Suite aux discussions entre la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey et la commissaire européenne chargée des relations extérieures, Madame Ferrero-Waldner, relatives à un éventuel accord-cadre entre la Suisse et l’UE, le conseiller aux Etats Stähelin (pdc, TG) a déposé un postulat demandant au Conseil fédéral d’analyser le statut d’un tel accord et de présenter un rapport sur la question, où seraient précisées en particulier les compétences des instances suisses (parlement, gouvernement, cantons et administration) par rapport à l’UE. Suivant les recommandations du Conseil fédéral, le Conseil des Etats a adopté le postulat en question [5].

Le Conseil des Etats a adopté une motion de sa commission de l’économie et des redevances (CER-CE), qui demandait au Conseil fédéral de prendre des mesures, afin de simplifier la procédure permettant aux PME d’apporter la preuve qu’elles exercent effectivement leur métier en Suisse, et puissent ainsi, avec la signature des accords bilatéraux, proposer dorénavant biens ou services dans les pays de l’UE. Le Conseil national a suivi la décision du premier conseil en fin d’année [6].

Le Conseil fédéral a donné son accord en fin d’année à l’ouverture d’une délégation permanente de la Commission européenne à Berne. Le gouvernement a salué cette prochaine ouverture, qui devrait faciliter les contacts entre la Suisse et l’UE et améliorer la compréhension mutuelle, et a ajouté que les intenses relations que la Suisse entretient avec l’UE devraient s’en trouver facilitées [7].

La droite nationaliste, sous la houlette des Démocrates suisses (DS), a réussi à récolter plus de 90 000 signatures pour son référendum contre l'élargissement aux dix nouveaux membres de l'UE de l'accord sur la libre circulation des personnes. Outre les Démocrates suisses, le comité référendaire regroupait notamment la Lega tessinoise, le Parti de la liberté, ainsi que plusieurs conseillers nationaux membres de l'UDC. Le Mouvement pour le socialisme genevois, un parti d’extrême-gauche, a lancé de son côté son propre référendum. Le référendum ayant abouti, le peuple devait se prononcer sur cet objet. Le Conseil fédéral a agendé la votation au 25 septembre, celle sur Schengen/Dublin étant prévue le 5 juin. Le gouvernement a ainsi décidé de soumettre ces deux objets séparément au peuple, afin d’ « éviter tout amalgame ou confusion entre ces objets de nature totalement différente ». En avril, il a également refusé de joindre au scrutin sur la libre circulation le référendum contre l’assouplissement des heures d’ouverture des magasins dans les gares et les aéroports. Il craignait en fait qu’une dynamique du double « non » ne se mette en route si les deux objets étaient présentés au peuple le même jour. Les syndicats combattant en effet avec vigueur la libéralisation de l’ouverture dominicale des commerces, le Conseil fédéral ne se privait ainsi pas de leur appui s’il séparait les deux scrutins [8].

Le 25 septembre, le peuple a accepté de manière claire l’arrêté fédéral sur l’extension de la libre circulation et la révision des mesures d’accompagnement, par 56% des suffrages. Seuls quatre cantons (dont le Tessin à 63,9%) et 3 demi-cantons ont rejeté cet objet [9].

La campagne, véritablement lancée au mois de juillet, a opposé à peu de choses près les deux mêmes camps que pour la votation sur Schengen/Dublin (voir infra). Dans celui des partisans de l’extension de la libre circulation: le Conseil fédéral, les cantons et la grande majorité des partis politiques, dont le PS, le PDC, le PRD, le PL, les Verts, le PCS, le PEV, le PdT, ainsi que presque toutes les organisations (Economiesuisse, USAM, USS, Travail suisse, Unia, USP, etc.). Celui des opposants, moins nombreux, comprenait l’UDC, la Lega, le PdL, les DS, ainsi que de l’ASIN.

Pour les partisans de la libre circulation, les arguments économiques étaient centraux. Selon eux, l’élargissement aux marchés dynamiques des pays de l’Est ouvrirait des débouchés extrêmement intéressants pour l’économie suisse, plus de 60% des exportations helvétiques étant destinées à l’UE. Au niveau du marché du travail, l’extension de la libre circulation permettrait à la Suisse d’avoir accès à une main d’œuvre, qualifiée notamment, qui correspond aux besoins de divers secteurs économiques comme l’agriculture, les soins médicaux et le tourisme. L’ouverture du marché du travail devait en outre, selon eux, dynamiser la croissance économique. Afin d’éviter des réactions de peur des citoyens (cristallisées dans l’image du « plombier polonais »), les partisans de l’accord ont rappelé que l’expérience européenne avait montré que la libre circulation n’avait pas entraîné de flux migratoires importants, et qu’il ne fallait pas s’attendre à une immigration massive de ressortissants des nouveaux Etats membres de l’UE. Ils ont ajouté que le Conseil fédéral et le parlement avaient toutefois prévu toute une série de garanties: les dispositions transitoires canaliseront et limiteront l’immigration; le contingentement pourra être remis en place jusqu’en 2014 si nécessaire; en 2009, le parlement décidera si l’accord sur la libre circulation doit être prolongé et le peuple pourra à nouveau se prononcer, si le référendum est demandé. De plus, toute future extension de la libre circulation à de nouveaux membres de l’UE sera aussi soumise à l’approbation du parlement et au référendum facultatif. Afin de parer à tout abus, les mesures d’accompagnement contre le dumping salarial et social seront encore renforcées. Les partisans du oui n’ont enfin pas manqué de souligner que dans l’hypothèse d’un refus de l’objet soumis au vote, l’UE pourrait dénoncer l’accord en question, ce qui aurait pour conséquence que les autres accords du paquet des Bilatérales I cesseraient d’être applicables. Selon eux, la Suisse en pâtirait sur le plan économique et politique, puisque l’approche bilatérale serait compromise.

Les arguments des opposants à l’accord sur l’extension de la libre circulation, regroupés dans quatre comités référendaires, ont misé avant tout sur la peur des citoyens face à une immigration massive et ses conséquences dramatiques pour la prospérité de la Suisse. Selon eux, l’afflux de main d’œuvre étrangère constituait une menace pour l’emploi (baisse des salaires, augmentation du chômage) et la paix du travail. L’extension de la libre circulation était clairement synonyme, aux yeux des opposants, de moins de prospérité, de plus de pauvreté, d’une délocalisation des entreprises, de sous-traitance et de travail précaire [10].

L’analyse VOX a montré que les votants ont accordé une importance au-dessus de la moyenne à cet objet, tant sur le plan personnel que sur le plan national. C’est d’ailleurs l’importance sur le plan personnel qui peut expliquer la participation relativement forte au scrutin (53,8%). Tout comme pour la votation sur les accords de Schengen/Dublin (voir infra), la ligne de conflit centrale a passé par les fossés politiques des partis: si les sympathisants du PS, du PDC et du PRD ont majoritairement approuvé l’extension de la libre circulation des personnes, ceux de l’UDC lui ont en revanche opposé une claire fin de non-recevoir, malgré le soutien de quelques éminents membres du parti. L’analyse a montré que plus les personnes sondées se classaient à droite sur l’échiquier politique, plus la part de « oui » a diminué. La position socio-politique de celles-ci a montré également une forte corrélation avec la décision de vote: les personnes qui s’engageaient pour une Suisse moderne et ouverte, au sein de laquelle les étrangers/étrangères doivent avoir les mêmes chances que les Suisses et les Suissesses, se sont exprimées majoritairement en faveur de l’accord. S’il est évident que l’attitude envers l’adhésion à l’Europe a exercé une forte influence sur la décision de vote, l’analyse a mis en lumière qu’un « oui » à la libre circulation des personnes ne serait pas forcément synonyme d’un « oui » à l’adhésion à l’UE. Une part importante des personnes sondées reste en effet sceptique par rapport à ladite adhésion, bien qu’elles aient voté en faveur de l’accord soumis au vote. À l’instar de Schengen/Dublin, la votation sur la libre circulation a confirmé le fait que les comportements de vote en Suisse alémanique et en Suisse romande tendent à se rapprocher lors des votations concernant la politique européenne. L’analyse des motifs du choix a montré que le « oui » à la libre circulation des personnes ne s’est pas exprimé partout avec la même euphorie. Chez les partisans convaincus de l’UE (un tiers des sondés), pour lesquels les accords bilatéraux ne représentent qu’une étape intermédiaire sur la voie de l’adhésion à l’UE, l’objet a été approuvé sans aucune réserve et avec enthousiasme. Un deuxième tiers des sondés a avancé des motifs teintés de pragmatisme (avantages économiques, mise en danger des accords bilatéraux). Le derniers tiers a invoqué des contraintes extérieures ou intérieures pour justifier le choix du « oui » (« il le fallait » ou « de toute façon, ils sont déjà chez nous »), qui laissent supposer qu’il s’agit d’une décision de compromis. Le motif principal des personnes ayant voté « non » a été la peur: la peur, diffuse ou explicite, du chômage, la peur de la pression sur les salaires ou d’une immigration massive [11].

Le Conseil national a adopté en fin d’année, suite à un avis favorable exprimé par le Conseil fédéral, un postulat du député socialiste Hans-Jürg Fehr (SH), qui demandait au gouvernement de présenter chaque année un rapport sur l’exécution des mesures d’accompagnement par les cantons de l’accord conclu avec l’UE sur la libre circulation des personnes, de sorte que l’état d’exécution de ces mesures puisse être contrôlé et évalué [12].

La Suisse et l’UE ne sont pas parvenues à s’entendre, durant l’année sous revue, sur la question de la contribution d’un milliard de francs (sur cinq ans, soit 200 millions de francs par an) promise par la Suisse pour financer l’effort de cohésion de l’UE élargie (soit la réduction des disparités économiques et sociales dans l’Union). Deux points ont posé problème: d’une part la forme de l’accord, et, d’autre part, les bénéficiaires de cette aide. Si l’UE exigeait qu’un accord contraignant soit conclu, sans égard pour l’étiquette de celui-ci (accord, échange de lettres, etc.), le Conseil fédéral préconisait plutôt une solution plus souple, comme la signature d’un simple « mémorandum d’entente » (memorandum of understanding) avec l’UE et la conclusion d’accord bilatéraux plus formels avec les Etats qui bénéficieront de ces subventions. À ce titre, l’UDC a exigé, de son côté, que le Conseil fédéral opte pour un accord contraignant, afin que la population suisse puisse s’exprimer par référendum. Après négociations, l’UE a finalement accepté de reprendre le « schéma » helvétique, en s’assurant toutefois qu’il sera assez contraignant. Second point de divergence, la question des bénéficiaires n’a pu être réglée elle non plus. L’Espagne, la Grèce, le Portugal et Malte ont continué à s’opposer à la volonté helvétique de consacrer le milliard de francs destiné à financer l’effort de cohésion de l’UE élargie uniquement aux dix pays ayant adhéré à l’Union le 1er mai 2004. Les discussions menées au sein de l’UE à ce sujet n’ont pas permis de trouver un terrain d’entente. Cela a pour conséquence de retarder la ratification des accords bilatéraux côté européen et donc l’entrée en vigueur de ceux-ci. La Grèce n’a notamment pas hésité à faire pression sur ses partenaires en bloquant le processus de ratification de plusieurs accords (Schengen/Dublin, médias, etc.) que la Suisse et l’UE avaient conclu en 2004 [13].

Les incertitudes ayant été levées suite à l’acceptation en votation populaire des deux accords bilatéraux avec l’UE durant l’année sous revue, la question du financement du milliard de francs destiné à soutenir l’effort de cohésion de l’UE élargie s’est posée concrètement. Le Conseil fédéral a proposé, en 2004, dans son message sur la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, de compenser ce montant dans les budgets du DFE et du DFAE (500 millions chacun), afin de ne pas faire gonfler le budget fédéral. Parmi les diverses options possibles, la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-CE) s’est prononcée contre la création d’une loi spécifique pour encadrer la contribution en question. Elle a par contre proposé de prendre pour base légale de la contribution la nouvelle loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, qui prolonge l’arrêté alors en vigueur (voir infra). La CPE-CE n’a ainsi pas cédé aux exigences de l’UDC, qui souhaitait une loi spéciale, afin que le peuple puisse se prononcer en cas de référendum. Pour la commission, qui reprenait au passage les inquiétudes exprimées par les œuvres d’entraide, le milliard de francs promis à l’UE ne devait pas se faire sur le dos de l’aide au développement (Tiers-Monde notamment). Elle a en effet estimé que l’opération ne devait pas faire supporter aux populations pauvres d’Afrique les conséquences de l’aide apportée à des gens moins pauvres de l’Europe de l’Est. La CPE-CE n’a en outre pris aucune décision concernant la façon de compenser le milliard de francs promis à l’UE. Elle a demandé au gouvernement de revoir sa copie et lui a laissé le soin de trancher cette question (la piste consistant à puiser en partie dans les revenus générés par les Bilatérales II, soit les recettes des Accords de Schengen/Dublin et de la fiscalité de l’épargne étant toutefois évoquée). Député UDC et vice-président de l’ASIN, le conseiller national Luzi Stamm (AG) a déclaré en fin d’année qu’un référendum sur le milliard destiné à soutenir la cohésion de l’UE élargie serait lancé en 2006, dès que les chambres auraient adopté la loi fédérale sur la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est. Le PS a également menacé de lancer le référendum si la question était réglée au détriment de l’aide au développement [14].

Dans sa réponse à une interpellation du groupe de l’UDC déposée au Conseil national au début de l’année sous revue, le Conseil fédéral a déclaré juger le bilan des 30 premiers mois d’application de l’Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) positif dans l’ensemble. En effet, selon le gouvernement, la vague d’immigration redoutée par certains milieux – l’UDC notamment – n’a pas eu lieu. Si celle-ci a au contraire légèrement baissé au total, un changement est intervenu dans sa composition: le nombre des immigrants en provenance des Etats de l’UE et de l’AELE a augmenté, tandis que celui en provenance d’autres pays a diminué. Le Conseil fédéral a ajouté que depuis l’entrée en vigueur de l’ALCP au 1er juin 2002, l’évolution de l’immigration a répondu aux prévisions et aux besoins de l’économie suisse [15].

Le Seco a présenté, durant l’année sous revue, deux rapports relatifs à la question de la libre circulation des personnes. Le premier a conclu que les conditions de salaire et de travail ont été respectées depuis la mise en application de la libre circulation en juin 2004. Le second rapport, réalisé conjointement avec l’Office fédéral des migrations et l’OFS, a mis en lumière que la vague migratoire vers la Suisse n’a pas eu lieu dès 2002, comme le laissaient entendre les opposants à la libre circulation. Au contraire, l’immigration a légèrement diminué entre le 1er juin 2002 et le 31 décembre 2004. La libre circulation n’a en outre pas eu d’effet sensible sur le taux de chômage, celui des Suisses restant deux fois moins important que celui des étrangers. Quant au dumping salarial, sur 14 000 contrats contrôlés, seuls 354 cas ont été recensés, soit une proportion de 2,5% [16].

Le référendum lancé par l’Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) et l’UDC contre l’accord de coopération dans les domaines de la justice, de la police, de l'asile et de la migration (Schengen/Dublin), a abouti fin mars. Réunies dans un Comité d’action suisse contre l’adhésion à Schengen/UE, l’ASIN et l’UDC ont récolté plus de 80 000 signatures [17].

Le 5 juin, le peuple a accepté les accords d’association à Schengen/Dublin, par 54,6% des suffrages. Les cantons l’ont majoritairement refusé, mais la double majorité n’était pas nécessaire puisqu’il s’agissait d’un référendum facultatif [18].

La campagne qui a précédé la votation a opposé deux camps distincts. D’un côté, les partisans des accords: le Conseil fédéral, les gouvernements des cantons et la grande majorité des partis politiques (PS, PRD, PDC, Verts, PL, PEV, Parti chrétien-social) et des associations (Economiesuisse, USS, USAM, Fédération des Eglises protestantes de Suisse, Hotellerie suisse).

De l’autre, les opposants comptaient dans leurs rangs l’UDC, les DS, la Lega, l’UDF et le Parti du Travail, de même que l’ASIN. Pour ceux-ci, regroupés dans divers comités référendaires, l’adhésion à ces accords entraînerait tout d’abord une perte de souveraineté pour la Suisse, cette dernière étant contrainte de reprendre la future législation européenne sans aucun pouvoir de décision. La suppression des contrôles aux frontières prévue par les accords de Schengen/Dublin aurait quant à elle pour conséquence d’ouvrir les frontières à la criminalité internationale (organisée notamment), aux personnes en situation illégale, aux travailleurs au noir, et de saper le secret bancaire. D’où une perte de sécurité pour les citoyens suisses, de même qu’une hausse du chômage et des salaires plus bas pour ces derniers. L’accord de Dublin constituerait, lui, une menace pour la tradition suisse humanitaire d’asile et entraînerait un afflux de sans-papiers à cause du visa Schengen. Enfin, selon les opposants, le Conseil fédéral se servirait de ces accords pour préparer l’adhésion à l’UE.

La position des partisans des accords d’association à Schengen/Dublin était diamétralement opposée. Pour eux, grâce à ces derniers, la Suisse disposerait d’instruments efficaces contre la criminalité internationale (système de recherche SIS notamment). La sécurité serait ainsi renforcée, grâce à une meilleure coopération policière et judiciaire internationale. La fluidité du trafic, argument de poids pour l’économie suisse, serait améliorée, dans la mesure où l’accord Schengen garantit à la Suisse que ses voisins ne procéderont pas à des contrôles susceptibles de nuire à celle-ci. Autre point en contradiction avec les arguments des opposants: la participation à Schengen serait avantageuse sur le plan économique. Selon les partisans des accords en effet, le secret bancaire en matière de fiscalité directe serait garanti contractuellement et le visa Schengen aurait des retombées positives, surtout pour le tourisme. Les avantages de l’accord Dublin ont également été loués: la coopération avec les pays membres de l’UE pourra permettre d’éviter que les requérants d’asile dont la demande a été rejetée dans un de ces derniers pays ne fasse l’objet d’une nouvelle procédure en Suisse. Le Conseil fédéral a précisé que la Suisse aurait son mot à dire lors d’adaptations des règles de Schengen, et qu’elle ne devrait adopter une modification de l’accord que si le Conseil fédéral, les chambres et, en cas de référendum, le peuple, l’acceptaient. Il s’est défendu, en dernier lieu, de voir dans ces accords les prémices d’une adhésion à l’UE: selon lui, la Suisse bénéficierait, au travers de cette association aux accords de Schengen/Dublin taillée sur mesure, des avantages de Schengen et de Dublin sans pour autant devoir adhérer à l’UE [19].

Le conseiller fédéral Christoph Blocher, très réticent face à ces accords, les a soutenus du bout des lèvres lors du lancement de la campagne. Lors d’une réunion commémorative de la fin de la Seconde Guerre mondiale, organisée par l’UDC au mois de mai, le conseiller fédéral a joué avec les limites de la collégialité gouvernementale en s’en prenant à la manière dont le Conseil fédéral menait campagne. Se désolidarisant des prises de position de ses collègues, il a notamment fait l’apologie des frontières helvétiques [20].

L’analyse VOX a montré que le vote a été déterminé par les mêmes facteurs que dans d’autres votations de politique européenne. Au niveau géographique, et en comparaison avec la votation sur l’EEE de 1992, l’on constate un rapprochement entre la Suisse romande et la Suisse alémanique dû à deux facteurs: d’une part, le taux d’acceptation des Romands vivant à la campagne a fortement diminué depuis 1992 (53% de oui contre 71% en 1992), d’autre part, l’approbation des accords par les alémaniques vivant dans les grandes villes a nettement augmenté (72% de oui contre 53% en 1992). Ensuite, par rapport à la stratification sociale, les couches sociales les plus aisées, c’est-à-dire les personnes avec un niveau de formation et un revenu mensuel élevés ainsi que les cadres et les professions libérales, ont été plus favorables aux accords. Plus encore que ces facteurs socio-démographiques, les variables politiques ont fortement influencé le vote. Au niveau politique, on constate que le mot d’ordre des tous les partis gouvernementaux a majoritairement été suivi par leurs sympathisants respectifs. Ainsi, 92% des partisans de l’UDC ont rejeté les accords, alors qu’une nette majorité des personnes se déclarant proches du PS (82%), du PRD (79%) et du PDC (72%) les a acceptés. L’étude a encore montré que les motifs avancés par les votants pour justifier leur décision montre que les partisans des accords ont surtout été guidés par leur désir de s’ouvrir vers l’Europe, de coopérer et d’éviter l’isolement, alors que les opposants ont plutôt fondé leur choix sur la crainte, que ce soit d’une adhésion par la porte de service, d’une augmentation de l’immigration et de la criminalité ou d’une perte de sécurité [21].

Le Conseil des Etats a adopté, suite à l’approbation du Conseil national fin 2004, une motion du groupe radical-libéral déposée la même année. Il a constaté par ailleurs que le Conseil fédéral avait déjà rempli les exigences de la motion. Celle-ci demandait au Conseil fédéral d’élaborer, avant fin 2004, un plan de sécurité s’appliquant au système de protection de la frontière en cas de participation de la Suisse aux accords de Schengen/Dublin. Ce plan devait améliorer les normes suisses actuelles en matière de sécurité, garantir la proximité des forces de sécurité avec la population et prendre en considération les nouveaux éléments découlant des accords [22].