Le Conseil fédéral a présenté en début d’année les résultats de la consultation sur la Politique agricole 2011 (PA 2011). Si la majorité des cantons, des partis politiques et des organisations non paysannes ont accepté la pièce maîtresse du projet, soit la réallocation, aux paiements directs, des fonds engagés par la réduction du soutien du marché, la majorité des organisations paysannes et les milieux concernés de l’industrie alimentaire s’y sont par contre opposés, soutenus par l’UDC. Les opposants ont critiqué non seulement le principe de la réallocation, mais aussi le rythme prévu. Quinze cantons, ainsi que le PDC, ont demandé un ralentissement de la réforme et davantage de fonds fédéraux, tandis que les milieux économiques libéraux ont revendiqué une réforme plus rapide. Le PS, les organisations de consommateurs et les organisations de protection de l’environnement, de la nature et des animaux, ainsi que de l’agriculture biologique, ont quant à elles approuvé le principe de la réallocation, tout en demandant un axe d’orientation supplémentaire qui accorde plus de poids à l’écologie et aux animaux. Le Conseil fédéral a dès lors chargé le DFE de maintenir, dans le projet de message, le principe de la réallocation aux paiements directs des fonds dégagés par la réduction du soutien du marché, et de fixer à 13,5 milliards de francs au total les enveloppes financières, qui rendent ainsi les adaptations supportables sur le plan social [1].

Au mois de mai, le Conseil fédéral a présenté son message concernant l’évolution de la future politique agricole (PA 2011). Pour le gouvernement, l’agriculture suisse doit continuer à fournir, par une production durable et axée sur le marché, des denrées alimentaires de haute qualité, dont la production est respectueuse de la nature, des animaux et de l’environnement. Le gouvernement a souhaité décharger les consommateurs, mais également améliorer la compétitivité de l’agriculture et des domaines situés en amont et en aval, tout en précisant que les adaptations devaient se faire à un rythme permettant une évolution socialement supportable. La pièce maîtresse de la réforme proposée par le Conseil fédéral consiste à réduire considérablement les fonds utilisés aujourd’hui pour le soutien du marché, et à réallouer les fonds ainsi dégagés aux paiements directs non liés à la production. Les subventions à l’exportation seront également supprimées et la protection douanière appliquée aux céréales et aux aliments pour animaux sera réduite. Pour le gouvernement, la baisse des prix qui en résultera aura pour effet de mobiliser le potentiel d’accroissement de la productivité et de diminuer les coûts, d’où un gain de compétitivité. Le Conseil fédéral a estimé que le développement écologique se renforcerait dans ces conditions, puisque les prix à la production baisseront et que les paiements directs demeureront stables. Il a en outre proposé d’affecter au total 13,5 milliards de francs aux enveloppes financières agricoles pour la période 2008-2011, ce qui correspond aux moyens financiers qui ont effectivement été disponibles durant les années 2004 à 2007. La mise en œuvre de la stratégie et des axes d’action implique des modifications dans plusieurs textes de lois, et parmi ceux-ci, la loi sur l’agriculture (conditions-cadre de la production et des ventes, paiements directs, mesures d’accompagnement social, etc.), la loi fédérale sur le droit foncier rural et la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (augmentation de la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles), la loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture (suppression de la limite de revenu et augmentation du taux des allocations pour enfant), la loi sur les denrées alimentaires, la loi sur les épizooties, et l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011 [2].

Le Conseil des Etats a examiné ce projet de réforme lors de la session de décembre. Il n’en a toutefois traité que le projet 1 « Modification de la loi fédérale sur l’agriculture » et le projet 7 « Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011 » durant cette session. Même si le débat d’entrée en matière a duré plusieurs heures, l’entrée en matière sur ces deux objets a été décidée sans contestation. Deux camps se sont opposés lors de ce débat : d’un côté les partisans du projet, soit le Conseil fédéral, les socialistes et les radicaux, et de l’autre, des membres du PDC et de l’UDC. La majorité de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-CE), qui proposait d’entrer en matière sur le projet du Conseil fédéral, souhaitait toutefois ralentir quelque peu le rythme des réformes, position qu’ont soutenue plusieurs intervenants issus des rangs du PDC et de l’UDC. La commission a d’ailleurs proposé, à ce titre, de réallouer 80 millions de francs supplémentaires provenant des paiements directs aux fonds destinés au soutien du marché. A l’inverse, des membres radicaux du plénum ont considéré qu’il serait une erreur de vouloir freiner le rythme des réformes, nonobstant au passage la suspension actuelle du cycle de Doha (voir infra). Ils ont également plaidé en faveur d’une refonte radicale du système de paiements, la pièce maîtresse des réformes. Quant aux intervenants socialistes, ils ont soutenu les projets présentés par le gouvernement, argumentant que l’enveloppe financière demandée était élevée (8% des dépenses de la Confédération) et qu’il ne fallait ainsi pas faire croire aux paysans que les fonds destinés au soutien du marché permettraient de maintenir des prix élevés en Suisse ad aeternam.

Lors de la discussion article par article, la chambre haute s’est ralliée à la CER-CN et a décidé de supprimer l’obligation faite aux exploitations de se convertir entièrement à l’agriculture biologique pour se prévaloir du label bio. Celles-ci pourront en effet obtenir cette appelation pour certaines branches d’activités, proposition à laquelle la conseillère fédérale Doris Leuthard s’est dite favorable, à la seule condition qu’elle ne s’applique qu’aux unités d’exploitation distinctes dont les flux de marchandises seront physiquement séparés. Le Conseil des Etats, par 26 voix contre 7, et contre la proposition du Conseil fédéral, a également décidé de renoncer à la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre. S’écartant de la position du Conseil fédéral, la commission s’est prononcée en faveur de l’autorisation des importations parallèles pour les moyens de production et les biens d’investissement agricoles protégés par un brevet. Elle a été suivie par le plénum sur ce point (par 25 voix contre 13). En ce qui concerne le marché laitier, le Conseil fédéral s’est déclaré favorable au maintien du supplément pour le lait transformé en fromage à 15 centimes par kilogramme en 2008, puis à une baisse à 10 centimes dès 2009, en augmentant toutefois en contrepartie les paiements directs octroyés aux paysans. En commission, cette question avait suscité deux propositions. La majorité de celle-ci voulait reporter au 1er janvier 2011 la baisse de 10 centimes prônée par le Conseil fédéral, tandis que la minorité, emmenée par le démocrate-chrétien Eugen David (SG), était favorable au maintien jusqu’en 2011 du supplément, ce qui équivalait à conserver le système actuel. Par 24 voix contre 15, le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la proposition de la minorité et opté ainsi pour le statu quo. Le plénum n’a en outre pas suivi la proposition du gouvernement d’abolition de la prime de non-ensilage dès 2009. Par 27 voix contre 13, il s’est prononcé en faveur d’un maintien de la prime à 3 centimes par kilogramme de lait. Le Conseil des Etats s’est également écarté de la position du Conseil fédéral sur la question de la mise en valeur de la laine de mouton, ce dernier réclamant la suppression des contributions. Par 18 voix contre 14, les députés aux Etats ont approuvé le maintien du statu quo défendu par la minorité de la commission. Au sujet du sucre, la chambre haute a suivi, par 21 voix contre 15, l’avis de la majorité de la commission, qui exigeait le versement de contributions tant pour la production que pour la transformation des betteraves sucrières. Le Conseil fédéral et une minorité de la commission étaient, quant à eux, favorables à la suppression pure et simple de l’indemnité versée aux sucreries. S’agissant de la viticulture, le gouvernement et la commission souhaitaient fixer des exigences minimales uniformes pour toutes les catégories de vins. Le Conseil des Etats a cependant opté, par 17 voix contre 12, pour laisser l’attribution de cette compétence aux cantons, la Confédération se contentant de définir les critères des cahiers des charges. La voix du président a été nécessaire pour approuver, contre l’avis du Conseil fédéral, le maintien de la mise aux enchères des contingents d’importation de beurre. Au vote sur l’ensemble, le Conseil des Etats a adopté le projet par 24 voix contre 1.

En ce qui concerne le projet 7, l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011, le Conseil des Etats s’est rallié, par 24 voix contre 11, à la minorité de la commission emmenée par Eugen David (pdc, SG), qui s’était prononcée en faveur de l’augmentation de 150 millions de francs du plafond des dépenses prévu par le Conseil fédéral. Les députés n’ont pas suivi les arguments de la conseillère fédérale Doris Leuthard, qui invoquait l’absence de moyens financiers pour augmenter ce plafond. Au vote sur l’ensemble, l’arrêté fédéral a été adopté par 24 voix contre 3 [3].

S’alignant sur la décision du Conseil national de 2005, le Conseil des Etats a adopté une motion Darbellay (pdc, VS) déposée en 2004, qui demandait au Conseil fédéral de prendre des mesures concrètes, d’ici à la fin de l’année 2006, afin de faire baisser les charges administratives dans l’agriculture de 30% au moins [4].

Pourtant adoptée en juin par le Conseil national, une motion du député Walter Müller (prd, SG), qui demandait au Conseil fédéral de mettre en place un office fédéral de l’agriculture et de l’alimentation, a été rejetée en fin d’année par le Conseil des Etats. Les objectifs du motionnaire étaient doubles : créer un véritable centre de compétences pour l’agriculture, la sécurité alimentaire et l’exploitation durable, mais également simplifier l’exécution dans ce dernier domaine et de la rendre plus cohérente et moins chère. Le texte proposait également que l’Office vétérinaire fédéral soit supprimé et que ses tâches soient intégrées au nouvel office fédéral [5].

Le Conseil national a adopté une motion Brun (pdc, LU), qui demandait au Conseil fédéral de modifier les prescriptions routières ou leur mode d’application, de manière à permettre l’importation simple et bon marché d’engins agricoles à partir des pays voisins, qu’il s’agisse de véhicules spéciaux, de remorques ou de machines autotractées. La motion demandait en outre que les valeurs limites concernant les émissions sonores et celles concernant la vitesse, la largueur et la hauteur maximales soient adaptées aux prescriptions européennes, moins strictes [6].

Le Conseil des Etats a adopté un postulat Frick (pdc, SZ) qui demandait au Conseil fédéral de présenter un rapport explicatif sur le contenu et les incidences d’un accord de libre-échange avec l’UE dans le domaine agro-alimentaire sur l’agriculture et toute la filière d’activité. La motion demandait, à ce titre, que soient notamment examinés les aspects tarifaires et non tarifaires d’un tel accord, et par exemple des questions telles que les compensations dans l’agriculture et dans l’ensemble de la chaîne de production agro-alimentaire, les mesures de réduction des coûts de production et des prix des produits alimentaires, la compensation de la baisse des recettes et de la suppression des droits de douane [7].

Le Conseil national a examiné le projet de révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire durant l’année sous revue. Malgré une proposition de non-entrée en matière déposée par le groupe des Verts, au motif que la révision proposée affaiblirait l’aménagement du territoire en Suisse (la distinction entre zones à bâtir et zones non constructibles devenant de plus en plus floue), le plénum a décidé d’entrer en matière sur le projet par 155 voix contre 12. Socialistes, démocrates-chrétiens et radicaux ont soutenu cette révision, émettant seulement quelques critiques à son égard. L’UDC a également soutenu ce projet, même s’il aurait souhaité une révision plus audacieuse. Des minorités de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie, presque exclusivement composées de membres du groupe UDC, ont d’ailleurs proposé d’assouplir davantage encore les règles d’aménagement du territoire applicables aux zones agricoles. Une minorité emmenée par le député Toni Brunner (udc, SG) a par exemple réclamé que soit biffé l’art. 27a, selon lequel les cantons peuvent introduire des règles de protection du paysage plus restrictives que celles prévues par la loi fédérale. Cette proposition a toutefois été rejetée par 112 voix contre 56. Le conseil a introduit dans le projet de loi une disposition qui impose aux activités accessoires non agricoles de satisfaire aux mêmes exigences légales et aux mêmes conditions-cadre que les entreprises commerciales ou artisanales en situation comparable dans la zone à bâtir. Au vote sur l’ensemble, le projet a été adopté par 139 voix contre 18.

Si le projet a également donné matière à contestation au Conseil des Etats, il a cependant été soutenu par la plupart des parlementaires qui avaient émis des critiques en commission. Malgré ces objections, relatives notamment à l’absence d’un concept global et au morcellement du paysage qui pourrait résulter de cette révision, l’entrée en matière a été décidée sans opposition. Lors de la discussion par articles, le plénum n’a pas tenu compte de la proposition formulée par le Conseil national, qui prévoyait d’autoriser les installations nécessaires à la production de compost dans une exploitation agricole. Il a préféré s’en tenir à la version du Conseil fédéral en approuvant la mise en place d’installations destinées à la production d’énergie à partir de la biomasse, mais en rejetant celles nécessaires à la production de compost. Une minorité de la commission, emmenée par le député radical Thomas Pfisterer (AG), s’est opposée à ce que les entreprises agricoles soient autorisées à se lancer dans l’agrotourisme ou dans des activités accessoires non agricoles étroitement liées à l’entreprise agricole, si elles ne sont pas tributaires d’un revenu complémentaire. La disposition contestée habilite en outre lesdits agriculteurs à effectuer des «agrandissements mesurés […] lorsque les constructions et installations existantes sont trop petites». Thomas Pfisterer a estimé qu’une telle pratique pénaliserait non seulement les exploitants d’entreprises commerciales ou artisanales dans les zones constructibles du fait du prix plus élevé de ces terrains, mais aussi les agriculteurs installés dans cette zone et les non-agriculteurs situés hors de la zone à bâtir. Le député a souligné que cette question relevait selon lui de l’égalité de traitement. Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a demandé au plénum de ne pas accepter la proposition du député Pfisterer, car celle-ci conduirait à des inégalités de traitement entre les agriculteurs, puisque les entreprises florissantes, qui sont particulièrement attrayantes pour l’agrotourisme, se verraient interdire l’exercice d’activités accessoires non agricoles. La proposition de la minorité Pfisterer a finalement été rejetée par 34 voix contre 3. Au vote sur l’ensemble, le projet a été approuvé par 32 voix contre 2 et 2 abstentions.

Lors de la session parlementaire d’hiver, le Conseil national a maintenu sa position sur d’ultimes petites divergences, et notamment sur l’autorisation de construire, dans une exploitation agricole, des installations nécessaires à la production de compost. Il s’est en revanche rallié au Conseil des Etats sur une question de procédure [8].

Se basant sur des prévisions économiques favorables, le Conseil fédéral a chargé, au début de l’année sous revue, le DFE et le DFAE de sonder les milieux intéressés en Suisse, de même que la Commission européenne, au sujet d’un possible accord de libre-échange entre la Suisse et l’UE dans le secteur agroalimentaire (ALEA). En Suisse, les associations faîtières économiques, l’industrie agroalimentaire et le commerce de détail s’y sont clairement déclarés favorables. Les organisations paysannes ne se sont pas opposées non plus à des entretiens exploratoires, mais ont toutefois fait dépendre leur position définitive sur un ALEA des examens supplémentaires concernant les conséquences d’un tel accord, l’aménagement d’éventuelles mesures d’accompagnement, et de l’issue du cycle actuel de l’OMC. Certains intervenants, représentant notamment les secteurs en amont et le premier échelon de transformation, ont rejeté le principe d’un accord. Avant d’entamer toute négociation, et sur la base des consultations, le Conseil fédéral a décidé qu’il convenait d’engager tout d’abord des entretiens exploratoires avec l’UE sur les paramètres concernant le fond et la forme d’un accord de libre-échange. En même temps, il s’agira d’examiner en profondeur les conséquences sur l’économie en général et sur les différentes branches en particulier, ainsi que d’étudier d’éventuelles mesures d’accompagnement adéquates et l’intégration d’un tel accord dans les politiques en place [9].

Au mois de juillet, le Conseil fédéral a ouvert une procédure de consultation ayant pour objet une nouvelle ordonnance concernant l’importation, le transit et l’exportation d’animaux et de produits animaux en provenance de pays membres de l’UE, qui ne nécessitent désormais plus de contrôle vétérinaire à la frontière suisse (remplacé par un système d’annonces et de contrôles effectués aux lieux de départ et de destination). Les ordonnances sur les épizooties et concernant l’abattage d’animaux et le contrôle des viandes pourraient être modifiées à cette occasion, afin de compléter les dispositions sur les zoonoses (maladies transmissibles de l’animal à l’être humain) [10].

Le Conseil national a adopté une motion Dupraz (prd, GE), qui demandait au Conseil fédéral d’entreprendre toutes les démarches utiles pour simplifier les formalités (douanières et vétérinaires) concernant le pacage journalier dans la zone frontalière limitée à 10 kilomètres. Dans son avis sur cette motion, le Conseil fédéral a déclaré être prêt à s’engager à supprimer rapidement les charges liées aux mouvements transfrontaliers d’animaux avec l’UE [11].

Les principales puissances commerciales n’étant pas parvenues à trouver un accord sur le dossier agricole, les négociations du cycle de Doha sur les échanges commerciaux, lancées en 2001, ont été suspendues au mois de juillet pour une priode indéterminée et après cinq ans de pourparlers [12].