In der Wintersession wählte die vereinigte Bundesversammlung Ueli Maurer turnusgemäss zum Bundespräsidenten für das Jahr 2013. Maurer erhielt 148 von 202 gültigen Stimmen. 40 Stimmen entfielen auf Didier Burkhalter, vierzehn auf Verschiedene; 27 Wahlzettel wurden leer und acht ungültig eingelegt. Die 148 Stimmen sind im langjährigen Vergleich wenig: nur sechs Mal in den letzten 90 Jahren gab es noch weniger Stimmen. Im Vorfeld hatte die GP ihre Unterstützung verweigert und auch der Fraktionschef der SP, Andy Tschümperlin (SZ) hatte mehrmals öffentlich gedroht, Maurer nicht wählen zu wollen. Zum Vizepräsidenten wurde Didier Burkhalter gewählt. Der FDP-Bundesrat erhielt 205 Stimmen, vierzehn entfielen auch bei ihm auf Diverse, dreizehn wurden leer eingelegt und acht waren ungültig. Seit 35 Jahren wurde kein besseres Resultat mehr erzielt. Freilich sind die Stimmen bei den Präsidentschafts- und Vizepräsidentschaftswahlen lediglich eine Anzeige der Zufriedenheit des Parlaments mit dem entsprechenden Magistraten. Usanz ist, dass die Funktionen streng nach Anciennitätsprinzip vergeben werden [1].

Im Berichtjahr berieten die Räte über die Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates. Die SVP hatte im Vorjahr 108 826 beglaubigte Unterschriften eingereicht. Das Begehren verlangt, dass der Bundesrat nicht mehr von der Bundesversammlung, sondern durch die Wahlbevölkerung gewählt wird. Die Wahl würde zeitgleich mit den Gesamterneuerungswahlen für den Nationalrat und im Majorzverfahren mit der Schweiz als einem Wahlkreis durchgeführt. Den italienischen und französischen Sprachminderheiten wären zwei Sitze garantiert. In seiner Mitte Mai an einer Medienkonferenz präsentierten Botschaft listete der Bundesrat zwar einige Vorteile einer Wahl der Regierung durch die Bürgerinnen und Bürger auf – so etwa die Stärkung der Legitimität der Exekutive, die Möglichkeit einer Belebung der Demokratie durch eine Debatte über Regierungsprogramme oder die zumindest vordergründig höhere Transparenz – er empfahl das Begehren letztlich aber aufgrund gewichtigerer Nachteile zur Ablehnung: das Regierungsgremium wäre kein Kollegium mehr, sondern eher eine Versammlung parteipolitischer Akteure. Die Kooperation mit den Medien würde im Interesse einer Wiederwahl noch stärker werden. Das Gewaltengefüge würde sich verändern, weil die Bundesversammlung eines wichtigen Kontroll- und Entscheidungsinstruments beraubt würde. Die stärker im Zentrum stehende Partei- statt Sachpolitik berge die Gefahr von Blockaden zwischen Parlament und Regierung. Weil bevölkerungsstarke Kantone mit dem vorgeschlagenen Wahlverfahren bevorteilt wären, würde das föderale Gleichgewicht gestört. Die teuren Wahlkampagnen würden zu einer Stärkung der Landes- gegenüber den Kantonalparteien führen und würden erstere überlasten. Die sprachliche Quotenregelung könnte sich als kontraproduktiv erweisen, weil ein Schutz der rätoromanischen Sprachminderheit gar nicht vorgesehen ist und die italienische und die französische Minderheit gegeneinander ausgespielt würden. Der Bundesrat wies insbesondere darauf hin, dass es für die Änderung gar keinen Anlass gebe. Die bisherigen, von der Bundesversammlung gewählten Bundesratskollegien seien nicht nur repräsentativ für alle Landesgegenden, sondern würden auch hohes Ansehen in der Bevölkerung geniessen und hätten sich als fähig erwiesen, Kriege, Bedrohungen und Wirtschaftskrisen zu umschiffen und verschiedene Herausforderungen erfolgreich anzunehmen und zu meistern. Es gäbe keinen Anlass, ein derart bewährtes Wahlverfahren zu ändern. In den langen und lebhaften Ratsdiskussionen wurde zudem darauf hingewiesen, dass die Idee einer Volkswahl des Bundesrates bereits bei den Verfassungsdiskussionen 1848 und 1872 und zwei Mal als Initiative der SP 1900 und 1942 jeweils abgelehnt worden sei. Diskutiert wurde auch ein drohender permanenter Wahlkampf, der stark von der finanziellen Potenz einzelner Parteien abhängen würde. Die SVP-Ratsvertreter argumentierten, dass die direkte Wahl der Exekutive in allen Kantonen sehr gut funktioniere. Die direkte Demokratie würde mit diesem Anliegen ausgebaut. Im Nationalrat hatten zwei Anträge von linker Seite für einen Gegenvorschlag, der die Erhöhung der Mitgliederzahl im Bundesrat auf neun und eine Transparenz der Kampagnenfinanzierung gefordert hätte, keine Chance. In der Schlussabstimmung wurde die Initiative im Ständerat mit 34 zu fünf Stimmen (bei 3 Enthaltungen) und im Nationalrat mit 137 zu 49 Stimmen abgelehnt. Zu den 48 Stimmen aus der SVP-Fraktion gesellte sich die Stimme von Girod (gp, ZH). Dass das Anliegen nicht wirklich in ein links-rechts Schema passt, zeigt die im Berichtjahr noch nicht behandelte Initiative Wermuth (sp, AG), die ebenfalls eine Volkswahl allerdings in Verbindung mit einer Erhöhung der Zahl der Bundesräte auf neun und einer Einführung von Wahlfinanzierungsregeln fordert. Der Vorstoss fand einige Mitunterzeichner aus dem linken Lager [2].

Gleich zwei parlamentarische Initiativen Minder (parteilos, SH) zielten auf eine Reform des Wahlverfahrens bei der Bestellung der Bundesräte ab. Im ersten Vorstoss forderte der Schaffhauser Ständerat, dass Bundesräte gesamthaft und nicht einzeln gewählt werden. Gewählt würde in mehreren Runden so lange, bis die nötige Anzahl Personen (sieben bei Gesamterneuerungswahlen) das absolute Mehr erreicht haben. Damit würde taktischen und parteipolitischen Ränkespielen ein Riegel vorgeschoben. Die zweite Initiative wollte die Gesamterneuerungswahl der Exekutive zeitlich nach hinten verschieben. Konkret: der Bundesrat sollte erst ein Jahr nach den Gesamterneuerungswahlen des Nationalrates bestellt werden. Damit sollte neu gewählten Ratsmitgliedern die Möglichkeit gegeben werden, die Bundesräte und allfällige Ersatzkandidatinnen und -kandidaten besser kennen zu lernen. Darüber hinaus würde damit vermieden, dass zu spät vereidigte, gewählte National- und Ständeräte den Wahltag verpassen würden. Schliesslich würde damit auch die zunehmend vorgebrachte Forderung der Übersetzung von Wähleranteilen in Regierungssitze abgeschwächt. Nachdem die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) die zweite Vorlage mit der Begründung abgelehnt hatte, dass das Parlament bei grossen Wahlverschiebungen rasch handeln können müsse, da es sonst zu Friktionen zwischen Legislative und Exekutive kommen könne, zog Minder diesen Vorstoss zurück. Mehr Erfolg hatte hingegen seine erste Idee, für die von der SPK-S mit Stichentscheid des Präsidenten Folge geben beantragt wurde. Die Wahlreihenfolge sei in der Tat ein sachfremdes Kriterium. Mit einer Listenwahl werde die Wahlfreiheit der Mitglieder der Bundesversammlung hingegen erweitert, da ein Kandidierender auch nicht gewählt werden könne, ohne dass dabei Auswirkungen auf nachfolgende Kandidierende bedacht werden müssten. Die SPK-N verweigerte im Berichtjahr allerdings ihre Zustimmung. Die Behandlung in den Räten stand Ende 2012 noch aus [3].

Die regelmässig vor allem von Minderheiten vorgebrachte Forderung einer Erhöhung der Zahl der Bundesratsmitglieder von sieben auf neun war auch im Berichtsjahr Gegenstand parlamentarischer Beratung. Im Nationalrat stiessen zwei Standesinitiativen des Kantons Tessin allerdings auf taube Ohren. Die Mehrheit der zuständigen staatspolitischen Kommission hob die Vorteile der geringeren Zahl in einem Kollegium hervor und wies darauf hin, dass mehr Sitze nicht unbedingt wie von den Initianten erhofft eine adäquatere Repräsentation aller Landesteile bedeuten würde, sondern dass eher grössere Kantone davon profitieren könnten. Gegen den zweiten Tessiner Vorstoss, der zusätzlich eine adäquate Vertretung der Landesteile gefordert hatte, wendete die Kommission ein, dass der Bundesrat kein Repräsentativorgan sein dürfe. Das Kollegium müsse das gesamte Landesinteresse und nicht einzelne Regionen vertreten. Die grosse Kammer folgte ihrer Kommission allerdings nur knapp mit 92 zu 85 Stimmen gegen die erste und mit 97 zu 77 Stimmen gegen die zweite Standesinitiative. Auf Sympathien stiess die Idee bei Teilen der CVP- und der FDP-Fraktion. Die SP und die GP stimmten geschlossen für das Anliegen, die GLP geschlossen und die SVP mit grosser Mehrheit dagegen. Die Minderheit wies vergeblich auf die wichtige symbolische Bedeutung der Vertretung der verschiedenen Landesteile in der Regierung hin. Die Diskussion dürfte – obwohl beide Kammern im Rahmen der Staatsleitungsreform eine Vergrösserung der Regierung abgeschrieben haben (siehe unten) – noch nicht abgeschlossen sein, da gleich drei im Nationalrat eingereichte im Berichtjahr aber noch nicht behandelte Motionen hängig sind. Im Ständerat wurde derweil ein Postulat Comte (fdp, NE) knapp mit 19 zu 18 Stimmen abgelehnt. Es hätte vom Bundesrat einen Bericht mit Massnahmen für eine bessere Vertretung der Landesteile – insbesondere der italienischsprachigen Regionen – im Bundesrat gefordert [4].

Neben der Erhöhung der Zahl der Regierungsmitglieder wurden im Rahmen der schier endlosen Debatte um eine Staatsleitungsreform – das Geschäft war Ende 2001 eingereicht, 2004 an den Bundesrat zurückgewiesen und 2010 mit einem Zusatzbericht ergänzt worden – zwei weitere Vorschläge diskutiert: die Verlängerung des Bundesratspräsidiums um ein Jahr und eine Erhöhung der Anzahl der Staatssekretäre bzw. eine Erweiterung deren Funktion. Der Bundesrat erhoffte sich von einer Verlängerung des Präsidiums, für die er sich in der Zusatzbotschaft von 2010 stark gemacht hatte, eine bessere und kontinuierlichere Repräsentation im Ausland und die effizientere Nutzung von Erfahrungen. Der Nationalrat beschloss allerdings, nicht auf diesen Punkt einzutreten, womit die Idee eines zweijährigen Präsidiums vorläufig vom Tisch war. Beide Räte willigten hingegen in eine Revision des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes ein, die die Rolle der Bundeskanzlei aufwertet, einen permanenten Präsidialstab einrichtet und die Schaffung zusätzlicher Staatssekretäre erlaubt. Allerdings forderten die Räte, dass die Regierung die Staatssekretäre primär im Verkehr mit dem Ausland aber nicht – wie vom Bundesrat vorgeschlagen – für Verhandlungen mit dem Parlament einsetzen soll [5].

Eine parlamentarische Initiative Hodgers (gp, GE) wollte im Sprachengesetz regeln, dass öffentliche Ansprachen von Regierungsmitgliedern immer in einer offiziellen Amtssprache gehalten werden. Der Initiant stiess sich am Umstand, dass in den letzten Jahren Bundesrätinnen und Bundesräte an öffentlichen Veranstaltungen und in den Medien immer häufiger Dialekt sprechen würden. Dies vermittle nicht nur den Eindruck, dass Hochdeutsch eine zweitrangige Sprache in der Schweiz sei, sondern würde auch den Zugang zu den Äusserungen für die nicht dialektkundige Bevölkerung erschweren. Die WBK-NR begründete ihre Empfehlung, der Initiative nicht Folge zu geben, damit, dass keine stossende Verletzung des Prinzips eines übermässigen und unreflektierten Gebrauchs der Dialektsprache erkennbar sei, und dass die Regierungsmitglieder autonom und ohne gesetzliche Grundlage in der Lage seien, Sensibilitäten situativ richtig abzuwägen. Die grosse Kammer folgte dieser Argumentation mit 149 zu 24 Stimmen. Letztere stammten vorwiegend aus der Grünen Partei aber auch von Ratsmitgliedern der lateinischen Schweiz [6].

Die SVP erachtet den Umstand als stossend, dass der Bundesrat bei der Ausformulierung der Ausführungsbestimmungen in Verordnungen zu viel Spielraum habe und in Einzelfällen Bestimmungen aufnehme, die vom Gesetzgeber so nicht vorgesehen waren. Da ein Gesetzgebungsprozess mit der Schlussabstimmung eigentlich abgeschlossen sei, könnten diese nachfolgenden Bestimmungen nur mit neuen Vorstössen wieder korrigiert werden. Mit einer parlamentarischen Initiative forderte die SVP-Fraktion deshalb ein einfaches, von einem Viertel der Mitglieder beider Räte einzuforderndes und der einfachen Mehrheit der Räte anzunehmendes Veto gegen bundesrätliche Verordnungen. Während die SPK-N einstimmig Folge geben empfahl, wandte sich die SPK-S gegen diese Idee. Die Kammern folgten ihren jeweiligen Kommissionen. Ausschlaggebend für das Nein im Ständerat war die Angst vor einer Verletzung der Gewaltentrennung. Zudem hätten die Kommissionen bereits heute Konsultations- und Mitsprachemöglichkeit beim Erlass von Verordnungen. Die Fronten verliefen damit, wie bereits bei früheren ähnlichen Vorstössen, zwischen den Kammern [7].

Ende Januar legte der Bundesrat seinen Bericht über die Legislaturplanung 2011-2015 vor. Sechs politische Leitlinien und 26 zugeordnete Ziele und entsprechende zielführende Massnahmen wurden darin formuliert. Die politischen Leitlinien der 49. Legislatur umfassen (1) einen attraktiven, wettbewerbsfähigen, finanziell gesunden und institutionell effizienten Standort Schweiz, (2) eine starke regionale und internationale Positionierung der Schweiz, (3) die gewährleistete Sicherheit des Landes, (4) einen gefestigten gesellschaftlichen Zusammenhalt mit dem sich die demographischen Herausforderungen meistern lassen, (5) die nachhaltige und effiziente Nutzung von Energie und Ressourcen mit welcher dem zunehmendem Mobilitätsbedürfnis Rechnung getragen wird, sowie (6) die Pflege eines Spitzenplatzes in Bildung, Forschung und Innovation. Eine Spezialkommission des Nationalrates (Legislaturplanungskommission) beriet den Bericht, der in einem einfachen Bundesbeschluss zu genehmigen ist, an sechs Sitzungstagen vor. Obwohl in der Ratsdebatte während der Sondersession im Mai lediglich über die Anträge dieser Kommission entschieden werden sollte, verkam die Debatte in der grossen Kammer – wie bereits vor vier und vor acht Jahren – zu einem eigentlichen Marathon. Die Beratung wurde, nachdem der lange diskutierte Rückweisungsantrag der SVP abgelehnt wurde, in sechs Blöcken organisiert, die insgesamt drei volle Sitzungen in Anspruch nahmen. Die Fraktionen wurden nicht müde zu versuchen, ihre eigenen politischen Ziele in den Bericht einzubauen. Die grosse Kammer einigte sich schliesslich darauf, eine siebte Leitlinie aufzunehmen, welche auf die rechtliche und tatsächliche Gleichstellung der Geschlechter abzielt. Mit einer von beiden Räten noch im Sommer überwiesenen Motion beauftragte die Sonderkommission den Bundesrat, die erforderlichen Indikatoren zu entwickeln, welche die Fortschritte in der Gleichstellung erfassen. Darüber hinaus fügte der Nationalrat dem Bericht zahlreiche Massnahmen hinzu. Im Ständerat, der das Geschäft in der Sommersession behandelte, war die Debatte wesentlich kürzer. Die ständerätliche Legislaturplanungskommission beantragte die integrale Übernahme des Berichts mit Ausnahme einer Ergänzung bei einem der 26 Ziele. Sie schlug zudem eine eigene neue Massnahme, sowie die Streichung von 20 bzw. die Ergänzung von vier der vom Nationalrat eingefügten Massnahmen vor. Seit dem revidierten Parlamentsgesetz von 2007 ist vorgesehen, dass es für den Legislaturplanungsbericht ein abgekürztes Differenzbereinigungsverfahren gibt, indem eine Einigungskonferenz gleich nach der ersten Lesung eingesetzt wird und die Differenzen einzeln diskutiert und bereinigt werden, was noch in der Sommersession geschah. Für die total 25 Differenzen wurden jeweils Einzelanträge gestellt, über die in der Folge in den Räten einzeln abgestimmt werden musste. Bei den einzelnen Anträgen hatte sich neunzehnmal der Ständerat und sechsmal der Nationalrat durchgesetzt. Darüber hinaus wurde vierzehnmal eine Rückkehr zum Entwurf des Bundesrates vorgeschlagen. Der Nationalrat nahm alle Vorschläge der Einigungskonferenz an. Der Ständerat seinerseits hielt an einer seiner eigenen Bestimmungen fest, und folgte in zwei Fällen dem Antrag des Bundesrates und entschied damit gegen die Einigungskonferenz, womit die jeweiligen Bestimmungen aufgrund der Differenz gestrichen wurden. Während der Eintretensdebatte im Ständerat drehte sich die Diskussion weniger um materielle als vielmehr um verfahrenstechnische Fragen. Sprich: um die Unzufriedenheit mit der Art der Behandlung der Legislaturplanung durch das Parlament. Da diese Planung ein Produkt der Exekutive sei, komme es zu einer Vermischung, wenn das Parlament das Recht auf Änderungen habe. Darüber hinaus handle es sich bei den parlamentarischen Entscheidungen nur um Grundsatzbeschlüsse und somit lediglich um Vorentscheidungen für die Planung bestimmter Massnahmen. Der grosse Aufwand für die Beratung des Legislaturplanungsberichtes stehe deshalb in keinem vernünftigen Verhältnis zum relativ geringen Nutzen. Die Unzufriedenheit manifestierte sich in einer parlamentarischen Initiative der Sonderkommission, die forderte, dass die Bundesversammlung die Legislaturplanung in einer Debatte nur noch zur Kenntnis nimmt, aber keine Änderungen mehr beschliessen kann. Die SPK-S empfahl Folge geben. Eine Antwort der SPK-N stand im Berichtsjahr noch aus. Im Nationalrat wurde im Mai eine parlamentarische Initiative der CVP-EVP-Fraktion mit gleicher Stossrichtung eingereicht. Zudem forderte eine parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion neben der Änderung hin zur reinen Kenntnisnahme eine Anpassung des Aufbaus des Berichtes, so dass Prioritäten und Schwerpunkte klarer ersichtlich seien. Beide nationalrätlichen Vorstösse wurden im Berichtsjahr ebenfalls noch nicht behandelt. Mit einer Motion verlangte schliesslich die FDP-Fraktion, dass der Bundesrat für seine nächste Legislaturplanung keine sektorielle, sondern eine interdepartementale Herangehensweise wähle. Damit könnten Probleme vernetzter und damit effizienter angegangen werden. Beide Räte nahmen diese vom Bundesrat unterstützte Motion diskussionslos an [8].

Die Übernahme eines Verwaltungsratsmandates von alt Bundesrat Moritz Leuenberger bei der Baufirma Implenia, die zur Amtszeit Leuenbergers einige wichtige Bundesaufträge erhalten hatte, hatte seit 2010 zu einigen Vorstössen geführt. Die staatspolitischen Kommissionen beider Räte hatten 2011 zwei parlamentarischen Initiativen Folge gegeben, die eine Wartefrist für die Übernahme bezahlter Mandate durch ehemalige Bundesrätinnen und Bundesräte fordern. Der Bundesrat hatte in der Folge angekündigt, in dieser Frage selber aktiv zu werden. Die Ergänzung seines „Aide-mémoires“ ging beiden SPK aber zu wenig weit. Die Beratung der parlamentarischen Initiativen Binder (svp, ZH) und Leutenegger Oberholzer (sp, BL) wurden deshalb auf 2013 traktandiert [9].

Auch 2012 führte der Bundesrat die Idee von Bundesratssitzungen ‚extra muros‘ fort, um seine Verbundenheit mit der Bevölkerung in allen Regionen der Schweiz zu bekunden. Die 2010 begonnene Tradition führte im Berichtsjahr nach Schaffhausen, wo die Regierung nach ihrer Sitzung mit der Bevölkerung zusammenkam und den Schaffhauser Regierungsrat zu einem Arbeitsessen einlud [10].

Das seit 2005 geltende, revidierte Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren war seit einiger Zeit Gegenstand wiederholter Kritik wegen zu kurzer Fristen, intransparenter Auswahl der Adressaten oder fehlender Nachvollziehbarkeit der Auswertung der verschiedenen Stellungnahmen. Nicht nur die Parteien hatten einen schriftlichen Protest beim Bundesrat eingereicht, sondern auch die Staatschreiberkonferenz der Kantone intervenierte bei der Bundeskanzlei. Aufgrund dieser Kritik hatten die GPK beider Räte bereits 2010 beschlossen, eine Evaluation der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis durchführen zu lassen. Aus dem Evaluationsbericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle leitete die GPK-N verschiedene Empfehlungen ab, denen sie mit drei Postulaten Nachdruck verleihen wollte. Das erste Postulat fordert den Bundesrat auf, Möglichkeiten für mehr Transparenz bei der Kommunikation der Ergebnisse einer Vernehmlassung aufzuzeigen. Mit dem zweiten Postulat erhält der Bundesrat den Auftrag, eine Abschaffung konferenzieller Anhörungen zu prüfen. Mit dem dritten Vorstoss soll der Bundesrat die Unterschiede zwischen Anhörung und Vernehmlassung aufzeigen und prüfen, ob es weiterhin zweckmässig sei, beide Instrumente beizubehalten. Der Nationalrat überwies die Postulate in der Herbstsession. Noch hängig ist eine im Berichtsjahr von der SVP-Fraktion eingereichte Motion, die den Bundesrat zusätzlich beauftragen möchte, die Rolle und die Kompetenzen der Bundeskanzlei im Vernehmlassungsverfahren zu klären und eine Begründungspflicht bei verkürzten Antwortfristen einzuführen. Darüber hinaus will die Motion das konferenzielle Verfahren ganz abschaffen [11].