Das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (IMES) und das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) werden Anfang 2005 zusammengelegt. Der Bundesrat billigte Mitte Jahr entsprechende Pläne von EJPD-Vorsteher Blocher, der sich davon in erster Linie eine kohärentere Politik im Ausländerbereich und nur in zweiter Linie Einsparungen erhofft. Die Bundesratsparteien standen der Fusion zumindest wohlwollend gegenüber, doch stellte man sich auch die Frage, ob ein „Superamt“ mit über 1000 Mitarbeitenden noch effizient handeln könne. Neuer Leiter des Bundesamtes für Migration (BFM) wird der bisherige IMES-Chef Eduard Gnesa [1].

Die Volksinitiative der SD für eine „Begrenzung der Einwanderung aus Nicht-EU-Staaten“ („Wanderungsbilanzinitiative“) scheiterte bereits im Unterschriftenstadium. Sie hatte erreichen wollen, dass die Zahl der in einem Jahr aus einem Nicht-EU-Land einwandernden Personen nicht höher sein darf als die Zahl der im Vorjahr definitiv ausgereisten [2].

Im Januar des Berichtsjahres erteilte der neue Vorsteher des EJPD, Bundesrat Blocher, den Auftrag, den Ist-Zustand im Bereich der illegalen Migration zu erheben sowie erste Massnahmen vorzuschlagen. Der Bericht wurde vom IMES, dem BFF, dem Bundesamt für Polizei sowie dem Grenzwachtkorps erstellt und Ende Juni publiziert. Ausgehend von der Schätzung, dass zwischen 30 000 und 50 000 Illegale in der Schweiz leben, wurden vier Bereiche als besonders problematisch erachtet, nämlich Kriminalität, Schwarzarbeit, Asylbereich sowie Vollzug im Inland und bei der internationalen Zusammenarbeit. Als Massnahmen wurden verstärkte Personenkontrollen an den Grenzen vorgeschlagen, eine Vereinheitlichung der kantonalen Praxis beim Vollzug des Asyl- und des Ausländergesetzes, Programme zur Kriminalitäts- und Gewaltbekämpfung als Schwerpunkt der Integrationsförderung des Bundes, Aufnahme biometrischer Daten in Reisedokumente, Verbesserung der polizeilichen Kriminalstatistik, verstärkte Terrorbekämpfung durch präventive Kontrollen und Überwachung sowie Vollzug von Strafen im Herkunftsland [3].

Nach dem Ständerat 2003 genehmigte auch der Nationalrat diskussionslos den Beitritt der Schweiz zum Zentrum der internationalen Migrationspolitik (International Center for Migration Policy Development, ICMPD), an dessen Gründung 1993 die Schweiz massgeblich beteiligt gewesen war. Das Zentrum entwickelt und fördert mit Hilfe seiner asyl- und migrationsspezifischen Sachkenntnis Langzeitstrategien in Migrationsfragen und stellt dazu einen wirkungsvollen Konsultationsmechanismus bereit. Des Weiteren bietet das ICMPD den europäischen Regierungen und Organisationen Dienstleistungen in den Bereichen Asyl und Migration an und setzt sich für die Bekämpfung der irregulären Migration ein. Zudem befasst es sich im Rahmen seiner Arbeit für den so genannten Stabilitätspakt und die Budapester Gruppe speziell mit der Migrationsproblematik in Mittel- und Südosteuropa mit dem Ziel, diverse Staaten dieser Region bei der Integration in die europäischen Strukturen zu unterstützen und damit zur verbesserten Steuerung unkontrollierter Migrationsbewegungen beizutragen [4].

An einer zweiten internationalen Konferenz der „Berner Initiative“, an der Vertreter von rund 120 Staaten teilnahmen, wurde im Dezember eine (explizit unverbindliche) Agenda für Migrationsmanagement erörtert. Aus dem 2001 vom BFF lancierten Konsultationsprozess ist eine Sammlung von Prinzipien („common understandings“) und praktischen Massnahmen („effective practices“) hervorgegangen, die zeigen sollen, wie die Aus- und Einwanderung zum Nutzen aller Beteiligten erleichtert und geregelt werden kann. Durch die Papiere der „Berner Initiative“ zieht sich der Grundgedanke, dass eine geordnete Migration nicht allein für die in ein anderes Land ziehenden Menschen, sondern auch für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Zielstaaten sowie für den kulturellen Austausch von Nutzen sein können [5].

Im Jahr 2004 ist die Zahl der dauerhaft in der Schweiz lebenden Ausländer (Asylsuchende, Kurzaufenthalter und internationale Funktionäre nicht mitgerechnet) nochmals um 1,6% auf total knapp 1,5 Millionen Personen angestiegen, was 20,2% der Gesamtbevölkerung entspricht (Vorjahr 20,1%). Rund 40% der Zunahme betrafen den Familiennachzug. Dieser Zuwachs ist zum grössten Teil auf eine Zuwanderung aus EU-Ländern zurückzuführen und eine Auswirkung der bilateralen Abkommen über den freien Personenverkehr mit der EU. Wahrend der Zuwachs bei den EU-Staatsangehörigen 2,4% betrug, belief er sich bei den anderen Nationalitäten lediglich auf 0,6%. Am stärksten zugenommen hat dabei erneut die Zahl der Deutschen und der Portugiesen; die Bevölkerungszahl von Staatsangehörigen aus Italien, Spanien, der Türkei und den Ländern des ehemaligen Jugoslawiens war rückläufig, was dem Trend der letzten drei Jahre entspricht. Leicht zurück auf 36 957 (-0,3%) ging auch die Zahl der Einbürgerungen [6]

Auf den 1. Juni trat die zweite Stufe der Bilateralen I in Kraft. Ab diesem Zeitpunkt haben Schweizer Bürger freien Zugang zum EU-Arbeitsmarkt und gilt in der Schweiz kein Inländervorrang mehr. Aufgrund der bisher mit dem Freizügigkeitsabkommen gemachten Erfahrungen wurde mit keinem Massenzulauf ausländischer Arbeitskräfte gerechnet [7].

In seiner Mai- und der Sommersession behandelte der Nationalrat als erster das neue Ausländergesetz (AuG), welches das aus dem Jahr 1931 stammende ANAG ersetzen soll. Es betrifft in erster Linie jene Ausländerinnen und Ausländer, die aus Staaten ausserhalb der EU und der EFTA stammen. Gemäss bundesrätlichem Vorschlag sollen sie für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit nur noch zugelassen werden, wenn sie von der Wirtschaft dringend gebraucht werden und besonders qualifiziert sind (duales System). Für jene, welche die „Einstiegshürde“ überwunden haben, soll es im Gegenzug administrative Erleichterungen geben, so etwa beim Familiennachzug und beim Wechsel einer Arbeitsstelle. Die Verpflichtung zur Integration wird im Gesetz festgeschrieben. Strenger als bisher ahnden will das Gesetz Umgehungen und Missbräuche des Ausländerrechts etwa durch „Scheinehen“ oder kriminelle Aktivitäten [8].

In der Eintretensdebatte äusserten die Linke und die Rechtsbürgerlichen ihre allgemeine Unzufriedenheit mit dem neuen Gesetz, die in drei Anträgen auf Nichteintreten, drei Anträgen auf Rückweisung an den Bundesrat und zwei Anträgen auf Rückweisung an die Kommission zum Ausdruck kam. Die Linke verlangte eine neue Gesetzesvorlage mit gleichen Rechten für alle Ausländer. Für die Rechtsbürgerlichen war die Regelung des Familiennachzugs zu grosszügig und die Missbrauchsbekämpfung zu lasch angelegt. Da sich die CVP und die FDP einigermassen geschlossen hinter die Vorlage stellten, trat der Rat schliesslich mit 115 zu 51 Stimmen auf die Vorlage ein. Die Rückweisungsanträge wurden mit ähnlichem Stimmenmehr abgelehnt.

In der Detailberatung, für die rund 200 Minderheits- oder Einzelanträge vorlagen, verschärfte der Nationalrat das Gesetz, für das Bundesrat Blocher bereits im Vorfeld im Hinblick auf die Beratungen im Ständerat eine restriktivere Version ankündigt hatte, in verschiedenen Punkten. So sprach sich die grosse Kammer mit 92 zu 82 Stimmen für einen Artikel aus, der die Vorbereitungshaft, während der die Behörden über das weitere Vorgehen entscheiden, auf höchstens sechs statt drei Monate festsetzt. Des Weiteren nahm der Rat, wenn auch knapp, einen Antrag Müller (fdp, AG) an, der die Ausschaffungshaft nach Vorliegen eines vollstreckbaren Entscheides um 40 Tage verlängert.

Im Kapitel über die künftige Ausgestaltung der vorläufigen Aufnahme beschloss der Nationalrat, dem Antrag seiner Kommission zu folgen, die Beratung auszusetzen und die neuen Vorschläge des Bundesrates abzuwarten. Der Antrag der Linken, welche verlangte, dass vorläufig aufgenommene Personen nach vier Jahren Aufenthalt Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben, wurde abgelehnt. Hingegen wurde ganz knapp eine Sonderregelung für Sans-papiers beschlossen: Bewilligungsgesuche von Ausländern, die sich seit mehr als vier Jahren illegal in der Schweiz aufhalten, sollen vertieft geprüft werden. Dem dualen System stimmte der Rat mit 108 zu 65 Stimmen zu, erweiterte aber mit der Annahme des Antrags Bäumle (gp, ZH) den Kreis um jene Personen, die in der Schweiz ein Hochschulstudium abgeschlossen haben. Ebenfalls angenommen wurde mit 79 zu 75 Stimmen ein Antrag Schibli (svp, ZH), der verlangte, dass dem Bedarf an unqualifizierten Arbeitskräften in der Landwirtschaft, im Tourismus und in der Baubranche Rechnung getragen wird. Der Antrag der SVP, für Branchen mit starken saisonalen Schwankungen wieder ein 6-monatiges Saisonnierstatut einzuführen, wurde dagegen mit 98 zu 60 Stimmen verworfen. Auf Antrag seiner Kommission beschloss der Nationalrat, dass die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung an den Besuch eines Integrationskurses geknüpft werden kann, wobei die Integrationsprojekte gegen den Willen der SVP weiterhin durch den Bund finanziert werden.

Entgegen der Ratslinken, die diese Massnahme für fragwürdig hielt, nahm die grosse Kammer eine Bestimmung an, die von den Zivilstandsbehörden verlangt, keine Trauung vorzunehmen, wenn der Verdacht auf eine Scheinehe besteht. Solche Ehen sollen für ungültig erklärt werden. Überdies sollen an den Flughäfen schärfere Kontrollen durchgeführt werden. Fluggesellschaften, die Passagiere ohne Identitätspapiere transportieren, werden mit einer Busse von bis zu 5'000 Franken für jede beförderte Person bestraft. Auch Schlepper sollen härter angefasst werden. Auf Antrag der Mehrheit seiner Kommission und entgegen jenem von Bundesrat Christoph Blocher nahm der Nationalrat in die Vorlage auf, dass Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, welche ihre Sorgfaltspflicht gegenüber ausländischen Mitarbeitenden mindestens zweimal verletzen, für ein bis fünf Jahre von der Vergabe von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden können.

Nach 30-stündigen Beratungen passierte das Gesetz mit 64 zu 48 Stimmen bei 55 Enthaltungen. Einzig die CVP- und die EVP-EDU-Fraktion stellten sich geschlossen hinter die Vorlage. Die FDP manifestierte ihre Unzufriedenheit mit Enthaltung. Die SP stimmte mehrheitlich zu, vordergründig, um die Verhandlungen nicht zu blockieren, nach Ansicht von Beobachtern wohl eher, um nicht mit einer neuen Version des Gesetzes eine weitere Verschärfung zu riskieren. Die Grünen lehnten das Gesetz einstimmig ab, die SVP mit grosser Mehrheit [9].

Wie überall in Westeuropa zu beobachten, ging auch in der Schweiz die Zahl der Asylgesuche gegenüber dem Vorjahr markant zurück (-32,3%). Mit 14 248 Neuzugängen wurde die tiefste Zahl seit 1987 erreicht. Die meisten Gesuche stellten Staatsangehörige aus Serbien und Montenegro, gefolgt von jenen aus der Türkei, Georgien, Irak und Bulgarien. Der Bestand der Personen im Asylprozess (Personen im Verfahrens- oder Vollzugprozess und vorläufig Aufgenommene) betrug Ende Dezember rund 55 000 Personen. Die Anerkennungsquote lag bei 9,2% (Vorjahr 6,7%). 19 730 Personen verliessen den Asylbereich, 3134 nach einem Nichteintretensentscheid. Mit je rund 3000 hielt sich die Zahl der freiwilligen Ausreisen und der Rückführungen die Waage. Über 10 000 Personen tauchten unter [10].

Ebenfalls in seiner Sondersession im Mai trat der Nationalrat nach längerer Debatte mit 147 zu 28 Stimmen und gegen einen Antrag Bühlmann (gp, LU), der die Unterstützung von welschen SP-Parlamentarierinnen fand, auf die Teilrevision des Asylgesetzes ein. Zwei Rückweisungsanträge Zisyadis (pda, VD) und Hess (sd, BE) wurden mit einem noch klareren Stimmenverhältnis verworfen. Die Hauptpfeiler der Vorlage bilden die Bestimmungen über die Drittstaatenregelung, das Asylverfahren und die Beschwerdemöglichkeit an den Empfangsstellen und Flughäfen, die neuen Finanzierungsmodelle im Asylbereich sowie Änderungen im Gesundheits- und AHV/IV-Bereich. FDP und CVP sprachen sich für die Vorlage aus, der SVP gingen die Verschärfungen zu wenig weit, und die SP machte deutlich, dass sie nur auf den Entwurf eintrete, weil damit die gängige Praxis der humanitären Aufnahme durch das Gesetz legalisiert werden soll, dass sie sich in der Detailberatung aber für die Erhaltung der humanitären Tradition einsetzen werde, welche gewissen Einzelbestimmungen der Vorlage widerspreche. Bundesrat Blocher verteidigte den Entwurf, obwohl er seiner Meinung nach keine effiziente Bekämpfung des Missbrauchs ermögliche. Deshalb kündigte er bereits eine Revision dieses Gesetzes zuhanden der Beratungen im Ständerat an.

Der Nationalrat sprach sich mit 103 zu 66 Stimmen gegen den geschlossenen Widerstand des rot-grünen Lagers für die Drittstaatenregelung aus, welche vorsieht, dass die Schweiz nicht mehr auf Asylgesuche von Personen eintritt, die sich vor der Einreichung ihres Gesuchs in einem als sicher geltenden Drittland aufgehalten haben. Voraussetzung für die Anwendung dieser Regelung ist die Bereitschaft des Drittstaates, die asylsuchende Person zurückzunehmen. Das Gesuch wird jedoch auch weiterhin in der Schweiz behandelt, wenn die Person über nahe Angehörige in der Schweiz verfügt oder ihre Flüchtlingseigenschaft offensichtlich ist. Ebenfalls gegen den Willen der Ratslinken wurde mit 118 zu 58 Stimmen beschlossen, die im Rahmen des Entlastungsprogramms des Bundes eingeführten Neuerungen im Gesetz beizubehalten. Die Schweiz wird demzufolge nicht mehr auf Asylgesuche eintreten, wenn Asylsuchende in einem Land der EU oder des EWR einen ablehnenden Asylentscheid erhalten haben. Des Weiteren sprach sich der Nationalrat für die Erfassung der biometrischen Daten der Asylbewerber aus.

Mit 114 zu 67 Stimmen lehnte es der Rat hingegen ab, dem Bund die Befugnis zu erteilen, Kollektivunterkünfte für renitente Asylsuchende zu schaffen und die Bewegungsfreiheit der betreffenden Personen einzuschränken. Ebenfalls im Verhältnis zwei zu eins stimmte er dem neuen Konzept der humanitären Aufnahme zu und folgte somit weder der SVP-Fraktion, die eine Verschärfung der Aufnahmebedingungen wollte, noch der Linken, die eine weitergehende Lockerung anstrebte. Gemäss dem von der grossen Kammer verabschiedeten Text soll die humanitäre Aufnahme nur dann gewährt werden, wenn die Wegweisung nicht zulässig oder unzumutbar ist oder sich die betreffende Person in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage befindet. Mit der humanitären Aufnahme würde das Recht auf Familiennachzug unter bestimmten Bedingungen (angemessene Wohnung, kein Bezug von Sozialhilfe) gewährt und der Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert.

Ferner beschloss der Nationalrat mit 74 zu 80 Stimmen, dass der Bundesrat die Entwicklungshilfe an Staaten, die bei der Rückführung ihrer abgewiesenen Staatsangehörigen nicht kooperieren, kürzen oder streichen kann. Ausserdem sollen Asylsuchende auch künftig während der ersten drei bis sechs Monate nach dem Einreichen eines Asylgesuchs keine Erwerbstätigkeit ausüben dürfen. Als Erwerbstätige müssen sie dann bis zu 10% ihres Erwerbseinkommens für die Rückerstattung der verursachten Kosten zahlen. Diese Sonderabgabe wurde mit 91 zu 56 Stimmen beschlossen. Um die kantonalen Behörden zu einer Beschleunigung der Asylverfahren anzuhalten, stimmte der Rat einem System der Pauschalabgeltung der Kantone durch den Bund zu, dies gegen den Willen des rot-grünen Lagers, welches die effektiven und nicht die voraussichtlichen Kosten hätte berücksichtigen wollen. In der Absicht der Verfahrensbeschleunigung folgte der Nationalrat dem Antrag der Mehrheit seiner Kommission und beschränkte die Zahl der über eine Beschwerde entscheidenden Richter der Asylrekurskommission (ARK) auf eine statt bisher drei Personen. Mit 110 zu 69 Stimmen ermächtigte die grosse Kammer die Schweizer Behörden, bereits nach einem erstinstanzlich negativen Entscheid mit dem Heimatstaat der asylsuchenden Person Kontakt aufzunehmen.

In der Gesamtabstimmung nahm die grosse Kammer die Revision des Asylgesetzes mit 98 zu 49 Stimmen bei 30 Enthaltungen an. CVP und FDP votierten ausnahmslos dafür, die Grünen ebenso geschlossen dagegen. Zwei Drittel der SP-Fraktion stimmte zu, ein Drittel lehnte ab. Die SVP sprach sich mehrheitlich dagegen aus; von ihr kamen auch die meisten Enthaltungen. Die Änderung des KVG, mit welcher Asylsuchende vom massgebenden Versichertenbestand für den Risikoausgleich ausgenommen werden, wurde oppositionslos angenommen; weitere Änderungen im Asylgesetz zum Gesundheitsbereich sehen vor, dass die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer bei Asylsuchenden, welche Sozialhilfe erhalten, eingeschränkt werden kann. Die Änderung des AHVG, wonach im Fall von nicht erwerbstätigen Asylsuchenden der Beitragsbezug sistiert wird, bis die Anwesenheit der betreffenden Person in der Schweiz geregelt ist, worauf dann Beiträge innerhalb der Grenzen der Verjährung rückwirkend erhoben werden, wurde ebenfalls einstimmig gutgeheissen [11].

Wie Bundesrat Blocher in der Eintretensdebatte angekündigt hatte, stellte er Anfang Juli Ergänzungs- und Änderungsanträge zuhanden der Beratungen im Ständerat zur Diskussion. Diese betrafen die Verlängerung der Maximaldauer der Ausschaffungshaft, die Ausdehnung des Rayonverbots, die Einführung der kurzfristigen Festhaltung, die Verschärfung des Nichteintretenstatbestandes bei Papierlosen, die Abschaffung der humanitären Aufnahme, die Einführung von Gebühren im Wiedererwägungsverfahren vor dem BFF, die Datenbekanntgabe im Rahmen des Weg- und Ausweisungsvollzugs sowie die Gewährung von blosser Nothilfe statt Sozialhilfe für alle Personen mit einem negativen Asylentscheid. Die im Rahmen einer informellen Konsultation unterbreiteten Vorschläge wurden von den Kantonen mehrheitlich begrüsst. Insbesondere die Zwangsmassnahmen stiessen bei den Kantonen auf breite Zustimmung. Bedenken meldeten sie bezüglich der finanziellen Folgen für die Kantone beim Übergang auf die Nothilfe und in Bezug auf die Regelung der humanitären Hilfe bzw. vorläufigen Aufnahme an. Nur fünf Kantone, die Hilfswerke, das UNHCR, die Kirchen sowie die SP und die Grünen äusserten sich grundsätzlich ablehnend. Die FDP und die CVP hiessen die Vorschläge teilweise gut, machten aber in einigen Punkten Vorbehalte geltend. Die SVP befürwortete das Vorgehen, wünschte jedoch noch weitergehende Massnahmen. Der Bundesrat stellte sich Ende August in den meisten Punkten hinter Blocher, lehnte aber die von ihm gewünschte zeitlich unbegrenzte Ausdehnung der Ausschaffungshaft und die Abschaffung der humanitären Aufnahme ab [12].

Bereits im Vorjahr hatte es Vorstösse von asylpolitischen Hardlinern gegeben, den Fürsorgestopp auch auf jene Personen auszudehnen, die einen negativen Asylentscheid erhalten haben; aus Rücksicht auf die Bedenken der Kantone waren sie abgelehnt worden. Die zur Vorbereitung des EP 03 eingesetzte Spezialkommission hatte Ende Jahr aber eine Motion eingereicht, die vom Bundesrat verlangt, im nächsten Sanierungsprogramm das Asylgesetz so zu ändern, dass in Bezug auf Nothilfe rechtskräftig abgewiesene Asylbewerber den Personen mit einem Nichteintretensentscheid gleichgestellt werden, um so den im EP 03 vorgenommenen Paradigmenwechsel in einem zweiten Schritt vollständig umzusetzen. Der Bundesrat beantragte, der Motion zuzustimmen. Diese wurde vorerst von Vermot (sp, BE) bekämpft, in der Maisession aber praktisch diskussionslos mit 93 zu 67 Stimmen angenommen [13].

Im Anschluss an die Asylgesetzrevision behandelte der Nationalrat eine Standesinitiative des Kantons Aargau; diese verlangte, der Bundesrat sei zu verpflichten, mit allen Ländern, aus denen grössere Gruppen von Asylsuchenden stammen, Rückübernahmeabkommen abzuschliessen, sowie jene Staaten, welche sich bei der Rückführung ihrer Staatsangehörigen nicht kooperativ verhalten, von der Entwicklungshilfe auszuschliessen. Die Kommission beantragte, der Initiative Folge zu geben, sie aber abzuschreiben und das Anliegen in der laufenden Asylgesetzrevision zu berücksichtigen. Gegen die Opposition der SP, welche die Initiative ablehnen wollte, wurde dieser Antrag mit 82 zu 70 Stimmen gutgeheissen [14].

In Umsetzung des Entlastungsprogramms 03 wurden ab dem 1. April Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid (NEE) aus dem Sozialhilfesystem des Asylbereichs ausgeschlossen. Diese Personen gelten als Ausländer und Ausländerinnen mit illegalem Aufenthalt und haben die Schweiz grundsätzlich zu verlassen, wobei dies wegen mangelnder Ausweispapiere oft nicht möglich ist. Mit dem Fürsorgestopp soll Druck auf sie ausgeübt werden, bei der Papierbeschaffung aktiv mitzuwirken. Gemäss Art. 12 der Bundesverfassung haben sie aber auf Verlangen Anspruch auf Nothilfe, falls sie nicht in der Lage sind, für sich selber zu sorgen. Für die Ausrichtung der Nothilfe sind die Kantone zuständig. Der Bund entschädigt die Kantone pro Person mit einer einmaligen Nothilfepauschalen sowie im Fall eines begleitenden Vollzugs mit einer Vollzugspauschale [15].

Gemeinsam mit den Kantonen überprüfte das BFF die Auswirkungen des NEE in den Bereichen Nothilfe und öffentliche Sicherheit quartalsweise in einem gesamtschweizerischen Monitoring. Von April bis Juni wurden 1788 NEE rechtskräftig. 273 Personen (15%) erhielten Nothilfe der Kantone. Die erfassten Kosten für individuelle Nothilfe beliefen sich während der ersten drei Monate auf rund 162 000 Fr. In 13 Kantonen wurden zudem Nothilfestrukturen errichtet, welche Kosten von knapp 450 000 Fr. verursachten. Die Strukturkosten werden vom Bund nicht abgegolten. Im dritten Quartal (Juli bis September) wurden 1185 Nichteintretensentscheide rechtskräftig. Für 465 dieser Personen richteten die Kantone Nothilfe aus, was zusammen mit den Fällen der Vormonate zu Kosten von knapp 520 000 Fr. führte. In zusätzliche Nothilfestrukturen flossen rund 665 000 Fr. Eine nennenswerte Zunahme der Kriminalität der von einem NEE betroffenen Personen konnte nicht festgestellt werden. Wie das BFF eingestehen musste, führte der Fürsorgestopp aber nur in den wenigsten Fällen zu einer kontrollierten Ausreise. Die meisten Betroffenen tauchten ab [16].

Ab dem Spätherbst mussten sich die Gerichte mit der Ausgestaltung der Nothilfe befassen. Im Kanton Bern stützte das Verwaltungsgericht eine Beschwerde von fünf Asylbewerbern mit NEE, denen wegen mangelnder Kooperation bei der Papierbeschaffung die Nothilfe entzogen worden war. Im Kanton Solothurn entscheid das Verwaltungsgericht gerade umgekehrt, worauf der Fall ans Bundesgericht weitergezogen wurde. Dieses entschied Ende Jahr superprovisorisch, dass während der Dauer dieses bundesgerichtlichen Verfahrens die Nothilfe weiterhin gewährt werden muss [17].

Das BFF beschloss, ein Rückkehrhilfeprogramm zur Förderung der freiwilligen Rückkehr in die Demokratische Republik Kongo anzubieten. Das Programm wurde in Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und der DEZA entwickelt. Die finanzielle Starthilfe beträgt 2000 Fr. pro erwachsene und 1000 Fr. pro minderjährige Person; zusätzlich können Beiträge für Kleinprojekte oder Ausbildungsmassnahmen gewährt werden. Das Rückhilfeprogramm Balkan wurde für besonders bedürftige Personen bis Ende 2005 verlängert. Es richtet sich primär an Personen, die aufgrund ihres Alters sowie medizinischer oder sozialer Probleme bisher nicht ausgeschafft wurden. Für diesen Personenkreis werden mit individuellen, bedarfsorientierten Massnahmen in den Bereichen Wohnraum, Gesundheit, Betreuung und berufliche Integration die Voraussetzungen für eine nachhaltige Wiedereingliederung in der Heimat geschaffen [18].

2001, auf dem Höhepunkt der Diskussionen um die „Papierlosen“ (oft abgewiesene Asylbewerber, die nicht in ihre Heimat zurückkehren können oder wollen, die aber auch nicht als Gruppe vorläufig aufgenommen wurden) hatte Bundesrätin Metzler eine Härtefallregelung erlassen. Unter gewissen Bedingungen (lange Aufenthaltsdauer in der Schweiz, fortgeschrittene Integration, gute Führung) konnten die Kantone für diese Fälle beim Bund eine humanitäre Aufnahme beantragen. Die Kantone verhielten sich ganz unterschiedlich. Am meisten Gesuche reichte der Kanton Waadt ein, von denen rund 800 bewilligt wurden. Aber auch die anderen Westschweizer Kantone machten oft von der Möglichkeit Gebrauch, während mehrere Deutschschweizer Kantone wie Zürich, Aargau und die beiden Basel das Instrument nie benutzten. Bis Mitte August des Berichtsjahres wurden 1849 Gesuche gestellt, 625 bewilligt und 999 abgelehnt. Ohne vorgängige Konsultation der Kantone und ohne Begründung setzte Bundesrat Blocher nun per Ende Jahr die Härtefallregelung kurzerhand ausser Kraft [19].

Künftig sollen in der ganzen Schweiz gleiche Regeln gelten, wenn Ausländer, insbesondere abgewiesene Asylbewerber, zwangsweise ausgeschafft werden. Der Bundesrat schickte Ende November einen entsprechenden Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung. Grundsätzlich soll bei einem Einsatz die Verhältnismässigkeit der angewendeten Mittel gewahrt werden. Massnahmen, welche die Gesundheit gefährden könnten, sind nicht erlaubt. Ursprung der so genannten Bundesregelung für Rückführungen waren Verletzungen und Todesfälle bei zwangsweisen Ausschaffungen von Ausländern. Im Jahre 2002 hatte die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren als Sofortmassnahme Empfehlungen für die Ausschaffungspraxis veröffentlicht. Zugleich war das EJPD aufgefordert worden, eine Bundesregelung auszuarbeiten [20].

Im Kanton Waadt, der sich während Jahren aus humanitären Gründen geweigert hatte, gewisse abgewiesene Asylbewerber auszuweisen, zeichnete sich auf Regierungsebene eine Trendwende ab. Anfang Jahr fand ein Treffen zwischen Bundesrat Blocher und Vertretern der Waadtländer Regierung statt, um das Schicksal der noch pendenten Fälle vor allem aus dem ehemaligen Jugoslawien zu regeln. Gegen den Verzicht des Kantons auf eine Globallösung und seine Zusage, die Ausschaffungen der definitiv abgewiesenen Personen auch zu vollziehen, erklärte sich der Bundesrat bereit, jedes einzelne Dossier noch einmal durch das BFF vertieft prüfen zu lassen. 523 abgewiesene Asylbewerber fanden keine Gnade beim Bund. Die Waadtländer Regierung zeigte sich entschlossen, die Ausschaffungen auch gegen den Willen des von den Bürgerlichen dominierten Kantonsparlaments vorzunehmen, das eine Resolution an die Exekutive verabschiedete, welche die Einhaltung humanitärer Prinzipien einforderte. Auch in der Bevölkerung regte sich zunehmender Widerstand. Die beiden Waadtländer FDP-Vertreter im Nationalrat, Christen und Favre, setzten sich ebenfalls für eine differenziertere Sichtweise ein. Dennoch wurden die Rückführungen eingeleitet. Bundesrätin Calmy-Rey veranlasste, dass den Weggewiesenen zumindest eine Rückkehrhilfe durch die DEZA gewährt wurde [21].

24 Ministerinnen und Staatssekretärinnen nahmen im Genf an einem von Bundesrätin Calmy-Rey initiierten Treffen am Rand der 60. Jahresversammlung der UNO-Menschenrechtskommission teil und verabschiedeten eine gemeinsame Erklärung, in der sie alle Formen von Gewalt an Frauen verurteilten [22].

Die Frauen gingen bei den eidgenössischen Wahlen 2003 signifikant weniger an die Urnen als die Männer (33/43%); 1995 hatte sich noch kein bedeutender Unterschied im Wahlverhalten der Geschlechter gezeigt. Die Autoren der diesbezüglichen Studie nannten als mögliche Erklärung der geringeren Wahlbeteiligung der Frauen den gewachsenen Zulauf der SVP, die deutlich mehr Männer anspricht als Frauen. Die früher festgestellten Unterschiede nach Sprachregionen scheinen verschwunden zu sein. Die Untersuchung führte dies auf den mobilisierenden Effekt der brieflichen Stimmabgabe zurück, die in vielen französischsprachigen Kantonen erst in den letzten Jahren eingeführt wurde [23].

Gegenüber 1999 stieg der Anteil der gewählten Frauen bei den Wahlen 2003 in den Nationalrat um 2,5 Prozentpunkte auf 26%. Wie die Analyse des BFS auswies, waren es wiederum die Wählerinnen und Wähler linker Parteien, die für den Zuwachs in der grossen Kammer sorgten: 52 Frauen wurden gewählt, 31 von ihnen auf den Listen der SP und der GP. Der Anteil der weiblichen Kandidaten lag mit 35% erneut deutlich unter demjenigen der männlichen; er stagnierte zudem gegenüber den vorangegangenen Wahlen. Den höchsten Frauenanteil im Kandidatenfeld wiesen unter den grösseren Parteien die Grünen auf (50,3%), gefolgt von der SP (48,0%), der FDP (35,2), der CVP (27,3) und der SVP (19,1). Allerdings gelang es der FDP nicht, ihren Frauenanteil unter den effektiv Gewählten zu bestätigen; er sank im Gegenteil von 20,9% (1999) auf 19,4%. Umgekehrt vermochte dagegen die CVP ihren Frauenanteil bei den Gewählten von 22,9 auf 32,1% zu steigern. Erneut waren es die Grünen, die mit einer Frauenpräsenz von 50,0% im Nationalrat ganz vorne lagen, auch wenn dieser Anteil gegenüber 1999 um 16,7 Prozentpunkte zurückging. Stark aufzuholen vermochte die SP, deren Frauenanteil unter den Gewählten neu bei 46,2% lag (plus 7 Prozentpunkte). Abgeschlagen blieb die SVP; ihr Frauenanteil sank seit 1991 (12%) kontinuierlich auf 5,5%. Zusammenfassend war 2003 die durchschnittliche statistische Wahlchance von kandidierenden Männern 1,6 Mal höher als jene der kandidierenden Frauen.

Die BFS-Studie gab auch die Frauenvertretung im Ständerat wieder. Für die Legislatur 2003-2007 wurden insgesamt 35 Männer und 11 Frauen gewählt, was einen (gegenüber 1999 um 4,3 Prozentpunkte gestiegenen) Frauenanteil von 23,9% ergibt. Unter den Gewählten der SP waren 4 Frauen und 5 Männer, bei der FDP betrug das Verhältnis 5:9; die CVP schickte nur 2 Frauen neben 13 Männern ins „Stöckli“ und die SVP (8 Gewählte) gar keine. Der durchschnittliche Frauenanteil in den Kantonsparlamenten betrug Ende 2003 24,2%. Zuoberst rangierten die beiden Basel, Zürich, Obwalden und Bern mit über 30% Frauen, am unteren Ende Schwyz (14%), das Wallis (13,1), das Tessin (11,1) und Glarus (10,0) [24].

Die Frauen, die 2003 für das nationale Parlament kandidierten, waren im Vorfeld der Wahlen in den Zeitungen weniger präsent als männliche Kandidaten. Eine im Auftrag der Eidg. Kommission für Frauenfragen erarbeitete Studie analysierte die Wahlberichterstattung von 15 Tages- und Sonntagszeitungen aus allen drei Landesteilen. Gemessen am durchschnittlichen Anteil der Kandidatinnen von 35%, waren die Frauen mit einer Präsenz von 25% in der Presse deutlich untervertreten. Unter den Bundesratsparteien wurden die SP-Kandidatinnen in den Medien am häufigsten genannt (48%, Anteil Kandidatinnen auf SP-Wahllisten 53%), gefolgt von den Frauen der FDP (35/37), der CVP (19/30) und der SVP (5/18). Das relativ gute Ergebnis von SP und FDP wurde von den Autorinnen der Analyse damit begründet, dass beide Parteien im Wahljahr von Frauen präsidiert wurden [25].

Gemäss einer Studie zur politischen Vertretung der Frauen auf lokaler Ebene konnten Frauen vor allem in den Exekutiven seit 1993 beträchtlich zulegen, nämlich um 65% auf 25%. Dieser Zuwachs ging vollumfänglich auf das Konto der Städte mit weniger als 100 000 Einwohnern, während in den fünf Grossstädten keine Zunahme mehr registriert wurde. Nur in 12 von 110 berücksichtigten Städten regierte Ende 2003 keine einzige Frau mit. In den städtischen Parlamenten wuchs der Frauenanteil seit 1993 um 23%. Mit 30,4% blieben sie aber auch auf der untersten politischen Ebene deutlich untervertreten; ihre Wahlchancen sind hier jedoch deutlich besser als bei Bund und Kantonen. Unterschiede zwischen den zwei grossen Sprachregionen konnten kaum festgestellt werden: In der Romandie betrug der Frauenanteil in den lokalen Parlamenten 32,4%, in der Deutschschweiz knapp 30%. Die Erkenntnis, dass linke Parteien einen höheren Frauenanteil aufweisen, gilt auch auf lokaler Ebene. Es war jedoch die FDP, die mit einem Plus von 48,2% bei ihrer Frauenvertretung in den Legislativen den höchsten Zuwachs verzeichnen konnte. Die SVP kam auf ein Plus von 29,6%. Beide Parteien starteten allerdings von einem tiefen Niveau aus [26].

Der Umstand, dass die Frauen aus den Bundesratswahlen 2003 als die grossen Verliererinnen hervorgingen, weckte die seit dem Frauenstreik von 1994 etwas eingeschlafene „Frauen-Power“ in der Politik wieder. Anfang Jahr beschlossen die Frauengruppierungen der im Parlament vertretenen Parteien, regelmässige Treffen durchzuführen. Daraus ging ein „Memorandum 10. Dezember“ hervor, in welchem die Frauen unter anderem einen höheren Frauenanteil in Bundesrat und Parlament sowie in kantonalen Exekutiven und Legislativen und eine bessere Vereinbarkeit von Familien- und Erwerbsarbeit forderten [27]. Bis in bürgerliche Kreise hinein wurde die Idee einer (allenfalls zeitlich begrenzten) Einführung von Frauenquoten für den Bundesrat als zumindest bedenkenswert eingestuft. Die SP reichte eine entsprechende parlamentarische Initiative ein, die von der vorberatenden Kommission wegen der zusätzlichen Einschränkungen bei der Wahl in den Bundesrat klar abgelehnt und im Berichtsjahr vom Plenum noch nicht behandelt wurde [28].

In Umsetzung der Erkenntnisse des ersten und zweiten Berichts der Schweiz über die Umsetzung des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frauen vom Dezember 2001 (Cedaw), des Berichtes des Bundesrates zur Umsetzung des Aktionsplans der Schweiz "Gleichstellung von Frau und Mann" vom November 2002 und der Beobachtungen des Uno-Ausschusses Cedaw von März 2003 wurde der Bundesrat vom Nationalrat durch ein Postulat seiner Rechtskommission eingeladen, im Rahmen der Legislaturplanung 2003-2007 eine Strategie zur Durchsetzung der Gleichstellung von Mann und Frau zu entwickeln. Einen Schwerpunkt soll dabei die Förderung der Gleichstellung im Erwerbsleben bilden [29].

Da er das Verfahren der kantonalen Schlichtungsstellen sowohl im privatrechtlichen wie im öffentlich-rechtlichen Bereich als effizienter erachtete, beantragte der Bundesrat dem Parlament, eine Änderung des Gleichstellungsgesetzes, damit dieses Verfahren auch auf die Bundesangestellten Anwendung finden. Beide Kammern stimmten diskussionslos zu [30]. Im September wurde die Schweizerische Konferenz der kantonalen Schlichtungsstellen gegründet. Der Zusammenschluss dieser Behörden bezweckt die Institutionalisierung eines regelmässigen Informations- und Erfahrungsaustauschs [31].

Mit einer parlamentarischen Initiative verlangte Nationalrätin Teuscher (gp, BE) für börsenkotierte Gesellschaften die Verpflichtung, mindestens 40% ihrer Geschäftleitungsposten und Verwaltungsratsmandate mit Frauen zu besetzen und jährlich in einem Anhang zur Bilanz die Massnahmen zur Umsetzung der tatsächlichen Gleichstellung von Frau und Mann zu dokumentieren. Als Begründung verwies sie auf die eklatante Untervertretung der Frauen im obersten Kader der grossen Schweizer Firmen sowie auf ähnliche gesetzliche Bestrebungen in Schweden und Norwegen. Die bürgerliche Ratsmehrheit hielt ihr entgegen, Quoten seien kein taugliches Mittel zum Erreichen der tatsächlichen Gleichstellung; gefragt seien vielmehr Qualitäten wie Berufserfahrung und gute Branchenkenntnisse; zudem sei ein derartiger Eingriff in die Belange der Privatwirtschaft nicht statthaft. Der Initiative wurde mit 92 zu 63 Stimmen keine Folge gegeben [32].

An seinem bereits zur Tradition gewordenen Medienspaziergang auf die St.-Petersinsel fasste Bundesrat Couchepin die Ergebnisse aus dem „Familienbericht 2004“ zusammen und zog seine Schlussfolgerungen. Fazit war, dass die Schweiz eigentlich bis heute keine eigentliche Familienpolitik betreibt – vor allem im Vergleich zu den Nachbarländern, deren Regierungen meistens ein spezielles Familienministerium umfassen. Im Interesse der finanziellen Sicherung der Sozialwerke plädierte Couchepin für eine hohe Frauenerwerbsquote und somit für die Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Als mögliche Massnahmen nannte er vermehrte Angebote an Teilzeitarbeit, Blockzeiten in den Schulen und eine frühe Einschulung der Kinder [33].

Mit einer dringlichen Interpellation verlangte die CVP-Fraktion, der Familienbericht sei im Parlament zu diskutieren. Als erster befasste sich der Nationalrat damit in der Herbstsession. Dabei zeigte sich einzig die FDP mit dem Bericht ihres Bundesrates zufrieden. Die CVP fand den Bericht lückenhaft. Er lege zu viel Wert auf die Vereinbarkeit von Beruf und Familie; das sei zwar vordringlich, aber nicht genügend. Es brauche steuerliche Erleichterungen sowie bedarfsgerechte Leistungen für Familien. Die SVP wollte vor allem auf die steuerliche Entlastung der Familien setzen und lehnte jede weitere Ausweitung des Sozialstaats ab. Die SP verlangte gerade das Gegenteil, nämlich höhere Familienzulagen und Prämienverbilligungsbeiträge in der Krankenversicherung [34].

Einem Beruf nachzugehen und gleichzeitig eine Familie zu haben, soll leichter möglich werden. Für den Bundesrat haben Massnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf politische Priorität. Bundespräsident Deiss und EDI-Vorsteher Couchepin kommentierten gemeinsam die Resultate einer Studie der OECD. Die Wirtschaftsorganisation empfahl der Schweiz mehrere Massnahmen. Die öffentlichen Ausgaben zu Gunsten der familienergänzenden Betreuung von Kindern im Vorschul- und Schulalter sollten erhöht und der Zugang zu Tagesschulen erweitert werden, um die Vollzeitarbeit der Frauen zu fördern. Für Eltern mit sehr kleinen Kindern schlug der OECD-Bericht das Recht auf Teilzeitarbeit während einer beschränkten Zeitspanne vor, unter der Voraussetzung, dass Väter und Mütter später wieder zu einem Vollzeitpensum zurückzukehren bereit sind. Der Bericht regte auch an, die Einführung der Individualbesteuerung zu prüfen. Damit könnten Arbeitsanreize für Elternpaare gegeben werden. Allgemein sollte die Familienfreundlichkeit von Arbeitsplätzen verbessert werden [35].

Eine vom Nationalfonds unterstützte Studie befasste sich mit dem Thema der Gerechtigkeit in der Familienpolitik der Schweiz. Die Autoren kamen zu einem ernüchternden Fazit. Zwar werden Familien – verstanden als Haushalte mit Kindern – unter dem Strich jährlich mit 6,9 Mia Fr. gefördert. Dazu tragen Kinderzulagen, Kinderfreibeträge bei den Steuern, zusätzliche Familienleistungen (wie sie 12 Kantone kennen) oder auch die Subventionen für Kinderkrippen oder Krankenversicherungsprämien bei. Hinzu kommen rund 700 Mio Fr. Sozialhilfe. Dass diese in vielen Familien zum Zug kommen muss, ist für die Autoren ein Zeichen, dass die Transferzahlungen ungenügend sind. Sie wiesen auf die geradezu grotesken kantonalen Unterschiede hin und berechneten, welche Transfers nach Steuern eine einkommensschwache Familie erhält. Am meisten ist es im Tessin mit 6900 Fr., am wenigsten im Kanton Jura mit 790 Fr.; im schweizerischen Durchschnitt sind es 2350 Fr. pro Jahr. Gerade bedürftige Familie erhalten besonders geringe Transfers, da ein Drittel auf die Steuerabzüge entfällt, von denen sie kaum profitieren können [36].

Der Bundesrat empfahl die 2003 eingereichte Volksinitiative der Gewerkschaft Travail.suisse „für fairere Kinderzulagen“ zur Ablehnung. Er befand, das Begehren, welches schweizweit einheitliche Kinderzulagen von 450 Fr. pro Monat verlangt, wäre weder volkswirtschaftlich noch finanzpolitisch vertretbar. Obgleich er Handlungsbedarf bei der Vereinheitlichung der Kinderzulagen (heute rund 50 verschiedene Systeme in 26 Kantonen) ausmachte, beschloss er, keinen Gegenvorschlag zu unterbreiten, da dem Parlament bereits ein Projekt vorliege, das eine konsensfähige und volkswirtschaftlich tragbare Lösung ermögliche. Dabei handelt sich um die Umsetzung einer 1991 von der damaligen Nationalrätin Fankhauser (sp, BL) eingereichten parlamentarischen Initiative, welche eine einheitliche Kinderzulage von 200 Fr. verlangt. Die Initiative war 1992 vom Nationalrat angenommen und der SGK zur konkreten Ausgestaltung eines Gesetzesentwurfs zugewiesen worden. Dieser wurde 1997, wenn auch knapp, von der SGK gutgeheissen, aber bisher nicht dem Rat unterbreitet. Im Berichtsjahr nun aktivierte die Kommission ihren Vorschlag und legte ihn dem Plenum vor, der ihn aber erst 2005 behandeln wird. Der Gesetzesentwurf sieht einheitliche Kinderzulagen von mindestens 200 Fr. und Ausbildungsbeiträgen von 250 Fr. für alle Kinder und Jugendlichen vor; unabhängig davon, ob die Eltern unselbständig-, selbständigerwerbend oder erwerbslos sind. Die Mehrkosten gegenüber heute wären von den Arbeitgebern (500 Mio Fr.) und den Kantonen (220 Mio Fr.) zu bezahlen. Der Bundesrat stellte sich grundsätzlich hinter den Entwurf, lehnte eine Mehrbelastung der Wirtschaft aber ab [37].

In Ausführung von zwei angenommenen parlamentarischen Initiativen, die ein System von Ergänzungsleistungen für bedürftige Familien nach dem Vorbild des Kantons Tessin vorsehen, gab die SGK des Nationalrats drei Varianten in die Vernehmlassung. Das erste Modell begünstigt Einelternfamilien mit einem Kind, das zweite Familien mit mehreren Kindern, während das dritte eine Mischform darstellt. Die jährlichen Kosten würden sich auf rund 880 bis 895 Mio Fr. belaufen. Diese sollen zu fünf Achteln vom Bund und zu drei Achteln von den Kantonen getragen werden. Im Gegenzug könnten rund 200 Mio Fr. an Sozialhilfe eingespart werden. In einer ersten Umfrage der Sozialdirektorenkonferenz hatten sich 18 Kantone für Familien-EL ausgesprochen; 12 hatten allerdings für ein Rahmengesetz des Bundes und für die materielle Kompetenz bei den Kantonen plädiert. In der Vernehmlassung sprachen sich die SP, die CVP und die meisten Kantone für die Ergänzungsleistungen aus, SVP, FDP und Arbeitgeber dagegen; an besten kam jenes Modell an, welches Einelternfamilien bevorzugt [38].

Der Bundesrat beantragte, eine Motion der SGK-NR abzulehnen, welche ihn beauftragen wollte, Vorschläge zur Harmonisierung der Gesetzgebung betreffend Alimentenbevorschussung und -inkasso auszuarbeiten. Er begründete seine Haltung damit, dass sämtliche Kantone das Instrument der Alimentenbevorschussung, wenn auch in unterschiedlicher Form und Höhe, bereits eingeführt haben, weshalb hier kein Handlungsbedarf mehr bestehe. Die Kommission, welche die Motion einstimmig gutgeheissen hatte, verwies auf die enormen Unterschiede von Kanton zu Kanton, weshalb eine Harmonisierung dringend notwendig sei. Der Rat folgte dieser Argumentation und nahm die Motion mit 84 zu 48 Stimmen an [39].

1994 hatte die damalige Nationalrätin Sandoz (lp, VD), mehr aus formaljuristischen denn aus gleichstellungspolitischen Gründen, mit einer gutgeheissenen parlamentarischen Initiative verlangt, es sei die völlige Gleichstellung von Frau und Mann beim Familiennamen sicherzustellen. Das Parlament hatte daraufhin eine Vorlage ausgearbeitet, welche auch das Bürgerrecht und den Familiennamen der Kinder einschloss. Wegen der Vielzahl der möglichen Namensoptionen und der Regelung, dass bei Nichteinigkeit der Eltern die Vormundschaftsbehörde über den Familiennamen der Kinder entscheiden sollte, wurde der Entwurf 2001 in der Schlussabstimmung aber von beiden Kammern abgelehnt. 2003 hatte Leutenegger Oberholzer (sp, BL), ebenfalls mit einer parlamentarischen Initiative, die Angelegenheit wieder aufgenommen. Ihr Begehren schloss von Anfang an das Bürgerrecht und den Familiennamen der Kinder ein. Obgleich die Initiative die Form einer allgemeinen Anregung hat, gab Leutenegger Oberholzer gewisse Leitlinien für die konkrete Umsetzung vor. So sollte geprüft werden, ob der behördlich verordnete Namenswechsel bei der Eheschliessung zweckmässig ist, da dies zwangsläufig wie in der verworfenen Vorlage zu einer Grosszahl von Namensoptionen führt. Für den Fall der Nichteinigung der Eltern sollte eine abschliessende gesetzliche Regelung getroffen werden, um behördliche Entscheide zu vermeiden. Der Nationalrat gab der Initiative im Berichtsjahr diskussionslos Folge [40].

Bei der Beratung des Partnerschaftsgesetzes (siehe unten) wurde im Ständerat bei den Änderungen bisherigen Rechts und auf Antrag der Rechtskommission eine von beiden Räten gutgeheissene Motion von Nationalrat Janiak (sp, BL) umgesetzt, die eine Aufhebung des Eheverbots für Stiefverhältnisse im ZGB verlangte, da sonst eine Ungleichbehandlung entstanden wäre, weil im neuen Partnerschaftsgesetz Stiefverhältnisse nicht ausgeschlossen sind. Leumann (fdp, ZH) beantragte, die Bestimmung hier zu streichen, um die Vorlage angesichts des drohenden Referendums nicht zu überladen, unterlag aber mit 16 zu 11 Stimmen. Der Nationalrat stimmte diskussionslos zu [41].

Das revidierte Scheidungsrecht erreicht die gleichstellungspolitischen Ziele und insbesondere den Vorsorgeausgleich kaum. Zu diesem Befund kam eine Untersuchung des Schweizerischen Nationalfonds. Gemäss Gesetz müssen Mann und Frau bei einer Scheidung ihre zweite Säule hälftig miteinander teilen. Dazu komme es aber in den wenigsten Fällen, schrieben die beiden Autorinnen der Studie. Nur bei jeder zweiten Scheidung würden die Vorsorgeguthaben überhaupt aufgeteilt; eine hälftige Teilung finde jedoch nur in knapp 10% dieser Fälle statt, wobei in erster Linie die Männer profitierten. Sehr viele Frauen verzichten offenbar von sich aus auf die Teilung. Befragungen von Richtern und Anwälten zeigten, dass das Gesetz nicht als zwingende Vorschrift interpretiert wird, sondern als im Rahmen der Scheidungskonvention verhandelbar [42].

Der Ständerat als Zweitrat verabschiedete das Bundesgesetz über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare (Partnerschaftsgesetz) einstimmig. Vergebens beantragte der Walliser CVP-Vertreter Epiney Rückweisung an die Kommission mit dem Auftrag, nicht ein eheähnliches Institut zu schaffen, das vom Volk nur schwerlich akzeptiert würde, sondern die Frage über privatrechtliche Verträge zu lösen. Schweiger (fdp, ZG) hielt dem entgegen, der Staat habe für Ehepaare so viele Regelungen getroffen, die sich nur mit weiteren Rechtsinstituten auf gleichgeschlechtliche Paare übertragen liessen. Sukkurs erhielt er von Bundesrat Blocher, einem einstigen Gegner der Vorlage, der betonte, homosexuelle Paare sollten einen gesetzlichen Rahmen für die gegenseitige Für- und Vorsorge im Rahmen des öffentlichen Rechts erhalten. Verbal mochte niemand Epiney unterstützen. In der Abstimmung erhielt der Rückweisungsantrag aber dennoch 11 Stimmen. Abgesehen von wenigen redaktionellen Details folgte die kleine Kammer Bundes- und Nationalrat. In der Schlussabstimmung wurde das Partnerschaftsgesetz vom Nationalrat mit 112 zu 51 und vom Ständerat mit 33 zu 5 Stimmen bei 4 Enthaltungen angenommen [43]. Das von der EVP und der EDU bereits im Vorjahr im Nationalrat angekündigte Referendum gegen das Partnerschaftsgesetz kam mit etwas über 67 000 Unterschriften zustande [44].

Die zweite, im Abstand von 15 Jahren durchgeführte Studie über den Gesundheitszustand der Schweizer Jugend zeigte ein alarmierendes Bild. Laut dem Autor der Untersuchung geht es ihr eindeutig schlechter als bei der ersten Befragung. Die Jugendlichen trinken vermehrt über den Durst, kiffen öfter und ernähren sich ungesünder als vorher. Auffällig war auch die Zunahme von Unfällen. 50% der männlichen und 40% der weiblichen Jugendlichen gaben an, im letzten Jahr mindestens einmal verletzt gewesen zu sein [45].

Mit einer Motion beantragte Nationalrätin Teuscher (gp, BE), die Schweiz solle sämtliche bei der Ratifizierung der UNO-Kinderrechtskonvention gemachten Vorbehalte zurückziehen. In einem Punkt (Art. 5 über die elterliche Sorge) signalisierte der Bundesrat Zustimmung, bei anderen stellte er laufende Gesetzesrevisionen in Aussicht, die einen späteren Rückzug ermöglichen würden. In einem Punkt (Art. 40, der die Trennung von untersuchenden und urteilenden Behörden verlangt) war für ihn ein Entgegenkommen nicht denkbar, da das der schweizerischen Rechtsordnung widersprechen würde. Auf seinen Antrag und im Einverständnis mit Teuscher wurde die Motion als Postulat überwiesen. Da der Rückzug des Vorbehalts bei Art. 5 eigentlich unbestritten ist, weil selbst Rechtsexperten ihn als „unecht“ beurteilen, nahm der Ständerat aber im Einvernehmen mit dem Bundesrat eine Empfehlung an, die den Bundesrat auffordert, darauf hinzuwirken, dass dieser Vorbehalt möglichst rasch aufgehoben wird [46].

Da aus heutiger Sicht das Haager Übereinkommen über die internationalen Kindesentführungen zu wenig differenziert erscheint, hatte Nationalrätin Leuthard (cvp, AG) den Bundesrat in einer mit seinem Einverständnis im Vorjahr angenommenen Motion aufgefordert, sich für eine Anpassung der Konvention sowie für eine kindergerechte Handhabung der bestehenden Normen einzusetzen. Die Motion wurde nun auch vom Ständerat überwiesen [47].

Der im Jahr 2002 in der Öffentlichkeit breit diskutierte Beschluss einer kleinen bernischen Gemeinde, eine obere Alterslimite von 70 Jahren für die Ausübung eines Exekutivamtes einzuführen, hatte Nationalrätin Egerszegi (fdp, AG) zu einer Motion veranlasst, welche die Ausarbeitung eines Berichtes über das Ausmass der politischen Seniorendiskriminierung in der Schweiz verlangte. Der Vorstoss war 2003 als Postulat angenommen worden. Im April wurde der Bericht mit einer klaren Aussage vorgelegt: Auch ältere Personen müssten politische Ämter bekleiden dürfen, der Bundesrat halte Altersschranken aus gesellschafts- und rechtspolitischer Sicht für untauglich und fragwürdig, da sie dem Gleichbehandlungsgebot und dem Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung zuwider laufen. Der Bundesrat anerkannte zwar, dass es Sache der Gemeinden und Kantone sei, Alterslimiten für öffentliche Ämter festzulegen; er empfahl ihnen aber, darauf zu verzichten [48].

Auf den 1. Januar trat das Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) in Kraft. Das neue Gesetz bringt für die Behinderten in der Schweiz unter anderem einen erleichterten Zugang zum öffentlichen Verkehr und zu öffentlichen Bauten. Den Bedürfnissen der Menschen mit Behinderungen tragen ferner verschiedene Gesetzesrevisionen (Fernmeldewesen, Bundesstatistik, Berufsbildung, Strassenverkehrsrecht) Rechnung, die ebenfalls auf diesen Zeitpunkt rechtskräftig wurden. Beim Bund entstand zudem ein Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderung [49].

Der Nationalrat nahm ein Postulat Bruderer (sp, AG) an, welches das Ratsbüro beauftragt, das Parlamentsgebäude so umzurüsten, dass Menschen mit Behinderung - so weit möglich ohne Hilfe - auf die Tribünen gelangen und der Ratsdebatte folgen können [50].

Die meisten Behindertenverbände machten vor der Volksabstimmung gegen den neuen Finanzausgleich (NFA) mobil, der ihrer Ansicht nach zu einem massiven Sozialabbau führen würde. Gemäss NFA werden Bau und Betrieb von Wohnheimen und Werkstätten für erwachsene Behinderte, die Sonderschulung der behinderten Kinder und Jugendlichen bis zum 20. Lebensjahr sowie die Aus- und Weiterbildung des Lehrpersonals für Behinderte vollumfänglich kantonalisiert. Insgesamt werden im Sozialbereich mit dem NFA gegen 2 Mia Fr. vom Bund auf die Kantone umgelagert. Die Verbände äusserten die Befürchtung, dass die Belange der Behinderten kantonalen Sparübungen zum Opfer fallen könnten. Daran werde auch das in Vorbereitung begriffene eidgenössische Rahmengesetz „über die Institutionen zur sozialen Eingliederung von invaliden Personen“ nur wenig ändern [51].

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