Année politique Suisse 1998

Le Conseil des Etats s'est penché sur l'arrêté concernant la modification du protocole additionnel à la convention relative à la constitution d'Eurofirma (société européenne pour le financement du matériel ferroviaire). En dépit de tentatives de non-entrée en matière – certains sénateurs soutenaient que la modification du protocole prolongerait les privilèges fiscaux de la société et entraverait la concurrence – le Conseil des Etats a approuvé la modification du protocole additionnel, à l'instar de la grande Chambre et à la quasi unanimité [41].

Le Conseil national a transmis un postulat Wiederkehr (adi, ZH) invitant le Conseil fédéral à intervenir auprès des CFF, afin qu’ils renoncent au projet de construction d'une gare satellite à Zurich sur l'aire de la Sihlpost. Le postulat réclame en revanche la construction d’une gare souterraine additionnelle, parallèlement à la station de la ligne Sihltal-Zurich-Uetliberg (SZU), garantie financièrement par le gouvernement. Il demande également de prévoir un agrandissement de la nouvelle gare en direction du sud-ouest, afin de l’aménager en une gare de passage [42].

Au cours de la session de printemps, le Conseil national s'est penché sur le dossier relatif à la réalisation et au financement des infrastructures des transports. Dans l'article constitutionnel sur le financement, une divergence d'importance subsistait avec le Conseil des Etats sur la question des 5 centimes supplémentaires sur le prix de l'essence. Contrairement à la décision du Conseil des Etats de 1997, les conseillers nationaux ont estimé que le financement de la construction des NLFA ne nécessitait pas de ressources financières supplémentaires. Ils ont décidé de renoncer, dans l'article constitutionnel, au prélèvement de 5 centimes supplémentaires par litre de carburant. La majorité du Conseil – PDC, PRD et PS en tête – a rejeté cette ressource supplémentaire afin d’éviter d'élargir le front de l'opposition. En renonçant à cette mesure, les députés ont prévu de compenser le manque à gagner en échelonnant dans le temps les coûts du projet. En outre, la hausse de la TVA a été maintenue à 0,1%, par 90 voix contre 79. Les députés ont rejeté une proposition de minorité de la CTT qui souhaitait une hausse de 0,15%.

Concernant la question des projets proprement dits (arrêté sur le transit alpin), la grande Chambre s'est ralliée au Conseil des Etats en acceptant la construction simultanée des tunnels de base du Gothard et du Lötschberg, en dépit de propositions de minorités proposant de construire l'un ou l'autre des tunnels en priorité. Les partisans des deux tunnels ont souligné le bien-fondé de cette mesure, puisque les doutes avaient été levés sur les problèmes géologiques du Gothard. Ils ont estimé que seule la solution des deux tunnels était susceptible de réunir une majorité populaire et de maintenir la cohésion nationale. Sans le Lötschberg, l'accord sur le transit signé avec l'UE ne pourrait pas être respecté. Enfin, seuls les deux tunnels permettraient de créer la capacité nécessaire pour réaliser l'article constitutionnel sur la protection des Alpes. Il a été décidé que, dans une première phase, les deux tunnels seront réalisés simultanément. Une seconde étape permettra de réaliser les tunnels du Monte-Ceneri et du Zimmerberg et les tronçons d'accès. Suivant la majorité de la CTT, les députés ont accepté d'ajouter une liaison entre la rive gauche du lac de Zurich et la ligne du Gothard et d'améliorer le tronçon entre Saint-Gall et Arth-Goldau. Finalement, en accord avec la Chambre des cantons, le Conseil national a décidé qu'il appartenait au Conseil fédéral de donner le coup d'envoi de la deuxième phase des travaux [43].

Au cours de la même session, le dossier est retourné au Conseil des Etats. L'arrêté sur le transit alpin ne connaissant plus de désaccord, il restait à la petite Chambre à traiter les divergences dans l'arrêté concernant la réalisation et le financement des projets d'infrastructure des transports publics. Suivant sa CTT, le Conseil des Etats s'est rallié à la grande Chambre en renonçant à l'augmentation de 5 centimes du prix du litre d'essence. Il s'est aussi rallié au National, par 19 voix contre 17, en acceptant de n’augmenter la TVA que de 0,1 %. Néanmoins, les sénateurs ont maintenu une ultime divergence dans la question du raccordement de la Suisse au réseau européen des trains à grande vitesse. Ils ont souhaité préciser que ce raccordement concernait «la Suisse orientale et occidentale» alors que la version adoptée par le Conseil national ne mentionnait que «la Suisse» [44].

Dans le vote final, l'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics a été approuvé, au Conseil des Etats, par 31 voix contre 7. Au Conseil national, il fut accepté par 126 députés contre 30. L’opposition était principalement composée de parlementaires de l’UDC. L’arrêté fédéral relatif à la construction des NLFA a été avalisé à la Chambre des cantons par 26 voix contre 10, et par 113 voix contre 63 à la Chambre du peuple. Au National, on compta dans les rangs des opposants, la majorité UDC précédente ainsi que de nombreux députés radicaux [46].

Concernant le fonds spécial pour les grands projets ferroviaires, le Conseil national s'est penché sur le règlement à édicter au moyen d'un arrêté fédéral de portée générale non soumis au référendum. Ce règlement traite du financement des NLFA, de Rail 2000, du raccordement au réseau européen à haute vitesse et des mesures antibruit, au moyen d'un fonds juridiquement dépendant de la Confédération et doté d'une comptabilité propre. Les députés ont décidé, par la voix prépondérante de leur président, de confier au parlement le soin de fixer chaque année les montants nécessaires aux différents projets, d'approuver les crédits de paiement ainsi que les comptes du fonds. Ils ont rejeté in extremis deux propositions de minorité Bezzola (prd, GR) demandant que ces deux compétences soient attribuées au Conseil fédéral. Les députés ont ensuite modifié les dispositions concernant la compétence pour déterminer la limite supérieure du plafonnement des avances (établie à 4,2 milliards de francs). Ils ont confié cette compétence au parlement, alors que le message du gouvernement l’avait attribuée au Conseil fédéral. Ils ont également refusé une proposition de minorité souhaitant que les moyens financiers de tiers restent à disposition du fonds pour anticiper éventuellement des ouvrages programmés. Les députés ont refusé un éventuel dépassement de la limite d'endettement ou un accroissement des risques financiers, pouvant avoir un impact ultérieur sur les comptes de la Confédération. Dans le vote sur l'ensemble, le projet a été avalisé par 104 voix contre 4 [47].

Au Conseil des Etats, l'entrée en matière concernant le règlement a été décidée sans opposition. Le débat s'est focalisé sur la compétence pour fixer annuellement les moyens financiers à octroyer aux différents projets et pour approuver les crédits de paiement. Suivant la majorité de la commission, les sénateurs ont confié cette compétence au Conseil fédéral, à l'encontre des versions du gouvernement et du National. Ils ont estimé qu'il était indispensable que les fonds puissent être engagés par l'exécutif, afin de garantir flexibilité et rapidité dans la régulation des fonds nécessaires à la construction des grands projets. Ils ont aussi confié au Conseil fédéral la tâche d'approuver les comptes du fonds. Enfin, la petite Chambre s'est ralliée au National en attribuant la compétence pour déterminer la limite supérieure du plafonnement des avances au parlement, instituant ainsi un instrument de contrôle [48].

Outre la question du financement et de la planification de la construction des NLFA, le Conseil national a traité un projet d'arrêté fédéral relatif à une convention bilatérale avec l'Allemagne. Le projet vise à optimaliser l'utilisation des futures transversales et à garantir la capacité des lignes d'accès nord à la NLFA. L'arrêté avait déjà été approuvé par le Conseil des Etats l'année précédente. La CTT recommanda de suivre la Chambre des cantons qui avait mis l’accent sur la collaboration et la coordination des autorités compétentes pour développer des accès pour la ligne rhénane Karlsruhe-Bâle, mais aussi pour les lignes de Zurich-Saint-Gall-Munich et Zurich-Schaffhouse-Stuttgart. Les députés ont adopté l'arrêté fédéral par 123 voix contre 5. La Chambre du peuple a également transmis une motion Mühlemann (prd, TG) sous la forme d'un postulat. Il demande de tenir davantage compte du trafic est-ouest et d'améliorer les infrastructures des deux dernières lignes susmentionnées, pareillement à ce qui est prévu pour la ligne rhénane. Craignant que l'accord avec l'Allemagne ne privilégie uniquement la ligne rhénane et délaisse les deux autres, l’intervenant a demandé la mise en place de nouveaux trains plus performants sur ces deux axes, ainsi qu'un aménagement des voies et tronçons. Moritz Leuenberger a déclaré que les performances allaient être améliorées au moyen de trains inclinables sur ces deux lignes. Par contre, il a ajouté que la construction de nouvelles lignes pour trains à haute vitesse n'était pas réalisable, car la demande était insuffisante [50].

Le Conseil national a transmis un postulat Ratti (pdc, TI) invitant le Conseil fédéral à examiner la construction d'un tronçon ferroviaire d'environ cinq kilomètres permettant de compléter la ligne ferroviaire Lugano-Mendrisio-Varese-Malpensa, en attendant la réalisation du raccordement sud de la NLFA. L’intervenant a motivé sa demande par la nécessité de rallier le nouvel aéroport international de Milan, inauguré en octobre de l’année sous revue (Malpensa 2000). Une liaison entre Mendrisio et Varese profiterait aux lignes ferroviaires déjà existantes et pourrait bénéficier de contributions financières de l'Union européenne [51].

En outre, le Conseil fédéral a confié la maîtrise des NLFA à une filiale des Chemins de fer fédéraux et à une filiale du Chemin de fer du Lötschberg SA (BLS). Il a adapté en conséquence les conventions conclues avec chacun des deux chemins de fer sur la construction des NLFA. La construction sera ainsi confiée à deux sociétés anonymes indépendantes. Les actions des sociétés se trouveront entre les mains de la Confédération et des CFF pour l'une, de la Confédération et du BLS pour l'autre. Le BLS avait déjà fondé en 1993 sa filiale, la BLS Alp Transit SA. Les CFF ont constitué la leur: Alp Transit Gothard SA [52].

Au mois de novembre, les citoyens étaient appelés à se prononcer sur l'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports publics (modernisation des chemins de fer). L'arrêté devait régler le financement à long terme de quatre grands projets ferroviaires: Rail 2000 (13,4 milliards de francs), NLFA redimensionnées (13,6 milliards), raccordement au réseau TGV européen (1,2 milliard) et mesures antibruit (2,3 milliards), soit un total de 30,5 milliards échelonnés sur 25 ans. Les quatre sources de financement étaient la RPLP, l'impôt sur les huiles minérales, la TVA et le marché des capitaux. Le souverain a accepté l'arrêté fédéral avec 63,5% de oui. Les résultats du vote ont montré une forte corrélation avec la votation concernant la redevance sur le trafic des poids lourds. Néanmoins, par rapport à la RPLP, les taux d'approbation ont sensiblement augmenté dans les communes rurales et dans les communes francophones. Le clivage entre les centres et les régions périphériques a fonctionné, les villes approuvant plus nettement l'arrêté (67% de oui) que les campagnes (55% de oui). La Suisse romande a accepté le projet un peu plus nettement que la Suisse alémanique, mais les différences sont restées minimes. Les cantons approuvant le plus massivement l'arrêté ont été: Genève (78,3%), Bâle-Ville (75,1%), le Tessin (73,6%) et le Valais (73,5%).

La campagne qui précéda le vote fut marquée par une forte médiatisation des enjeux. Au sein du système de partis, le projet bénéficia d'un large soutien. En effet, ne se sont opposés au projet que l'UDC, le PdL, les DS, ainsi que certaines sections cantonales du PRD, appuyés par le TCS, seule grande association à se prononcer contre. Les partisans du projet ont soutenu l'argument selon lequel les NLFA étaient nécessaires pour conclure les négociations bilatérales. Ils ont en outre souligné la cohérence du projet avec les dernières votations liées au dossier européen (NLFA, initiative des Alpes, RPLP). Aussi, le souci de mettre les deux régions linguistiques sur un pied d'égalité, en perçant les deux tunnels, a été largement partagé. Finalement, les conséquences positives sur l'environnement et sur l'emploi dans les transports publics et le tourisme ont été mises en avant. Les opposants au projet se sont surtout focalisés sur l'aspect «gouffre à milliards» que constituait selon eux l'objet du vote. Ils ont essentiellement dénoncé les coûts jugés démentiels, entraînés notamment par le percement de deux tunnels au lieu d'un seul. L'argument, selon lequel de nouveaux impôts pourraient apparaître pour rentabiliser les NLFA, a été aussi plébiscité. Le TCS a dénoncé le fait que le financement reposait essentiellement sur des recettes provenant de la route [53].

L'analyse VOX a révélé que cet objet revêtait une importance particulière aux yeux des citoyens qui l’ont considéré comme essentiel pour l'avenir du pays. L'influence sur le comportement de vote du positionnement sur l'échiquier politique a été importante. Alors que les sympathisants de la gauche ont approuvé massivement l'objet, à mesure qu'on se rapprochait des positions de la droite radicale, le soutien a décliné progressivement. Les partisans du projet ont été motivés par les aspects positifs sur l'environnement et par les perspectives d'amélioration des relations avec l'Europe et de l'emploi. Pour justifier leur décision, ils ont invoqué l'importance du réseau ferroviaire pour alléger le réseau routier et transférer les marchandises de la route au rail. Ensuite, l'argument européen a été mentionné. L'acceptation de l'objet permettrait d’envisager une conclusion rapide des négociations bilatérales. Finalement, les partisans ont souligné le fait que le financement du projet était assuré, notamment par la RPLP approuvée en septembre. Du côté du non, les motifs ont été essentiellement liés aux coûts du projet (9 personnes sur 10). De manière bien moins importante, les opposants ont estimé que le percement de deux tunnels n'était pas justifié, et en dernier lieu, ils ont mentionné le credo antieuropéen [54].

Le gouvernement français a donné son feu vert pour la poursuite des travaux relatifs aux lignes ferroviaires du TGV est (Paris-Strasbourg) et du TGV Rhin-Rhône. La ligne Rhin-Rhône intéresse particulièrement la Suisse, non seulement pour des liaisons plus rapides avec Paris, mais aussi pour les horizons méditerranéens qu'elle promet. Le raccordement avec la Suisse devra faire l'objet d'une négociation bilatérale ultérieure. Le ministre des transports français a également annoncé que la liaison TGV Genève-Paris sera améliorée en modernisant et électrifiant la ligne dite des Carpates. Cette remise en service permettra de relier Paris et Genève en moins de trois heures. La Confédération et la France devront négocier une convention qui fixera la part financière prise en charge par la Suisse. Moritz Leuenberger s'est aussi mis d'accord avec son homologue français Jean-Claude Gayssot pour réaliser trois portes d'entrée TGV en Suisse pour le raccordement au réseau européen à grande vitesse. Il s'agit de Genève-Bourg-Mâcon avec raccordement au TGV sud-est, de Lausanne/Berne-Neuchâtel-Dôle-Dijon avec raccordement au TGV sud-est et au futur TGV Rhin-Rhône et enfin de Bâle-Mulhouse avec raccordement au futur TGV Rhin-Rhône. Avec l'acceptation de l'arrêté sur le financement des grands projets ferroviaires, ces raccordements ont été assurés financièrement du côté suisse [56].

Le Conseil national a transmis un postulat de sa CTT concernant la deuxième étape du projet Rail 2000. Il invite le Conseil fédéral à présenter aux Chambres un rapport sur le projet d'offre, d'exploitation, de construction et de financement de «Rail 2000. Deuxième étape». Le rapport devra mentionner, entre autres, de quelle manière la deuxième étape contribuera à garantir le développement des transports publics au niveau régional et national. En outre, un postulat Küchler (pdc, OW), d'un contenu analogue, a été transmis par le Conseil des Etats lors de la session de printemps [57].

Les comptes 1998 des CFF, derniers comptes en tant que régie fédérale, se sont soldés par un déficit de 21 millions de francs. Ce déficit est inférieur de 6 millions à celui qui avait été inscrit au budget 1998. Les CFF ont transporté davantage de passagers et de marchandises en 1998 qu'en 1997, mais les recettes ont diminué. Les produits de ces résultats se sont montés à 6,448 milliards de francs et les charges à 6,469 milliards. Le secteur de l'infrastructure a dégagé un excédent de recettes de 12 millions de francs, alors que le secteur transport a connu un déficit de 33 millions. En dépit d'un chiffre de 12 485 millions de voyageurs-kilomètres (+0,8%), les recettes du trafic voyageurs ont diminué de 22 millions (1,4%) par rapport à 1997. Le trafic régional et le trafic à grandes distances ont tous deux reculé [58].

Le Conseil fédéral a approuvé le budget de la nouvelle société CFF SA pour l'année 1999. Il tient compte de la convention sur les prestations (voir infra) et du plafond des dépenses qui ont été adoptés par le parlement. Pour 1999, un bénéfice de quelque sept millions de francs est attendu sur des recettes globales de 7269 millions de francs. Ce bénéfice devrait se réaliser dans le secteur des transports, dont les charges ont été prévues à 3963 millions de francs et les recettes à 3970 millions. Selon la convention sur les prestations, les CFF sont tenus de réaliser un bénéfice dans ce secteur. Concernant le trafic voyageurs, les relèvements tarifaires devraient permettre d’accroître les recettes et de compenser l'augmentation de la TVA. Dans le trafic marchandises, les recettes devraient à nouveau reculer, malgré la croissance du volume transporté. Le secteur de l'infrastructure sera tenu d’obtenir un résultat équilibré au moyen de rationalisations et d’un plan ciblé en matière d'entretien et d'investissements. Pour 1999, le budget de la Confédération sera chargé de l'indemnisation des prestations de service public du trafic régional (414 millions) et du trafic combiné des marchandises (108 millions), et des prestations d'infrastructure définies dans le plafond des dépenses (1304 millions) [59].

Afin de se sortir des chiffres rouges et de mieux concurrencer la route, la direction des CFF a adopté un plan de sauvetage du nom de «Switch». L'article constitutionnel relatif à l'assainissement des finances fédérales approuvé en votation populaire implique que les CFF devront renoncer à 100 millions et 150 millions de francs respectivement pour les années 1999 et 2000, puis à 200 millions en 2001. Les CFF ont prévu de diminuer leurs coûts d'infrastructures d'environ 20% dans les cinq prochaines années. Le secteur des marchandises devra augmenter sa productivité de 20% et relever les parts de marché du service Cargo. Les CFF viseront à améliorer le résultat de ce secteur d'environ 290 millions de francs annuellement. Le plan de sauvetage envisage, pour atteindre ces objectifs, de supprimer quelque 500 à 1000 emplois en moins de deux ans, selon la direction des CFF. Le syndicat des cheminots a vivement réagi à la nouvelle. Il a déclaré vouloir porter le délai de ces suppressions de postes à 2002 et de les compenser par une diminution du temps de travail [60].

Pour faire face à la concurrence sur le marché européen et augmenter leur rentabilité, les conseils d'administration des CFF et des chemins de fer italiens (FS) ont signé en mars un accord de coopération sur le trafic des marchandises et créé une société commune. Cet accord est un premier pas vers une fusion complète, d'ici à 2001, des activités cargo des deux entreprises. Concrètement, l’accord a donné naissance à la société Cargo Suisse Italie s.à.r.l. Son siège se trouvera à Milan et elle disposera d'une succursale à Chiasso, qui aura comme objectif de surveiller le bon déroulement des transports et d'assurer leur qualité [61].

Concernant le premier volet de la réforme, la libéralisation du réseau ferroviaire (loi sur les chemins de fer), les députés n'ont apporté que quelques modifications de détail par rapport à la version du Conseil des Etats. Une proposition Baumberger (pdc, ZH) demanda que les installations ferroviaires soient dimensionnées de façon à rendre possible une concurrence efficace, en particulier pour l'accès de tiers au réseau. Elle fut nettement rejetée par les députés qui ont estimé qu’elle ouvrait la porte à des investissements supplémentaires inacceptables. Il a été souligné que l'infrastructure devait être adaptée à la concurrence dans le cadre des réalisations de Rail 2000, des NLFA et du raccordement au réseau européen des trains à grande vitesse. Les députés ont accepté une proposition Loeb (prd, BE) qui réclame pour les entreprises de chemins de fer une totale liberté de choix sur l'installation de services accessoires dans les gares et dans les trains. Les dispositions cantonales et communales en matière d'heures d'ouverture et de fermeture ne seront pas applicables à ces services. Les députés ont ainsi contré la version du Conseil des Etats qui demandait que ces services soient désignés par le Conseil fédéral. La majorité de la CTT, soutenue par la gauche et combattue par les rangs bourgeois, souhaita permettre au Conseil fédéral de verser des contributions limitées dans le temps pour financer des technologies nouvelles dans le domaine du trafic marchandises par rail. Elle fut acceptée par la voix prépondérante du président (en raison d'une égalité des voix), créant ainsi une divergence avec le Conseil des Etats. Finalement, le vote sur l'ensemble a été accepté par 122 voix contre 6.

Dans la loi fédérale sur le transport de voyageurs et les entreprises de transport par route, les conseillers nationaux se sont ralliés à la version de leurs pairs sénateurs, sauf sur la question des concessions pour le transport professionnel de personnes. Le National a souhaité s'en tenir à la version du gouvernement, renonçant aux éléments de concurrence introduits par le Conseil des Etats. En outre, les députés ont avalisé la loi fédérale sur le transport public dans la version du Conseil des Etats, sans aucune modification.

Concernant le deuxième volet de la réforme, la restructuration des CFF (loi sur les chemins de fer fédéraux), les dispositions sur la séparation de l'infrastructure et des transports, le renforcement du principe de la commande et le libre accès au réseau ont été adoptés conformément à la version du Conseil des Etats. Une proposition de minorité UDC et PRD souhaitait remplacer le statut de fonctionnaire du personnel des CFF par des conditions d'engagement de droit privé, conformément au code des obligations. Elle fut rejetée par 93 voix contre 54. Les députés ont accepté que les CFF deviennent une société anonyme de droit public et que les employés soient soumis aux même règles que le personnel fédéral. La question du financement du déficit de la caisse de pension et de secours de la régie a été l'objet de débats nourris. La minorité de la CTT a réussi à faire admettre, par 83 voix contre 60, un délai de six ans pour que la Confédération comble le déficit d'environ 5 milliards de francs de la caisse de pension des CFF. Mais les députés, suivant une proposition de minorité UDC et PRD, ont assoupli la prise en charge du découvert par la Confédération, en spécifiant que cette dernière pouvait prendre en charge la totalité ou une partie du découvert de la caisse. Finalement, la loi a été acceptée par 128 voix contre 4.

Concernant le troisième volet, le refinancement de la régie, l'arrêté sur le refinancement des CFF n'a pas été contesté. Les conseillers nationaux ont adhéré à la version du Conseil des Etats sur tous les articles. Les prêts à long terme, d'un montant de 8 milliards de francs, accordés par la Confédération, seront convertis en capital propre des Chemins de fer fédéraux. Sur les prêts restant, 3,6 milliards seront convertis en prêts à intérêt variable, remboursables sous conditions. L'opération englobe la reprise par la Confédération de prêts de 5,6 milliards de francs que les CFF avaient contractés auprès de leur caisse de pension. La régie sera en outre déchargée de son déficit 1997 qui avoisinait les 150 millions de francs [63].

Dans la loi sur les chemins de fer fédéraux, la petite Chambre a décidé que la Confédération aura l'obligation. et non seulement la possibilité, de prendre à sa charge le découvert de la caisse de pension des CFF. En outre, le découvert devra être pris dans sa totalité, dans un délai de six ans après l'entrée en vigueur de la loi. Les sénateurs ont ainsi souhaité donner toutes leurs chances aux CFF, en les allégeant d'un poids financier supplémentaire, afin qu'ils puissent affronter au mieux le marché concurrentiel. De retour au Conseil national, la réforme des chemins de fer a finalement été avalisée. Le National a fini par se rallier aux décisions du Conseil des Etats [64].

Le Conseil fédéral a transmis son message sur la convention relative aux prestations entre la Confédération et les CFF. La convention comprend deux projets d'arrêtés fédéraux de portée générale. Le premier concerne la convention sur les prestations entre la Confédération et les CFF pour la période de 1999 à 2002. Le second a trait au plafond de dépenses pour l'infrastructure des CFF. La convention définit l'orientation stratégique, les objectifs et l'offre des prestations dans les secteurs des transports et de l'infrastructure. Les CFF devront réaliser un bénéfice dans le secteur des transports. Le secteur de l'infrastructure devra réduire ses coûts et accroître le taux d'utilisation du réseau ferroviaire, améliorant ainsi sa productivité. La Confédération assumera le rôle du propriétaire et celui du commanditaire des offres de transport. Pour le trafic régional et le trafic combiné, les cantons et la Confédération payeront les trains non rentables qu'ils auront commandés. Le plafond des dépenses ne portera que sur les prestations pour le secteur de l'infrastructure. La convention et le plafond des dépenses, respectivement instrument de conduite et instrument de gestion, constituent les éléments fondamentaux de la réforme des chemins de fer et permettent de présenter les objectifs de la politique des transports. Au moyen de la convention et du plafond de dépenses, la Confédération codéterminera les objectifs de l'entreprise, mais le conseil d'administration des CFF aura une responsabilité plus étendue en matière de gestion. Tous les quatre ans, les CFF devront présenter au parlement un rapport sur la période de convention écoulée, conjointement avec la nouvelle convention sur les prestations qui remplace le budget des CFF. Le Conseil fédéral approuvera le rapport de gestion, les comptes annuels et le budget. La nouvelle SA devra présenter un résultat d'exploitation positif. Les grandes infrastructures ferroviaires financées par le fonds spécial n'entrent pas dans la convention. Seules les infrastructures courantes sont concernées, elles seront payées par la Confédération par une participation maximale de 5,8 milliards de francs. Les règles de conduite, concernant l'accès au réseau, la fixation des prix des sillons, les indemnités pour les services commandés et le trafic régional, seront fixées à part dans une série d'ordonnances. Concernant le trafic régional, les cantons définiront le niveau des prestations avec l'aide de la Confédération qui les subventionnera à 68%. Les cantons signeront des conventions particulières avec les CFF ou les entreprises concessionnaires [65].

Au cours de la session d'hiver, le Conseil des Etats est entré facilement en matière sur le projet de l'exécutif. Le parlement ne pouvait que l’accepter ou le rejeter en bloc, sans en modifier les dispositions. Les députés ont insisté sur la nécessité de donner plus d'autonomie aux CFF, dans le cadre de l'ouverture du marché et face à la concurrence de la route. Moritz Leuenberger a accordé que la convention avait un caractère très général et abstrait et qu’elle ne contenait pas d'éléments de la stratégie de la Confédération concernant la politique régionale, sociale ou salariale des CFF. Il précisa que ces éléments prendraient forme dans le cadre d'ordonnances du Conseil fédéral. En définitive, la petite Chambre a adopté à l'unanimité les deux projets d'arrêtés fédéraux du gouvernement [66].

Saisi du projet lors de la même session, le Conseil national est entré en matière sans opposition, mais il a émis beaucoup de doutes et de questions concernant la convention sur les prestations. Les rapporteurs de la CTT ont souligné la nécessité d'accepter la convention qui est une suite logique de la réforme des chemins de fer. Plusieurs parlementaires se sont plaints du manque d'informations et de précisions relatif aux engagements des CFF. Ils auraient souhaité que soient mis en place des indicateurs ou des standards de gestion. Le PS s'est montré inquiet pour la situation du personnel des CFF. Ses députés ont souligné la responsabilité que le parlement avait en matière de politique sociale, envers les 30 000 employés des CFF. Dans l'examen de détail de l'arrêté concernant la convention sur les prestations, la majorité de la CTT demanda que le Conseil fédéral soumette les objectifs stratégiques applicables aux CFF à l'approbation du parlement d'ici au 31 mars 1999. Une proposition de minorité Binder (udc, ZH) réclama la soumission au parlement, d'ici au 30 juin 1999, de toute une série de précisions concernant les indicateurs de mesures, les objectifs à atteindre, les principes de politique tarifaire pour le trafic des voyageurs et les directives à appliquer dans les participations éventuelles. Les deux propositions ont été rejetées, respectivement par 76 voix contre 70 et par 83 voix contre 68. Elles ont été combattues par le PRD, l'UDC et le PDC. La CTT a ajouté un nouvel article demandant au Conseil fédéral de soumettre au parlement la convention pour les années 2003-2006, au plus tard le 31 mars 2002. Concernant l'arrêté relatif au plafond de dépenses pour l'infrastructure des CFF, une minorité de gauche réclama d'élever le plafond à 6,45 milliards de francs, puis une proposition Baumberger (pdc, ZH) demanda de le porter à 6 milliards. Ces deux propositions furent écartées. De retour au Conseil des Etats, les sénateurs ont accepté le nouvel article introduit par le National sur la date de soumission de la prochaine convention [67].

Le parlement s'est par ailleurs penché sur un certain nombre de postulats et de motions ayant trait à la réforme des chemins de fer et à la convention sur les prestations. Le Conseil national a transmis une motion de sa CTT concernant la convention relative aux prestations. Comme la convention précise que les CFF devront renforcer leur position sur le marché international, la motion invite le Conseil fédéral à éliminer les distorsions de concurrence résultant de la TVA au détriment du rail, par rapport à l'avion, au bus et aux réseaux étrangers voisins [68]. La grande Chambre a également transmis au gouvernement une motion de la CTT du Conseil des Etats invitant le Conseil fédéral à présenter au parlement, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme des chemins de fer, un projet relatif aux modifications législatives nécessaires pour assurer une harmonisation totale du financement des transports publics, notamment des investissements. Les deux Chambres ont aussi transmis une motion de la CTT du National, qui charge le Conseil fédéral de créer la base légale nécessaire, afin que les données concernant les entreprises de transport de la Confédération (CFF) et les entreprises de transport concessionnaires puissent être mises à la disposition du public. Les conséquences de la réforme des chemins de fer, la provenance et l'utilisation des fonds publics devront aussi faire l'objet d'études statistiques [69]. En outre, le Conseil des Etats a transmis un postulat Bieri (pdc, ZG) invitant le gouvernement à faire un rapport sur les premiers résultats de l'application de la réforme des chemins de fer, avant l'échéance de la première convention sur les prestations conclue avec les CFF. Le rapport devra déterminer si de nouvelles mesures de libéralisation pourront être prises. Il inclura également les enseignements tirés à l'étranger des différents modèles [70].

Le Conseil national a transmis un postulat de sa CTT demandant au gouvernement d'examiner si les tâches assumées par les CFF, relevant de la puissance publique, pouvaient être transférées, non pas à l'administration, mais à une société externe. Le National a également transmis un postulat de sa CTT demandant à l'exécutif de présenter, d'ici à la fin de 1999, un rapport dans lequel il expliquera comment passer, le plus rapidement possible, de la fixation des prix des tracés par l’administration à un système de formation des prix conforme aux lois du marché [71].

Le Conseil des Etats a transformé en postulat une motion Bloetzer (pdc, VS) proposant au Conseil fédéral d'élaborer un projet pour octroyer des contributions pour le transport ferroviaire de véhicules routiers accompagnés, lorsqu'il n’est pas possible pour les exploitations ferroviaires d'atteindre l'équilibre financier. Il s'agit de prélever des taxes répondant aux impératifs des politiques des transports et de l'environnement, dans le but de réduire les tarifs pour le transport ferroviaire de véhicules routiers accompagnés [72].

En septembre, le Conseil fédéral a nommé le président et les membres du conseil d'administration de la future société anonyme des CFF pour une période de quatre ans. La SA devra être opérationnelle le 1er janvier 1999, date de l'entrée en vigueur de la loi sur les CFF. Le conseil d'administration a été réduit de 15 à 9 membres, son président sera Thierry Lalive d'Epinay. Parmi les neuf membres figurent deux représentants du personnel des cheminots [73]. Par la suite, le conseil d'administration a nommé la direction de la SA. Il s’agit d’une direction à six têtes, formée essentiellement de professionnels des transports. La nouvelle direction prendra également place le 1er janvier 1999 [74].