La loi fédérale sur l'asile de 1979 définit en particulier la notion de réfugié et prévoit à l'intention du candidat à l'asile une procédure réglée dans les moindres détails, assortie de voies de recours y compris jusqu'au Conseil fédéral. Approuvée par les Chambres en 1981, elle subit une première révision en 1983 qui tendait à accélérer la procédure. La suppression de la voie de recours auprès du Conseil fédéral et la prérogative donnée au DFJP de renoncer à entendre le requérant en personne lorsque sa demande d'asile est manifestement infondée avaient constitué les principales innovations. Aux craintes de l'arbitraire lancées par la gauche, le gouvernement avait répondu en fixant dans une ordonnance la liste exhaustive des cas où l'on pouvait considérer une demande d'asile comme manifestement infondée. Ce régime entra en vigueur en juin 1984.
Ces modifications furent rapidement l'objet de critiques virulentes et un comité d'action, regroupant des partis politiques de gauche, des organisations syndicales, religieuses et tiers-mondistes, déposa une demande de référendum contre les deux révisions. Parmi les dispositions contestées figuraient les pouvoirs étendus conférés au Conseil fédéral en cas d'affluence extraordinaire de requérants d'asile, la désignation de postes frontière auxquels les requérants d'asile devront obligatoirement se présenter pour entrer en Suisse, la cantonalisation de la procédure qui permet à l'autorité fédérale de renoncer à entendre le requérant lorsqu'il ressort du dossier établi par le canton que la demande ne remplit pas les conditions de l'octroi du statut de réfugié politique et la détention jusqu'à trente jours à l'égard d'un étranger à la veille d'un refoulement et dont on a lieu de craindre qu'il va s'y soustraire. Certains points de la révision comme la répartition équilibrée des demandeurs entre les cantons, l'assignation d'un lieu de séjour au requérant, l'interdiction de travailler limitée à trois mois et l'aide au retour dans le pays d'origine, n'avaient pas été contestés. Dans leur réquisitoire, les opposants ont reproché au gouvernement de faire preuve d'une rigueur excessive et ont fustigé ce projet qui, à leurs yeux, rend notre politique d'asile inhumaine et contraire à notre tradition d'accueil. Autre grief invoqué, le fait que les modifications de la loi sur l'asile et de la LSEE ne sont guère susceptibles de résoudre de manière satisfaisante les problèmes actuels qui ne relèvent pas de la simple technique législative, mais découlent des situations politique et économique internationales.
Révision de la loi sur l'asile. Votation du 5 avril 1987
Participation: 42,4%
Oui: 1 180 082 (67,3%)
Non: 572 330 (32,7%)
Mots d'ordre:
Oui: PRD, PDC*, UDC, PLS, AN; Vorort, UCAP, USAM USP.
Non: PSS, PES, AdI , PEP, POCH, PST; USS, CSCS.
* Recommandations différentes des partis cantonaux
Révision de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers. Votation du 5 avril 1987
Participation: 42,2%
Oui: 1 122 027 (65,7%)
Non: 585 460 (34,3%)
Mots d'ordre:
Oui: PRD, PDC*, UDC, PLS, PEP, AN; Vorort, UCAP, USAM, USP.
Non: PSS, PES, AdI*, POCH, PST; USS, CSCS.
* Recommandations différentes des partis cantonaux
Conséquence de la révision du droit d'asile, le Conseil fédéral a édicté l'Ordonnance sur l'asile et l'Ordonnance sur l'admission provisoire et sur l'internement des étrangers qui rassemblent les dispositions d'exécution des lois sur l'asile d'une part, sur le séjour et l'établissement des étrangers d'autre part.
L'Ordonnance sur l'asile règle dans le détail la procédure d'entrée à la frontière ainsi que la mise en place des centres d'enregistrement depuis lesquels les demandeurs d'asile seront répartis dans les cantons sur la base d'une clé de répartition. La nouvelle procédure stipule que tout candidat à l'asile doit déposer sa demande dans l'un des ving-cinq postes frontière d'entrée obligatoire. Les requérants qui s'adressent à un poste frontière qui n'est pas habilité à recevoir leurs demandes se verront refuser l'autorisation d'entrer en Suisse et seront renvoyés à l'un des postes habilités à les recevoir. A ce stade, les autorités fédérales peuvent déjà décider si une demande d'asile peut faire l'objet d'une procédure ou non. L'Ordonnance sur l'asile précise également que l'autorisation d'entrée en Suisse ne sera octroyée qu'aux réfugiés arrivant directement du pays où ils sont menacés, sans avoir séjourné dans un pays tiers.
Le candidat à l'asile autorisé à entrer en Suisse sera ensuite dirigé vers l'un des quatre centres d'hébergement, à savoir Genève, Bâle, Chiasso ou Kreuzlingen (TG), où seront effectuées les formalités d'enregistrement. Une fois celles-ci terminées, le requérant sera attribué à un canton en fonction des intérêts légitimes des uns et des autres. La procédure se poursuit ensuite au niveau cantonal. Le requérant, accompagné d'un représentant d'une oeuvre d'entraide reconnue, sera interrogé de façon détaillée par l'instance cantonale. Enfin, le délégué aux réfugiés décidera de lui attribuer ou non l'asile politique. Le requérant peut, comme par le passé, recourir auprès du DFJP contre une décision négative.
Des programmes d'occupation sont également prévus pour les demandeurs séjournant en Suisse depuis trois mois au moins. En outre, une aide au retour sera offerte à ceux qui veulent rentrer. Un bureau d'aide au départ sera financé par les services du délégué aux réfugiés. Il conseillera le demandeur sur les questions liées au départ et préparera celui-ci jusqu'à l'échéance du délai fixé. L'Ordonnance sur l'admission provisoire et l'internement des étrangers précise la notion juridique d'admission provisoire qui ne remplace pas le renvoi mais ne fait que suppléer à son inexécution. L'admission provisoire exclut en principe le regroupement familial. L'ordonnance fixe aussi les motifs pouvant entraîner une mesure d'internement.
Les partis et organisations religieuses et tiers-mondistes qui s'étaient déjà élevés contre la révision du droit d'asile, ont réitéré leurs
critiques à l'égard des nouvelles ordonnances. Ils redoutent que la politique d'asile ne se fasse désormais plus qu'aux frontières et craignent que les centres d'enregistrement ne deviennent des lieux fermés. Aux critiques des cantons et des oeuvres d'entraide quant à l'efficacité et l'opportunité des postes frontière, l'ordonnance soumise à la procédure de consultation ne prévoyant aucune sanction contre les requérants ayant franchi illégalement la frontière, le Conseil fédéral a répondu en introduisant une nouvelle disposition permettant aux polices cantonales de refouler directement les candidats à l'asile arrêtés dans le voisinage de la frontière après l'avoir franchie illégalement. Pour les milieux favorables aux réfugiés, cette disposition n'est pas conforme à la loi révisée sur l'asile d'après laquelle tout réfugié entré en Suisse a droit à l'examen de sa demande. Mais le porte-parole du délégué aux réfugiés de souligner que des accords avec tous les Etats voisins, hormis l'Italie, ont été conclus au sujet du refoulement après une entrée illégale
[9].
Afin d'éviter que les. requérants n'utilisent une escale aérienne en Suisse pour déposer une demande d'asile, le Conseil fédéral a décidé d'introduire Cès le lei février 1988 l'obligation d'un visa de transit pour les ressortissants de dix pays du tiers-monde, dont le Sri Lanka, le Zaïre et le Chili
[10].

Rejeté en 1985 parla majorité des cantons et écarté en 1986 par le Conseil national, le principe de la solution globale a à nouveau été évoqué. D'abord par le PLS qui a adopté une résolution demandant aux cantons de reprendre avec les autorités fédérales l'examen des moyens pouvant conduire à une solution d'ensemble en faveur des demandeurs d'asile résidant en Suisse depuis de nombreuses années. Puis, par le Conseil d'Etat genevois qui, lui aussi, a plaidé en sa faveur. A l'exception des radicaux et des vigilants, pour qui ce principe conduirait à des injustices et des mensonges, tous les groupes représentés au Grand Conseil ont appuyé la démarche du gouvernement genevois. Enfin, le canton de Fribourg a déposé une initiative allant dans le même sens. Mais, malgré ces requêtes, E. Kopp a rappelé que le Conseil fédéral n'envisageait pas d'appliquer la solution globale. Pour les anciens réfugiés, a-t-elle précisé, les cantons disposeront toujours de permis de séjour humanitaire ou pourront prononcer des mesures d'internement administratif
[11].

Un
nombre record de demandes d'asile ont été déposées en Suisse en 1987. En effet, ce ne sont pas moins de 10 913 étrangers qui ont requis l'asile, soit 28% de plus qu'en 1986. Dans le même temps, le nombre des cas traités par les collaborateurs du délégué aux réfugiés a augmenté dans la même proportion. L'asile a été accordé à 829 personnes alors que les demandes de 8292 personnes ont été rejetées en première instance. Le groupe le plus important parmi les requérants ayant reçu le statut de réfugié politique était constitué par les Asiatiques (551 personnes), suivis des Européens de l'Est (191), des Africains (54) et des Américains du Sud (33)
[12].
La politique à l'égard des étrangers menée par le Conseil fédéral vise en premier lieu à limiter l'admission de nouveaux arrivants de façon à stabiliser la population étrangère résidante. Cet aspect semble également marquer la politique d'asile. En effet, le nombre des réfugiés installés en Suisse est demeuré stable depuis près de dix ans et s'établit aux environs de 30 000 personnes. La Confédération accueille un nombre presque constant de demandeurs d'asile depuis les années septante et cela malgré le décuplement des demandes. Le taux d'acceptation a chuté de 72% en 1982 à 9% en 1987. Cependant, compte tenu des permis humanitaires délivrés aux cantons, ce taux se situe en réalité aux environs de 20%
[13].

La décision d'expulser une trentaine de requérants tamouls dont la demande a été rejetée a donné lieu à une véritable épreuve de force entre la Confédération et le gouvernement bernois, canton où ceux-ci ont déposé leur demande d'asile. En effet, les autorités bernoises ont tergiversé à exécuter une mesure d'expulsion décrétée par les autorités fédérales, en arguant de la tension régnant sur l'île de Sri Lanka. La demande d'internement déposée par le gouvernement bernois en faveur de ces requérants tamouls a été rejetée par le délégué aux réfugiés qui s'est également refusé à réexaminer les cas. Malgré le refus d'obtempérer affiché par le Conseil exécutif bernois et les appels à la clémence émanant du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, des Eglises et des organisations d'entraide, mais aussi de partis politiques, comme le Parti socialiste, les Organisations progressistes, l'Alternative démocratique et la Liste Libre, le Conseil fédéral n'a pas remis en question les choix du DFJP. Dans sa prise de position, il a justifié son attitude en indiquant que l'élément déterminant en matière d'asile ne résidait pas dans le fait que des violations des droits de l'homme soient révélées dans le pays d'origine, mais dans le fait que le requérant d'asile, en tant qu'individu, soit davantage menacé que le reste de la population. Et de poursuivre en soulignant que les Tamouls menacés de rapatriement disposaient sur le plan social de parents ou de connaissances dans une région calme de l'île.
Alors que la situation semblait s'envenimer et que l'on s'acheminait vers une crise politique, un compromis bien helvétique a pu finalement être trouvé sous la forme d'un groupe de travail. Composé du délégué aux réfugiés, d'un représentant de l'exécutif bernois et des Eglises, ainsi que de membres d'organisations d'entraide, il aura pour tâche de préparer le voyage de retour des Tamouls et d'examiner cas par cas si de nouveaux éléments justifient de surseoir à la mesure d'expulsion. Mais il n'aura en aucun cas la compétence de revoir les dossiers des réfugiés dont la demande a été rejetée. Cette affaire a illustré de façon très nette les problèmes posés par l'exécution de lois et de décisions fédérales dans un domaine où la Confédération fait exécuter ses décisions politiques par les gouvernements cantonaux
[14].

Le Parti républicain suisse a lancé une
initiative populaire "Pour la limitation de l'accueil des demandeurs d'asile". Elle propose une modification de la Constitution fédérale selon laquelle la Suisse ne pourrait plus accorder l'asile que temporairement à des Européens dont la vie ou l'intégrité physique seraient menacées dans leur pays en raison de leurs opinions politiques, de leur race ou de leur religion..En principe, l'asile ne pourrait plus être donné à des réfugiés extra-européens. Le président du Parti républicain considère qu'en limitant l'origine des réfugiés à l'Europe, la Suisse renouerait avec sa tradition d'asile. L'Action nationale n'a pas donné officiellement son soutien à l'initiative, de crainte que celle-ci ne fasse concurrence avec sa propre initiative "Pour la limitation de l'immigration" qui, elle aussi, vise à limiter l'accueil des réfugiés. D'autres motifs, comme l'absence de quotas maximaux pour l'accueil de réfugiés et de toute référence à la présence en Suisse d'une population étrangère des pays voisins, ont également motivé le refus de l'AN
[15].
[6] FF, 1987, II, p. 829 ss.; presse du 6.4.87.
[7] Loi sur l'asile: RO, 1987, p. 1674 ss. LSEE: RO, 1987, p. 1665 ss. Historique: APS, 1986, p. 169. Prise de position et réactions: Syndicats: USS, 6, 11.2.; 7, 18.2. et 14, 15.4.87. Patronat: SAZ, 5, 29.1. et 15, 9.4.87. PRD: Revue politique, 66/1987, no 1. PSS: SP Pressedienst, 223, 10.3.; 224, 23.3. et 225, 6.4.. Extrême droite: Volk+Heimat, 1987, Nr. 4 et 5.
[8] Vox, Analyse de la votation fédérale du 5 avril 1987, Genève.
[9] RO, 1987, p. 1669 ss. et 1680 ss. Procédure de consultation: presse du 20.5. et du 10.9.87. Cf. aussi L'Hebdo, 49, 3.12.87. Nouvelles dispositions: presse du 18.11.87.
[10] RO, 1988, p. 125 ss.
[11] PLS: L'Opinion libérale, 1987, no 6; JdG, 16.3.87. Conseil d'Etat GE: JdG, 16.3.87. Initiative: Délib. Ass. féd., 1987, IV, p. 16.
[13] Annuaire statistique de la suisse, Berne 1987; cf. aussi APS, 1986, p. 169 (notes).
[14] Presse de janvier 1987. Prise de position du CF: Documenta, 1987, no 1, p. 4.
[15] FF, 1987, II, p. 767 ss. Voir aussi Volk+Heimat, 1987, Nr. 9.
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