Das Bundesamt für Ausländerfragen legte Mitte Januar erstmals einen Ausländerbericht vor, der auf Angaben der kantonalen Fremdenpolizeibehörden beruhte. Ziel des Berichtes war, Transparenz zu schaffen sowie die vernetzten Abhängigkeiten und die Grenzen der staatlichen Politik aufzuzeigen. Der Direktor des BFA erklärte dazu, Steuerungsmöglichkeiten und Einschränkungen der Zuwanderung seien zwar rasch formuliert, aufgrund nationaler und internationaler Verpflichtungen, aus humanitären Gründen und wegen vitaler Interessen der schweizerischen Wirtschaft aber nicht oder nur schwer realisierbar. Fragen des Ausländerbereichs gehörten zu den brisantesten Themen schweizerischer Innen- und Aussenpolitik. Vollzugsschwierigkeiten und Missbräuche lösten in weiten Kreisen der Bevölkerung zunehmend Unmut aus und liessen die Emotionen hochgehen. Deshalb seien klare Informationen und rationale Erklärungen gefragt. Vorrangig müsse das Bemühen sein, Fremdenfeindlichkeit gar nicht erst aufkommen zu lassen. Missbräuche des Gastrechts müssten konsequent bekämpft werden, denn kleine (kriminelle) Minderheiten könnten negative Einstellungen gegenüber den überwiegend unbescholtenen und rechtschaffenen Ausländerinnen und Ausländern schlechthin auslösen. Der Bericht listete zunehmende Missbräuche namentlich beim Familiennachzug, bei Schein- und Gefälligkeitsehen (siehe unten), den Identifizierungsverfahren, dem Beschwerdewesen und den Härtefallregelungen auf. Dabei wurde festgestellt, dass die Kantone in der fremdenpolizeilichen Praxis in besonderem Mass Probleme mit Personen aus dem früheren Jugoslawien haben [1].

Mitten in der angespannten Lage im Frühsommer, als der Bundesrat Notrecht im Asylbereich nicht mehr ausschloss (siehe unten), behandelte der Ständerat eine ausschliesslich von FDP-Abgeordneten mitunterzeichnete Motion Merz (fdp, AR), welche die Landesregierung aufforderte, dem Parlament die Ziele, Inhalte und Mittel einer kohärenten, departementsübergreifenden Ausländer- und Asylpolitik zu unterbreiten, die den jüngsten Entwicklungen im In- und Ausland Rechnung trägt. Der Bundesrat wollte den Vorstoss nur in Postulatsform entgegen nehmen, da die Probleme erkannt und teilweise bereits Gegenstand von Berichten und Untersuchungen gewesen seien. Die Ausarbeitung eines weiteren migrationspolitischen Gesamtkonzepts würden nur zu Verzögerungen in dringenderen Fragen führen. Die Ausführungen des Motionärs, dass im Bereich der Zweitasylgesuche, der Kriminalität, der Schlepperorganisationen und der sogenannten „Wirtschaftsflüchtlinge“ gravierende Missbräuche aufgetreten seien, die auch im Interesse der anständigen ausländischen Wohnbevölkerung hart bekämpft werden müssten, vermochte aber seine Kolleginnen und Kollegen mehrheitlich davon zu überzeugen, dass hier ein verbindlicher Auftrag an die Regierung angezeigt sei. Die Motion wurde mit 18 zu 11 Stimmen überwiesen [2]. Der Nationalrat befand, die Vorarbeiten zur Totalrevision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) seien bereits weit fortgeschritten, weshalb es nicht mehr angebracht sei, dem Bundesrat zwingende Vorgaben zu machen, und nahm die Motion nur als Postulat an [3].

Eine parlamentarische Initiative Hasler (svp, AG) verlangte eine Anpassung des Anag in dem Sinn, dass der Bund die umfassende Verantwortung für illegal eingereiste Personen übernimmt und dabei strafbares Verhalten im weiteren Sinn als Haftgrund heranziehen kann. Zudem sollten vorläufig aufgenommene Personen einer Rayonpflicht unterstellt werden können, damit bei einer Missachtung der Aufenthalts- bzw. Unterkunftszuweisung die Möglichkeit einer Ahndung besteht. Der Initiant machte in seiner Begründung geltend, das Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerbereich stelle nur ein ungenügendes Instrumentarium für den Vollzug zur Verfügung. Die vorberatende Kommission wollte die angesprochenen Probleme nicht leugnen, verwies aber auf die laufende Überarbeitung des Anag und beantragte deshalb Ablehnung des Vorstosses. Das Plenum folgte ihr mit 98 zu 43 Stimmen [4].

Konkrete Forderungen stellte auch der Berner FP-Nationalrat Scherrer. Nach seinen Vorstellungen sollte eine Ehe für nichtig erklärt werden, wenn ein Ehepartner nicht eine Lebensgemeinschaft begründen, sondern die Vorschriften über den ausländerrechtlichen Aufenthalt umgehen will. Der Bundesrat verwies auf bereits bestehende Regelungen im Ausländer- und Bürgerrecht, gestand aber ein, dass es dennoch zu Missbräuchen kommen könne, weshalb er bereit war, die Motion als Postulat entgegen zu nehmen. Der Vorstoss wurde aber von den SP-Nationalrätinnen Maury Pasquier (GE), von Felten (BS) und Thanei (ZH) bekämpft und damit vorderhand der Diskussion entzogen [5]. Gegen ein Postulat Heim (cvp, SO), welches die Einsetzung einer Arbeitsgruppe verlangte, die Vorschläge ausarbeiten sollte, wie der Rechtsmissbrauch bei der Eheschliessung zwecks Erlangen und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wirkungsvoll bekämpft werden kann, wurde von Thanei (sp, ZH) und Vermot (sp, BE) opponiert und dessen Behandlung so ebenfalls auf einen späteren Zeitpunkt verschoben [6].

1997, als das Doppeljubiläum „150 Jahre Bundesstaat“ und „50 Jahre UNO-Menschenrechte“ bevorstand, hatte sich der Nationalrat grosszügig gezeigt. 111 Parlamentarierinnen und Parlamentarier unterzeichneten damals eine Motion Fankhauser (sp, BL), die analog zur Praxis in den Nachbarländern Frankreich und Italien eine Amnestie für „Papierlose“ verlangte, deren effektive Zahl im Dunkeln liegt. Fankhauser dachte dabei vor allem an Saisonniers, die nach Ablauf ihrer neunmonatigen Bewilligung nicht in die Heimat zurückkehren, an die „versteckten“ Familienangehörigen von Saisonniers sowie an eine weitere Anzahl von Personen, die aus verschiedenen Gründen ihre Aufenthaltserlaubnis verloren haben. Dieser Vorstoss verstand sich auch als Beitrag zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Der Bundesrat beantragte, die Motion in ein Postulat umzuwandeln, da zwei unterschiedliche Anliegen (Straferlass und aufenthaltsrechtliche Regelung) vermengt würden; letztere könnte nur durch eine Revision des Anag oder durch einen befristeten Bundesbeschluss umgesetzt werden. Der Zürcher SVP-Abgeordnete Fehr wollte auch das Postulat ablehnen, da damit Unrecht zu Recht erklärt würde, unterlag aber mit 66 zu 40 Stimmen; zustimmen mochten dem Postulat neben dem links-grünen Lager nur noch ein Dutzend Mitglieder der CVP, einige welsche Liberale und Freisinnige, sowie – als einziger Deutschschweizer seiner Partei – FDP-Präsident Steinegger (UR) [7].

Zur Ausländerpolitik als Thema der eidgenössischen Wahlen siehe oben, Teil I, 1e, für die Fragen der Einbürgerung und der politischen Rechte Teil I, 1b (Bürgerrecht und Stimmrecht).

Die Zahl der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung – internationale Funktionäre, Kurzaufenthalter, Saisonniers und Flüchtlinge nicht mitgerechnet – nahm im Berichtsjahr um 0,2 Prozentpunkte zu. Mit 19,2% der Gesamtbevölkerung blieb der Ausländeranteil weiter stabil. Rund 30% der Zunahme gingen auf den Familiennachzug zurück, gut 20% kamen als neue Arbeitskräfte in die Schweiz. Mit 13 211 Personen war der Zuwachs bei den Bosniern am grössten. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen aber nicht um echte Neueinwanderer, sondern um ehemals als Saisonniers eingereiste oder als Kriegsvertriebene aufgenommene Personen, die noch nicht in ihr Land zurückkehren können und nun eine reguläre Aufenthaltsbewilligung erhielten. Die stärkste Abnahme wurde (namentlich infolge von 5510 Einbürgerungen) mit 6913 Personen bei Staatsangehörigen Italiens verzeichnet; mit 29% der ausländischen Wohnbevölkerung bilden sie aber nach wie vor die grösste Ausländergruppe. Von den 1 368 670 am Jahresende anwesenden Personen besassen 75% eine Niederlassungs- und 25% eine Jahresbewilligung. Rund 700 000 Ausländerinnen und Ausländer waren erwerbstätig, 1,4% mehr als im Vorjahr. Dazu kamen 10 054 Saisonniers und 144 780 Grenzgänger. Insgesamt gingen 856 002 Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz einer Arbeit nach, 1,6% mehr als 1998 [8].

Aus Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse in der Schweiz handelte der Bundesrat beim bilateralen Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr eine Regelung aus, die einen schrittweisen Übergang zur Personenfreizügigkeit vorsieht. Nach dem Inkrafttreten der sieben Abkommen, das heisst nach der Referendumsabstimmung in der Schweiz und der Ratifikation durch die Parlamente der EU-Staaten, schafft die Schweiz während einer ersten Vertragsphase von zwei Jahren die wichtigsten arbeitsmarktlichen Hürden für EU-Angehörige ab (Inländervorrang, Kontrolle der Arbeitsverträge der Zuwanderer). Während der folgenden fünf Jahren gilt weiterhin eine zahlenmässige Beschränkung; die Grenzzonen bleiben ebenfalls noch fünf Jahre bestehen. In der zweiten Phase wird der freie Personenverkehr von der Schweiz versuchsweise eingeführt. Eine einseitig anrufbare Schutzklausel erlaubt ihr aber, bei einer massiven Einwanderung jeweils für zwei Jahre wieder Kontingente festzulegen. Nach zwölf Jahren tritt der freie Personenverkehr endgültig in Kraft – sofern die Schweiz nach der ersten Vertragsperiode von sieben Jahren die Weiterführung bestätigt. Das Bundesgesetz über den Vertrag mit der EU über die Personenfreizügigkeit wurde im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 117 zu 7 Stimmen bei 19 Enthaltungen angenommen [9]. Das Abkommen bedingt die Übernahme des EU-Koordinationsrechts im Sozialversicherungsbereich (siehe oben, Teil 1, 7c, Einleitung). Aus Sorge, die Aufhebung der Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen der Zuwanderer könnte zu einem Lohndumping durch ausländische Arbeitskräfte führen, wurden flankierende Massnahmen beschlossen, die dies verhindern sollen (siehe oben, Teil I, 7a, Kollektive Arbeitsbeziehungen).

Wie der Nationalrat lehnte auch der Ständerat die Volksinitiative „für eine Regelung der Zuwanderung“ einstimmig ab. Die Initiative wurde generell als impraktikabel bezeichnet. Die kleine Kammer war der Ansicht, die verlangte Begrenzung des Ausländeranteils (inklusive Asylbewerber, die seit mehr als einem Jahr in der Schweiz leben) auf 18% der Wohnbevölkerung löse die Probleme in der Flüchtlings- und Ausländerpolitik nicht. Die Asylgesuche und der Familiennachzug liessen sich nur beschränkt beeinflussen. Eine unvorhersehbare Zunahme in diesen Kategorien würde zu einschneidenden Massnahmen im steuerbaren Bereich des Arbeitsmarktes zwingen; dies würde aber den Interessen des Wirtschaftsstandortes Schweiz widersprechen. Zudem sei der Ausländeranteil allein nicht aussagekräftig; auch der Integrationsgrad der ausländischen Bevölkerung müsse berücksichtigt werden. Eine Annahme der Initiative würde im weiteren das Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr in Frage stellen [10].

Bundesrat Koller unterstützte diese Argumente voll und ganz. Er war deshalb bereit, eine Motion der staatspolitischen Kommission entgegen zu nehmen, welche die wichtigsten Grundsätze der künftigen Ausländerpolitik auflistet. Die Begrenzung der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung soll nach wie vor ein Ziel sein, allerdings unter Beachtung der völkerrechtlichen Verpflichtungen, der wirtschaftlichen Bedürfnisse und der humanitären Tradition. Das Saisonnierstatut ist gemäss Ständerat durch eine Kurzaufenthaltsbewilligung zu ersetzen, und die Rekrutierung von Arbeitskräften soll nicht mehr nach dem rassismusverdächtigen Drei-Kreise-Modell, sondern nach einem dualen System (EU/Efta-Staaten gegen den „Rest der Welt“) erfolgen. Zudem soll die Integration der ansässigen Bevölkerung verstärkt und gegen Missbräuche konsequenter vorgegangen werden. Die Motion wurde mit 31 zu 5 Stimmen überwiesen. Lediglich als Postulat angenommen – und zwar mit 20 zu 9 Stimmen – wurde eine Motion Reimann (svp, AG), welche in vielen Teilen mit der Kommissionsmotion identisch war, generell aber eine weitere Verschärfung verlangte; so sollte etwa der Familiennachzug auf ein völkerrechtlich zulässiges Minimum beschränkt werden. Ständerat Aeby (sp, FR) hatte eine weitere Motion eingereicht, welche die Missbräuche auch auf Arbeitgeberseite (Schwarzarbeit) bekämpfen wollte und die erleichterte Einbürgerungen von jungen Ausländerinnen und Ausländern der zweiten und dritten Generation forderte. Angesichts des Widerstandes im Rat zog er seine Motion zurück [11]. Der Nationalrat befand, so kurz vor dem Abschluss der Vorarbeiten zur Totalrevision des Anag sei es nicht mehr angezeigt, dem Bundesrat einen verbindlichen Auftrag zu erteilen, weshalb er die ständerätliche Motion nur in Postulatsform überwies [12].

Dem Wunsch des Ständerates nach einem dualen Zulassungsmodell hatte der Bundesrat bereits im Vorjahr mit der Ausländerregelung 1998/1999 entsprochen. Für das Jahr 1999/2000 übernahm er diese praktisch identisch. Die Höchstzahl der Saisonbewilligungen wurde erneut auf 88 000 festgesetzt, jene für erstmalige Jahresbewilligungen auf 17 000 und jene für Kurzaufenthalterbewilligungen auf 18 000 [13].

1998 hatte der Nationalrat eine parlamentarische Initiative Goll (sp, ZH) angenommen, welche eine zivilstandsunabhängige Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung für Migrantinnen verlangte, die sich von ihrem gewalttätigen Ehemann trennen, sei dieser nun Schweizer oder Ausländer mit längerdauerndem Aufenthaltsrecht. Die staatspolitische Kommission des Rates arbeitete daraufhin eine Änderung des Anag aus, welche etwas weniger weit geht als der ursprüngliche Vorschlag. Demnach muss die Fremdenpolizei nur in Härtefällen (gemeinsame, in der Schweiz lebende Kinder, Misshandlungen in der Ehe) die Aufenthaltserlaubnis verlängern. Der Bundesrat wehrte sich – mit Hinweis auf die anstehende Totalrevision des Anag – gegen diese Praxisänderung und meinte, es sei weder nötig noch sinnvoll, die Stellung der Migrantinnen sofort zu verbessern. Schützenhilfe erhielt er von den rechtsbürgerlichen Parteien, die vor Missbräuchen durch Scheinehen warnten. Aber auch die CVP, die sich in der Kommission noch für die Gesetzesrevision ausgesprochen hatte, wurde vom schroffen Nein des dafür zuständigen, CVP-besetzten EJPD offenbar umgestimmt, weshalb sie nun mehrheitlich den Nichteintretensantrag des Bundesrates unterstützte. SP-Sprecherin Fankhauser (BL) meinte dagegen, das Problem dulde keinen Aufschub mehr, insbesondere da der Inhalt der Anag-Revision vorderhand noch „in den Sternen des demokratischen Himmels“ stehe. Diese Einsicht setzte sich im Rat denn auch durch. Mit 90 zu 57 Stimmen wurde der Kommissionsvorschlag angenommen [14].

Nationalrätin Bühlmann (gp, LU) machte mit einer Motion und einer Interpellation auf das Problem des Menschenhandels aufmerksam, welches sich vor allem im Milieu der sogenannten „Cabarettänzerinnen“ stellt. Da die Opfer aus Angst vor Wegweisung und Repressalien in ihrem Heimatland oftmals von einer Strafanzeige absehen, verlangte Bühlmann, beim geringsten Verdacht auf Menschenhandel sei die Aufenthaltsbewilligung automatisch um drei Monate zu verlängern. Der Bundesrat erklärte, es gebe bereits in der geltenden Gesetzgebung genügend Instrumente, um die Betroffenen angemessen zu schützen. Auf seinen Antrag wurde der Vorstoss nur in Postulatsform überwiesen [15].

Am 1. Januar 2000 werden zusammen mit dem revidierten Scheidungsrecht auch neue Vorschriften über die Ehe- und Partnerschaftsvermittlung in Kraft treten. Der Bundesrat nutzte die Gelegenheit, um strengere Vorschriften für die Vermittlung von Frauen aus Osteuropa und der Dritten Welt einzuführen. Er unterstellt die berufsmässige Ehe- und Partnerschaftsvermittlung zwischen Personen in der Schweiz und im Ausland einer Bewilligungspflicht. Damit will er den in den letzten Jahren immer öfters beobachteten unlauteren Machenschaften in diesem Bereich dezidierter entgegen treten [16].

Im Dezember legte die Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) dem Bundesrat ihren Integrationsbericht vor. Sie kam zum Schluss, die Gefahr von Konflikten zwischen Ausländern und Schweizern habe in den letzten Jahren zugenommen. Die indifferente Haltung von Behörden, Parteien und einflussreichen Gesellschaftskreisen bezüglich der Integration habe auf beiden Seiten Verunsicherung, Orientierungsschwierigkeiten, aber auch Resignation geschaffen. Es sei „eine Art Vakuum“ in dieser staatspolitisch wichtigen Frage entstanden. Die Schweiz sei de facto ein Einwanderungsland; weil sie es aber nie habe sein wollen und nach wie vor der Wille zu einer grundlegenden Neuorientierung fehle, lebten selbst langjährig anwesende Ausländerinnen und Ausländern noch immer in einem integrationshemmenden Provisorium. Die EKA listete einen weitreichenden Katalog von Massnahmen auf. Dazu gehören eine rasche Neuauflage der erleichterten Einbürgerung, mehr Sprachunterricht, die gezielte Förderung des Miteinanders vor allem in der Freizeit und der Ausbau der Kommunikation, wozu nicht zuletzt die von den Ausländern mit einem Fünftel der Gebühren mitfinanzierte SRG verpflichtet sei. Vor allem aber brauche es die strikte Trennung der Integrationsfrage von der Asylproblematik – und dazu überzeugende Signale aller Kreise für die Integration [17].

Mit 121 zu 27 Stimmen überwies der Nationalrat eine im Vorjahr vom Ständerat einstimmig angenommene Motion Simmen (cvp, SO), welche den Bundesrat beauftragt, die Expertenkommission für die Totalrevision des Anag anzuweisen, die rechtlichen Möglichkeiten des Bundes zur Förderung der Sprachschulung für in der Schweiz dauerhaft zugelassene Ausländer zu schaffen [18].

Seit Jahren wird vor allem in der Deutschschweiz immer wieder gefordert, getrennte Schulklassen für deutsch- und fremdsprachige Kinder einzuführen, da viele Schweizer Eltern befürchten, ihre Kinder würden bei einer hohen Ausländerpräsenz im Unterricht zu wenig gefördert. Mit einer Interpellation Bühlmann (gp, LU) darauf angesprochen, lehnte der Bundesrat alle Massnahmen, die auf eine Diskriminierung einer Kategorie von Schülern hinauslaufen, ganz entschieden ab. Eine schulische Benachteiligung aufgrund der Herkunft, der Rasse oder der Sprache würde dem verfassungsmässigen Grundsatz der Rechtsgleichheit und dem Diskriminierungsverbot sowie dem internationalen Übereinkommen über die Rechte der Kinder und der Rassismusstrafnorm widersprechen. Nach Ansicht des Bundesrates schliesst dies vorübergehende Massnahmen nicht aus (befristeter Einführungs- und Stützunterricht bzw. vorläufiger Besuch einer Vorbereitungs- und Übergangsklasse). Dabei dürfe aber niemals vergessen werden, dass die Schule nicht nur einen Ausbildungsauftrag habe, sondern auch einen Beitrag zur Integration von Kindern unterschiedlicher sozialer, kultureller und geographischer Herkunft leisten müsse [19].

Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) sprach sich ebenfalls ganz vehement gegen eine längerdauernde schulische Trennung von einheimischen und ausländischen Kindern aus, da diese diskriminierend sei, die Ghettobildung fördere und zu einer Apartheid-Gesellschaft führe. Getrennter Schulunterricht würde die Integration der ausländischen Kinder erschweren und damit längerfristig auch das friedliche Zusammenleben von Schweizern und Ausländern gefährden. Die EKR betonte, sie nehme die Besorgnis vieler Eltern ernst, die Bildungschancen ihrer Kinder würden in Schulklassen mit hohem Ausländeranteil beeinträchtigt. Doch gehe es nicht an, deswegen eine willkürlich definierte Gruppe von Schulkindern zu benachteiligen; anzustreben seien vielmehr Verbesserungen für alle. Dazu kann nach EKR auch ein pädagogisch begründeter und befristet getrennter Unterricht gehören, so etwa die Integrationsklassen, in denen ausländische Kinder intensiven Unterricht in der Landessprache erhalten, um dann nach spätestens einem Jahr in die Regelklasse zu wechseln [20].

Die Erziehungsdirektorenkonferenz der Ostschweizer Kantone, auf deren Gebiet die Forderung nach getrennten Klassen besonders häufig gestellt wird, will ebenfalls keine Separierung von deutsch- und fremdsprachigen Schulkindern. Durch eine dauerhafte Trennung würden die Integrationsprobleme auf die Zeit nach der Volksschule verschoben. Hingegen sei die vorübergehende Differenzierung im Deutschunterricht ein effektiv gangbarer Weg zur Vorbereitung der schulischen Integration [21]. Sie hielt sich dabei an die bereits mehrfach von der gesamtschweizerischen Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK) vorgebrachte Empfehlung, wonach alle in der Schweiz lebenden fremdsprachigen Kinder in die Regelschule einzugliedern und jegliche Diskriminierungen zu vermeiden seien. Die Integration müsse aber immer auch das Recht des Kindes respektieren, gleichzeitig die Sprache und Kultur des Heimatlandes zu pflegen. Aus diesem Grund gibt es seit mehreren Jahren in verschiedenen Kantonen Lehrkräfte für heimatliche Sprache und Kultur (sogenannte „HSK-Lehrer“). Dahinter steht der Gedanke, dass durch das Bewusstwerden der eigenen Wurzeln die Identitätsfindung unterstützt und damit die Integration erst möglich wird. Diese Schulung versteht sich je nachdem auch als Beitrag zur Rückkehrhilfe. So wurden in mehreren Kantonen und Gemeinden der Schweiz vorläufig aufgenommene kosovarische Kinder in separaten Schulklassen auf Albanisch unterrichtet, gleichzeitig aber auch mit den Grundzügen der im Umfeld gesprochenen Landesprache vertraut gemacht. Damit soll vermieden werden, dass sie bei ihrer Rückkehr in die Heimat noch durch zusätzliche schulische Defizite belastet werden; bei einem dauerndem Aufenthalt in der Schweiz würde diese differenzierte Schulung den Übergang in eine Regelklasse erleichtern [22].

Als erste Stadt in der Schweiz gab sich Bern ein Leitbild zur Integrationspolitik. Die Experten, die an den Vorarbeiten beteiligt waren, empfahlen in erster Linie eine bessere Durchmischung der ausländischen und der schweizerischen Bevölkerung auf allen Stufen des öffentlichen Lebens (Arbeitsmarkt, Wohnquartiere, öffentliche Institutionen). Das Leitbild zählt 42 konkrete Massnahmen in den Bereichen Sprache und Bildung, Arbeit, Wohnen, Gesundheit, Gleichstellung, Information und Kommunikation, Selbstorganisation, Einbürgerung, politische Mitwirkung sowie übergeordnetes Recht und Zusammenarbeit auf [23].

Nur gerade drei Wochen später trat die Stadt Zürich mit einem Integrationsbericht an die Öffentlichkeit. Ihre „Massnahmen für ein gutes Zusammenleben in unserer Stadt“ betreffen die Bereiche Spracherwerb, Schule, Arbeit, Zusammenleben im Quartier und Sicherheit. Geplant sind zudem eine Sensibilisierungskampagne und ein Fonds für Integrationsideen. Den Neuzuzügern sollen vermehrt Sprach- und Integrationskurse angeboten werden, wobei Zürich beim Bund ein Obligatorium beantragen will [24]. Zwei Tage danach stellte Basel-Stadt ein ähnliches Integrationsleitbild vor [25].

Ein besonderes Problem stellt sich bezüglich der ersten grossen Einwanderungswelle der 50er und 60er Jahre; als junge, kräftige, aber meist unqualifizierte Männer und Frauen übernahmen diese – vorwiegend aus Italien stammenden – Immigranten damals die körperlich harten und schlecht bezahlten Arbeiten, welche die Schweizer mieden. Heute sind diese Personen im Pensionsalter, haben häufig gesundheitliche Probleme und beziehen deutlich tiefere Renten als die Schweizer, da sie nicht nur geringere Einkommen hatten, sondern häufig auch Beitragslücken aufweisen. Ursprünglich hatte man damit gerechnet, dass diese Menschen im Alter in ihre Heimat zurückkehren würden. Nun zeigte sich, dass gewisse Eigenheiten des schweizerischen Sozialversicherungssystems diese Rückkehr mehr behindern denn ermutigen. Der Anspruch auf Ergänzungsleistungen (EL) beispielsweise erlischt mit der Ausreise und kann bei einer späteren neuerlichen Einreise nicht wieder aktiviert werden. Der Direktor des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV), Otto Piller, regte deshalb an, dass eine einmalige zehnjährige Wohnsitzdauer generell für den Bezug von EL ausreichen sollte. Eine weitere Schwierigkeit besteht in der obligatorischen Krankengrundversicherung. Bei einer definitiven Ausreise fällt deren Schutz dahin; der Beitritt zu einer ausländischen Kasse ist aber nicht in jedem Fall ohne weiteres möglich. Hier wird das bilaterale Abkommen mit der EU über den freien Personenverkehr eine Erleichterung bringen, da es allen Betroffenen ermöglichen wird, auch im Ausland bei einer schweizerischen Kasse versichert zu bleiben. In seinem Wunsch nach mehr Solidarität mit diesen Menschen erinnerte der BSV-Direktor daran, dass die Lage der AHV ohne die ausländischen Versicherten um einiges schwieriger wäre, als sie ohnehin ist. Heute sind die ausländischen Arbeitskräfte Netto-Zahler: sie kommen für einen Viertel der Beiträge auf, beziehen aber aufgrund ihrer Altersstruktur nur 13% der Leistungen. Erst in rund 20 Jahren werden sich Beitragszahlung und Leistungsbezug annähern [26].

Noch nie wurden in der Schweiz derart viele Asylgesuche eingereicht wie im Berichtsjahr, nämlich 46 068; das waren 11,5% mehr als im Vorjahr (41 302). Auffallend dabei war die schwankende Entwicklung mit einer starken Zunahme im Sommer und einer raschen Abnahme danach. Während im Juni 9580 Asylgesuche gestellt wurden, waren es im Dezember nur noch 1489, die tiefste Zahl seit Februar 1997. Neben der Krisenregion ex-Jugoslawien war der Irak das wichtigste Herkunftsland, gefolgt von Sri Lanka, der Türkei und Albanien. An Bedeutung zugenommen haben die ehemaligen GUS-Staaten. Lediglich 2050 Asylbewerber wurden als Flüchtlinge anerkannt, mit 5,7% aller Fälle deutlich weniger als im Vorjahr (9,5%). Die tiefe Quote erklärt sich mit den vor der kollektiven Schutzgewährung eingereichten Gesuchen von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien, v.a. aus dem Kosovo, welche durch die vorläufige Aufnahme sistiert wurden. 44% der Gesuchsteller aus der Türkei und 39% aus dem Irak erhielten hingegen politisches Asyl. Von den total rund 46 000 Asylgesuchen wurden 41 289 in den offiziellen Empfangszentren Kreuzlingen (TG), Chiasso (TI), Genf und Basel sowie im Transitzentrum Altstätten (SG) eingereicht. Irgendwo an der Landesgrenze deponierten 1434 Personen ihre Einreisegesuche, und weitere 841 Asylanträge gingen bei den schweizerischen Auslandvertretungen (Botschaften und Konsulate) ein. Diese Zahlen belegen den massiven Rückgang der illegalen Einreisen über die „grüne Grenze“.

1999 war aber auch ein Rekordjahr bei den Ausreisen. 31 154 Personen verliessen die Schweiz, sei es durch „Untertauchen“, freiwillige Rückkehr, Zwangsrückschaffung oder geordnete Ausreise in ein Drittland. Der Anteil der Untergetauchten lag mit 40% deutlich unter jenem der Vorjahre (zwei Drittel), und die Behörden gingen bei der Mehrzahl von ihnen davon aus, dass sie tatsächlich die Schweiz verlassen haben. Mit der Beruhigung der Lage im Kosovo nahmen die freiwilligen Ausreisen sprunghaft zu. Allein im Rahmen des Rückkehr-Sonderprogrammes mit abgestuften finanziellen Leistungen zur Wiedereingliederung in der alten Heimat (siehe unten) reisten bis Ende Jahr insgesamt 15 830 Personen freiwillig in den Balkan zurück. Ziel des Bundesrates ist, dass bis Frühsommer 2000 die überwiegende Mehrheit der Kosovaren ausreist [27].

Rund zweieinhalb Jahre nach ihrer gescheiterten Asylinitiative „gegen die illegale Einwanderung“, die vom Volk im Dezember 1996 mit rund 54% der Stimmen abgelehnt worden war, nahm die SVP einen zweiten Anlauf. An ihrer Delegiertenversammlung im Februar beschloss sie, noch vor den eidgenössischen Wahlen eine Volksinitiative „gegen den Asylmissbrauch“ zu lancieren. Die besondere Attraktivität der Schweiz als Fluchtdestination, die es mit allen Mitteln zu bekämpfen gelte, ortete die Partei im hohen Niveau der Sozial- und Fürsorgeleistungen. In diesem Sinn verlangte sie eine einheitliche gesamtschweizerische Gesetzesgrundlage für Fürsorgeleistungen; bei Missbräuchen des Asylrechts sollten diese Gelder drastisch gekürzt werden. Zudem wollte die SVP eine Drittstaatenregelung einführen, die es der Schweiz erlauben würde, Asylsuchende, die aus einem sogenannt „sicheren“ Drittland einreisen, ohne weitere Formalitäten zurückzuweisen [28]. Die Partei sah dann aber ein, dass dieses Vorhaben wohl kaum praktizierbar wäre, weil damit kein einziger Flüchtling mehr an der Grenze ein Asylbegehren stellen könnte, da alle die Schweiz umgebenden Länder im Sinn der Menschenrechte sichere Staaten sind. Weil die SVP auch Einreisen auf dem Luftweg praktisch verunmöglichen möchte, kämen nur noch Asylgesuche auf einer Schweizer Botschaft in Frage. Bei der Lancierung ihrer Initiative im Mai krebste sie in diesem Punkt zurück und verlangte nur noch, dass jemand, der über ein sicheres Land eingereist ist, bis zur Ausschaffung einen „reduzierten Status“ erhält, der mit zusätzlichen Abstrichen bei den Fürsorgeleistungen „bestraft“ wird [29].

Das im Vorjahr von Vertretern der Schweiz und Italiens unterzeichnete Rückübernahmeabkommen, in dem sich Italien verpflichtet, illegal in die Schweiz eingereiste Flüchtlinge, die vorher durch sein Land transitiert sind, wieder zurück zu nehmen, muss vor seiner Ratifizierung noch die Hürde des italienischen Parlaments nehmen. Beim Antrittsbesuch von Bundesrat Deiss bei seinem italienischen Amtskollegen und bei einem Arbeitsbesuch von Bundesrätin Metzler in Rom sagte die italienische Regierung aber zu, den Vertrag allenfalls bereits vor der Ratifizierung anzuwenden. Beamte des BFF erklärten dazu, Italien nehme bereits jetzt freiwillig zwischen 40 und 50% der illegalen Immigranten wieder bei sich auf [30]. Das Abkommen mit Italien sowie ein analoges mit Frankreich wurden zusammen mit drei weiteren Abkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit mit diesen beiden Staaten von beiden Kammern angenommen [31].

Ende August traf sich Bundesrätin Metzler auf dem Bürgenstock (LU) mit den Innenministern der Nachbarländer zu einem Gedankenaustausch über die Asyl- und Ausländerpolitik. Die Diskussionen drehten sich vor allem um die Rückkehr der Kosovaren in ihre Heimat, die Ausschaffung von Problemfällen sowie eine Harmonisierung der Visumspraxis. Beschlossen wurde eine enge Zusammenarbeit bei der Rückführung der Kosovo-Flüchtlinge sowie die Konstituierung einer Arbeitsgruppe unter Einbezug des Nicht-Schengen-Staates Schweiz zur gegenseitigen Information in den Bereichen Schlepperwesen und Geldwäscherei [32].

Die liberale Fraktion im Nationalrat beantragte mit einer Motion, der Bundesrat solle die schweizerische Flüchtlingspolitik und die Flüchtlingsaussenpolitik mit anderen europäischen Staaten über die bereits bestehenden Vereinbarungen hinaus koordinieren, insbesondere im Bereich der Ursachenbekämpfung von Flucht- und Migrationsbewegungen. Der Bundesrat führte aus, die EU habe signalisiert, nach der Genehmigung der bilateralen Abkommen mit der Schweiz dieser allenfalls eine Parallelübereinkunft zur Dubliner Konvention (Erstasylabkommen) anbieten zu wollen. Zudem bemühe sich die Schweiz, in anderen relevanten multilateralen Gremien (Europarat, OSZE, UNHCR usw.) eine möglichst koordinierte Politik für diesen Bereich zu erreichen. Auf seinen Antrag wurde die Motion lediglich als Postulat überwiesen [33].

Nationalrat Hasler (svp, AG) wollte den Bundesrat mit einer Motion verpflichten, die Informationsnetze vor Ort zu verbessern, um Migrationsströme in die Schweiz zu vermeiden und die Eingliederung der Leute in ihrer Heimat zu verbessern. Die Landesregierung, die auf die Tätigkeit der Schweizer Botschaften im Ausland und auf die Mitarbeit in internationalen Organisationen verwies, beantragte Umwandlung in ein Postulat; der Vorstoss wurde aber von Maury Pasquier (sp, GE) bekämpft und damit vorderhand der Diskussion entzogen [34].

Eine Motion Fritschi (fdp, ZH) verlangte vom Bundesrat eine Vorlage, damit jenen Fluggesellschaften, die Passagiere ohne gültige Einreisepapiere in die Schweiz transportieren, die Kosten für den Rücktransport und allfällige weitere Aufwendungen auferlegt werden können. Der Bundesrat erklärte, das geltende Recht trage den Anliegen des Motionärs bereits vollumfänglich Rechnung. Er war aber bereit, den Vorstoss in Postulatsform entgegen zu nehmen, um allenfalls abzuklären, ob sich zusätzliche gesetzliche Massnahmen aufdrängen, doch wurde dem Vorstoss von Roth (sp, GE) opponiert und seine Behandlung deshalb auf einen späteren Zeitpunkt verschoben [35].

Im Vorjahr hatte das Parlament sowohl das totalrevidierte Asylgesetz verabschiedet als auch Teile davon durch einen dringlichen Bundesbeschluss bereits auf den 1. Juli 1998 in Kraft gesetzt. Gegen beide Vorlagen war noch vor Ende Jahr vor allem von Flüchtlingshilfswerken erfolgreich das Referendum ergriffen worden. Die Opposition richtete sich in erster Linie gegen den dringlichen Bundesbeschluss mit seinen verschärften Massnahmen gegenüber den „Papierlosen“ und den „Illegalen“. Gegen das Gesetz als solches war – da es die „Missbrauchsbestimmungen“ ebenfalls enthält – zwar ebenfalls das Referendum ergriffen worden, doch war dabei dessen Errungenschaft, die Einführung eines Status für Gewaltflüchtlinge zu deren vorläufiger Aufnahme gewürdigt und deshalb von den Flüchtlingsorganisationen Stimmfreigabe beschlossen worden [36].

Die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes in den Verordnungen führte aber wieder zu einem Umdenken. Besonders ins Gewicht fielen für die Hilfswerke die in der Praxis vorgesehenen Verschärfungen des Asylrechts, welche über die Missbrauchsmassnahmen hinausgehen. Bisher war es so, dass sich die bei der Befragung eines Asylbewerbers anwesenden Vertreter eines Hilfswerks vorher mit dem Dossier des Betroffenen vertraut machen konnten. Neu ist eine vorgängige Akteneinsicht nicht mehr vorgesehen. Die Hilfswerke erachteten damit ihre im Gesetz verankerte Aufgabe, als Beobachter eine faire Befragung zu garantieren, grundsätzlich in Frage gestellt. Zudem lehnten sie auch die vorgesehene „Drittstaatenregelung“ ab, welche ihnen wie eine Vorwegnahme der neuesten SVP-Forderungen erschien (siehe oben). Nach altem Recht wurde ein Aufenthalt in einem „sicheren“ Drittstaat – und dazu zählen alle Nachbarländer der Schweiz – bis zu einer Dauer von 20 Tagen zugelassen, ohne dass ein Asylsuchender deswegen vom Verfahren in der Schweiz ausgeschlossen wurde. Nach neuem Verordnungsrecht muss nun diese Durchreise „ohne Verzug“ stattfinden, was je nach Distanz zu tolerierten Aufenthaltszeiten von weniger als 24 Stunden führen kann; eine Beschwerdemöglichkeit gegen die Wegweisung in den EU-Staat, von dem aus die Einreise erfolgte, wurde ebenfalls nicht mehr erwähnt. Die Vertreter der Hilfswerke kritisierten, selbst die EU habe nicht gewagt, so weit zu gehen; gegen Entscheide aufgrund der Dubliner Konvention (Erstasylabkommen) gebe es nach wie vor eine Rekursmöglichkeit. Die Schweiz dagegen wolle eine derartige Verschärfung ohne jede Diskussion im Parlament auf dem Verordnungsweg einführen.

Aus diesen Gründen beschlossen die Hilfswerke, das neue Asylgesetz ebenfalls aktiv zu bekämpfen  [37]. Auch die SP und der Schweizerische Gewerkschaftsbund, welche die Referenden nur sehr zurückhaltend unterstützt hatten, gaben nun klar die Nein-Parole zu beiden Vorlagen aus [38]. Ihnen schlossen sich die beiden grossen Landeskirchen an. Sie vertraten die Ansicht, Gesetz und Verordnungsentwürfe zeugten von einem Geist der Abschreckung, der angesichts der Flüchtlingsnot in Europa der humanitären Schweiz unwürdig sei und tatsächlich Verfolgten den Zugang zum Asylverfahren massiv erschwere [39]. Das Ja-Komitee, dem rund 80 bürgerliche Mitglieder der eidgenössischen Räte angehörten, unterstrich demgegenüber die Verbesserungen bei der Schutzgewährung für Gewaltflüchtlinge sowie die verstärkte Rückkehrhilfe [40]. Angesichts der Tatsache, dass mit der Mutterschaftsversicherung ein weitaus umstritteneres Thema im Vordergrund stand, verlief die Abstimmungskampagne eher ruhig [41].

Der Urnengang vom 13. Juni war ein klarer Erfolg für die Landesregierung und die Parlamentsmehrheit. Beide Vorlagen wurden mit über 70% der Stimmen angenommen, die dringlichen Massnahmen sogar noch etwas deutlicher als das eigentliche Bundesgesetz. Alle Kantone hiessen beide Vorlagen gut, die Deutschschweiz allerdings weit stärker als die Romandie. Am höchsten war die Zustimmung in den Kantonen Thurgau, St. Gallen und Zug, am schwächsten im Kanton Jura, der aber auch noch klar über 50% Ja-Stimmen einlegte. Entsprechend erfreut zeigte sich Bundesrätin Metzler am Abend des Abstimmungssonntags. Sie wertete das Ergebnis als Bekenntnis der Bevölkerung zu einem „Mittelweg“ in der Asylpolitik – „grosszügige Schutzgewährung für Menschen in Not bei gleichzeitiger Bekämpfung der gängisten Missbräuche“ – und als Zeichen der Offenheit und des Konsenses. Ähnlich sahen dies CVP und FDP, welche das doppelte Ja als Signal dafür werteten, die humanitäre Tradition der Schweiz aufrecht zu erhalten und möglichst viel Hilfe vor Ort zu leisten, im Inland aber klare Grenzen zu setzen. Die enttäuschte SP nahm sich vor, inskünftig in erster Linie eine pragmatische Asyldebatte zu führen [42].