterziehung verlangte, begnügt sich das revidierte Gesetz mit 35%, einem Satz, der bereits seit 1975 — bisher allerdings nur auf Zeit — gegolten hatte. Zudem erteilte man dem Bundesrat die Kompetenz, den Steuersatz auf 30% zu senken, wenn die Währungs- oder Kapitalmarktlage dies erfordere [36].

Während der Bund nach «sieben mageren Jahren » bereits zum achten Male an einem defizitären Haushalt darbte, schienen die Kantone und Gemeinden ihre noch vor kurzem beachtliche Finanzmisere weitgehend überwunden zu haben. Mit ihren Rechnungen für 1977 wiesen alle Kantone und Gemeinden zusammen ein ausgeglichenes Ergebnis aus (Bund: — 1,5 Mia Fr.) [37]. Auch für das Jahr 1979 budgetierten die Kantone und Gemeinden ein geringeres Defizit (— 800 Mio Fr.) als der Bund (— 1,3 Mia Fr.) [38]. Um die bisher nach verschiedenen Prinzipien erstellten kantonalen und kommunalen Rechnungen besser vergleichbar zu machen, präsentierte die Finanzdirektorenkonferenz ein neues Rechnungsmodell, das der Zürcher Regierungsrat bereits in seinen Entwurf für ein neues Haushaltgesetz aufgenommen hat [39].

Die positiveren Rechnungsabschlüsse der Kantone sind einerseits auf höhere Einnahmen, andererseits aber vor allem auf ein stark verlangsamtes Wachstum der Ausgaben zurückzuführen. Es wurde dabei kritisch vermerkt, dass angesichts der Wirtschaftslage auch diese kantonale Ausgabenbremse deflatorische Wirkung haben könnte. Einige Kantone senkten ihre Steuern; an der Frage, ob dabei die Sozialabzüge erhöht oder allgemeine Steuerrabatte gewährt werden sollten, haben sich auch auf kantonaler Ebene Diskussionen entsponnen, welche die Fiskalfragen wieder vermehrt ins Zentrum der parteipolitischen Auseinandersetzungen rücken [40].

Eben diese Polarisierung in der Finanzpolitik, die sich allenthalben bemerkbar macht, scheint eine qualitative Veränderung der politischen Landschaft anzuzeigen, die nicht nur mit den auf Bundesebene und in einigen Kantonen ins Haus stehenden Wahlen erklärt werden kann. Vielmehr schlägt die im Gefolge der Rezession aktualisierte Konfrontation gesellschaftlicher Interessen in Fiskalfragen am direktesten auf die politische Situation durch, was die Konkordanzdemokratie zusehends in eine Konkurrenzdemokratie verwandelt. Wo einerseits die Gewinnmargen unter internationalem Konkurrenzdruck zu schrumpfen drohen und andererseits die effektiv verfügbaren Löhne kleiner geworden und Arbeitsplätze in Frage gestellt sind, gewinnen auch bisher vorwiegend als Sachgeschäfte behandelte Probleme wieder stärker parteipolitisches Profil, wodurch aber die Regierungskoalition gefährdet werden kann. Dass die Bundesfinanzreform ohne die Unterstützung der wählerstärksten Bundesratspartei vor die Volksabstimmung gebracht werden musste, mag auch wahltaktische Gründe haben, wirft aber gleichzeitig die viel tiefergreifende Frage auf, ob bei Finanzvorlagen jene breit abgestützten Kompromisse von der Mitte her überhaupt noch gefunden werden können, ohne die ein politisches System mit halbdirekter Demokratie meist nur zu Nullentscheiden fähig ist [41].