Da einerseits die Hauptthese des 1989 vorgestellten Strategieberichts für eine Flüchtlings- und Asylpolitik der neunziger Jahre, welche unter dem Stichwort der "ganzheitlichen Migrationspolitik" eine Vernetzung der Asyl- und Ausländerproblematik vorschlug, in der Vernehmlassung durchwegs auf Ablehnung stiess, andererseits aber die stete Zunahme sowohl der Asylbewerber wie der erwerbstätigen Ausländer zu einer Belastung der gesamtem Staatspolitik führt, gab der Bundesrat einen neuen Bericht in Auftrag, dessen Erscheinen sich entgegen der ursprünglichen Absicht über das Jahresende hinaus verzögerte. Wie verlautete, wird dieser zweite Strategiebericht mehr das Trennende zwischen der Ausländer- und der Flüchtlingspolitik aufzeigen und verstärkt die Probleme miteinbeziehen, die sich aus der Freizügigkeit der Arbeitskräfte im europäischen Binnenmarkt ergeben [1].

Umfragen belegten, dass sich das Klima in der Schweiz gegenüber Ausländerinnen und Ausländern in den letzten Jahren markant verschlechtert hat. Über 90% der Befragten vertraten die Ansicht, der Ausländeranteil dürfe nicht mehr weiter ansteigen. Während 1980 noch 61 % die Anwesenheit der Ausländer als eher positiv erlebten, waren es im Berichtsjahr nur noch 41%. Deutschschweizer, ältere Menschen und Jugendliche erwiesen sich als besonders wenig offen für Menschen aus anderen Kulturkreisen. 61% – gegenüber 53% im Vorjahr – erachteten die Anzahl der Asylbewerber als untragbar, wobei hier Personen zwischen 55 und 74 Jahren und Arbeiter besonders empfindlich reagierten [2].

Die zunehmende Fremdenfeindlichkeit will sich die siebte Überfremdungsinitiative "gegen die Masseneinwanderung von Ausländern und Asylanten" zunutze machen, die von einer Minderheit der SD (ehemals NA) lanciert wurde. Gemäss diesem Volksbegehren soll die Zahl der jährlich zum Daueraufenthalt einreisenden Ausländer auf die Hälfte der im Vorjahr definitiv ausgereisten Personen reduziert werden. Von dieser Begrenzung ausgenommen wären Lehrbeauftragte an höheren Lehranstalten, qualifizierte Wissenschafter sowie das Spital und Pflegepersonal. Im weiteren verlangen die Initianten, dass die Niederlassungsbewilligung keinem Ausländer vor Ablauf von zehn Jahren erteilt werden darf Die Mehrheit der SD wollte die Initiative nicht mittragen, da sie der Ansicht war, so kurz nach der Abstimmungsniederlage vom Dezember 1988 sei es unklug und unrealistisch, schon wieder mit demselben Anliegen an die Öffentlichkeit zu treten [3] .

Die SD blieben dennoch nicht inaktiv. Ende Jahr lancierten sie eine Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik", mit welcher sie erreichen möchten, dass Asylsuchenden grundsätzlich nur noch vorübergehend Asyl gewährt und eine Maximaldauer des Verfahrens von sechs Monaten in der Verfassung festgeschrieben wird. Beschwerden gegen einen negativen Asylentscheid sollten nicht mehr statthaft sein. Da der neu zu schaffende Artikel 69quater der Bundesverfassung gegen das Prinzip des non-refoulement verstossen dürfte, sieht die Initiative in den Übergangsbestimmungen gleich auch noch die Aufkündigung der entsprechenden völkerrechtlichen Verträge vor [4].

Angesichts der fremdenfeindlichen Tendenzen, die sich primär in verbalen, nicht selten aber auch in handgreiflichen Übergriffen auf Flüchtlingsunterkünfte oder einzelne Asylbewerber äusserten, begann das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) Ende Jahr, die Opportunität einer landesweiten Anti-Rassismus-Kampagne abzuklären. Das Zuger Stadtparlament ging hier bereits voran und überwies, gegen den Willen der Stadtregierung, eine Motion der Sozialistisch-Grünen Alternative, welche die Durchführung einer Informationskampagne verlangte mit dem Ziel, den Fremdenhass abzubauen und Einheimische, Immigrantinnen und Immigranten sowie Asylsuchende einander näherzubringen. In die gleiche Richtung zielte auch die Kampagne der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der Jugendverbände (SAJV), die unter dem Motto "Mach mit! Gib dem Rassismus keine Chance!" Jugendliche und Erwachsene aufrief, sich in ihrem Umfeld für eine Gesellschaft einzusetzen, die alle Menschen achtet [5] .

Die lauten fremdenfeindlichen Töne verdeckten etwas die Sicht darauf, dass sich auch immer mehr Schweizer mit den Flüchtlingen solidarisieren. In mehreren Ortschaften und Kantonen entstanden Gruppen, die sich — zum Teil mit Erfolg — gegen die Ausschaffung von Einzelpersonen oder Familien zur Wehr setzten. So begründeten etwa zwei Frauen im Kanton Bern ihren Entschluss, einem abgewiesenen Kurdenehepaar Unterschlupf zu gewähren, mit Widerstand gegen Willkür — und wurden vor Gericht freigesprochen [6] .

Die ständige ausländische Wohnbevölkerung nahm im Berichtsjahr um knapp 60 000 oder 5,8% auf gut 1,1 Mio Personen zu. Damit wurde der bisherige Rekordstand von August 1974 um rund 34 000 überschritten. Der innert Jahresfrist von 15,6 auf 16,4% angestiegene Ausländeranteil blieb aber noch unter den damaligen 16,8%. Von den am Jahresende in der Schweiz wohnhaften 1 100 262 Ausländerinnen und Ausländern (ohne internationale Funktionäre, Saisonniers, Asylbewerber und Ausländer mit einem bewilligten Aufenthalt von weniger als einem Jahr) besassen 25% eine Jahres- und 75% eine Niederlassungsbewilligung. 798 012 oder 73% stammten aus EG- oder EFTA-Ländern, was gegenüber 1980 einer Abnahme um 10% entspricht.

Der Wandel der schweizerischen Volkswirtschaft in Richtung Dienstleistungen schlägt sich auch in der branchenmässigenVerteilung der ausländischen Erwerbstätigen nieder. Im Zeitraum zwischen 1981 und 1990 erhöhte sich die Beschäftigung von Ausländern um 31,9%. Im Sektor Industrie und Handwerk betrug der Zuwachs 15,9%, bei den Dienstleistungen 52,5% und in den übrigen Wirtschaftszweigen 28,6%. In der Industrie fanden die stärksten Zunahmen in der Metallindustrie und im Bereich Maschinen, Apparate und Fahrzeuge statt. Bei den Dienstleistungen wuchs die Ausländerbeschäftigung vor allem beim Handel, in der Hotellerie und im Gesundheitswesen.

Ende Jahr betrug der Gesamtbestand erwerbstätiger Ausländer 864 469 Personen, 51 311 oder 6,3% mehr als ein Jahr zuvor. Diese Zunahme war erneut auf die anhaltend gute Wirtschaftslage zurückzuführen. Markant war der Zuwachs erneut im Dienstleistungssektor, vor allem in den Wirtschaftszweigen Handel, Banken und Versicherungen, in der Tourismusbranche sowie im Gesundheitswesen. Im sekundären Sektor meldeten die Metall- und Maschinenindustrie sowie das Baugewerbe die beachtlichsten Zunahmen. Hier fielen auch die Saisonniers stark ins Gewicht, deren Zahl Ende August – dem saisonalen Höchststand der Beschäftigung – 122 000 (1989: 120 000) betrug. Am Jahresende arbeiteten überdies 181 366 Grenzgänger (1989: 167 259) in der Schweiz. Dazu kommen, nach Schätzungen der Gewerkschaften, noch zwischen 50 000 und 180 000 Schwarzarbeiter, oftmals als Kurzaufenthalter eingereiste Personen, die nach Ablauf ihrer fremdenpolizeilichen Bewilligung illegal im Land bleiben und dabei in Kauf nehmen, im Lohnsektor und bei den Sozialversicherungen massiv benachteiligt zu werden [7].

In kaum einem anderen Bereich wirft der europäische Binnenmarkt bereits so lange Schatten wie in der Frage der Zulassungspolitik der ausländischen Arbeitskräfte. Dabei setzte sich die Erkenntnis durch, dass die EG in ihren Verhandlungen mit der EFTA Verständnis für die quantitative Stabilisierungspolitik der Schweiz – mit Luxemburg und Liechtenstein europaweit das Land mit dem höchsten Ausländeranteil – zeigen dürfte, dass sie aber unmissverständlich auf eine soziale und rechtliche Besserstellung ihrer Staatsangehörigen drängen wird. Insbesondere Spanien und Portugal werden sich voraussichtlich für eine Abschaffung des Saisonnierstatuts einsetzen. Von Bundesrat und Verwaltung war denn auch mehrfach zu hören, das Saisonnierstatut sei im Rahmen der EWR-Verhandlungen grundlegend zu überprüfen [8] .

Fachleute betonten, dass das Prinzip der Freizügigkeit des Personenverkehrs innerhalb des EWR nicht zu einer Überschwemmung der Schweiz mit ausländischen Arbeitskräften führen werde. Kurzfristig, so wurde argumentiert, könne der Nachholbedarf in gewissen arbeitsintensiven Branchen, wie etwa dem Gesundheitswesen, der Hotellerie oder dem Baugewerbe, zu einem Anstieg der Immigration führen. Längerfristig werde die Schweizer Wirtschaft aber weniger unqualifizierte Kräfte brauchen, weshalb sich die Einwanderung aus geringer entwickelten Ländern in Grenzen halten dürfte und mehr mit einem – limitierten – Zustrom von technischen Spezialisten zu rechnen sei. Zudem werde die Umgestaltung der Ausländerpolitik dadurch erleichtert, dass sich das Migrationsverhalten in vielen Ländern Südeuropas verändert habe: Anstelle einer traditionellen Auswanderung sei heute eine Tendenz zur temporären Migration erkennbar [9].

Ebenfalls im Hinblick auf einen möglichen Beitritt der Schweiz zum EWR oder zur EG präsentierten die Sozialpartner — SGB, Vorort, Arbeitgeberorganisationen und Gewerbeverband — gemeinsam ihre Vorstellungen von der künftigen Ausländerpolitik. Dabei stimmten sie in weiten Punkten überein. Aus staatspolitischen Gründen wollten sie an einer quantitativen Begrenzung der ausländischen Arbeitnehmer festhalten, doch sollten Niedergelassene aus dem EWR in den Genuss der vollen Freizügigkeit kommen und die Stellung der Jahresaufenthalter weitgehend an jene der Niedergelassenen angeglichen werden. Überdies müssten Erleichterungen bei der Einbürgerung geschaffen und die Doppelbürgerschaft zugelassen werden. Bedeutend weniger Einigkeit herrschte beim Saisonnierstatut. Aus humanitären Gründen möchte es der SGB nur noch für Berggebiete zulassen, während es die Arbeitgeber grundsätzlich beibehalten wollen. Die Forderung des SGB nach einem Familiennachzug für Saisonniers und Kurzaufenthalter lehnten die Wirtschaftsverbände ab. Zudem wünschten sie, der heute geltende Umwandlungsanspruch einer Saison- in eine Jahresbewilligung sei abzuschaffen [10].

Einem Teil der Gewerkschaften — insbesondere GBH, VPOD und CNG — ging der SGB-Vorschlag einer schrittweisen Reduktion des Saisonnierkontingents zu wenig weit. Sie setzten sich für die völlige Abschaffung des Saisonnierstatuts ein, welches ihrer Ansicht nach durch das Verbot des Familiennachzugs und der freien Wahl des Arbeitsplatzes gegen die europäische Menschenrechtskonvention verstösst. Ihre Anstrengungen kulminierten in einer grossen nationalen Kundgebung in Bern im September, an der 20 000 Personen teilnahmen, und in deren Vorfeld 800 Persönlichkeiten aus Kultur, Medizin, Recht und Politik einen Aufruf zur unverzüglichen Abschaffung des Saisonnierstatuts unterzeichneten. Im Parlament fand dieses Anliegen Unterstützung bei der Baselbieter Nationalrätin und "Mitenand"-Präsidentin Fankhauser (sp), die eine entsprechende Motion einreichte [11].

Auf einen besonders schmerzlicher Aspekt des Saisonnierstatuts wurde eine breitere Öffentlichkeit aufmerksam, als bekannt wurde, dass Bundespräsident Koller jene Kantone — rund ein Dutzend, vor allem welsche — zur Ordnung rufen wollte, die illegal in der Schweiz lebende Saisonnierkinder einschulen, ohne dies der Fremdenpolizei zu melden. Als sich jedoch die interkantonale Erziehungsdirektorenkonferenz hinter diese Praxis stellte, das Recht auf Bildung jedes Menschen betonte und sich weigerte, zum verlängerten Arm der Polizei zu werden, sah sich der Vorsteher des EJPD zum Einlenken gezwungen [12].

Ein weiterer Punkt, auf den die Linke schon seit längerem hinweist, und der ebenfalls unter dem Druck des europäischen Binnenmarkts einer Lösung zugeführt werden dürfte, ist die Diskriminierung gewisser Ausländerkategorien bei den Sozialversicherungen. Da das schweizerische Sozialversicherungsrecht beim Erbringen von Leistungen, mit Ausnahme der AHV, grundsätzlich vom Wohnsitzprinzip ausgeht, geraten Saisonniers und Grenzgänger in Gefahr, zwar Arbeitgeberbeiträge leisten zu müssen, später aber von den Leistungen ausgeschlossen zu werden. Besonders die Grenzgänger wurden hier aktiv und verlangten die Einführung eines "Permis F", der ihnen — mit Ausnahme des Anspruchs auf Wohnsitznahme — dieselben Rechte wie den Niedergelassenen zugestehen sollte. Da die europäische Gemeinschaft die Situation der Wanderarbeitnehmer im Europaratabkommen über die soziale Sicherheit geregelt hat, wird auch hier Europa von der Schweiz voraussichtlich Konzessionen verlangen [13].

Im April fand in Bern das zweite schweizerisch-portugiesische Expertentreffen statt. Die beiden Delegationen schlossen eine Vereinbarung ab, wonach Schweizer Bürger und portugiesische Staatsangehörige nach einem ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren im anderen Staat die Niederlassungsbewilligung erhalten. Damit wurden per 1.7.90 die portugiesischen den meisten ausländischen Arbeitnehmern in der Schweiz rechtlich gleichgestellt [14].

Die Gewerkschaft Bau und Holz (GBH) verlangte mit einer von mehr als 20 000 Personen unterzeichneten Petition die Gleichstellung der jugoslawischen Gastarbeiter mit den Arbeitnehmern aus dem EG-Raum. Jugoslawien gehört zwar seit den sechziger Jahren zu den traditionellen Rekrutierungsländern für ausländische Arbeitskräfte, die Tatsache, dass Jugoslawien weder ein zwischenstaatliches Abkommen mit der Schweiz hat, noch Mitglied der EG ist, bewirkt aber, dass jugoslawische Staatsangehörige gegenüber Bürgern anderer Länder benachteiligt sind [15].

Die von der ehemaligen Genfer Ständerätin Lise Girardin präsidierte Eidgenössische Kommission für Ausländerprobleme (EKA) konnte ihr 20jähriges Bestehen feiern. Aus diesem Anlass erschien das Handbuch "Ausländer in der Gemeinde" in einer vollständig neuen und erweiterten Form. Es soll die Kantone und Gemeinden bei der Aufgabe, die Ausländer einzugliedern, mit Informationen, Kontaktadressen und Empfehlungen unterstützen. Das Handbuch wurde von der EKA zusammen mit den Dachverbänden der Städte, der Bürger- und der Einwohnergemeinden herausgegeben [16].

Auf die für die Integration der ausländischen Wohnbevölkerung besonders wichtigen Fragen des Bürgerrechts und der politischen Rechte wird an anderer Stelle eingegangen (Teil I, 1b, Bürgerrecht und Stimm- und Wahlrecht).