Dès le début de l'année, après l'échec de la réunion finale de l'Uruguay round en décembre 1990 en raison avant tout de dissensions sur le dossier agricole, le secrétaire général du GATT, A. Dunkel, a entamé une tournée mondiale pour tenter de renouer les fils de la négociation en créant une "plateforme sur l'agriculture". Cela a été rendu possible grâce à certains changements d'attitude de la CE et des Etats-Unis, principaux adversaires sur ce dossier. En premier lieu, les Américains ont revu à la baisse leurs exigences initiales en ne demandant plus qu'une réduction de 35% des subventions à l'exportation pour les cinq prochaines années. Il est apparu que le rapprochement se confirmait, puis-qu'un "accord" aurait été conclu entre les deux protagonistes, prévoyant la réduction de 30% en six ans des soutiens à la production de lait, de céréales panifiables et de betteraves sucrières, ainsi que la baisse de 35%, dans le même temps, des subventions à l'exportation.

Parallèlement, pour tenter de créer un consensus en ce domaine, A. Dunkel a proposé que toutes les protections non-tarifaires à l'importation soient converties en équivalents tarifaires. La Suisse, suivie du Japon, du Canada, de la Corée et de quelques autres pays, a rejeté catégoriquement cette dernière possibilité et, pour le reste, a campé sur ses positions en maintenant ses propositions de 1990. Ces Etats ont néanmoins entrepris des démarches auprès du secrétaire général et des pays producteurs afin d'obtenir des exceptions dans le cadre de la tarification intégrale des barrières à l'importation.

A la fin du mois de décembre, A. Dunkel a remis aux délégations un texte de compromis, comportant un projet d'Acte final, qui devrait être discuté en janvier 1992. Sa proposition consiste, outre la tarification des barrières douanières, en une diminution des subventions à l'exportation de 36% en dépenses budgétaires (et 24% en volume) entre 1993 et 1999 ainsi qu'une réduction des soutiens internes de 20% entre les mêmes dates, les soutiens représentant moins de 5% de la production d'un produit n'étant pas touchés, de même que ceux n'ayant pas d'influence sur le marché (programmes de recherche, paiements directs, indemnisations lors de catastrophes, ajustements structurels ou protection de l'environnement). La Suisse a immédiatement déclaré que, concernant le dossier agricole, le compromis n'était pas acceptable pour elle, notamment au sujet de la transformation en droits de douane des barrières à l'importation. Par ailleurs, le désaccord CE-Etats-Unis ne semblait malgré tout pas entièrement résolu [1].

L'Union suisse des paysans (USP) s'est inquiétée des conséquences de ces négociations, et a critiqué l'attitude de la délégation suisse qui, à ses yeux, serait prête à de trop grandes concessions. Par ailleurs, son assemblée des délégués s'est montrée particulièrement soucieuse des impacts sociaux et économiques de l'EEE et, surtout, du GATT. Les mesures prévues par la Confédération pour pallier la baisse des revenus agricoles et la disparition de nombreuses exploitations du fait de la déréglementation et de la baisse des prix sont jugées insuffisantes, des moyens supplémentaires étant exigés. La centrale paysanne a également accusé J.-P. Delamuraz de ne pas tenir ses promesses et de laisser tomber la classe paysanne. Des agriculteurs ont d'ailleurs manifesté devant le siège du GATT à Genève contre le sort qui leur sera fait selon les résulats de l'Uruguay round. D'autre part, la contestation contre ces négociations a vu se former une alliance entre ogranisations paysannnes, de protection de l'environnement et d'aide au développement contre leurs conséquences sociales et environnementales [2].

L'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) a présenté l'étude sur la politique agricole et les répercussions du GATT du groupe de travail mis en place par J.-P. Delamuraz en 1989 et placé sous la direction de J.-Cl. Piot, directeur de cet office [3]. Devant les défis que représentent les demandes de libéralisation du GATT, le rapprochement avec la CE et les nécessités internes, la commission a voulu proposer une "réforme raisonnable" de la politique agricole. En premier lieu, l'agriculture helvétique devrait adopter certains principes, tels un meilleur respect des lois du marché, des paiements directs pour les services rendus à la collectivité (environnement), la diminution des interventions étatiques, un volume de production suffisant, la baisse des coûts de production, une ouverture du marché suisse aux importations ainsi qu'une réduction des subventions à l'exportation.

Pour ce faire, la commission a envisagé l'emploi de divers instruments, tels le maintien d'aides et de prix suffisants pour assurer le revenu paysan, la compétitivité et la multifonctionnalité des exploitations, des paiements directs complémentaires, le renforcement de la protection de l'environnement (entre autres par une agriculture extensive) et le maintien d'une vie rurale par des aides en direction des zones défavorisées. D'autre part, la réduction des aides, subventions et autres protections qu'entraînera l'Uruguay round provoquant un manque à gagner pour l'agriculture, le rapport a proposé un certain nombre de variantes pour les années quatre-vingt dix, selon les résultats possibles des négociations du GATT; la compensation des baisses de revenus prévues par le biais de paiements directs pourra, suivant les cas, coûter plusieurs milliards à la Confédération. Ainsi, à court ou moyen terme, il semble peu probable que la charge totale de l'agriculture sur le budget fédéral diminue, la réduction des divers soutiens actuels étant compensés par l'extension des paiements directs [4].

Dans le cadre des négociations sur la création d'un Espace économique européen (EEE), l'agriculture ne constitue pas, en principe, un volet du traité, notamment en raison des trop grandes divergences de politiques agricoles entre les pays de la CE et ceux de l'AELE. Cependant, ce dossier doit faire l'objet de discussions bilatérales. Faisant peser un poids supplémentaire sur l'agriculture helvétique, la CE a proposé un démantèlement symétrique et progressif des droits de douane et des restrictions quantitatives en matière d'importations. La Suisse, de même que les autres pays de l'AELE, n'envisage pas d'aller trop loin dans ce sens, les barrières non-tarifaires constituant un des fondements de sa politique agricole [5].

L'initiative parlementaire Neukomm (ps, BE) a été rejetée par le Conseil national. Ce texte proposait l'introduction de paiements directs indépendants de la production pouvant prendre notamment en compte des critères d'ordre écologique. Ceux-ci auraient été financés, en partie, par des taxes sur les engrais. Cependant, et conformément à la proposition de sa commission, la grande chambre a tout de même transmis un postulat de sa commission chargeant le Conseil fédéral d'examiner la possibilité d'instaurer des paiements directs remplaçant ou compensant les subventions agricoles actuelles et étant conforme aux exigences de la politique économique [6].

Ce même Conseil a encore transformé en postulat la motion Bundi (ps, GR) concernant la sauvegarde des exploitations agricoles familiales. Ce texte demande au gouvernement d'envisager de garantir, de concert avec les cantons, la stabilité du nombre d'entreprises de ce type et de présenter un rapport sur ce sujet [7].

Par ailleurs, le Conseil des Etats a transmis le postulat Reichmuth (pdc, SZ) qui prône, dans le but de rendre l'agriculture plus concurrentielle, des mesures visant à réduire les coûts de production agricoles, à faciliter le désendettement ainsi qu'à supprimer les dispositions qui entravent la coopération entre les entreprises ou qui renchérissent les équipements techniques [8].

La grande chambre a transmis comme postulat la motion Hämmerle (ps, GR) demandant que, dans le cadre d'un encouragement de la culture biologique, des cours et des recherches en agriculture biologique soient institués dans les écoles professionnelles, les universités ainsi qu'à l’EPFZ [9].

Le gouvernement a ouvert une procédure de consultation sur l'introduction de paiements directs complémentaires et de contributions en faveur de modes de production et d'exploitation respectueux de l'environnement et des animaux dans la politique agricole par une modification de la loi sur l'agriculture (art. 31). Ce faisant, il va dans le sens des propositions de la commission Popp qui a fait part de ses travaux en 1990. Cette modification législative devrait être présentée aux Chambres en 1992 et constituer un contre-projet indirect à l'initiative populaire de l’USP "pour une agriculture paysanne compétitive et respectueuse de l'environnement" [10].

L'Association pour la défense des petits et moyens paysans (VKMB) ainsi que l'Association suisse des organisations d'agriculture biologique (ASOAB) se sont prononcées en faveur de l'instauration immédiate d'un système de paiements directs liés à des critères écologiques. Elles rejettent cependant les contributions liées à la surface qui, selon elles, défavorisent les petites exploitations et font monter les prix des terrains agricoles [11]. D'autre part, confirmant les profonds changements que connaît l'agriculture, un sondage commandé par l'USP a révélé que 86% des agriculteurs étaient prêts à s'engager plus avant, contre rémunération, dans la protection de l'environnement et de la nature et que 45% d'entre eux estimaient que la conversion à l'agriculture biologique constitue une bonne solution [12].

L'USP a confirmé le virage entamé en 1990 en prenant position en faveur d'une telle extension des paiements directs mais a cependant considéré que la modification législative n'était pas une alternative valable à son initiative, et a regretté que les paiements directs prévus soient introduits aussi tardivement. Si les représentants de la centrale paysanne sont heureux que ceux-ci aient pour mission d'encourager une production respectueuse de l'environnement, ils désirent qu'ils stimulent également l'esprit d'entreprise et compensent l'inévitable diminution des protections douanières. L'octroi de ces paiements directs devrait se faire, selon eux, en fonction de la surface (ce qui tient compte de la diversité en besoin de main d'oeuvre), mais aussi du degré de difficulté de l'exploitation due aux conditions de production. L'USP a précisé que les paiements directs ne doivent pas porter atteinte au revenu paysan et doivent être accompagnés d'autres mesures permettant à la paysannerie de faire face aux bouleversements à venir [13].

Les partis bourgeois ont, eux aussi, soutenu la modification législative proposée par le gouvernement; le PDC désire une introduction rapide de ces instruments, le PRD met l'accent sur l'importance de la définition des critères d'octroi, tandis' que l'UDC prétend que les conséquences financières de cette réforme ont été quelque peu sous-estimées et qu'il faudrait y remédier. La gauche et les verts se sont également prononcés en faveur de ces réformes qu'ils considèrent comme un premier pas dans le changement nécessaire du système agricole helvétique. Ils demandent cependant que la teneur de la modification législative soit précisée afin qu'elle atteigne véritablement son but, que l'élément écologique soit accentué et que des taxes incitatives soient introduites. Les organisations de protection de l'environnement ont, pour leur part, prétendu que les paiements directs n'étaient pas forcément une garantie pour une agriculture respectueuse de la nature, qu'ils ne devraient pas être liés à la surface et que d'autres mesures plus concrètes devraient être prises [14].

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion du groupe radical demandant que le gouvernement crée les bases légales permettant l'octroi de paiements directs et la fixation de prix préférentiels fondés sur des critères d'ordre écologique [15].

L'initiative "paysans et consommateurs — pour une agriculture en accord avec la nature", lancée en 1990, a abouti et a été déposée munie de 110 928 signatures valables. Ce texte, émanant d'organisations de consommateurs, de paysans, de protection de l'environnement ainsi que de l'AdI, vise à rendre l'agriculture plus respectueuse de la nature, des animaux ainsi que des intérêts des consommateurs [16].

Selon le recensement fédéral de l'agriculture effectué par l'OFS, la décennie 80 a apporté de profonds changements structurels. Ainsi, le nombre total d'exploitations agricoles a reculé de 13,5% (dont 10% entre 1985 et 1990) pour atteindre un peu moins de 110 000 en avril 1990 (contre le double en 1955) alors que, dans le même temps, celles de plus de 15 hectares augmentaient de 6,3%. De 1985 à 1990, 11 400 exploitations ont disparu et le personnel employé à titre principal a diminué de 12,3%. En revanche, la surface agricole et le cheptel bovin sont restés stables. Les cantons les plus touchés sont le Tessin et le Valais [17].