Ende März legte der Bundesrat einen Beschluss betreffend der Ratifizierung des Internationalen Übereinkommens von 1948 über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes vor. Gleichzeitig beantragte er entsprechende Strafgesetzänderungen. Diese Ratifizierung war 1996 vom Nationalrat angeregt worden und hatte in der Vernehmlassung ein durchwegs positives Echo erhalten. Es wird damit die Möglichkeit geschaffen, Völkermord nicht nur wie gemäss Genfer Konvention im Zusammenhang mit Kriegsverbrechen zu bekämpfen [1]. Mit einer Strafe von zehnjährigem bis lebenslänglichem Zuchthaus soll bestraft werden, wer Angehörige verfolgter Menschengruppen tötet oder verletzt, oder wer versucht, solchen Gruppen ihre Lebensgrundlagen zu entziehen. Diese Form des Genozids ausserhalb eines eigentlichen bewaffneten Konflikts hatte in den letzten Jahren in Ex-Jugoslawien und in Ruanda besondere Aktualität erhalten und zur Einrichtung eines Internationalen Tribunals zur Verfolgung der in diesen beiden Ländern begangenen Verbrechen gegen die Menschlichkeit geführt. Die neue Strafnorm soll auch gegen ausländische Staatsangehörige angewandt werden, die ihre Tat – was die Regel sein dürfte – im Ausland begangen haben und deren Staat keine Strafverfolgung wünscht. Mit dieser Gesetzesrevision würde ein erster Schritt zur Teilnahme der Schweiz am neu geschaffenen Internationalen Strafgerichtshof in Rom gemacht; erforderlich wäre dazu aber auch noch eine neue Gesetzesbestimmung zur Verfolgung weiterer „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ [2].

Der Nationalrat genehmigte in der Dezembersession diese Uno-Übereinkunft einstimmig und hiess auch die entsprechende Strafgesetzrevision gut. Zu diskutieren gab einzig ein Antrag der SVP-Fraktion. Um die Durchführung von Friedenskonferenzen in der Schweiz nicht zu gefährden, wollte sie den Vorbehalt einfügen, dass mutmassliche Täter, welche an einer derartigen Veranstaltung teilnehmen, nicht verfolgt werden müssen. Mit dem Argument, dass die Schweiz in solchen Fällen vom zuständigen Uno-Tribunal von der Verpflichtung zur Strafverfolgung entbunden werden könnte, lehnte die Ratsmehrheit den SVP-Antrag ab [3].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament, die 1974 bei der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gemachten Vorbehalte und Auslegenden Erklärungen zurückzuziehen. Diese betrafen Art. 6 und bezogen sich auf die Garantie einer öffentlichen Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung, welche die Schweiz im Falle von nach kantonalem Recht durchgeführten Verhandlungen vor Verwaltungsbehörden nicht gewährleisten konnte. Die Auslegenden Erklärungen bezogen sich auf die Garantie einer gerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsentscheiden und die Verpflichtung, Angeklagten unentgeltlich Verteidiger und Dolmetscher zur Verfügung zu stellen. Die Rechtssprechung sowohl des europäischen Gerichtshofs als in der Folge auch des Bundesgerichts hatte diese Vorbehalte und Erklärungen als unzulässig beurteilt. Da sie damit ihre Existenzberechtigung verloren haben, schlug der Bundesrat vor, sie auch formal fallenzulassen. Der Nationalrat stimmte diesem Antrag bei zwei Enthaltungen (Föhn, svp, SZ und Beck, lp, VD) zu [4].

Im Nationalrat setzte sich eine Koalition aus SP und CVP durch und gab auf Antrag seiner Kommission einer parlamentarischen Initiative Fankhauser (sp, BL) Folge, welche – in Form einer Anregung – die Einrichtung einer Ombudsstelle für Menschenrechte verlangte. Vertreter der SVP, der FDP und der LP hatten den Vorschlag als im Aufgabenbereich zu eingeschränkt und in der Funktionsbeschreibung zu vage bekämpft [5].

Der Nationalrat lehnte eine von der SVP und der FP unterstützte Motion Gusset (fp, TG) für eine Revision des Rassismusartikels im Strafgesetzbuch mit 96 zu 42 Stimmen ab. Gusset hatte dabei namentlich ein präzisere Fassung von einzelnen Bestimmungen wie etwa „Propagandaaktionen“ verlangt, da sowohl in der Bevölkerung als auch bei den Gerichten Unklarheit bestehe, welche Äusserungen in welchen Formen nun strafbar seien und welche nicht. Der Bundesrat teilte zwar die Meinung, dass der Rassismusartikel Auslegungsprobleme biete, dies sei jedoch bei neuen gesetzlichen Bestimmungen oft der Fall. Er beantragte, da ihm keine besser geeigneten Formulierungen bekannt seien, erfolgreich die Ablehnung der Motion [6].

Der Nationalrat befasste sich als Zweitkammer mit den vier Vorlagen zur Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für die Führung resp. den Aufbau von bestimmten Personenregistern des Bundesamtes für Polizeiwesen. Wie vorher in der kleinen Kammer war auch hier das Gesetz über die Zusammenlegung der beiden bereits über gesetzliche Grundlagen verfügenden Datenbanken Isok (organisiertes Verbrechen) und Dosis (Drogen) der kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes (Vorlage C) am meisten umstritten. Die Kommissionsmehrheit beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit der Auflage, zuerst ein Gesamtkonzept für die Vernetzung der organisatorisch nach Tatkategorien getrennten Zentralstellen vorzulegen und diese gesetzlich abzustützen; erst dann seien auch deren Informationssysteme zu vernetzen. Die von Judith Stamm (cvp, LU) angeführte Kommissionsminderheit war zwar ebenfalls der Ansicht, dass die Zusammenlegung der Zentralstellen gesetzlich geregelt werden sollte. Trotzdem könne aber mit der Konzentration der Informationssysteme angesichts der wachsenden Bedeutung des organisierten Verbrechens nicht weiter zugewartet werden. Gegen den Widerstand der Fraktionen der SP und der Grünen setzte sich diese Position mit 99:62 Stimmen durch. Hier wie auch bei den drei anderen Vorlagen stimmte der Nationalrat abgesehen von kleinen redaktionellen Abweichungen den Beschlüssen des Ständerates zu, welcher in der Differenzbereinigung diese Formulierungen übernahm [7].

Im Anschluss an seine Beratungen dieser Vorlagen lehnte der Nationalrat auf Antrag des Bundesrates gegen die Stimmen der Linken eine Motion seiner Rechtskommission für vermehrte Kontroll- und Einflussmöglichkeiten des Parlaments beim Entscheid über Informationssysteme des Bundes und bei der Ausarbeitung von ihre Anwendung regelnden Verordnungen ab. Bundesrat Koller verwies dabei neben der Gewaltentrennung auch auf die Einflussmöglichkeiten des Parlaments beim Erlass der Gesetzesgrundlagen, welche gemäss Datenschutzgesetz für jedes Informationssystem erforderlich sind [8].

Um den eben erwähnten Anforderungen des Datenschutzgesetzes Rechnung zu tragen, legte der Bundesrat eine Serie von Revisionen von Gesetzesartikeln über Personendateien in der Bundesverwaltung vor. Diese wurden vom Nationalrat in der Wintersession diskussions- und oppositionslos gutgeheissen. In einer zweiten Botschaft unterbreitete der Bundesrat auch noch die erforderlichen Anpassungen der gesetzlichen Regelungen über Personendateien im Bereich der Sozialversicherungen [9].

Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates untersuchte die bestehenden Online-Verbindungen im Bereich des Polizeiwesens und formulierte dazu eine Reihe von Empfehlungen an den Bundesrat zwecks vermehrter Transparenz und verbessertem Datenschutz. Mit einer Motion verlangte sie, dass auch Pilotprojekte solcher Verbindungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, und dass der Bund bei Zugriffsgesuchen für seine Datenbanken Mindeststandards für Zugang, Nutzung, Schutz und Kontrolle aufstellt. Die kleine Kammer und anschliessend auch der Nationalrat stimmten dieser Motion ohne Gegenstimme zu [10].

Die Sozialdemokratin Hubmann (ZH) nahm mit der Ende 1998 erfolgten Einreichung einer von 120 Abgeordneten aus allen Bundesratsparteien unterzeichneten Motion im Nationalrat einen neuen Anlauf für die Erleichterung der Einbürgerungsprozedur. In der Schweiz aufgewachsene Ausländer und Ausländerinnen sollen gemäss diesem Vorschlag auf ein blosses Gesuch hin eingebürgert werden. Für die anderen soll die verlangte Wohnsitzdauer von heute zwölf Jahren halbiert werden; die lokal unterschiedlichen Gebühren sollen zudem auf tiefem Niveau harmonisiert werden. Der Bundesrat kündigte in seiner Antwort im Frühjahr an, dass er in der kommenden Legislaturperiode eine neue Vorlage für die Erleichterung der Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern präsentieren werde [11].

In der Deutschschweiz, wo in den kleinen Gemeinden und in einigen Kantonen auch in grösseren Orten an der Gemeindeversammlung oder an der Urne über Einbürgerungen entschieden wird, kam es vermehrt zur Ablehnung von Gesuchen von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien und, allerdings seltener, aus der Türkei, bei gleichzeitiger Einbürgerung von Angehörigen anderer Staaten. Der Präsident der eidgenössischen Rassismuskommission, Georg Kreis, sah darin eine unzulässige und im Widerspruch zur neuen Verfassung stehende Diskriminierung. Er schlug deshalb ein Rekursrecht der Abgewiesenen beim Bundesgericht vor. In seiner Antwort auf eine Interpellation de Dardel (sp, GE) mit ähnlicher Stossrichtung antwortete der Bundesrat, dass die bestehende Rechtsordnung den Bundesbehörden keine Interventionskompetenzen einräume, dass aber eine aus Vertretern des Bundes und der Kantone zusammengesetzte Arbeitsgruppe neue Lösungen für die Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern überprüft [12]. In der Stadt Zürich tat sich die SVP mit einer Kampagne „gegen die Verschleuderung des Zürcher Bürgerrechtes“ hervor. Ihrer Meinung nach ist der starke Anstieg der Einbürgerungen (von 314 im Jahre 1992 auf 1255 im Jahre 1998) auf eine zu lasche Politik der dafür zuständigen, mehrheitlich linken Gemeindeexekutive zurückzuführen. Zuerst reichte die SVP eine Volksinitiative ein, welche die Wohnsitzpflicht in der Stadt von sechs auf zehn Jahre erhöhen will. Einige Monate später lancierte sie auch noch eine Volksinitiative, die verlangt, dass in der Stadt Zürich das Volk an der Urne über jede einzelne Einbürgerung entscheiden muss. Diese wurde im Dezember eingereicht [13].

Die Zahl der Einbürgerungen blieb mit 21 698 stabil. Wie üblich stammte die Mehrheit der Neubürger und –bürgerinnen aus europäischen Staaten (rund 16 000, davon die Hälfte aus EU- oder EFTA-Staaten). Das grösste Kontingent stellte wie in den vergangenen Jahren Italien (5510), gefolgt von ex-Jugoslawien (2365) und der Türkei (2260) [14].

Als erste Gemeinde in der Deutschschweiz führte das rund 850 Einwohner zählende Wald (AR) das Ausländerstimmrecht ein. Wer seit mindestens zehn Jahren in der Schweiz und davon fünf im Kanton Appenzell Ausserrhoden wohnt, hat dort Anrecht auf das aktive und passive Wahl- und Stimmrecht [15].

Der Nationalrat überwies die 1997 vom Ständerat gutgeheissene Motion Frick (cvp, SZ) für die Schaffung eines zentralen strategischen Nachrichtendienstes in Postulatsform. Der Grund für diese von der Kommission beantragte Abschwächung lag darin, dass der Bundesrat im November 1998 gestützt auf Expertenberichte beschlossen hatte, einer verstärkten Koordination zwischen den bestehenden Diensten den Vorzug gegenüber einer zentralen Stelle zu geben. Eine Überweisung in Motionsform hätte nach Meinung der Kommission eine angesichts der Dringlichkeit der Lösung der bestehenden Koordinationsprobleme nicht zu verantwortende Verzögerung zur Folge gehabt. Der Nationalrat überwies gleichzeitig eine Motion Schmid (svp, BE), welche zwar ebenfalls ein zentrales Leitorgan für die Nachrichtendienste des Bundes verlangte, aber die Möglichkeit offen liess, zuerst ein Koordinationsorgan zu schaffen und aus diesem später die Zentralstelle zu schaffen. Im November präzisierte der Bundesrat dann, wie er sich diese Koordination vorstellt. In einer Weisung hielt er fest, dass nicht mehr die auf mehrere Departemente (EDA, Bundeskanzlei, BA für Polizeiwesen etc.) verteilten nachrichtendienstlichen Gremien die Bedrohungslage unabhängig voneinander analysieren sowie Szenarien und Strategien ausarbeiten sollen, sondern dies zentral durch eine aus ihren Chefs zu bildende „Lenkungsgruppe“ geschehen soll, welche die von diesen Stellen gemeldeten Informationen verarbeitet. Dieses neue Organ wird unterstützt von einem Sekretariat („Lage- und Früherkennungsbüro“), welches von einem „Nachrichtenkoordinator“ geleitet wird [16].

Das für den bewaffneten Grenzschutz zuständige Grenzwachtkorps ist administrativ der Zolldirektion im Finanzdepartement unterstellt. Angesichts der Aufgabenverschiebung von der Zollkontrolle auf die Personenkontrolle beantragte eine Motion Oehrli (svp, BE) die Einordnung dieses Dienstes beim EJPD, wo die meisten Polizeidienste des Bundes und auch die für die Einreise und Aufnahme von Ausländern zuständigen Behörden angesiedelt sind, oder eventuell auch ins VBS. Der Nationalrat überwies den Vorstoss in Postulatsform, nachdem der Bundesrat darüber orientiert hatte, dass er im Januar 1998 eine Expertenkommission mit einer generellen Überprüfung der Strukturen der Organe der inneren Sicherheit beauftragt habe, und er zuerst deren Empfehlungen abwarten wolle [17]. Die vom Nationalrat im Vorjahr überwiesene Motion Freund (svp, AR) für eine bessere Ausrüstung des Grenzwachtkorps fand auch im Ständerat Zustimmung [18].

Mitte August platzte im Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport ein Skandal, der weniger wegen des Tatbestandes an sich, sondern vor allem wegen seiner Einbettung im Geheimdienstmilieu die Medien in helle Aufregung versetzte und Stoff für eine Vielzahl von Vermutungen bot. Abklärungen im VBS hatten festgestellt, dass ein ehemaliger Beamter namens Dino Bellasi, der als Rechnungsführer in der Untergruppe Nachrichtendienst (UGND) tätig war, mit fingierten Rechnungen über Auslagen für Truppenkurse mehr als 8 Mio Fr. ertrogen hatte. Später wurde auch noch ein umfangreiches Waffenlager von Bellasi entdeckt. Bellasi und sein Anwalt reagierten auf die Anklage mit der Behauptung, dass er vom Chef der UGND, Peter Regli, mit dem Aufbau eines geheimen, von den Behörden nicht kontrollierten Geheimdienstes beauftragt worden sei. Das ertrogene Geld und die versteckten Waffen hätten zu diesem Zweck gedient. Die SP und die GP, aber auch die Sonntagspresse, der Blick und der Tagesanzeiger verlangten die Einsetzung einer parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK); die Bürgerlichen erachteten die eingeleitete Strafuntersuchung sowie die Abklärungen des VBS und der für die Geheimdienstkontrolle zuständigen Parlamentarierdelegation für ausreichend. Nach dem Eingeständnis von Bellasi, dass er keinen Auftrag erhalten habe und es sich um eine simple und von ihm allein inszenierte Betrugsaffäre handle, fielen die Vorwürfe an die Adresse der Behörden in sich zusammen. Der auf eigenen Wunsch von seiner Funktion beurlaubte Regli, gegen den eine Administrativuntersuchung eingeleitet worden war, wurde einstweilen in anderer Funktion weiterbeschäftigt [19]. Die Affäre Bellasi löste nicht nur bei den Medien grosses Interesse an der Funktion und den Aktivitäten der UGND aus, sondern auch im Parlament. In seinen Antworten auf Vorstösse von Linken und Grünen verwies der Bundesrat vor allem darauf, dass der Chef des VBS eine Studiengruppe unter der Leitung von alt Staatssekretär Brunner eingesetzt habe, welche bis Februar 2000 einen Bericht über die UGND und ihre Schnittstellen zu anderen Departementen verfassen solle. Eine von der Fraktion der Grünen eingereichte Motion für die Abschaffung des Nachrichtendienstes wurde im Nationalrat mit 83:36 Stimmen abgelehnt [20].

Trotz der Skepsis des Bundesrates stimmte der Nationalrat dem Beschluss über die Einsetzung einer Kommission zur Untersuchung der Beziehungen von schweizerischen Personen und Unternehmen zur Staatssicherheitspolizei (Stasi) der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik zu [21]. Er überwies in diesem Zusammenhang auch eine Motion seiner Rechtskommission, welche den Bundesrat ersucht, die nötigen diplomatischen Schritte zu unternehmen, damit schweizerische Forscher Zugang zu den sich in Deutschland, Russland und den USA befindlichen Quellen erhalten. Der Bundesrat gab bekannt, dass entsprechende Zusicherungen aus Deutschland (Gauck-Behörde) vorliegen würden, für die beiden anderen Staaten aber kaum erhältlich seien [22].

Der Nationalrat überwies in Postulatsform eine Motion seiner Sicherheitspolitischen Kommission, welche Massnahmen des Bundes zur Verbesserung der Polizeiarbeit vorschlägt. Erwähnt werden im Text insbesondere eine Harmonisierung der technischen Mittel (Funknetze, EDV-Systeme) und die Schaffung einer einheitlichen und auf die Bedürfnisse der Polizei ausgerichteten Kriminalstatistik. Ähnliche Unterstützung des Bundes bei der Verbesserung der Zusammenarbeit verlangte eine Motion der SVP-Fraktion speziell für die kantonalen Verkehrspolizeikorps. Der Nationalrat überwies den Vorstoss ebenfalls in Postulatsform [23]. Im Rahmen der parlamentarischen Debatte über die Proteste von Kurden gegen die Verhaftung des PKK-Führers Öcalan stellte die FDP-Fraktion in einer Interpellation die Frage, ob nicht die Schaffung einer Bundessicherheitspolizei ins Auge gefasst werden müsste. Bundesrat Koller reagierte in seiner Antwort darauf ausweichend [24].

Ebenfalls im Nationalrat verlangte Freund (svp, AR) mit einer Motion Rechtsgrundlagen für gewisse Vereinheitlichungen der kantonal organisierten Polizeikorps. Namentlich sollten diese die überregionale Zusammenarbeit, die Kooperation mit dem Grenzwachtkorps und die Mindeststandards für die Polizeiausbildung regeln. Da der Sozialdemokrat Gross (ZH) dagegen Opposition anmeldete, wurde die Beratung der Motion verschoben [25].

Die Zahl der Grossdemonstrationen mit 1000 und mehr Beteiligten war mit 31 im Vergleich zum Vorjahr (32) stabil. Gut die Hälfte davon wurden von in der Schweiz lebenden Ausländern durchgeführt und hatten die Zustände in ihren Herkunftsländern im Visier (9 von Kurden, 5 von Kosovo-Albanern, 2 von Tamilen und 1 von Serben). Zehn Grossdemonstrationen – darunter die beiden grössten mit 18 000 resp. 15 000 Teilnehmern, beide in Bern durchgeführt – betrafen Arbeitsverhältnisse; die Hälfte davon wurde von Staatsangestellten organisiert. Zur grössten Zahl von Grossdemonstrationen kam es auch 1999 in der Bundesstadt Bern (9); in Genf waren es 8, in Zürich 7, in Basel, Lausanne und Neuenburg je 2 und in Liestal (BL) eine [26].

Die Zuspitzung des Konflikts im Kosovo führte in der Schweiz, wo mehr als 200 000 Kosovo-Albaner und rund 40 000 Serben wohnhaft sind, zu einer verstärkten Demonstrationstätigkeit der beiden Volksgruppen und auch zu Befürchtungen über ein Überschwappen der Auseinandersetzung auf schweizerischen Boden. Die Kosovo-Albaner führten, wie seit Jahren üblich, Dutzende von Manifestationen durch, darunter auch wieder einige Grossdemonstrationen [27]. Das Eingreifen der NATO und die Bombardierung von serbischen Städten veranlasste dann auch die Serben, in mehreren Städten auf die Strasse zu gehen. Dabei kam es an einigen Orten zu handgreiflichen Auseinandersetzungen mit Gegendemonstranten aus dem Kosovo; in Genf forderten sie ein (serbisches) Todesopfer [28].

Nach der Verhaftung des Führers der PKK, Öcalan, durch die türkischen Behörden kam es in der Schweiz, wo sich besonders viele kurdische Flüchtlinge aufhalten, zu massiven Protesten. Es fanden, wie auch in mehr als einem Dutzend anderer europäischer Länder, Besetzungsaktionen mit Geiselnahmen statt. Betroffen waren davon die griechische Botschaft resp. das Konsulat in Muri bei Bern resp. Zürich, UNO-Räume und ein SP-Sekretariat in Genf sowie das Sekretariat der FDP-Schweiz in Bern. Nach längeren Verhandlungen konnten diese Besetzungen ohne Gewalt beendet werden. In der Region Basel wurden auch mehrere Brandanschläge auf türkische Geschäfte verübt. Diese Protestaktionen kamen für die Polizei absolut unerwartet. Der Bundesrat wies aber die Kritik von Nationalrat Schlüer (svp, ZH), dass die Geheimdienste anderer Länder besser orientiert gewesen seien als die schweizerischen und deshalb Besetzungen haben verhindern können, als nicht haltbar zurück. Anschliessend an diese unmittelbar nach der Festnahme Öcalans ausbrechenden Gewalttätigkeiten führten Kurden in mehreren Städten Grosskundgebungen durch, die allesamt friedlich abliefen [29].

Der Nationalrat behandelte als Erstrat das neue Bundesgesetz über die Post- und Telefonüberwachung und hiess es in der Gesamtabstimmung mit 128:3 Stimmen gut. Der Rat hat allerdings auf Antrag seiner Kommission den bundesrätlichen Entwurf um einiges restriktiver gestaltet. Die Überwachung ist demnach nur bei einem dringenden Tatverdacht möglich; der Einsatz zur Verhinderung von möglichen, aber noch nicht erfolgten Straftaten ist damit untersagt. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass nach den Strafgesetzbestimmungen für bestimmte Deliktarten auch vorbereitende Handlungen als strafbar gelten. Der Katalog der Delikte, welche eine Überwachung rechtfertigen, wurde noch etwas eingeschränkt. Der Brief- und Telefonverkehr von an ein Berufsgeheimnis gebundenen Personen wie Ärzte, Anwälte oder Pfarrer darf nur dann überwacht werden, wenn diese Personen selbst unter dringendem Tatverdacht stehen [30].

Ende April unterzeichnete Justizminister Koller gemeinsam mit seinen Amtskollegen aus Deutschland, Österreich und Liechtenstein bilaterale Abkommen über die grenzüberschreitende Polizeiarbeit. Damit wurde die bereits bisher praktizierte Zusammenarbeit auf eine einwandfreie rechtliche Grundlage gestellt. Geregelt wird dabei insbesondere die gegenseitige Hilfe bei Grossereignissen und Katastrophen, aber auch die grenzüberschreitende Observierung, Verfolgung und Festnahme von Tatverdächtigen sowie der Informationsaustausch [31]. Das Parlament hiess Verträge mit Italien und Frankreich über die polizeiliche Zusammenarbeit gut. Diese sehen eine ähnliche Kooperation wie mit den nördlichen und östlichen Nachbarstaaten vor, das Schwergewicht liegt aber auf der Zusammenarbeit bei der Bewältigung des Flüchtlingsproblems [32].

Verbesserte Ermittlungsverfahren verspricht man sich auch von DNA-Profil-Datenbanken. Mit den damit möglichen Analysen können biologische Täterspuren (Blut, Speichel, Hautteilchen, Haare etc.) eindeutig einer Person zugeordnet werden. Eine vom EJPD im Einvernehmen mit den kantonalen Polizeidirektoren eingesetzte Expertenkommission empfahl, eine solche Datenbank zentral beim Bund einzurichten. Da es sich bei diesem „genetischen Fingerabdruck“, der allerdings keine Informationen über die Gene an sich enthält, um besonders schützenswerte Daten handelt, würde die Datenbank einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. In ersten Kommentaren in den Medien wurde die Nützlichkeit derartiger Analysen bei der Aufklärung und Verhinderung von schweren Verbrechen durch Wiederholungstäter hervorgestrichen, gleichzeitig aber heftige Kritik am Vorschlag der Experten vorgebracht, möglichst alle erkennungsdienstlich behandelten Personen darin zu erfassen. Nationalrat Widmer (sp, LU) reichte eine Motion ein, in welcher er rechtliche Grundlagen für den Schutz der Persönlichkeitsrechte verlangt. Insbesondere sollen DNA-Profile von Personen, die sich nach der erkennungsdienstlichen Behandlung als unschuldig erwiesen haben, wieder gelöscht werden [33]. Der Kanton Bern, welcher bereits über eine DNA-Profil-Sammlung verfügt, möchte allerdings nicht auf eine bundesweite Regelung warten. Seine Regierung gab einen Gesetzesentwurf in die Vernehmlassung, der jedoch als datenschützerisch ungenügend kritisiert wurde [34].

Die mit der neuen Bundesverfassung möglich gewordene Vereinheitlichung der kantonalen Strafprozessordnungen durch den Bund kam einen weiteren Schritt voran. Im April beauftragte Bundesrat Koller den Zürcher Strafrechtsprofessor Niklaus Schmid mit der Ausarbeitung eines Gesetzesvorentwurfs. Dabei soll er sich, in Abweichung vom Expertenentwurf des Vorjahres, auf das sogenannte Staatsanwaltsmodell konzentrieren, bei dem nicht ein Untersuchungsrichter sondern ein Staatsanwalt die zentrale Figur der Voruntersuchung ist. Gestützt auf die Ergebnisse von Hearings mit Fachorganisationen über den Expertenentwurf hatte sich das EJPD für diese als effizienter beurteilte Lösung entschieden [35].

Nach dem im Vorjahr positiv verlaufenen Vernehmlassungsverfahren präsentierte der Bundesrat seine Botschaft für ein Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte. Der Gesetzesentwurf schlägt vor, dass Anwälte, die sich mit einem Patent über die Erfüllung der fachlichen Anforderungen ausweisen, sich im Kanton ihrer Geschäftsadresse in ein Anwaltsregister eintragen lassen können. Dieser Registereintrag erlaubt ihnen, in sämtlichen Kantonen ohne weitere Bewilligungen Parteien vor Gericht zu vertreten. Das neue Gesetz legt die Anforderungen für den Erwerb eines Anwaltpatentes fest: Abschluss eines mindestens dreijährigen Rechtsstudiums (mit einem Lizentiatsabschluss oder einer gleichwertigen Prüfung an einer schweizerischen oder einer EU-Universität) sowie ein in der Schweiz absolviertes einjähriges Praktikum mit einem Abschlussexamen. Als Begleitmassnahme regelt das Gesetz zudem die bisher kantonal gestalteten Vorschriften über die Berufsausübung von Anwälten. Im Hinblick auf das Abkommen mit der EU über die Freizügigkeit im Personenverkehr bestimmt das Gesetz auch die Modalitäten für die freie Berufsausübung von Anwälten im europäischen Raum [36].

Der Nationalrat stimmte dem neuen Gesetz zu. Dabei nahm er allerdings eine Änderung vor, die im Rat heftig debattiert wurde. Auf Antrag von Baumberger (cvp, ZH) beschloss er unter dem Titel „Unabhängigkeit der Anwälte gegenüber Dritten“ Restriktionen bei der Zulassung zur Registrierung. Die Registrierung und damit die Zulassung als Rechtsvertreter vor Gericht sollen nur unabhängige Anwälte oder solche, deren Vorgesetzter selbst als Anwalt registriert ist, erhalten. Nicht registrieren lassen dürfen sich hingegen die nicht von einer Anwaltsfirma (z.B. eine Versicherung) angestellten Anwälte, da bei ihnen die Unabhängigkeit gegenüber Dritten nicht gegeben sei. Ein Antrag Nabholz (fdp, ZH), wenigsten diejenigen Anwälte davon auszunehmen, die bei einer nichtgewinnorientierten Organisation (z.B. Umweltschutzverband) angestellt sind, scheiterte [37].

Der Ständerat befasste sich in der Dezembersession mit der im Vorjahr vom Bundesrat präsentierten Revision des Strafgesetzbuchs (Allgemeine Bestimmungen, Einführung und Anwendung) und stimmte der Vorlage zu. Grundsätzlich umstrittene Punkte gab es in der kleinen Kammer keine, jedoch wurde eine grosse Anzahl von Detailveränderungen am Regierungsentwurf und zudem einige Verschärfungen beschlossen. Die wichtige Neuerung, die vorsieht, dass anstelle von kurzen Freiheitsstrafen bis zu sechs Monaten eine neue Geldstrafe (oder eine gemeinnützige Arbeit) eingeführt wird, blieb unbestritten. Auf Antrag seiner Rechtskommission setzte der Rat aber den Höchsttagessatz von 2000 auf 3000 Fr. hinauf. Als neue Strafe im Sinne einer Zusatzmassnahme fügte er auch noch ein Fahrverbot für Delikte ein, die nicht in Zusammenhang mit dem Strassenverkehrsgesetz stehen. Es kann bei Tätern angeordnet werden, die ein Fahrzeug zur Tatbegehung verwendet haben. Die vom Bundesrat beantragte Heraufsetzung der Maximaldauer der bedingt ausgesprochenen Strafen von 18 Monaten auf drei Jahre wurde etwas modifiziert, indem dem Richter die Kompetenz eingeräumt wird, abhängig vom Verhalten des Verurteilten, auch bei kürzeren Haftstrafen den bedingten Strafvollzug nicht zu gewähren. Die vom Bundesrat beantragte Verwahrung von gemeingefährlichen und nicht resozialisierbaren Gewalttätern wurde in dem Sinne verschärft, dass der Richter sie nicht bloss anordnen kann, sondern, wenn die Gefahr weiterer Taten besteht, bereits bei Ersttätern aussprechen muss. Bei der Bestrafung von sexuellen Delikten mit Kindern beschloss der Rat auf Antrag seiner Kommission ebenfalls eine Verschärfung gegenüber dem Bundesratsentwurf. Diesbezügliche Straftaten, die in einem Land begangen werden, wo sie nicht als Delikt gelten, sollen nicht nur bei Einheimischen, sondern auch bei Personen, die ihren Wohnsitz nicht in der Schweiz haben, sich aber vorübergehend hier aufhalten, verfolgt werden [38].

Mit einer von Parteikollegen, aber auch vielen Vertretern der SVP und der LP sowie einigen Freisinnigen und Christlichdemokraten unterzeichneten parlamentarischen Initiative verlangte Nationalrat Scherrer (fp, BE) die Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für die Einrichtung von Schnellgerichten für die rasche Aburteilung von Kleindelinquenten wie Ladendiebe, Schwarzfahrer, Sprayer etc. Er berief sich dabei auf Erfahrungen in den USA (namentlich New York), wo sich solche Einrichtungen als effizientes Mittel zur Bekämpfung derartiger Delikte erwiesen hätten. Auf Antrag seiner Kommission für Rechtsfragen, welche primär damit argumentiert hatte, dass die Prozessordnung vorläufig noch in den Kompetenzbereich der Kantone falle, lehnte der Rat den Vorstoss mit deutlichem Mehr ab [39].

Der Bundesrat gab den Kantonen Basel-Land, Basel-Stadt, Bern, Genf, Tessin und Waadt die Erlaubnis, vom Herbst an Versuche mit dem elektronisch überwachten Strafvollzug zu beginnen. Dabei werden Personen, die zu einer kürzeren Freiheitsstrafe verurteilt worden sind, mit einem am Fuss- oder Handgelenk befestigten Sender überwacht und können ihre Strafe zu Hause oder an einem anderen zugewiesenen Ort (z.B. gemeinnütziger Arbeitsplatz) absitzen [40].

Der Bundesrat legte dem Parlament einen im Jahr 1997 mit Thailand abgeschlossenen Vertrag über die Überstellung von Straftätern zur Ratifizierung vor. Das Interesse der Schweiz an diesem Vertrag liegt primär darin, dass dieser schweizerischen Delinquenten erlaubt, ihre Strafe in einem schweizerischen Gefängnis zu verbüssen, wovon man sich auch bessere Resozialisierungseffekte verspricht. Dieser Vertrag – der einem Europarats-Übereinkommen nachempfunden ist – eröffnet freilich nur die Möglichkeit einer Rückführung, ein Rechtsanspruch besteht jedoch nicht. Der Hintergrund für diese nichtzwingende Regelung besteht darin, dass in Thailand die allgemeinen Strafmasse, insbesondere aber diejenigen für Drogendelikte drastisch höher sind als in der Schweiz, und die Schweiz nicht bereit war, diese thailändischen Urteile in jedem Fall zu vollziehen [41].

Der im Vorjahr vom Bundesrat in die Vernehmlassung gegebene Vorentwurf für ein Sistieren des Laufens der zehnjährigen Verjährungsfrist bei sexuellen Delikten mit Kindern bis zum 18. Altersjahr der Opfer rief ein gemischtes Echo hervor. Die beiden Strafrechtler Martin Killias und Guido Jenny, aber auch die SP befürchteten, dass es bei einer derart verlängerten Verjährungsfrist zu Fehlurteilen kommen könnte und die Gefahr von verleumderischen Anzeigen bestehen würde. Neben der SP zeigte sich auch die SVP skeptisch [42].

Die gleichzeitig durchgeführte Vernehmlassung über eine Verschärfung der Vorschriften gegen die harte Pornografie und gegen extreme Gewaltdarstellungen führte zu einer Überarbeitung des Entwurfs. Insbesondere soll dabei abgeklärt werden, ob die vorgesehene Strafbarkeit des Besitzes generell, oder nur für bestimmte Kategorien der harten, d.h. verbotenen Pornografie gelten soll (z.B. sexuelle Handlungen mit Kindern) [43].

Der Ständerat wandelte eine 1997 vom Nationalrat überwiesene Motion Jeanprêtre (sp, VD) für den Ausbau der logistischen Mittel zur Bekämpfung der Pädophilie in ein Postulat um [44].

Bei der Schaffung von zusätzlichen Bundeskompetenzen bei der Ermittlung gegen das organisierte Verbrechen und die Wirtschaftskriminalität schloss sich der Nationalrat weitgehend den Beschlüssen der kleinen Kammer aus dem Vorjahr an. Auf Antrag seiner Kommission für Rechtsfragen nahm er allerdings wieder eine gewisse Zentralisierung vor, indem er bei ganz oder teilweise im Ausland oder in mehreren Kantonen begangenen und infolge ihrer Komplexität eine einheitliche Untersuchungsführung verlangenden Delikten für bestimmte Kategorien zwingend die Bundesgerichtsbarkeit beschloss. Es betrifft dies Verbrechen krimineller Organisationen, Geldwäscherei, Bestechung und mangelnde Sorgfalt bei Finanzgeschäften. Wenn es sich hingegen lediglich um Vermögensdelikte und Urkundenfälschungen handelt, soll die Bundesanwaltschaft nur auf Verlangen der Kantone oder bei deren Nichttätigkeit den Fall an sich ziehen dürfen. Damit soll verhindert werden, dass sich die Bundesbehörden besonders attraktive Fälle herauspicken können. Die parallel zu diesen neuen Bundeskompetenzen beantragte Entflechtung der Bundesanwaltschaft und der Bundespolizei bzw. der Ausbau der Rechte der Beschuldigten und ihrer Verteidiger hiess der Nationalrat diskussionslos gut. In der Differenzbereinigung schloss sich der Ständerat grundsätzlich dem nationalrätlichen Konzept an. Er verzichtete allerdings auf das für ihn zu wenig eindeutige Kriterium der Komplexität eines Falls. Zusätzlich fügte er ein, dass unkomplizierte Verfahren, bei denen zwar an sich eine Bundesgerichtsbarkeit gegeben ist, zur Untersuchung, Anklage und Beurteilung an die Kantone delegiert werden können. Die neuen Bestimmungen wurden in der Wintersession verabschiedet [45].

Die organisatorische Trennung von Polizei- und Anklagebehörden auf Bundesebene wurde im Herbst vollzogen. Die bisher bei der Bundesanwaltschaft angegliederte Bundespolizei und der Sicherheitsdienst wurden in das Bundesamt für Polizeiwesen integriert [46].

Der Nationalrat hiess eine Motion des Ständerates aus dem Vorjahr gut, welche klare Regeln für die Aufteilung von staatlich beschlagnahmten deliktisch erworbener Gelder auf die an einer Untersuchung beteiligten Behörden verlangt. Eine Motion Heim (cvp, SO), welche forderte, dass derartige Gelder, wenn sie aus Drogendelikten stammen, vom Bund gleich wie bereits von einigen Kantonen (FR, GE, VD) für die Drogenprävention und -bekämpfung verwendet werden, wurde in Postulatsform überwiesen. Die Forderung Heims war auch von der Interessengemeinschaft private Drogenhilfe (IGPD) vorgebracht worden. In der Wintersession gab der Nationalrat auch noch einer parlamentarischen Initiative Gross (sp, TG) mit entsprechendem Inhalt Folge [47].

Im April präsentierte der Bundesrat seine Botschaft zu Reform des Korruptionsstrafrechts; darin enthalten ist auch der Antrag zur Ratifizierung des OECD-Übereinkommens zur Korruptionsbekämpfung. Abgesehen davon, dass er auf die heftig kritisierte Absicht verzichtete, auch die Bestechung im privaten Bereich ins Strafgesetz aufzunehmen, nahm er gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf vom Vorjahr nur wenige Änderungen vor. Insbesondere behielt er sowohl die Aufwertung der aktiven Bestechung zu einem mit Zuchthaus zu bestrafenden Verbrechen als auch den neuen Straftatbestand der aktiven Bestechung von Amtsträgern im Ausland bei. Bei letzterem präzisierte er, dass damit sowohl Vertreter von Staaten (und von ihnen kontrollierte Firmen) als auch von internationalen Organisationen gemeint sind. Zusätzlich soll festgehalten werden, dass nur dann Bestechung vorliegt, wenn eine pflichtwidrige oder im Ermessen stehende Vorteilsgewährung angestrebt wird. Damit sind die in einigen Ländern üblichen Schmiergelder, welche Beamte zur pflichtgemässen Erledigung einer Aufgabe motivieren sollen, als strafbare Handlung ausgeschlossen. An dem in der Vernehmlassung besonders umstrittenen neuen Straftatbestand des sogenannten Anfütterns, d.h. der Gewährung von Vorteilen ohne direkten Bezug zu einer Amtshandlung, welche zur Schaffung eines guten Klimas dient, hielt die Regierung fest. Diese Vorteilsgewährungen müssen allerdings einen Bezug zur zukünftigen Amtsführung aufweisen, um nicht auch private Geschenke oder solche, die nach Abschluss einer Dienstleistung gemacht werden (etwa ein Blumenstrauss für eine Krankenschwester nach einem Spitalaufenthalt), mit einzubeziehen. Schliesslich sieht der Entwurf vor, dass in Bagatellfällen von einer Strafverfolgung abgesehen werden kann [48].

Der Nationalrat befasste sich als erster mit den neuen Bestimmungen. Nachdem Eintreten unbestritten war, übernahm der Rat, abgesehen von einigen redaktionellen Änderungen, die Version des Bundesrates und ratifizierte auch den Beitritt zur OECD-Übereinkunft. Gleichzeitig verabschiedete er ein Postulat seiner Rechtskommission für ein vom Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen auszuarbeitendes Konzept der Korruptionsbekämpfung. Bei der OECD-Konvention musste allerdings ein Vorbehalt angebracht werden: das verabschiedete Anti-Korruptionsgesetz betrifft lediglich Einzelpersonen (allerdings auch solche, die im Auftrag eines Unternehmens handeln), nicht aber Unternehmen. Mit der vom Bundesrat im Vorjahr beantragten und vom Ständerat in der Dezembersession des Berichtsjahres gutgeheissenen Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs soll allerdings auch diese Lücke in Kürze geschlossen werden. Nachdem der Ständerat die neuen Bestimmungen ebenfalls angenommen hatte, konnte die Vorlage noch vor Jahresende verabschiedet werden [49].

Gleichzeitig wurde auch die steuerliche Abzugsfähigkeit von Bestechungszahlungen als Geschäftsunkosten gestrichen. In Ausführung einer 1995 gutgeheissenen parlamentarischen Initiative Carobbio (sp, TI) hatte die WAK-NR 1997 entsprechende Anträge zur Revision des Bundessteuer- und des Steuerharmonisierungsgesetzes vorgelegt. Im Nationalrat gab es keine grundsätzliche Kritik. Einige Abgeordnete der FDP und der SVP nahmen allerdings den Vorschlag der Expertenkommission teilweise wieder auf, wonach nicht die Steuerbehörden über die steuerliche Abzugsfähigkeit entscheiden sollen, sondern eine rechtskräftige Verurteilung oder eine Einziehungsverfügung im In- oder Ausland vorliegen muss. Als Ergänzung soll in diesem Konzept eine Meldepflicht der Steuerbehörden an die Strafverfolgungsbehörden bei Kenntnis von rechtswidrigen Bestechungszahlungen eingeführt werden. Im Rat setzte sich jedoch das von der Ratslinken und der CVP unterstützte Konzept der WAK durch. Die kleine Kammer schloss sich diskussionslos und einstimmig diesen Entscheiden an, worauf die Vorlage in der Wintersession verabschiedet werden konnte [50]. Da von dieser Vorlage nur Bestechungsgelder an Amtsträger betroffen sind, reichte der Sozialdemokrat Jans (ZG) eine Motion ein, welche auch Schmiergelder an Private nicht mehr als steuerrelevante Geschäftsunkosten gelten lassen will [51].

Die im Vorjahr von Jutzet (sp, FR) eingereichte Motion für die Einführung der Sammelklage nach amerikanischem Vorbild in den Bereichen Arbeits-, Konsumenten- und Mietrecht wurde von einigen bürgerlichen Parlamentariern bekämpft und ihre Behandlung deshalb verschoben [52].

Das 1998 vom Bundesrat vorgeschlagene neue Gesetz, das für die ganze Schweiz einheitlich regeln soll, welches Gericht örtlich für Zivilrechtsklagen verantwortlich ist, fand im Nationalrat ungeteilte Zustimmung und wurde mit einigen kleinen, meist redaktionellen Änderungen verabschiedet. Der Ständerat genehmigte die Vorlage mit einigen weiteren kleinen Änderungen ebenfalls einstimmig. Die Differenzbereinigung konnte allerdings noch nicht in der Wintersession abgeschlossen werden, da die grosse Kammer nicht in allen Punkten den Beschlüssen des Ständerates zustimmte [53].

Der Bundesrat beantragte dem Parlament eine Revision der Bestimmungen des Obligationenrechts über die kaufmännische Buchführung. Es geht dabei um die ausdrückliche Anerkennung der elektronischen Buchführung und die Möglichkeit, Buchungen, aber auch relevante Geschäftskorrespondenzen in elektronischer Form rechtsgültig zu archivieren. Beide Ratskammern stimmten der Reform diskussionslos zu [54].

Mit einer als Postulat überwiesenen Motion Leumann (fdp, LU) regte der Ständerat eine Gesetzesanpassung an, welche die im elektronischen Geschäftsverkehr übliche digitale Signatur der eigenhändigen Unterschrift gleichstellt. Der Bundesrat anerkannte zwar die Notwendigkeit von neuen Regelungen, er sah darin aber mehr als ein blosses technisches Problem. So werde für bestimmte Vertragsabschlüsse bewusst ein handschriftliches Verfahren verlangt, um schwächere Vertragspartner zu schützen (z.B. mit einem Widerrufsrecht). Noch bevor man die digitale Signatur als gleichwertig anerkennen könne, müsse deshalb abgeklärt werden, wie dieser Schutz im elektronischen Kommerz beibehalten werden kann. Der Nationalrat überwies mit dem Einverständnis des Bundesrates eine Motion Nabholz (fdp, ZH), welche in allgemeiner Form die Schaffung eines rechtlichen Rahmens für den Umgang mit digitalen Unterschriften und Urkunden verlangt [55].

Analog zur Strafprozessordnung beauftragte der Bundesrat auch bei der Zivilprozessordnung eine Expertenkommission mit der Ausarbeitung eines Vorentwurfs für eine Bundeslösung, welche die 26 kantonalen Gesetze ablösen soll [56].

Die im Vorjahr vom Nationalrat verabschiedete Motion für eine Teilrevision des Bauhandwerkerpfandrechts wurde von der kleinen Kammer lediglich in Postulatsform übernommen [57].

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