Bien que la question jurassienne ne soit pas encore résolue, elle ne constitue plus le problème majeur des structures de l'Etat fédéral. Depuis le début des années quatre-vingt, c'est en effet la revendication d'une atténuation de la tendance centralisatrice de l'Etat fédéral qui occupe le premier plan, tendance qui s'est même renforcée ces dernières décennies en raison de l'évolution socio-économique et technologique. Une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devrait redonner à ces derniers des attributions politiques accrues et plus d'indépendance. Ce renforcement du fédéralisme se heurte cependant à une opposition de la gauche, qui craint qu'un tel projet porte atteinte à l'Etat social et à ses acquis.

En ce qui concerne le remodelage des rapports entre la Confédération et les cantons, les projets de révision totale de la Constitution fédérale ont passé quelque peu à l'arrière-plan durant l'année écoulée. En revanche, un ensemble de premières propositions relatives à une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons a suscité une discussion nourrie, après consultation des milieux intéressés par le DFJP. De l'avis de la commission d'experts, il s'agit surtout de renforcer la position des cantons en leur confiant des compétences plus accrues dans certains domaines, afin qu'ils les aménagent et les financent de façon indépendante. De cette décentralisation dans l'accomplissement des tâches, on attend, de surcroît, un effet secondaire positif, à savoir une diminution des charges administratives et par conséquent des frais. Le train de mesures présentées touche en premier lieu certains domaines de la politique sociale et de celle des transports. Il doit aussi permettre à la caisse fédérale d'économiser quelque 200 millions de francs chaque année. Si les prestations des pouvoirs publics ne sont pas réduites, les cantons auraient donc des charges supplémentaires correspondantes [1].

Les cantons, dont les gouvernements ont collaboré étroitement avec le groupe d'étude du DFJP, se sont toutefois déclarés, en principe, favorables aux mesures proposées. Cependant, les cantons financièrement faibles ont exprimé la crainte de ne plus pouvoir maintenir intactes les prestations subventionnées jusqu'alors par la Confédération, si la péréquation financière n'est pas améliorée du même coup [2]. C'est sur ce point précis également qu'ont porté les critiques des milieux politiques de gauche. L'USS, le PdT et, moins catégoriquement cependant, le PSS ne pensent pas que tous les cantons disposent de la volonté et des ressources financières nécessaires pour accomplir sans restrictions les tâches que la Confédération veut leur confier. La nouvelle répartition des tâches ne conduirait pas à renforcer la position des cantons, mais aboutirait au contraire à diminuer l'activité et l'intervention des pouvoirs publics, ce qui, pour la gauche, ne ferait qu'accroître les inégalités économiques et sociales. Compte tenu de ces conséquences, l'USS préférait que l'on s'attache bien plus au développement et à une péréquation sur le plan social et régional, qu'à un renforcement des structures fédéralistes en Suisse [3]. Les partis bourgeois et le Vorort ont, en revanche, approuvé la nouvelle répartition des tâches telle qu'elle est proposée. Le PDC s'associe, toutefois, aux cantons pauvres, qui revendiquent une amélioration de la péréquation financière. Le PRD insiste, dans sa réponse, sur le profit d'ordre politique qu'il y aurait à transférer certaines attributions à un niveau inférieur, plus proche des citoyens. En outre, les milieux radicaux de Suisse romande ont avancé l'argument selon lequel un fédéralisme aussi développé que possible est le fondement d'une coexistence harmonieuse des différents groupes linguistiques [4]. Pour le Vorort, le principal avantage de la décentralisation proposée réside dans les économies auxquelles il faut s'attendre, dans la mesure où une seule et même autorité prendrait les décisions et supporterait les conséquences financières [5].

Les différentes mesures proposées dans un premier train — nous les avons mentionnées dans notre chronique de l'an passé — ont trouvé un accueil varié. Le projet tendant à faire supporter aux cantons la moitié du déficit des CFF provenant du trafic régional a suscité une vive opposition. Quant au projet de nouvelle répartition des charges dans le domaine des assurances sociales, il constitue, en matière de politique financière, la pièce maîtresse de l'étude des experts, mais n'est pas encore le fruit d'une réflexion suffisante de l'avis du PDC. De son côté, le PSS le rejette carrément. En revanche, les propositions visant à réduire les subventions dans les domaines de l'exécution des peines, de la protection civile, de l'enseignement et de la santé publique en général ne se sont guère heurtées à des oppositions.

Tandis que le DFJP est sur le point de présenter le message à l'appui de ce premier train de mesures, le groupe d'étude a déjà abordé d'autres secteurs dans lesquels il convient de décentraliser les attributions et les charges de la Confédération. Cette seconde étape prévue pour la législation 1983–1987 mettra l'accent sur l'éducation et la formation, la politique agricole, la protection des eaux et la défense nationale [6].

La collaboration intercantonale s'est étendue grâce à l'entrée en vigueur d'un arrangement intercantonal concernant les subventions aux universités et d'un concordat régional de police pour la Suisse centrale [7]. La tendance visant à réaliser par la voie d'arrangements entre cantons des projets qui ont été rejetés par le peuple en votation fédérale, signifie que les citoyens manifestent plus largement leur confiance aux gouvernements cantonaux qu'aux autorités fédérales. Résoudre les problèmes par des concordats présente, toutefois, le danger de priver le parlement et le peuple de participation lorsque le contenu matériel de ces arrangements est élaboré. En outre le législatif n'a guère la possibilité d'imposer une adaptation à de nouvelles données [8].

La décision prise l'an passé par la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique de déplacer à Berne les centres d'information, de documentation et de recherche établis à Genève et à Aarau a été annulée à la suite de vigoureuses protestations contre cette centralisation [9].

Par analogie à ce qu'entreprend la Confédération, les cantons de Bâle-Campagne, Lucerne, Soleure et Zoug se sont efforcés de parvenir à une répartition plus nette des attributions entre les communes et le canton. Etant donné que l'objectif premier est de réduire les dépenses administratives, les gouvernements cantonaux sont d'avis que les communes devront supporter des charges financières égales ou légèrement supérieures au niveau actuel [10]. Dans le canton de Fribourg, la fusion de très petites communes s'est poursuivie. Afin d'accélérer ce processus, le gouvernement examine l'utilisation de la péréquation financière cantonale comme moyen de persuasion contre les communes récalcitrantes. Les divergences vieilles de plusieurs années concernant la subdivision de la commune de Bolligen, située dans la banlieue bernoise, en trois communes indépendantes, ont pris fin par la décision du Grand Conseil bernois de procéder à cette division [11].

Dans la question jurassienne, l'année 1980 a également été l'objet de quelques démêlés et incidents marquants. Ni le Rassemblement jurassien (RJ), qui lutte pour le rattachement au nouveau canton des trois districts bernois du Jura-Sud ni ses adversaires et contradicteurs n'ont pu obtenir des succès importants. De surcroît, ils n'ont pas été contraints de changer de stratégie. Malgré les différentes tensions, le canton du Jura a poursuivi sa collaboration avec le canton de Berne, afin de faciliter la transition. Durant l'année écoulée, ces deux cantons ont conclu douze arrangements définitifs, notamment en matière scolaire et hospitalière. Le gouvernement jurassien s'est toutefois montré insatisfait du degré d'avancement des pourparlers concernant la répartition de la fortune publique [12].

Les organisations autonomistes ont poursuivi leur politique visant à transférer leurs activités et institutions dans la partie du Jura méridional. En choisissant comme nouveau président Bernard Mertenat, domicilié à Belprahon (BE), le RJ a donc déplacé son siège social dans le Jura bernois. Cependant, son secrétariat général a été maintenu à Delémont. De même, le mouvement de jeunesse du RJ, à savoir le groupe Bélier, qui avait déjà transféré son siège à Tavannes en 1979, vient de nommer un responsable habitant dans le Jura-Sud [13]. Ce déplacement du centre de gravité vers le Sud ainsi que la persistance d'une ferme stratégie conflictuelle a abouti à certaines discordes au sein du RJ. Parce qu'ils n'ont pu s'imposer face à la politique implacable et sans compromis suivie par R. Béguelin, deux membres éminents du RJ — le conseiller national J. Wilhelm et le conseiller aux Etats R. Schaffter — ont porté leurs critiques devant l'opinion publique. R. Schaffter, vice-président du RJ, a ensuite démissionné de cette charge. Quant à J. Wilhelm, il a fait l'objet d'une enquête qui pourrait le conduire éventuellement à être exclu du mouvement [14].

Les affrontements violents qui éclatèrent entre séparatistes et pro-Bernois, le 16 mars à Cortébert, étonnèrent surtout ceux qui avaient cru que la création du canton du Jura avait relégué ad acta le conflit jurassien. Ce jour-là, célébré par les pro-Bernois comme l'anniversaire de leur décision de rester fidèles à la Berne cantonale, le RJ avait convoqué son assemblée des délégués dans cette localité du Jura-Sud. Cette provocation ne manqua pas de produire son effet. Bien que l'assemblée se soit déroulée dans un hôtel appartenant au Rassemblement, Force démocratique appela à une contre-manifestation. Sanglier, l'organisation de la jeunesse antiséparatiste, menaça même d'empêcher, au besoin par la force, la tenue de cette assemblée. Le président de la commune de Cortébert, appuyé par ses collègues du district de Courtelary tenta, sans succès, d'obtenir du gouvernement bernois qu'il interdise l'assemblée des délégués en ce lieu. Dans ce contexte, l'exécutif bernois constata que les activités du RJ, principalement implanté dans le canton du Jura, constituaient certes une atteinte à l'intégrité territoriale du canton de Berne, garantie pourtant par la Constitution, mais qu'il ne disposait pas de moyens juridiques suffisants pour s'y opposer. Le jour de l'assemblée, la plupart des délégués du RJ ne purent pénétrer dans le local, empêchés qu'ils étaient par les contre-manifestants, qui recoururent à maints égards à la violence. C'est grâce à un véritable nettoyage des lieux par le Bélier, équipé comme un groupe paramilitaire, que les délégués purent finalement atteindre l'hôtel et y tenir séance. Enfin la police bernoise intervint à son tour. Au terme de l'assemblée des délégués,elle protégea la sortie des membres du RJ contre de nouvelles attaques. Elle perquisitionna en plus dans l'hôtel et y confisqua du matériel de combat appartenant au groupe Bélier. Cette intervention tardive des forces de l'ordre ainsi que leur mansuétude envers les participants à la contre-manifestation pourtant interdite firent l'objet de critiques de la part de l'opinion publique suisse en général. De sévères reproches furent adressés aux autorités bernoises par le conseiller fédéral Furgler devant l'Assemblée fédérale où il disait en substance qu'il appartenait aux cantons de garantir la liberté d'opinion et de réunion à tous les citoyens, même lorsqu'il s'agit de minorités remuantes [15].

Avec le recul, les incidents de Cortébert apparaissent, toutefois, peu symptomatiques de la situation dans le Jura bernois. Bien qu'opposées, les deux parties s'en tiennent, à l'heure actuelle, largement aux formes usuelles des antagonismes démocratiques. Preuve en est que les quelques dizaines de manifestations séparatistes organisées dans le Jura-Sud — dont quelques-unes avec présence massive de participants du canton du Jura — n'ont pas été troublées [16]. De même, l'appel lancé par des notables jurassiens probernois de ne pas réélire certains instituteurs séparatistes n'a pratiquement pas été suivi, ce qui plaide en faveur de la thèse énoncée ci-dessus. Pour protéger ces instituteurs, il a fallu cependant que la Société des enseignants bernois intervienne énergiquement, en menaçant de mettre l'embargo sur les postes dont les titulaires risquaient d'être congédiés en raison de leurs opinions politiques [17]. Bien que les affrontements soient un petit peu plus mesurés dans leurs formes, les positions n'ont pas varié pour l'essentiel. La création d'organisations économiques et culturelles propres au Jura bernois, en lieu et place des anciennes qui couvraient l'ensemble du Jura, signifie plutôt une prise de conscience accrue et un renforcement de la résistance des opposants au rattachement au canton du Jura [18].

Les incidents et affrontements de Cortébert ont donné l'occasion aux deux parties d'exiger de la Confédération de nouvelles mesures spéciales. Le RJ, appuyé par le Parlement jurassien, a réclamé la constitution d'une commission fédérale pour veiller à la sauvegarde des droits démocratiques dans le Jura bernois. Dans l'autre camp, Force démocratique et le Grand Conseil bernois ont demandé la promulgation de lois d'exécution pour réprimer les atteintes à l'intégrité territoriale cantonale, pourtant garantie par la Constitution. Tout comme l'année dernière, le Conseil fédéral a estimé que la situation n'était pas suffisamment dramatique pour justifier de telles interventions [19].

La question de procédure à adopter pour déterminer la future appartenance territoriale des communes de Vellerat (BE) et d'Ederswiler (JU) apparaît comme un objet litigieux de nature symbolique. Lors des plébiscites, toutes deux s'étaient nettement prononcées contre le canton auquel l'une et l'autre appartiennent maintenant. Cependant, les modalités de la procédure de séparation ont empêché un changement de canton. Les habitants de Vellerat, vigoureusement soutenus par le RJ, ont exprimé, durant l'année écoulée, sous forme de démonstrations et de résolutions, leur voeu d'être rattachés au canton du Jura. Cependant, ni Berne ni Delémont ne sont entrées en matière sur une décision du Conseil communal de Vellerat, exprimant son sentiment d'appartenance au canton du Jura. Toujours est-il que le Parlement jurassien a accueilli des délégués de cette commune avec un statut d'observateurs [20]. Le gouvernement bernois n'aurait en soi plus rien à objecter au transfert de Vellerat au canton du Jura, mais veut empêcher que ce changement ne constitue un précédent pour d'autres communes bernoises, qui auraient éventuellement à l'avenir des majorités séparatistes. Il veut donc considérer ce problème, de même que celui d'Ederswiler, comme des résidus des plébiscites de séparation et régler ces deux cas par un échange de ces communes entre les deux cantons. Dans le cadre des séances tripartites, un projet de contrat a déjà été soumis au gouvernement jurassien par l'exécutif bernois. A Delémont, l'exécutif jurassien décline fermement, en revanche, une négociation simultanée concernant ces deux communes et tient à régler préalablement le transfert de Vellerat. Certes, le gouvernement cantonal invoque des raisons d'ordre pratique pour réclamer un calendrier différent. Cependant, l'argumentation du RJ montre bien qu'à Delémont l'importance qu'on attache à cette affaire dépasse de loin le sort réservé à ces deux petites communes. En déclarant haut et ferme, à plusieurs reprises, qu'Ederswiler ne sera pas cédée au canton de Berne tant qu'une seule parcelle du Jura francophone restera sous la souveraineté bernoise, le RJ a été jusqu'à désavouer le gouvernement jurassien. Celui-ci, dans une déclaration du début de l'année 1980, s'était prononcé en faveur du droit à l'autodétermination pour cette seule et unique commune de langue allemande au sein du nouveau canton [21].

A l'abri des passions et même des excès, la procédure destinée à sceller l'avenir et le sort du Laufonnais va de l'avant. Durant l'année écoulée, deux scrutins ont permis de choisir le canton avec lequel le projet de traité de rattachement doit être négocié. Entre le transfert à ce canton et le maintien au sein du canton de Berne, les Laufonnais auront bientôt à choisir [22]. Le PDC, parti le mieux implanté, recommandait aux citoyens le rattachement à l'un des deux Bâle comme étant la solution la meilleure. Les partisans de la fidélité à Berne préconisaient entre autres, pour des raisons tactiques, le transfert à Soleure [23]. Lors du premier tour de scrutin, on fut surpris de voir Bâle-Ville succomber avec 16% seulement des voix. Ce vote porta également un coup sérieux aux aspirations de ce demi-canton urbain quant à sa réunification avec Bâle-Campagne. Lors du deuxième tour, Bâle-Campagne l'emporta nettement sur Soleure. Seules deux communes ont voté en majorité pour ce canton [24]. Le canton de Berne, qui ne s'est pas immiscé dans la campagne précédant la votation populaire, devra s'engager activement à l'avenir pour tenter de maintenir le Laufonnais au sein de la communauté cantonale. C'est ce qu'a exigé le Grand Conseil dans une motion qu'il a adoptée, malgré l'opposition du PDC [25].

La question jurassienne et tous les phénomènes qui l'accompagnent ont fait naître et mûrir la conviction qu'il pourrait être utile à l'avenir de faire régler par le droit fédéral la proçédure relative aux modifications territoriales des cantons. En édictant des règles sanctionnées par la Confédération, on pourrait ainsi résoudre, de façon démocratique et dans la légalité, des conflits entre gouvernements cantonaux et mouvements séparatistes. On éviterait ainsi, comme ce fut le cas dans la question jurassienne, que des cantons soient juges et parties dans leurs propres affaires. Dans sa réponse aux initiatives respectives des cantons de Berne et Neuchâtel, le Conseil fédéral s'était déclaré favorable à cette idée, mais n'avait pas considéré sa réalisation comme particulièrement urgente. Il avait donc proposé de rechercher une solution à l'occasion de la révision totale de la Constitution fédérale. Pourtant, sous l'impulsion de représentants des cantons de Berne et du Jura qui, pour une fois, sont tombés d'accord à ce sujet, le parlement s'est prononcé en faveur d'un rythme plus soutenu. En effet, si la révision totale de la Constitution devait traîner en longueur, le problème des modifications territoriales ferait alors l'objet d'une révision partielle. Cependant, aucun délai n'a été imparti au Conseil fédéral. Les Chambres n'ont pas encore discuté du contenu de cet article constitutionnel souhaité [26].

Une revendication ancienne des demi-cantons en général et de Bâle-Ville en particulier concerne leur promotion au rang de canton à part entière. Ce faisant, il s'agit uniquement de leur accorder un second siège au Conseil des Etats et compter leur voix de canton pour pleine et entière lors de votations populaires. Etant donné que tous les six demi-cantons sont en Suisse alémanique, la réforme proposée entraînerait une modification des rapports de force entre les groupes linguistiques. Le danger de déséquilibre qui pourrait en résulter pour l'Etat fédéral a été estimé si sérieux, lors de la consultation effectuée par le DFJP que, parmi les cantons à part entière, seuls Lucerne, Schwyz et Uri se sont prononcés en faveur d'une révision. Pour Berne et Soleure, il serait envisageable de limiter cette révision aux seuls deux Bâle. La consultation a révélé, de surcroît, que d'autres propositions en vue de restructurer le Conseil des Etats n'avaient guère de chance d'aboutir. Ainsi, l'affaiblissement de l'influence des plus petits cantons qui, pour la plupart, sont conservateurs, grâce à l'attribution d'un troisième siège à la chambre haute aux seize cantons les plus peuplés, n'a récolté que l'approbation de Berne et de Zurich, ainsi que celle des partis de gauche et de l'Alliance des indépendants [27].