Auch 2013 war die Schweizer Geldpolitik massgeblich geprägt durch die 2011 eingeführte Wechselkursuntergrenze gegenüber dem Euro. Die Schweizerische Nationalbank (SNB) verwies während des ganzen Jahres auf die Notwendigkeit des Mindestkurses, um eine Verschärfung der monetären Rahmenbedingungen zu vermeiden. Wie die Entwicklungen der Geldmengen während des Berichtsjahres zeigte (+3.1% M2, + 3.4% M3), konnte die Kursuntergrenze das ganze Jahr ohne grössere Interventionen aufrechterhalten werden. Die Entspannung an den internationalen Finanzmärkten und die langsame Erholung der Weltwirtschaft liessen die Nachfrage nach dem sicheren Schweizer Franken etwas zurückgehen, wodurch dieser im Berichtsjahr unter weniger Aufwertungsdruck stand als noch in den Vorjahren. Nach wie vor schien der starke Schweizer Franken jedoch eine deflationäre Wirkung zu entfalten. Die Jahresteuerung betrug 2013 -0.2% und war nach 2012 erneut negativ. Die auf einen Dreimonats-Libor (CHF) von 0.00% bedingte Inflationsprognose vom Dezember 2013 liess keine Inflationsgefahr erkennen. Sie ging für das dritte Quartal 2016 von einer moderaten Jahresteuerung von 1.3% aus [1].

Über die Aktivierung des antizyklischen Kapitalpuffers zur Abkühlung des Schweizer Immobilienmarkts, siehe unten (Kapital- und Finanzmarktregulierung).

Der Aussenwert des Schweizer Frankens war im Berichtsjahr weniger abhängig von der 2011 eingeführten Kursuntergrenze gegenüber dem Euro als noch im Vorjahr. Der Wert der europäischen Gemeinschaftswährung war zum Jahresanfang zwar noch relativ tief (CHF 1.2072), stieg bis Mitte Januar jedoch auf über CHF 1.24 und erreichte im Mai seinen Höchstwert bei CHF 1.2543. Auch im weiteren Jahresverlauf bewegte sich der Kurs immer deutlich über dem Mindestkurs von CHF 1.20. Er betrug am Jahresende CHF 1.2264. Die Kursentwicklung des US-Dollars war gegenüber der Entwicklung des Eurokurses bedeutend volatiler. Zwischen Januar (Eröffnung: CHF 0.9153) und Mai erstarkte der Greenback signifikant bis CHF 0.9708 worauf er jedoch erneut zur Schwäche neigte (Tiefststand Mitte Dezember bei CHF 0.8872) und bei CHF 0.8908 schloss [2].

Währungsgeschäfte waren auch 2013 ein Thema im Parlament. Eine Standesinitiative aus dem Wallis forderte die Bundesversammlung dazu auf, sich mit einer Versicherung gegen Währungsschwankungen zu befassen. Die Ziele der Versicherung sollten sich mit den Zielen der Schweizerischen Exportrisikoversicherung decken (Subsidiarität, Eigenwirtschaftlichkeit, internationale Wettbewerbsfähigkeit und aussenpolitische Verträglichkeit). Durch die Einführung einer Währungsversicherung erhofften sich die Befürworter die Schaffung und den Erhalt von Arbeitsplätzen in der Schweiz. Gegner des Vorstosses argumentierten, dass die Notwendigkeit einer solchen Versicherung seit den Interventionen der Nationalbank auf dem Währungsmarkt nicht mehr gegeben sei. Zudem sei das Handelsaufkommen (rund CHF 200 Mia. Exporte und rund CHF 180 Mia. Importe pro Jahr) und die damit verbundenen, möglichen Zahlungen zu gross, um mit dem Ziel der Eigenwirtschaftlichkeit kompatibel zu sein. Befürworter Luc Recordon (gp, VD) verwies darauf, dass die Einführung einer Währungskursuntergrenze durch die SNB nicht bei jeder künftigen Aufwertung des Schweizer Frankens zu erwarten sei, weshalb eine schweizerische Währungsversicherung für diesen Fall Sicherheit bieten könnte. Seine Argumentation überzeugte das ständerätliche Plenum jedoch nicht. Das Begehren wurde mit 21 zu 6 Stimmen bei einer Enthaltung deutlich abgelehnt [3].

Ohne Diskussion angenommen wurde ein Postulat Schwaab (sp, VD), das die Landesregierung beauftragte, die Risiken der Online-Währung Bitcoin zu evaluieren. Diese private, sprich nicht von einer staatlichen Zentralbank kontrollierte Währung, war zunächst hauptsächlich für Online-Transaktionen verwendet worden, fand jedoch gemäss Bundesrat auch vermehrt Anklang in der „realen“ Wirtschaft. Deren Bedeutung für den Schweizer Zahlungsverkehr wurde von der SNB indes als „nicht dereinst relevant“ eingeschätzt. Der bundesrätliche Bericht sollte insbesondere die Eignung von Bitcoins zur Geldwäscherei oder zur Finanzierung von kriminellen Aktivitäten zum Gegenstand haben. Zudem erwartete der Nationalrat eine Bewertung von geplanten und getroffenen Regulierungsmassnahmen in anderen Ländern. Am Jahresende stand der Bericht noch aus [4].

Als Zweitrat befasste sich 2013 der Ständerat mit einer bereits 2011 vom Nationalrat angenommenen Motion Hutter (fdp, ZH). Diese forderte den Bundesrat dazu auf, mit China ein Währungsabkommen abzuschliessen, um die Schweizer Exporteure weniger abhängig vom US-Dollar zu machen. Verschiedene Redner in der Kleinen Kammer sprachen sich gegenüber dem Wortlaut und Inhalt der Motion kritisch aus, wollte diese im Angesicht des zeitgleich abgeschlossenen Freihandelsabkommen mit China aber nicht ablehnen. Es wurde moniert, dass die Motion nicht umzusetzen sei, weil sie inhaltlich den Kompetenzbereich der SNB tangiere und diese weder vom Parlament noch vom Bundesrat zum Abschluss eines Währungsabkommens verpflichtet werden könne. Zudem sei die chinesische Währung sowieso eng an den US-Dollar gebunden, weshalb sie mit diesem tendenziell zur Schwäche neige. Ein Währungsabkommen mit China sei deshalb nicht geeignet, das von der Motion bezeichnete Ziel der geringeren Abhängigkeit von der „abstürzenden“ Währung US-Dollar zu erreichen, argumentierte Hannes Germann (svp, SH). Der Rat beschloss ohne Gegenantrag, die Motion an die Kommission zurückzuweisen. Diese erhielt den Auftrag, die Motion „zeit- und sachgerecht“ umzuformulieren [5].

Der Berichte zum im Jahre 2011 überwiesenen Postulat Favre (fdp, NE; Folgen und Begleiterscheinungen des starken Frankens im Grenzgebiet) wurde im November 2013 vom Bundesrat verabschiedet. Demgegenüber war der Bericht zum Postulat Leutenegger Oberholzer (sp, BL; Währungspolitisches Instrumentarium zum Schutz des Schweizerfrankens) am Jahresende noch immer ausstehend [6].

Die Entwicklung des Dreimonats-Libor (CHF) war im Berichtsjahr wenig spektakulär. Er belief sich im Januar 2013 auf rund 0,01%, erhöhte sich im Jahresverlauf leicht und schloss per Ende Dezember 2013 bei weiterhin sehr tiefen rund 0,02%. Demgegenüber erwies sich der Verlauf der Rendite von 10-jährigen Bundesobligationen als etwas aufschlussreicher. Zum Jahresanfang betrug sie 0,60% und schwankte während der Frühjahrsmonate zwischen dem Eröffnungswert und rund 0,80%. Als Ende Mai der Chairman der Federal Reserve Bank (FED) andeutete, die Anleihekäufe der US-Notenbank zu reduzieren (Tapering), erhöhten sich weltweit viele Zinssätze; so auch die Rendite der Bundesobligationen, die in nur einem Monat um über 40 Basispunkte auf 1,12% stieg. Darauf pendelte sie bis zum Jahresende zwischen rund 1% und 1,2% ein (Höchstwert bei 1,26% im September 2013) und schloss bei 1,25% [7].

Neben der klassischen Geldpolitik (siehe oben) und der Regulierung des Immobilienmarkts (siehe unten, Kapital- und Finanzmarktregulierung), stand die SNB im Berichtsjahr auch im Zusammenhang mit der Grossbankenrettung von 2008 und der Grossbankenregulierung von 2011 im Fokus der Politik. Zum einen konnte sie den SNB StabFund ohne Verlust abwickeln und so die UBS-Rettung zu einem Abschluss bringen, zum anderen bezeichnete sie mit der Zürcher Kantonalbank (ZKB) ein weiteres Bankinstitut als systemrelevant und verpflichtete diese dadurch zur Einhaltung von schärferer Regulierungen.

Die Abwicklung des SNB StabFund konnte eingeleitet werden, nachdem der StabFund sein Darlehen bei der SNB im August 2013 vollständig tilgte und die UBS die verbliebenen Aktiva im November vom StabFund zurückkaufte. Deren Wert wurde vertragsgemäss, nach Zuweisung der ersten Milliarde an die SNB, je zur Hälfte aufgeteilt, was der Nationalbank einen Verkaufserlös von USD 3,762 Mia. einbrachte. Über die gesamte Laufzeit generierte das SNB-Darlehen zudem ein Zinseinkommen von rund USD 1,6 Mia. Die SNB liess verlauten, dass mit der Übergabe des StabFund an die UBS ein „ausserordentliches und herausforderndes Unterfangen“ zu einem guten Ende geführt werden konnte. Mit der Abwicklung des Fonds wurde auch eine am Jahresende formell nach wie vor beim EFD pendente Motion Graber (cvp, LU) hinfällig. Das 2011 überwiesene Begehren hatte gefordert, die Möglichkeit zum Rückkauf der StabFund-Aktiva durch die UBS von der Erfüllung von GPK-Empfehlungen abhängig zu machen [8].

Im Zusammenhang mit der Grossbankenregulierung verfügte die SNB im Berichtsjahr, dass neben der UBS und der CS auch die Zürcher Kantonalbank (ZKB) zu den systemrelevanten Banken gezählt werden musste. Dadurch wurde die ZKB ab dem 1. November zum Einhalten strengerer Eigenmittel- und Liquiditätsbestimmungen sowie zur Erarbeitung eines Notfallplans verpflichtet. Der Verweis auf die Staatsgarantie war dabei nicht genügend, weshalb sich die Frage stellte, wie allfällig systemrelevante Funktionen abgespaltet werden könnten. Die Bank unterhielt gemäss Medienberichten über 98% des Kredit- und Einlagegeschäfts mit Privat- und Firmenkunden im Inland. Dadurch schienen ein Abtrennen des systemrelevanten Inlandgeschäfts und die Auslagerung dieser Teile in eine „Brückenbank“ wenig praktikabel. In den Medien wurde spekuliert, dass bald auch die Raiffeisen Gruppen mit ihrem grossen Hypothekargeschäft und die Postfinance aufgrund ihrer dominanten Stellung im Schweizer Zahlungsverkehr als systemrelevant gelten könnten. Bis zum Jahresende wurde diesbezüglich von der SNB jedoch nichts verfügt [9].

Die Affäre um den 2012 zurückgetretenen Präsidenten des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank (SNB), Philipp Hildebrand, beschäftigte auch im Berichtsjahr die Schweizer Politik. Hildebrand war Ende 2011 beschuldigt worden, die Einführung der Wechselkursuntergrenze zur persönlichen Bereicherung genutzt zu haben. Er hatte zwar immer abgestritten, von den kritisierten US-Dollar-Transaktionen Kenntnis gehabt zu haben, war im Januar 2012 aber trotzdem zurückgetreten. Im März 2013 veröffentlichte die Geschäftsprüfungskommission (GPK) ihren Bericht zur Causa Hildebrand. Darin monierte die Aufsichtskommission, dass der Bundesrat ohne gesetzliche Grundlage gehandelt habe, als er von sich aus die Überprüfung von Hildebrands Devisengeschäften angeordnet hatte. Die GPK war der Meinung, dass diese Aufgabe im Kompetenzbereich des Bankrats gelegen hätte. Zudem kritisierte die GPK die wenig aufschlussreiche Protokollierung der Bundesratssitzungen. Beispielhaft wurde das Protokoll eines vierstündigen Gesprächs des Bundesrats mit dem Bankratspräsidenten und Hildebrand angeführt. Es umfasste nur eine Seite. Der Bundesrat konterte die Kritik an der Verletzung des Legalitätsprinzips noch am Tag der Veröffentlichung des Berichts. Er verwies auf die Bundesverfassung und das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, das dem/der Bundespräsidenten/in „jederzeit“ das Recht auf Abklärungen einräume. Obwohl der GPK-Bericht einstimmig und ohne Enthaltungen verabschiedet wurde, bemängelte Nationalrat Blocher (svp, ZH) diesen öffentlich. Es sei „lächerlich“, dass die GPK nur die Rolle des Bundesrats und der Verwaltung, nicht aber das Verhalten des zurückgetretenen Präsidenten der Schweizerischen Nationalbank untersucht habe. Ähnlich äusserten sich auch weitere SVP-Vertreter im Nationalrat. Dieser beriet just am Tag der Veröffentlichung des GPK-Berichts eine parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion, die eine PUK zur Aufklärung des Falls Hildebrand forderte. Unter anderem sollten damit Abklärungen zu Devisen- und Wertschriftentransaktionen aller SNB-Kaderleute und deren Angehörigen ab 2003 angestellt werden. Das Geschäft scheiterte jedoch mit 129 zu 52 Stimmen deutlich [10].

Nach zwei Jahren mit hohen Gewinnen erwirtschaftete die Nationalbank im Berichtsjahr einen Verlust von CHF 9,01 Mia. Positiv zum Ergebnis trugen der Verkauf des StabFund (CHF 3,42 Mia) und die Entwicklung der Fremdwährungspositionen (CHF 3,13 Mia) bei. Das reichte jedoch nicht, um die hohen Bewertungsverluste auf dem Gold wettzumachen, die sich im Jahresverlauf auf CHF 15,21 Mia. summierten. Weil die Ausschüttungsreserve am Jahresende nur CHF 5,3 Mia. betrug, kam es im Berichtsjahr vereinbarungsgemäss zu keiner Gewinnausschüttung an die Aktionäre und die öffentliche Hand. Nur marginal verkürzt wurde im Berichtsjahr die Bilanz der Nationalbank, nämlich von CHF 499,4 Mia. im Vorjahr auf CHF 490,4 Mia. zum Jahresende 2013. Damit hielt die SNB erneut Aktiva im Wert von mehr als 80% des jährlichen Bruttoinlandsprodukts der Schweiz. Die Devisenreserven stiegen, mitunter aufgrund von Bewertungseffekten, leicht von CHF 432,2 Mia. auf CHF 443,3 Mia. Das Darlehen an den StabFund wurde vollständig getilgt (siehe oben) [11].

Die 2011 von SVP-Exponenten lancierte Volksinitiative „Rettet unser Schweizer Gold (Gold-Initiative)“ wurde im Berichtsjahr mit 106 052 gültigen Stimmen eingereicht. Das Begehren forderte, dass die SNB 20% ihrer Aktiva in Gold halten musste und dieses in der Schweiz zu lagern sei. Darüber hinaus sollte der Nationalbank verboten werden, einmal gekauftes Gold wieder zu verkaufen. Die SNB und der Bundesrat äusserten sich dezidiert kritisch gegenüber den Forderungen. Sie erachteten eine geografische Diversifikation der Goldlagerung als sinnvoll. Zudem befürchteten sie eine Einschränkung der geldpolitischen Handlungsfähigkeit bei Annahme der Initiative. Zwar könnte die Nationalbank weiterhin eine expansive Politik betreiben, diese aber weniger leicht zurückfahren, weil das Gold nicht verkauft werden dürfe. Langfristig erwarteten deshalb sowohl die SNB als auch der Bundesrat, dass die Bilanz der Nationalbank zu grossen Teilen aus Gold bestehen würde, was eine Steuerung des Zinses nur noch über die Passivseite (Ausgabe von Schuldverschreibungen) erlauben würde. Die Notenbank und der Bundesrat verwiesen darauf, dass dadurch mit tieferen Gewinnausschüttungen gerechnet werden müsste, weil die Goldbestände keine Zinserträge generierten, während Schuldverschreibungen eine Verzinsung verlangten. Die Beratungen der Initiative im Parlament standen am Jahresende noch aus [12].

In der Frühjahrssession befasste sich der Ständerat als Zweitrat mit der bundesrätlichen Vorlage zur Gewährung eines Rahmenkredits zur Weiterführung der internationalen Währungshilfe. Die Vorlage sah vor, dem Bundesrat für den Zeitraum von fünf Jahren die Kompetenz zur Gewährung einer Garantie gegenüber der SNB in Höhe von CHF 15 Mia. zu übertragen. Dadurch sollte der Nationalbank die Möglichkeit eingeräumt werden, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) bei Bedarf zusätzliche USD 10 Mia. (zum Zeitpunkt der ständerätlichen Beratung rund CHF 9,5 Mia) an Krediten zur Verfügung zu stellen. Diesen Betrag hatte der Bundesrat im April 2012 im Zuge einer ausserordentlichen, zeitlich befristeten Erhöhung der IWF-Mittel unter Vorbehalt der parlamentarischen Zustimmung zugesichert. Der Rahmenkredit war gemäss bundesrätlicher Argumentation auf CHF 15 Mia. veranschlagt, um einerseits allfällige Währungsschwankungen abzufangen (CHF 2,5 Mia) und andererseits den 2009 bis 2013 verlängerten Währungshilfekredit über CHF 2,5 Mia. weiterzuführen. Dem Nationalrat folgend beantragte die ständerätliche Kommissionsmehrheit eine Reduktion des Rahmenkredits auf CHF 10 Mia. Sie war der Ansicht, dass dem Bundesrat keine „Vorratshaltung“ (Roland Eberle, svp, TG) genehmigt werden sollte. Die Ratslinke setzte sich mit der CVP für den bundesrätlichen Vorschlag ein, unterlag in der Detailberatung aber knapp mit 23 zu 16 Stimmen. Ein Mehrheitsantrag, der die Regierung aufforderte, sich aktiv dafür einzusetzen, dass die IWF-Kreditauflagen nicht zu einer Verschlechterung der sozialen Lage in den Empfängerstaaten führten, wurde von den bürgerlichen Parteien unter Führung von FDP und SVP im Plenum abgelehnt (22 zu 17 Stimmen). Die Ratsmehrheit ging mit Bundesrätin Widmer-Schlumpf einig, dass eine solche Bestimmung nicht in einem Finanzbeschluss festgehalten werden sollte und materiell nicht notwendig sei, weil der IWF dieses Ziel ohnehin verfolge [13].

Ein zweiter Beschluss, der 2013 im Zusammenhang mit dem IWF getroffen wurde, betraf die Verlängerung der Teilnahme an den Allgemeinen Kreditvereinbarungen (AKV). Der Bundesrat hatte bereits 2012 beantragt, an der vom IWF beschlossenen Verlängerung der AKV teilzunehmen. Es wurde argumentiert, dass eine Kündigung der AKV ein schlechtes politisches Zeichen setzen würde. Zusätzlich zur Verlängerung hatte die Regierung vorgesehen, die Verlängerungskompetenz – analog der Regelung zur Neuen Kreditvereinbarung (NKV) – vom Parlament an den Bundesrat zu übertragen. Konsens herrschte in den Räten darüber, dass die Verlängerung der Teilnahme an der AKV zu keiner zusätzlichen finanziellen Verpflichtung für die Schweiz führe, weil die Mittel, die dem IWF via NKV zur Verfügung gestellt wurden, deutlich grösser waren als die Mittel, die über die AKV gesprochen wurden und die beiden Fazilitäten derart verbunden waren, dass die höhere der beiden Zusagen die maximale Verpflichtung eines Staates darstellte. Im Ständerat gab die Vorlage deshalb zu keiner Diskussion Anlass und passierte einstimmig bei einer Enthaltung. Auch in der Grossen Kammer war die Verlängerung der Teilnahme an der AKV unbestritten. Im Gegensatz zum Ständerat stimmte der Nationalrat aber über einen SVP-Minderheitsantrag ab, der die Beibehaltung der aktuellen Kompetenzregelung forderte. Mit Verweis auf die Möglichkeiten des Bundesrats, die finanziell relevante Verlängerung der NKV selbstständig vorzunehmen, stimmte die Mehrheit des Ratsplenums jedoch deutlich für die Kompetenzverschiebung (119 zu 44 Stimmen). In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 121 zu 44 Stimmen angenommen [14].

Im Zusammenhang mit dem Umbau der Verrechnungssteuer (Umstellung vom Schuldner- auf das Zahlstellenprinzip) geschah 2013 wenig. Die Räte hatten 2012 eine entsprechende Vorlage an den Bundesrat zurückgewiesen, worauf dieser vom Finanzdepartement einen Bericht erarbeiten lies, der per Ende 2013 erwartet wurde. Gestützt darauf wollte die Regierung das weitere Vorgehen bekanntgeben, was bis zum Jahresende jedoch nicht geschah [15].

Die 2009 von der FDP-Liberalen Fraktion eingereichte parlamentarische Initiative für die schrittweise Abschaffung der Stempelsteuer wurde 2013 erstmals im Ratsplenum behandelt. Im Jahre 2010 hatte die WAK-NR eine Aufteilung des Geschäfts erwirkt. Dadurch wurde die Abschaffung der Stempelsteuer auf Eigenkapital unmittelbar weiterverfolgt, während die Erarbeitung eines Entwurfs betreffend Abschaffung der Stempelsteuer auf Versicherungsprämien und Abschaffung der Umsatzabgabe einer kommissionsinternen Subkommission übertragen wurde. Die WAK-SR hatte 2011 diesem Vorgehen zugestimmt und der Initiative Folge gegeben. Aufgrund der Vernehmlassungsantworten (2012) hatte sich die Kommission des Erstrats (Nationalrat) im Berichtsjahr entschieden, den Entwurf unverändert in die Räte zu bringen. In der Frühjahrsession behandelte die Grosse Kammer das Geschäft. Befürworter aus dem bürgerlichen Lager sprachen sich für die Abschaffung der Steuer aus, um die Ungleichbehandlung von Fremd- und Eigenkapital zu eliminieren. Die Stempelabgabe auf Fremdkapital war 2011 im Zuge der Grossbankenregulierung („too-big-to-fail“) abgeschafft worden. Zudem erhofften sich die Anhänger dieser Lösung positive Effekte auf die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Firmen und eine Erhöhung der Attraktivität des Finanzplatzes. Unter den Gegnern der Vorlage bemängelten vornehmlich jene aus dem linken Lager die nicht kompensierten Einnahmeausfälle, die sie auf rund CHF 240 Mio. bezifferten, weshalb sie für Nichteintreten plädierten. Eine zweite Minderheit (CVP plus Ratslinke) forderte gemäss bundesrätlichem Vorschlag Eintreten und Sistieren. Die Kommissionsmehrheit, die sich für Eintreten starkmachte, konnte sich jedoch mit 126 zu 53 Stimmen gegenüber Minderheit 1 und mit 97 zu 88 Stimmen gegenüber Minderheit 2 behaupten. In der Detailberatung wurde ein Antrag der Ratslinken behandelt, der den Bundesrat in die Pflicht nehmen wollte, die durch Abschaffung der Stempelabgabe auf Eigenkapital generierten Einnahmeausfälle innert fünf Jahren zu kompensieren. Bundesrätin Widmer-Schlumpf verwies auf die diesbezügliche Verantwortlichkeit und Kompetenz des Parlaments und setzte sich mit den bürgerlichen Kräften gegen den entsprechenden Vorstoss ein. Der Antrag scheiterte deutlich mit 119 zu 58 Stimmen, worauf die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 120 zu 54 Stimmen angenommen wurde. In der Kleinen Kammer war die Behandlung der Vorlage deutlich weniger umstritten. Der Ständerat folgte in der Wintersession ohne Gegenantrag der bundesrätlichen Argumentation, wonach die Vorlage zu sistieren sei und eine Abschaffung der Stempelsteuer auf Eigenkapital innerhalb der Vorlage zur Unternehmenssteuerreform III in Angriffe genommen werden solle. Die Vorlage wurde somit für mindestens ein Jahr von der Agenda des Parlaments genommen. Mehr zur Unternehmenssteuerreform III, siehe Teil I, 5 (Öffentliche Finanzen)[16].

Neben der parlamentarischen Initiative der FDP behandelte der Nationalrat in der Herbstsession zwei aus der SVP-Fraktion stammende Motionen, die ebenfalls die Abschaffung der Stempelsteuer forderten. Die erste Motion nahm das Begehren auf, wonach Sach- und Vermögensversicherungen von der Stempelsteuer befreit werden sollten und war damit äquivalent zum sich in der Subkommission befindlichen Teil der parlamentarischen Initiative der FDP (siehe oben). Die zweite Motion wollte rückkaufsfähige Lebensversicherungen, im Speziellen solche mit Einmaleinlage, von der Steuerpflicht befreien. Der Bundesrat setzte sich gegen beide Begehren ein. Er argumentierte, dass in der Steuerpolitik die Beseitigung der Heiratsstrafe und die Unternehmenssteuerreform III Priorität hätten und er deshalb von weiteren, nicht gegenfinanzierten Steuerabschaffungsabsichten absehen wolle. Sowohl die Ratslinke, als auch die GLP und grosse Teile der CVP folgten dieser Argumentation, konnten sich gegen SVP, FDP und BDP jedoch nicht durchsetzen. Die Motion betreffend Abschaffung der Stempelsteuer auf Sach- und Vermögensversicherungen passierte mit 93 zu 86 Stimmen, während die Motion zur Abschaffung der Stempelsteuer auf rückkaufsfähigen Lebensversicherungen mit 94 zu 86 Stimmen angenommen wurde [17].

Nachdem der Bundesrat 2012 einer Änderung der Eigenmittelverordnung (ERV) zugestimmt hatte, wurden die darin vorgesehenen Massnahmen im Berichtsjahr erstmals aktiviert. Im Februar 2013 beantrage die Nationalbank, nach Anhörung der Finma, dem Bundesrat die Aktivierung eines antizyklischen Eigenkapitalpuffers in Höhe von 1%. Damit sollten die Banken ab 30. September zum Halten eines zusätzlichen Kapitalpuffers von 1% ihrer direkt oder indirekt grundpfandgesicherten risikogewichteten Positionen (mit Wohnliegenschaften im Inland als Grundpfand) verpflichtet werden. Die SNB verwies darauf, dass sie aufgrund der Kursuntergrenze gegenüber dem Euro nur beschränkte Möglichkeiten hätte, den Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt mit Zinserhöhungen entgegenzutreten. Durch den Kapitalpuffer erhoffte sich die SNB zum einen eine Abschwächung des Wachstums auf dem Hypothekar- und Immobilienmarkt (durch die relative Verteuerung von Hypotheken gegenüber anderen Kreditformen) als auch eine Stärkung der Widerstandskraft der Finanzinstitute. Der Bundesrat zeigte sich von dieser Argumentation überzeugt, nahm den Antrag an und passte die ERV entsprechend an. Erst im Dezember 2013 verschärfte die SNB ihre Rhetorik bezüglich der Entwicklungen auf dem Schweizer Immobilienmarkt wieder leicht. Während sie im Sommer und Herbst die Gefahr für den weiteren Aufbau von Ungleichgewichten auf dem Immobilienmarkt ohne verstärkendes Adjektiv beschrieb, sprach sie nach der winterlichen geldpolitischen Lagebeurteilung von einer „erheblichen“ Gefahr [18].

Neben spezifischen Finanzmarktregulierungen war im Berichtsjahr auch die Finanzmarktaufsicht (Finma) Gegenstand von parlamentarischen Vorstössen. So forderte das Postulat Graber (cvp, LU) angesichts der zuletzt häufiger geäusserten Kritik aus dem Bankensektor den Bundesrat dazu auf, zu prüfen, ob die Aufsichtsbehörde durch ein externes Expertengremium beurteilt werden sollte. Unter anderem verlangte der Vorstoss vom Bundesrat Antworten auf die Fragen, ob die Finma über genügend Fachkompetenz verfüge, ob ihre Regulierungen zwischen kleinen, mittelgrossen und grossen Instituten differenziere, ob sie sich (neben dem Schutz der Gläubiger/innen) auch dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes verschreibe und ob die Behörde die Meinung der Beaufsichtigten genügend berücksichtige. Der Bundesrat verwies auf verschiedene erst kürzlich durchgeführte Evaluationen der Finma durch den Bund, den Internationalen Währungsfonds (IWF) und das Financial Stability Board (FSB). Dabei habe die Behörde jeweils gut abgeschnitten, weshalb eine erneute Prüfung unnötig sei. Eine grosse Mehrheit des Ständerats folgte dieser Argumentation jedoch nicht und nahm das Postulat in der Märzsession mit 30 zu 6 Stimmen an [19].

Der Nationalrat beschäftigte sich in der Sommersession ebenfalls mit einem Postulat bezüglich der Finanzmarktaufsicht. Das Begehren de Buman (cvp, FR) forderte einen Bericht über die Verfahren zur Ausarbeitung von Finma-Mitteilungen, deren Rechtsmässigkeit und deren Verbindlichkeit. Der Bundesrat argumentierte erfolglos, dass diese Fragen bereits im Rahmen von Postulat Graber (siehe oben) angegangen würden. Das Postulat wurde einstimmig überwiesen [20].

Die eidgenössischen Räte berieten im Zuge der Behandlung der Lex USA (siehe unten, „Finanzplatzkrise und Bankgeheimnis“) zwei weitere Geschäfte im Zusammenhang mit der Finma. Die Wirtschafts- und Abgabekommissionen beider Räte forderten mittels zweier gleichlautender Motionen den Bundesrat dazu auf, die Aufsichtsbehörde zur Verschärfung ihrer Enforcement Policy im Bereich der Gewährserfordernis zu bewegen. Die Aufforderung sollte unter Berücksichtigung der Unabhängigkeit der Finma erfolgen. Konkret wollten die Motionen erreichen, dass vermehrt Berufsverbote für Bankmanager auf Basis von Art. 33 Finanzmarktaufsichtsgesetz ausgesprochen wurden. Thomas Aeschi (svp, ZG) verwies auf formaljuristische Mängel der Motionen. Er argumentierte, dass der Bundesrat der Finma keine direkten Vorschriften machen könne. Bundesrätin Widmer-Schlumpf erachtete das Begehren ebenfalls als „nicht ganz einfach umsetzbar“. Trotz dieser Bedenken wurden die Motionen sowohl im Nationalrat (mit 100 zu 83 Stimmen, gegen den Willen von FDP und SVP) als auch im Ständerat (einstimmig) angenommen [21].

Weiterhin pendent waren am Jahresende zwei Motionen aus den Jahren 2010 und 2011. Erstere wollte systemrelevante Unternehmen im Falle einer Staatsrettung straffähig machen (2010 von der Kleinen Kammer angenommen, 2011 vom Nationalrat abgeändert). Die zweite offene Motion hatte eine Veränderung der Kostenregelung im Fall der Einsetzung eines Untersuchungsbeauftragten durch die Finma verlangt und war Ende 2013 im Zweitrat hängig [22].

Auch fünf Jahre nach der UBS-Rettung durch Bund und SNB war die Eigenkapitalausstattung von Schweizer Banken Thema im Parlament. Die Kleine Kammer beriet als Zweitrat eine Motion der WAK-NR, die 2012 vom Nationalrat angenommen worden war. Das Begehren fordert den Bundesrat dazu auf, die Eigenkapitalbestimmungen für Banken der Kategorien 2 bis 5 in einer Verordnung festzulegen. Diese Kompetenz oblag zum Zeitpunkt der Beratungen der Finma. Zusätzlich sollte das Verhältnis von Eigenkapital der Banken zweiter Kategorie gegenüber den systemrelevanten Banken erster Kategorie in einem korrekten Verhältnis stehen. Anlass zur Beunruhigung gab die theoretische Möglichkeit, dass eine Bank erster Kategorie minimal 14% risikogewichtetes Eigenkapital halten musste (bei Gewährung aller Rabatte durch die Finma) während Banken der zweiten Kategorie unter Umständen verpflichtet waren, Eigenkapitalquoten bis 14.4% bereitzustellen. Nachdem der Ständerat einen Satz strich, der maximal 13% risikogewichtetes Eigenkapital für nicht-systemrelevante Banken forderte, und die Motion einstimmig durchwinkte (32 zu 0 Stimmen), stimmte der Nationalrat auch der veränderten Motion zu (127 zu 47 Stimmen), und zwar mit Unterstützung des Bundesrats und gegen den Willen der Ratslinken. Das Begehren war am Jahresende im EFD hängig [23].

Obwohl noch nicht im Parlament behandelt, entbrannte ob einer Motion Leutenegger Oberholzer (sp, BL) eine intensive vorparlamentarische Diskussion. Das Begehren forderte für Banken eine Eigenkapitalquote von mindestens 10% der nichtrisikogewichteten Aktiven, also eine deutliche Verschärfung der damals gültigen Regeln. Am 30. Oktober publizierte der Bundesrat seine Stellungnahme, in der er festhielt, dass er 2015 ohnehin zur Überprüfung der Auswirkungen der „Too-big-to-fail“ Massnahmen verpflichtet sei. Eine selektive Anpassung der erst 2011 erlassenen Regelungen erachtete er deshalb als verfrüht. Zudem äusserte er sich gegenüber der geforderten Eigenmittelhöhe kritisch. Eine ungewichtete Eigenkapitalquote von 10% würde allein die beiden Grossbanken (UBS und CS) zu einer „massiven“ Kapitalaufstockung von mindestens CHF 150 Mia. zwingen, schrieb die Landesregierung. Drei Tage nach dieser Stellungnahme erklärte Finanzministerin Widmer-Schlumpf jedoch öffentlich: „Wir müssen uns Gedanken darüber machen, ob wir die Eigenkapitalbasis nicht weiter verstärken müssen (...). Derzeit spricht man von 6 bis 10 Prozent [ungewichteter Eigenkapitalquote, die Red.]“. Tatsächlich vertraten mehrere namhafte Ökonomen die Haltung, dass die Eigenmittelbestimmungen verschärft werden sollten. Bürgerliche Politiker/innen kritisierten Widmer-Schlumpfs Äusserungen (die mitunter für starke Kursrückschläge bei UBS- und CS-Aktien führten) scharf. Am Jahresende war nicht klar, ob die Politik einer erneuten Verschärfung der Eigenmittelbestimmungen zustimmen würde. Die Motion Leutenegger Oberholzer (sp, BL) wird voraussichtlich 2014 von den Räten behandelt [24].

Zu keinen Diskussionen Anlass gab die Verordnung über die Liquidität der Banken, die aufgrund der Änderungen im Bankengesetz von 2011 erstmalig dem Parlament zur Genehmigung vorgelegt werden musste. Die Verordnung enthielt die zwischen Finma und Grossbanken im Sommer 2011 getroffene Vereinbarung betreffend Liquiditätshaltung. Sowohl der Nationalrat (mit 185 zu 0) als auch der Ständerat (30 zu 0) stimmten der Verordnung einstimmig zu. Dadurch war die Grossbankenregulierung vom Herbst 2011 formell abgeschlossen [25].

An dieser Stelle soll eine kurze Übersicht über die Abhandlungen im folgenden Unterkapitel gegeben werden; dies, weil sich die folgenden Geschäfte teilweise gegenseitig beeinflussten und dadurch nicht scharf voneinander zu trennen waren. Zuerst werden die Vorlagen und Beratungen im Zusammenhang mit den USA (FATCA, Steuerstreit) behandelt, bevor auf hängige Geschäfte aus dem Steuerstreit mit Deutschland verwiesen wird. Danach wird auf die internationalen Entwicklungen in Richtung eines automatischen Informationsaustauschs (AIA) und auf die Weissgeldvorlage eingegangen. Zuletzt folgen die Berichte zur Schweizer Amtshilfepraxis und deren Revision sowie zu den Arbeiten der Expertengruppe Finanzplatz Schweiz.

Im Berichtsjahr kamen das Bundesgesetz zur Umsetzung von FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) und der zugehörige Staatsvertrag in die eidgenössischen Räte. Die US-Regulierung FATCA verpflichtete Finanzintermediäre weltweit zu Datenmeldungen betreffend potenziell in den USA steuerpflichtigen Kunden an die US-Behörden. Im Falle einer Nicht-Kooperation sollten die Institute durch eine prohibitiv hohe Quellsteuer von 30% auf ihren Erträgen auf US-Wertschriften faktisch vom US-Finanzmarkt ausgeschlossen werden. Eine solche Quellsteuer sollte auch für Kunden gelten, die einer Datenmeldung nicht zustimmten. Für die Schweiz stellte FATCA im Angesicht des Bankgeheimnisses ein Problem dar, weil Konsens darüber herrschte, dass hiesigen Finanzintermediären der Zugang zum amerikanischen Finanzmarkt erhalten bleiben musste, automatische Datenmeldungen aber – unter anderem – das Bankgeheimnis und Art. 271 StGB (verbotene Handlungen für einen fremden Staat) verletzten. Auch aus diesem Grund hatte der Bundesrat 2012 ein bilaterales Abkommen mit den USA paraphiert, das verschiedene Erleichterungen bei der Umsetzung von FATCA vorsah. Es befreite zum einen Sozialversicherungen und Pensionskassen, Sach- und Schadenversicherungen sowie Lokalbanken mit über 98% Kunden aus dem Inland oder der EU von umfangreichen Meldepflichten. Zudem legte der Staatsvertrag fest, dass die Banken nicht den Strafbestimmungen von Art. 271 StGB unterliegen sollten. Eine umständliche Regelung wurde betreffend Datenmeldungen getroffen, die es nach Ansicht des Bundesrats aber erlaubte, das Bankgeheimnis zu wahren. Den schweizerischen Finanzintermediären wurden individuelle Datenmeldungen nur bei Zustimmung der betroffenen Kunden erlaubt. Bei Nicht-Zustimmung der Kunden war eine aggregierte Datenmeldung über alle sogenannt „nicht-kooperativen“ Kunden vorgesehen, aufgrund welcher die USA ein Amtshilfegesuch (Gruppenanfrage mit spezifischem Verhaltensmuster, in diesem Fall die Nicht-Zustimmung zur Datenmeldung) einreichen konnten. Dieser Anfrage war nach gängiger Leseart zu entsprechen, weshalb Bundesrätin Widmer-Schlumpf bereits 2012 anerkannt hatte, dass das ausgehandelte Modell 2 zwar nicht formell einem automatischen Informationsaustausch (AIA) entspreche, diesem aber sehr nahe käme. Auf Reziprozität hatte die Landesregierung, im Angesicht der damals noch laufenden Bestrebungen, der internationalen Abgeltungssteuer als Alternative zum AIA zum Durchbruch zu verhelfen, verzichtet.

Der Bundesrat unterschrieb das FATCA-Abkommen im Februar des Berichtjahres. Die parlamentarischen Beratungen zum Staatsvertrag und zum entsprechenden Bundesgesetz über die Umsetzung des FATCA-Abkommens folgten im Sommer 2013. Im Vorfeld kündigten sowohl die Grünen (aufgrund der fehlenden Reziprozität) als auch die SVP (aus Gründen des Souveränitätsverlustes) ihre ablehnende Haltung an, was der SP erlaubte, taktisch mit einem Nein zu drohen, um den Bundesrat zur Aushandlung eines automatischen Informationsaustauschs – unter anderem gegenüber der EU – zu drängen. Weil zum Zeitpunkt der parlamentarischen Beratungen (Juni 2013) sowohl Luxemburg als auch Österreich ihre grundsätzliche Ablehnung des AIA aufgegeben hatten (Frühjahr 2013) und damit der Weg frei schien für einen EU-internen und globalen Informationsaustausch, konnte die SP gesichtswahrend und zu einem Ja übergehen. Im Ständerat (Erstrat) versuchte sie zwar mittels Rückweisungsantrag die Aushandlung von Model 1 (automatischer Informationsaustausch ohne Umweg über die Amtshilfe) zu fordern, scheiterte aber klar mit 23 zu 11 Stimmen, weil die Bürgerlichen auf den Bundesrat verwiesen, der in der Vorwoche beschlossen hatte, einen AIA nur auf Basis eines weltweit koordinierten Vorgehens zu übernehmen und nicht bilateral anzustreben. In der Gesamtabstimmung passierte sowohl das Abkommen (mit 34 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen) als auch das Bundesgesetz (mit 35 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen) mit grosser Mehrheit. In der Grossen Kammer wurde in der Herbstsession mit verschiedenen Anträgen versucht, die Vorlage zu Fall zu bringen. Während sich die SVP mit Verweis auf den Souveränitätsverlust der Schweiz für Nichteintreten stark machte, forderten sowohl die Grünen als auch ein Einzelantrag Nidegger (svp, GE) die Rückweisung der Vorlage mit dem Auftrag, bilateral ein AIA mit den USA auszuarbeiten. Die Nichteintretensanträge zweier Kommissionsminderheiten waren chancenlos (126 zu 50 Stimmen), ebenso die von den Grünen und der SVP unterstützten Rückweisungsanträge (107 zu 64 Stimmen bzw. 116 zu 63 Stimmen). In der Detailberatung brachte die SP ihre Präferenz für den AIA ein, indem sie das Bundesgesetz um einen Passus ergänzen wollte, der den Bundesrat zur Verhandlungen über einen AIA mit den USA verpflichten sollte, sobald der Bundesrat diesen zum Standard für die Schweiz erklärte. Der Antrag scheiterte jedoch mit 118 zu 54 Stimmen am Widerstand der bürgerlichen Parteien. Weil die Inkraftsetzungsbestimmungen ohne Gegenantrag geändert wurden – die USA verschob im Sommer das Einführungsdatum erneut (vom 1.1.14 auf den 1.7.14) – kam das Geschäft nochmals in den Ständerat, wo die nationalrätlichen Anpassungen diskussionslos bestätigt wurden. In den Schlussabstimmungen passierte das Abkommen mit 34 zu 4 Stimmen bei 4 Enthaltungen im Ständerat und mit 114 zu 55 Stimmen (26 Enthaltungen) im Nationalrat. Das Bundesgesetz zur Umsetzung des Staatsvertrags wurde von den Kantonsvertretern mit 36 zu 3 Stimmen (3 Enthaltungen) gutgeheissen und passierte mit 114 zu 54 Stimmen (24 Enthaltungen) die Grosse Kammer. Die Enthaltungen im Nationalrat entfielen auf die Grünen und rund einen Viertel der SP-Fraktion. Durch die Annahme der beiden Geschäfte wurde eine erleichterte Umsetzung der US-Regelung unter Wahrung schweizerischen Rechts und der wirtschaftlichen Interessen des Finanzplatzes ermöglicht [26].

Eine im Berichtsjahr veraltete Motion Briner (fdp, SH) zur US-Regulierung FATCA war am Jahresende formell noch immer im EFD hängig [27].

Im US-Steuerstreit wurden 2013 grosse Fortschritte erzielt. Bereits ab April berichteten Medien über eine sich anbahnende Übereinkunft mit den USA. Nachdem jahrelang keine Bewegung in Richtung Lösung des Steuerstreits gekommen war, ging es ab Frühjahr 2013 Schlag auf Schlag. Ende Mai einigten sich der Bundesrat und die Spitzen der Bundesratsparteien darauf, in der Junisession ein Rahmengesetz zu einem Abkommen mit der USA im Eilverfahren zu behandeln, obwohl der Inhalt des Abkommens zum Zeitpunkt dieser Abmachung noch nicht definitiv ausgehandelt war.

Wenige Tage vor Sessionsbeginn präsentierte die Landesregierung die ausgehandelte Lösung in ihrer Botschaft zu einem dringlichen Bundesgesetz („Lex USA“). Das Gesetz sollte die Banken gegenüber US-Behörden zu den von diesen geforderten Datenlieferungen ermächtigen, sie also von den Strafbestimmungen nach Artikel 271 StGB (verbotene Handlungen für einen fremden Staat) befreien. Zu den geforderten Datenlieferungen gehörten neben Angaben zu Namen und Funktion von Mitarbeitern, die unerlaubtes US-Geschäftsgebaren organisiert, betreut oder überwacht haben, auch Informationen zu involvierten externen Vermögensverwaltern, Anwälten und Treuhändern. Schliesslich sollten auch sogenannte „Leaver-Listen“ übermittelt werden, also Angaben zu Banktransaktionen von Bankkunden, die ihre Geschäftsbeziehungen mit der Bank abbrachen und ihre Gelder zu einer anderen Bank transferierten. Diese „Abschleicher-Listen“ waren für die US-Behörden vor allem darum interessant, weil sie damit hofften, weitere Schweizer Banken des Rechtsbruchs in den USA zu bezichtigen. Kundennamen waren nicht Gegenstand der vereinbarten Datenlieferungen; diese sollten weiterhin durch die Doppelbesteuerungsabkommen von 1996 und 2009 (per Ende 2013 nach wie vor im US-Senat blockiert und deshalb im Berichtsjahr nicht anwendbar) geregelt bleiben. Damit sah die USA von der Forderung ab, auch Daten von Steuerhinterziehern aus der Zeit vor 2009 zu erhalten, was als Erfolg der schweizerischen Verhandlungsdelegation interpretiert werden konnte, wurde doch das Schweizer Recht nicht – wie im Falle des UBS-Staatsvertrags oder einer möglichen Rückwirkungsklausel in einem Zusatzprotokoll zum DBA 1996 – bis an die Grenzen der Rechtsstaatlichkeit strapaziert. Die Vorlage des Bundesrats enthielt auch Bestimmungen zum Schutz der Bankmitarbeiter, konkret Informations- und Fürsorgepflichten (Information der betroffenen Personen vor der Datenlieferung, Übernehmen von Anwaltskosten, Diskriminierungs- und Kündigungsschutz), die von den Banken eingehalten werden sollten. Die Landesregierung betonte zudem, dass die Datenlieferungen in einem Widerspruchsverfahren vor Gericht angefochten werden konnten. Im Gegenzug für die Datenlieferungen boten die USA ein freiwilliges, unilaterales „Programm“ für Schweizer Banken an, über dessen Inhalt vor Sessionsbeginn nur wenig bekannt war und über welches bis nach der parlamentarischen Behandlung Stillschweigen vereinbart wurde. Über die Medien wurde jedoch bekannt, dass die Banken in vier Gruppen eingeteilt werden sollten. Gruppe 1 war für die rund ein Dutzend Banken vorgesehen, die bereits in ein Strafverfahren verwickelt waren, während Gruppe 2 für Banken gedacht war, die sich schuldhaftes Verhalten anlasten mussten. Die Banken in Gruppe 2 sollten von der Möglichkeit zur Befreiung von Strafverfolgung im Rahmen eins „Non Prosecution Agreement“ profitieren, hatten aber mit einer hohen Busse zu rechnen. Demgegenüber waren für die Banken in den Gruppen 3 und 4 keine Bussen vorgesehen. Sie sollten beide vielmehr eine US-Bestätigung erhalten, dass sie nicht Ziel von Strafermittlungen waren („Non Target Letter“), sofern ein externer Prüfer bestätigte, dass sie sich nicht schuldhaft verhalten hatten (Gruppe 3) oder sofern sie gemäss FATCA-Definition (siehe oben) als Lokalbank eingestuft wurden (Gruppe 4). Weil das Programm nur für 120 Tage gelten sollte, war die Schaffung des dazu nötigen rechtlichen Rahmens mittels eines dringlichen Bundesgesetzes nötig. Über die Höhe der Busse kursierten verschiedene Gerüchte, wobei die meisten von einer einstelligen Milliardenzahl für den gesamten Finanzplatz ausgingen.

Im Gegensatz zur ursprünglich angepeilten Globallösung war das offerierte US-Programm zur Vergangenheitsbewältigung für die Banken freiwillig; die Bedingungen wurden aber alleine von den USA gestellt. Mit dem Bundesgesetz sollte lediglich der gesetzliche Rahmen für die Banken geschaffen werden, um den Forderungen der Amerikaner entsprechen zu können. Das Bundesgesetz und das US-Programm konnten deshalb, auch im Falle einer Annahme, nicht als abschliessenden Lösung des Steuerstreits bezeichnet werden, weil eine mögliche Nicht-Teilnahme einzelner Banken am US-Programm das Potenzial für erneute Eskalation (Androhung einer Strafklage, etc.) bargen.

Die Parteien reagierten mitunter sehr kritisch auf die Vorlage. Die SP kündigte an, das Gesetz abzulehnen, weil sie nicht bereit sei, den Banken ein weiteres Mal zu helfen. Die SVP schloss eine Verabschiedung im Dringlichkeitsverfahren aus und auch die CVP kritisierte das Verfahren, wollte sich jedoch vor den Kommissionsberatungen nicht definitiv auf ein Nein festlegen. Grünliberale und Grüne forderten weitere Informationen zum US-Programm (Bussenhöhe, etc.) bevor sie einen Entscheid fällen wollten. Die FDP sprach sich für eine Rückweisung an den Bundesrat aus, der eine Lösung in eigener Kompetenz suchen und umsetzen solle. Lediglich die BDP beurteilte die Vorlage als zustimmungswürdig.

In den Tagen vor der parlamentarischen Verhandlung versuchte der Bundesrat die Parlamentarier/innen mit allen Mitteln von der Wichtigkeit der Vorlage zu überzeugen. Mitunter wurden die Vorsteher der Bundeshausfraktionen vor Sessionsbeginn zu einem Gespräch mit gleich drei Bundesräten/innen (Widmer-Schlumpf, Sommaruga, Burkhalter) aufgeboten. In Fraktionssitzungen, die teilweise in der Nacht stattfanden, waren häufig mehrere Mitglieder der Regierung eingeladen, so gleich fünf an der Sitzung der WAK-NR. Während der Bundesrat dezidiert auf die Möglichkeit weiterer Strafverfahren oder Strafanklagen gegen Schweizer Banken (und damit ihrem faktischen Ausschluss vom Dollar-Clearing und potenziellen Untergang) im Falle einer Nicht-Annahme des Gesetzes verwies, bemängelten viele Parlamentarier/innen die nach wie vor ungenügende Information betreffend dem US-Programm. Demgegenüber äusserten sich die Banken positiv zur Vorlage. Sie würde ihnen erlauben, die Altlasten mit den USA zu bereinigen. Weil im Vorfeld der Beratung die Idee aufkam, dass die Schweizerische Nationalbank (SNB) das Dollar-Clearing für künftig möglicherweise strafangeklagte Banken übernehmen könnte, äusserte sich auch die SNB mit deutlichen Worten. Sie schloss ein solches Vorgehen mit Verweis auf den möglichen Verlust der Immunität in den USA und die zu erwartenden Reputationsschäden dezidiert aus.

Die parlamentarische Debatte startete am 5. Juni mit zwei Ordnungsanträgen der Nationalräte Thomas Aeschi (svp, ZG) und Susanne Leutenegger Oberholzer (sp, BL). Während die SVP forderte, auf das Dringlichkeitsverfahren zu verzichten, beantragte die SP die Sistierung des Geschäfts, bis der Inhalt des US-Programms bekannt war. Während der Antrag Aeschi abgelehnt wurde, passierte der Antrag Leutenegger Oberholzer (sp, BL) mit Zustimmung von SP und SVP mit 100 zu 90 Stimmen. Einige Tage darauf präsentierte das EFD die Eckwerte des Programms, welche aber zu grossen Teilen schon im Vorfeld über die Medien bekannt worden waren (siehe oben).

Am 12. Juni wurde das Geschäft im Ständerat (Erstrat) behandelt. Dort kam es zu einer ausgiebigen Eintretensdebatte. Während die Kommissionsmehrheit Nichteintreten forderte (die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung der Kommission abgelehnt), setzte sich eine Minderheit aus CVP und Anita Fetz (sp, BS) für Eintreten ein. Die Argumentationen drehten sich hauptsächlich um folgende Themenfelder und wurden im Nachgang zur ständerätlichen Debatte ähnlich auch im Nationalrat und in der Öffentlichkeit artikuliert und diskutiert. Bezüglich der wenigen Information zum US-Programm äusserten sich Befürworter der Vorlage dahingehend, dass solche für das Parlament irrelevant seien, weil das Programm ein unilaterales Angebot der USA sei, auf welches weder der Bundesrat noch die Banken oder das Parlament einen Einfluss hätten. Zudem respektiere der zur Diskussion stehende Lösungsansatz die Schweizer Rechtsordnung betreffend Bankkundengeheimnis, weshalb das Programm als geeignet beurteilt wurde, um den Banken die Möglichkeit zur Vergangenheitsbewältigung gegenüber den USA zu geben. Gegner bemängelten die unklare Bussenhöhe; sie wollten nicht die Verantwortung dafür übernehmen, die Banken mit der Schaffung des entsprechenden Rechtsrahmens zu einer möglicherweise existenzbedrohenden Teilnahme am US-Programm zu drängen. Ein weiterer, vor allem von der FDP vorgebrachter Diskussionspunkt betraf die Frage, ob das Gesetz nötig sei und ob nicht der Bundesrat den nötigen Rechtsrahmen (mit einer Verordnung oder mit Einzelbewilligungen auf Basis von Artikel 271 StGB) schaffen könnte. Weil einzig die Landesregierung die Details des Programms kenne, sei es angebracht, wenn sie den Entscheid zur Schaffung des nötigen Rechtsrahmens träfe. Zudem hätte der Bundesrat bereits 2012 gezeigt, dass mit Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB (für die Banken in Gruppe 1) eine Datenlieferung ermöglicht werden könne. Der Bundesrat verwies auf die relativ höhere Gerichtsfestigkeit der Gesetzesvorlage, die den Datenschutz teilweise aufweiche. Mit Einzelbewilligungen wäre der Datenschutz und die Treuepflicht des Arbeitgebers integral gewährleistet, sodass eine Datenlieferung nur bei einem „überwiegendem öffentlichen Interesse“ als rechtens beurteilt werden könnte. Wie die Gerichte dieses öffentliche Interesse gegenüber dem privaten Interesse beurteilen würden, war zum Zeitpunkt der Diskussion jedoch umstritten, weshalb eine gerichtliche Blockierung der Datenlieferungen und damit ein Scheitern des Programms als nicht unwahrscheinlich beurteilt wurden. Ein drittes Themenfeld betraf die vom Bundesrat wiederholt geäusserte Warnung vor US-Strafanklagen im Falle einer Nicht-Annahme des Gesetzes. Kritiker der Vorlage argumentierten, dass eine Strafanklage nicht zwingende den Konkurs des angeklagten Unternehmens bedeuten müsse, beispielsweise wenn die SNB das Dollar-Clearing für die Bank übernehmen würde (was die SNB allerdings ausschloss) oder die US-Geschäftsfelder der Bank ausgelagert würden, wodurch das Nicht-US-Geschäft gerettet werden könnte. Sie verwiesen auf die Bank Wegelin, die 2012 in den USA strafangeklagt worden war, darauf ihr Nicht-US-Geschäft an die Raiffeisen verkaufte und damit das Überleben dieses Geschäftsbereichs sicherte. Befürworter der bundesrätlichen Vorlage hielten dem entgegen, dass die Entflechtung von US- und Nicht-US-Geschäft nicht in jeder Bank so einfach sei, im Speziellen nicht bei Kantonalbanken. Ein letzter Diskussionspunkt betraf die Frage, ob mit der Vorlage nicht ein Präjudiz für andere Staaten geschaffen würde. Gegner des Bundesgesetzes erwarteten ähnliche Forderungen aus dem EU-Raum, wenn die Schweiz den Rahmen für eine Datenlieferung in die USA schaffe würde. Die Befürworter betrachteten diese Bedenken als unbegründet. Sie argumentierten, dass die USA mit dem Dollar und ihrem wichtigen Finanzmarkt einen ungleich grösseren Hebel gegenüber der Schweiz hätten als alle anderen Länder der Welt.

Nach mehrstündiger Debatte entschied der Ständerat knapp (24 zu 20 Stimmen, 1 Enthaltung) auf Eintreten. Eine geschlossen stimmende CVP verhalf mit Unterstützung von vier abweichenden SP-Vertretern sowie je einem Abweichler aus SVP und FDP der Vorlage in die Detailberatung. Dort fügte der Rat im Sinne der Kommission einige kleinere Präzisierungen zur Kooperationsermächtigung der Banken ein. So sollten diese beispielsweise nur „notwendigen“ Verpflichtungen zur Bereinigung des Steuerstreits nachkommen dürfen, nicht aber „allen“ Verpflichtungen. Zudem verlangte der Rat – in Erweiterung des bundesrätlichen Entwurfs – dass Banken, die auf einer Leaver-Liste einer anderen Bank erschienen, über deren Erscheinen auf der Liste im Voraus informiert werden müssten. Damit wollte der Rat den Banken einen Informationsvorsprung gegenüber den US-Behörden einräumen, im Speziellen für den Fall, in dem eine Bank vom Erscheinen auf einer Leaver-Liste einer anderen Bank überrascht wurde. In einer weiteren unbestrittenen Ergänzung verankerte der Ständerat ein explizites Widerspruchs- und Klagerecht für Dritte. Ein solches wäre gemäss bundesrätlichem Entwurf und geltender Rechtslage nur für die Mitarbeiter vorgesehen gewesen. Obwohl die eingefügte Bestimmung einer Stärkung des Datenschutzes innerhalb der Lex USA gleichkam, ging diese doch nicht so weit wie die Regelungen im Datenschutzgesetz, die für alle betroffenen Akteure ein überwiegendes öffentliches Interesse forderten, um Datenübermittlungen zuzulassen. Es ermöglichte den betroffenen Personen einzig Klage einzureichen, falls sie fälschlicherweise zum Personenkreis gezählt wurden, deren Daten übermittelt werden sollten (Mitarbeiter und Dritte, die das US-Geschäft organisiert, betreut oder überwacht haben). Die grundsätzliche Erlaubnis zur Übermittlung von Daten der genannten Personengruppe wurde dadurch nicht im Sinne des Datenschutzgesetzes (Abwägung von privatem und öffentlichem Interesse) eingeschränkt. Zu einem knappen Abstimmungsresultat kam es bezüglich eines Minderheitsantrags der Ratslinken, der für fehlbare Bankmanager ein Berufsverbot von einem Jahr forderte. Als fehlbare Manager galten dabei leitende Angestellte von Banken, die gemäss dem US-Programm zur Übermittlung von Datensätzen verpflichtet sein sollten – sofern diese nicht beweisen konnten, dass sie nach Oktober 2012 keine unversteuerten Gelder der UBS übernommen hatten. Der Antrag wäre einer Verschärfung und Automatisierung der geltenden Regelungen gleichgekommen und genoss weit ins bürgerliche Lager Sympathie. Einige Ständeräte verwiesen jedoch darauf, dass das dingliche Bundesgesetz nur eine Gültigkeitsdauer von einem Jahr haben würde, weshalb die verschärfte Regelung dann auch nur für ein Jahr in Kraft wären. Das Begehren wurde mit 16 zu 23 Stimmen abgelehnt. Angenommen wurde demgegenüber ein Antrag Recordon (gp, VD), der die historische Aufarbeitung der Vermögensverwaltung für ausländische Bankkund/innen durch Schweizer Banken forderte (28 zu 8 Stimmen). Die Detailberatung fand ein Ende mit der Ablehnung von zwei weiteren linken Minderheitsanträgen. Ersterer wollte die Finma dazu verpflichten, von den Banken Ausgleichszahlungen einzufordern, wenn die von der USA verhängten Bussen in „schockierender“ Diskrepanz zu den in der Schweiz erwarteten Sanktionen stehen würden (10 zu 26 Stimmen). Das zweite Begehren wollte festhalten, dass die erwarteten Bussen nicht steuerlich absetzbar sein sollten. Bundesrätin Widmer-Schlumpf verwies darauf, dass bereits mit geltender Regelung vorgesehen sei, dass die strafrechtliche Komponente einer Busse nicht abzugsfähig sei. Sie erachtete es zudem als wenig sinnvoll, eine solche Regelung in ein befristetes Bundesgesetz aufzunehmen. Der Antrag wurde mit 25 zu 15 Stimmen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage nach sechsstündiger Debatte mit 24 zu 15 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Über die angenommenen Motionen, die im Zusammenhang mit den Beratungen zur Lex USA behandelt wurden, berichten wir weiter unten.

Im Nationalrat wurde das Bundesgesetz zur Lösung des US-Steuerstreits am 18. Juni beraten. Argumentativ verlief die Diskussion ähnlich wie in der Kleinen Kammer; im Gegensatz zum Ständerat war die Parteidisziplin jedoch ausgeprägter. Der Minderheitsantrag auf Eintreten von CVP, GLP, BDP und Louis Schelbert (gp, LU) wurde nach mehrstündiger Debatte deutlich mit 126 zu 67 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt. Geschlossen stimmten die GLP und die BDP für Eintreten sowie die SVP für Nichteintreten. Sehr grosse Mehrheiten aus CVP und Grünen votierten ebenfalls zustimmend, während sich sehr grosse Teile von SP und FDP gegen Eintreten äusserten. Damit ging die Vorlage zurück an den Erstrat. Bereits am 19. Juni entschied dieser erneut auf Eintreten (26 zu 18 Stimmen, 1 Enthaltung). Zudem verabschiedete er angesichts des sich nicht abzeichnenden Meinungsumschwungs im Nationalrat, das heisst, für den Fall eines erneuten Nichteintretens in der Grossen Kammer, eine Erklärung. Diese anerkannte die Notwendigkeit einer raschen Lösung des Steuerstreits und war vor allem als Zeichen des guten Willens gegenüber den USA gedacht. Sie wurde mit 28 zu 14 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Wie erwartet entschied der Nationalrat gleichentags – und nach erneuter Kommissionssitzung der WAK-NR zwischen dem Entscheid des Ständerats und der Beratung im Nationalrat – wiederum auf Nichteintreten, diesmal mit 123 zu 63 Stimmen. Damit stand die Ablehnung der Vorlage fest. Die Erklärung des Ständerats wurde mit 141 (SP, grosse Teile der SVP, Grüne, GLP) zu 24 (CVP) Stimmen bei 25 Enthaltungen (BDP, rund ein Viertel der SVP) bestätigt. Bundesrat Burkhalter meinte nach dem Scheitern der Vorlage, dass die nächsten Wochen entscheidend sein würden, ob die Schweiz einen „heissen Sommer“ erleben werde. Er verwies damit auf die verbreitete Befürchtung einer Eskalation des Steuerstreits, zu der es allerdings bis zum Jahresende nicht kam.

Anfang Juli informierte der Bundesrat, dass er allen Banken, die am US-Programm teilnehmen wollten, Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB ausstellen würde („Plan B“). Er verwies erneut darauf, dass diese integral dem Datenschutzgesetz und arbeitsrechtlichen Bestimmungen unterstehen würden, wollte jedoch trotzdem versuchen, die USA zu einer Aufrechterhaltung ihres Angebots zu bewegen. Die USA waren gewillt, diesen Weg zu gehen, verschärften die Bedingungen des Programms jedoch leicht. Laut einer gemeinsamen, rechtlich nicht bindenden Erklärung („Joint Statement“) vom 30. August verpflichtete sich der Bundesrat, den Banken die Teilnahme am US-Programm nahezulegen und diese dazu aufzufordern, allen US-Kunden Informationen zum freiwilligen Offenlegungsprogramm der USA zu senden. Zudem hielt die Erklärung fest, dass das Programm nur aufrechterhalten würde, wenn rechtliche Hürden eine Partizipation nicht verhinderten. Ob die Einzelbewilligungen nach Artikel 271 StGB ausreichen würden, um diese Bedingung zu erfüllen, war im Herbst 2013 nicht restlos geklärt. Unter anderem wurde diskutiert, wie viele gerichtlich blockierte Datenlieferungen allenfalls zu einem Abbruch des Programms führen könnten. Klar war einzig, dass vereinzelte Blockierungen durch Schweizer Gerichte das Programm nicht zu Fall bringen würden. Eine entsprechende Klausel, die ursprünglich von den USA gefordert wurde, konnte der Bundesrat in den sommerlichen Verhandlungen deutlich abschwächen. Eine weitere Verschärfung betraf die nun nicht mehr angebotene Möglichkeit an die Banken, im Laufe der Datensammlung von Gruppe 2 in Gruppe 3 zu wechseln. Der Bussenrahmen von 20% bis 50% des Maximalbetrags der betreuten, unversteuerten Geldern wurde gegenüber dem Programm vom Frühjahr 2013 nicht verschärft. Mit der ausgehandelten Lösung waren die Banken angehalten, sich bis Ende Jahre selbstständig in eine Gruppe einzuteilen und ihren Entscheid den USA mitzuteilen. Das erneut als Lösung des US-Steuerstreits präsentierte Vorgehen löste bei den Bundesratsparteien unterschiedliche Reaktionen aus. Während die SP auf den nun nötigen Mitarbeiterschutz verwies, sprach die SVP von einem „unverständlichen Bückling“ der Schweiz. Die FDP sah sich bestätigt und schrieb, dass die gefundene Lösung nicht schlechter als die Lex USA sei. Die CVP und die BDP zeigten sich, obwohl nicht glücklich, einverstanden mit dem eingeschlagenen Weg.

Im Herbst wurde vor allem über die amerikanische Auslegung des Programms diskutiert. So wurde gemutmasst, ob die Einteilung in Gruppe 3 (kein schuldhaftes Verhalten) nur möglich sei, wenn kein einziger US-Kunde unversteuerte Gelder bei der Bank gehalten hatte oder ob gut erklärbare Einzelfälle von unversteuerten US-Vermögenswerten eine Einteilung in Gruppe 3 erlaubten. Entsprechende Anfragen beim Department of Justice (DoJ) durch US-Anwälte wurden mit einer deutlichen Absage an eine Bagatellklausel beantwortet. In derselben Erklärung des DoJ, und im Gegensatz zum im August veröffentlichten Programm, wurde den Banken jedoch wieder die Möglichkeit eingeräumt, sich von Gruppe 2 in Gruppe 3 umteilen zu lassen, sofern sich im Laufe der Datensammlungen herausstellen sollte, dass sie sich fälschlicherweise in Gruppe 2 eingeteilt hatten. Ende November äusserte sich auch der Direktor der Finma, Patrick Raablauf, öffentlich zum US-Programm. Er rief die Banken dazu auf, sich im Zweifelsfall für Gruppe 2 zu entscheiden und damit verantwortungsvoll zu handeln. Weil die Finma unverantwortliches Handeln sanktionieren konnte, hatte der Aufruf Gewicht. Bis zum Jahresende veröffentlichten nur rund 20% der rund 300 teilnahmeberichtigten Institute ihre (Selbst-)Einteilung. Davon wollten rund drei Fünftel in Gruppe 2 teilnehmen. Spekuliert wurde, dass sich insgesamt rund 80 Banken für Gruppe 2 entschieden hätten [28].

Neben den Beratungen der „Lex USA“ und den herbstlichen Diskussionen um das amerikanische „Programm“ wurde der US-Steuerstreit auch im Rahmen von drei weiteren Geschäften diskutiert. Darunter waren zwei Motionen, die im Zuge der Beratungen der „Lex USA“ angenommen (und später vom Zweitrat abgelehnt) wurden.

Eine Motion aus der WAK-NR wollte – in explizitem Zusammenhang mit der „Lex USA“ – den Schutz von Mitarbeitern und Dritten in einem eigenen Gesetz regeln, weil entsprechende Schutzbestimmungen in der „Lex USA“ nur befristete Gültigkeit gehabt hätten. Ohne Gegenantrag beschloss der Nationalrat im Juni 2013 Annahme. Im Herbst lehnte der Ständerat die Motion jedoch ebenso einstimmig ab. Weil der Bundesrat den Schutz der von Datenlieferungen betroffenen Personen im Rahmen seiner im Sommer erteilten Einzelverfügungen nach Artikel 271 StGB vorsah, erachteten die Kantonsvertreter die Forderung als inhaltlich erfüllt [29].

Kontrovers diskutiert wurde eine Motion der WAK-SR. Sie wollte, erstens, die Bestimmungen betreffend Aufarbeitung der schweizerischen Vermögensverwaltung für ausländische Kunden (lit. a) und, zweitens, die steuerliche Nicht-Abzugsfähigkeit von Bussen (lit. b) in einem unbefristeten Bundesgesetz festhalten. Die Motion wurde im Juni 2013 vom ständerätlichen Plenum ohne Gegenantrag angenommen. Die Grosse Kammer beriet die Anliegen in der Herbstsession. Die Aufarbeitung der Vergangenheit würde die Finma zu stark belasten und in einen möglichen Interessenkonflikt bringen, weil sie auch sich selbst beurteilen müsste, argumentierte die Kommissionsmehrheit. Sie beantragte deshalb die Ablehnung von lit. a. Obwohl ein grosser Teil der WAK-NR dieser Argumentation nicht zustimmen konnte (14 zu 11 Stimmen für Ablehnung), wurde dazu kein Minderheitsantrag eingereicht. Der Mehrheitsantrag auf Annahme von lit. b wurde damit begründet, dass sich die Nicht-Abzugsfähigkeit von Bussen als komplizierter als gedacht herausstellte: Unter geltender Rechtslage war nur der Strafteil einer Busse nicht abzugsfähig, während andere Teile der Busse zum geschäftsmässigen (und damit abzugsfähigen) Aufwand gezählt werden durften. Bundesrätin Widmer-Schlumpf unterstützte das Anliegen der Motion - im Gegensatz zu ihrer Position in der ständerätlichen Detailberatung der „Lex USA“ - und erklärte sich bereit, eine entsprechende Anpassung von StGH und DBG vorzuschlagen. Die Kommissionsminderheit verwies darauf, dass die Regeln nicht während dem Spiel geändert werden sollten (die UBS hatte bereits eine Busse bezahlt) und monierte den ungenauen Wortlaut der Motion. Zudem erwartete sie bei Annahme von lit. b höhere Gewinne für Unternehmen (aufgrund tieferem geschäftsmässigem Aufwand), was zu höheren Boni für das Management und dadurch tieferem Risikobewusstsein führen würde. Sie beantragte deshalb die integrale Ablehnung der Motion, was letztlich dank Unterstützung aus SVP, FDP und rund einem Drittel der CVP und der BDP auch knapp gelang (91 zu 89 Stimmen, 1 Enthaltung) [30].

Ein weiteres Geschäft zum US-Steuerstreit betraf die Abhängigkeit der Schweiz vom amerikanischen Finanzsystem. Das Postulat Recordon (gp, VD) verlangte Bericht über die Möglichkeiten zur Reduktion dieser Abhängigkeit. Der Bundesrat argumentierte, dass diese kaum substanziell verringert werden könnte, weshalb er das Postulat zur Ablehnung empfahl. Es passierte jedoch knapp mit 20 zu 14 Stimmen [31].

Im Berichtsjahr befassten sich die eidgenössischen Räte erneut mit verschiedenen Geschäften, die im Zusammenhang mit dem Steuerstreit mit Deutschland standen. Eine Motion Heer (svp, ZH) verlangte die Präzisierung einer Regelung im Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit Deutschland, die nach Meinung des Motionärs eine Diskriminierung von Schweizer Bürgern darstellte. Konkret ging es um eine Bestimmung, die Deutschland eine „überdachende Besteuerung“ zugestand, Deutschland also die Möglichkeit gab, in der Schweiz ansässige Steuerpflichtige zu besteuern, falls diese ein Erwerbseinkommen in Deutschland erzielten und gewisse Ansässigkeitsbestimmungen erfüllten. Dieses Recht wurde auch der Schweiz zugestanden, weshalb die Gegner der Motion keine Diskriminierung erkennen konnten. Allerdings legten deutsche Gerichte den Begriff des ständigen Wohnsitzes derart extensiv aus, dass auch Steuerrechtsexperten eine Revision als angebracht erachteten. Der Bundesrat beantragte die Ablehnung der Motion. Er argumentierte, dass das innerdeutsche Steuerrecht und dessen Interpretation durch die Motion nicht geändert werden könnten. Trotzdem stellte er eine Revision des DBA in Aussicht, weil er das Abkommen „in diesem Sinne nicht mehr richtig“ erachtete. In beiden Räten stimmte die Ratslinke für eine Annahme. Die bürgerlichen Parlamentarier/innen tendierten demgegenüber zu einem Nein. Im Nationalrat wurde die Motion mit 109 zu 77 Stimmen angenommen, darauf aber vom Ständerat mit 21 zu 14 Stimmen abgelehnt [32].

Zwei Geschäfte betreffend Datenhehlerei – ein grosses Thema während der Verhandlungen zum 2012 gescheiterten Abgeltungssteuerabkommen mit Deutschland – wurden im Berichtjahr erneut aufgenommen. Ohne Gegenantrag wurde im Berichtsjahr die Frist für eine bereits 2011 von beiden Kommissionen angenommene parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion, die den Verkauf von Bankkundendaten „hart“ bestrafen wollte, bis zur Herbstsession 2015 verlängert [33].

Abgelehnt wurde demgegenüber eine Motion bezüglich Datenhehlerei aus der ständerätlichen Kommission für Rechtsfragen. Eine Allianz aus SVP und Ratslinken brachte das Geschäft mit Stichentscheid der Nationalratspräsidentin zu Fall; dies nachdem sowohl der Ständerat (Annahme 2012) als auch der Bundesrat dem Anliegen positiv gegenüber gestanden waren [34].

Die Diskussionen um das Erbschaftssteuerabkommen mit Frankreich werden im Teil I, 2 (Bilaterale Beziehungen) behandelt.

Eine parlamentarische Initiative der FDP-Fraktion (Annahme in beiden Kommissionen 2011), die den automatischen Informationsaustausch (AIA) als aussenpolitische Option ausschliessen wollte, wurde im Berichtsjahr definitiv abgeschrieben. Eine knappe Kommissionsmehrheit (12 zu 11 Stimmen) der WAK-NR verwies darauf, dass die Vorlage überholt sei, weil die spontane und automatische Amtshilfe im Steueramtshilfegesetz (verabschiedet 2012) durch die Formulierung „auf Ersuchen“ ausgeschlossen worden war. Zudem war abzusehen, dass die OECD in absehbarer Zukunft den AIA als Standard definieren würde und der Bundesrat dessen Übernahme beschliessen werde. Die Kommissionsmehrheit empfahl dem Rat, seine Position gegenüber dem AIA im Rahmen der Umsetzungsgesetzgebung zu klären. Eine Minderheit aus SVP, FDP und Teilen der CVP befürchtete die Einführung des AIA „durch die Hintertüre“ (Caspar Baader, svp, BL), sprich ohne Möglichkeit für eine parlamentarische Beratung und ohne Referendumsfähigkeit, und setzten sich deshalb für die Aufrechterhaltung der Initiative ein. Die Kommissionsminderheit scheiterte knapp mit 94 zu 87 Stimmen [35].

Im Berichtsjahr stand eine Motion Bischof (cvp, SO), die „gleich lange Spiesse“ in Sachen Bankgeheimnis gegenüber den USA und dem Vereinigten Königreich forderte, erneut zur Beratung. Nachdem das Begehren 2011 überwiesen und ein bundesrätlicher Antrag um Abschreibung 2012 erfolglos geblieben war, anerkannte die nationalrätliche Mehrheit im Berichtsjahr, dass die Motion im Widerspruch zu den aktuellen internationalen Entwicklungen stand. Der Antrag auf Abschreibung (in Form eines Geschäfts des Bundesrats, also vom Zweitrat im Folgejahr noch zu bestätigen) wurde diskussionslos angenommen [36].

Zwei veraltete Geschäfte waren am Jahresende nach wie vor pendent. Zum einen eine Motion Graber (cvp, LU), die eine Priorisierung des Abgeltungssteuerkonzepts in internationalen Steuerverhandlungen forderte (hängig im Ständerat) und zum anderen eine Motion Lüscher (fdp, GE), die den Bundesrat zur Erarbeitung eines Souveränitätsschutzgesetz aufforderte (pendent beim Bundesrat). Das Souveränitätsschutzgesetz sollte rechtsverletzende Handlungen, die auf Druck eines Drittstaats erfolgten, präventiv zu verhindern und war ursprünglich im Zusammenhang mit der US-Regulierung FATCA eingereicht worden [37].

Die folgenden Abschnitte berichten über zukunftsorientierte Geschäfte und Entwicklung im Bereich der internationalen Steuerkonformität. Darunter fällt die internationale Dynamik in Richtung automatischen Informationsaustausch (AIA), die Weissgeldvorlage, die Beurteilung der Einhaltung der OECD-Standards im Rahmen des Global Forum sowie die Umsetzungsvorlagen zum Steueramtshilfegesetz und Steuerstrafrecht.

Nachdem Bundesrätin Widmer-Schlumpf bereits im Dezember 2012 erwähnt hatte, dass sich die Schweiz einer Diskussion um den automatischen Informationsaustausch (AIA) nicht verschliessen dürfe, trat im Frühjahr 2013 ein, was sich schon länger abgezeichnet hatte: Luxemburg und Österreich gaben im April des Berichtsjahres – aufgrund von FATCA und der Meistbegünstigtenklausel der EU – ihren Widerstand gegen den EU-internen Informationsaustausch auf. Spätestens dann war klar, dass die Entwicklung in Richtung eines internationalen AIA-Standards nicht mehr aufzuhalten war. Diese Ansicht vertrat auch die Expertengruppe Brunetti, die dem Bundesrat im Juni 2013 nicht nur die Übernahme des AIA nahelegte, sondern auch vorschlug, der EU den AIA anzubieten, bevor dieser internationaler Standard würde. Die Gruppe erhoffte sich durch ein solches Vorgehen Vorteile in anderen EU-Dossiers (Marktzugang für Finanzdienstleister, etc.). Sie argumentierte, dass im Zuge einer späteren Umsetzung von globalen Richtlinien kaum mehr mit Gegengeschäften der EU gerechnet werden könnte. Der Bundesrat entschied jedoch, dass der AIA erst eingeführt werden sollte, wenn dieser in allen wichtigen Finanzplätzen der Welt angewendet wird. Laut Presseberichten beantragte Finanzministerin Widmer-Schlumpf dem Bundesrat, der Stossrichtung des Berichts Brunetti zu folgen. Sie habe damit aber nur die Unterstützung der SP-Bundesräte Alain Berset und Simonetta Sommaruga gefunden. Im Juli stellte sich die G-20 hinter die Steuerinitiative der OECD, die bereits auf Anfang 2014 einen globalen AIA-Standard ausarbeiten wollte. Auch die EU liess verlauten, dass sie im Zuge der Verhandlungen um eine Ausweitung der Zinsbesteuerung (siehe unten, Teil I, 5, Indirekte Steuern) mit der Schweiz auf den AIA zu sprechen kommen wolle. Dagegen sträubte sich die Schweiz nach dem bundesrätlichen Entscheid vom Juni 2013 nicht mehr grundsätzlich. Die Finanzministerin wollte die Übernahme der OECD-Standards zum AIA jedoch an Bedingungen knüpfen. Dazu gehörten das Spezialitätenprinzip (die Daten sollten nur für Steuerzwecke verwendet werden dürfen), der Datenschutz, die Reziprozität und die zuverlässige Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen, insbesondere bei Trusts und Sitzgesellschaften. Zur Durchsetzung dieser Bedingungen wollte sich die Regierung aktiv in entsprechenden Gremien der OECD einbringen. Die Parteien äusserten sich unterschiedlich zur bundesrätlichen Haltungen gegenüber der internationalen Dynamik Richtung AIA. Die BDP verlangte schon früh, sogar schon bevor Luxemburg und Österreich ihren Widerstand gegen den AIA aufgaben, dass sich die Schweiz aktiv für einen globalen AIA einsetzen solle. Die FDP anerkannte spätestens seit dem Umschwenken von Luxemburg und Österreich, dass der Trend Richtung AIA nicht mehr aufzuhalten sei. Sie lehnte ein proaktives Vorgehen jedoch ab. Die CVP zeigte sich lange zurückhaltend, unterstützte aber eine aktive Haltung, als nach Luxemburg auch Österreich seinen Widerstand gegen den AIA aufgab. SP und Grüne unterstützen den Bundesrat in allen Bestrebungen in Richtung AIA, kritisierten aber, dass er diesen nicht schon vor der Etablierung eines OECD-Standards der EU anbieten wollte. Demgegenüber lehnte die SVP jegliche Form eines AIA dezidiert ab und lancierte gar eine Volksinitiative zur Erhaltung des Bankgeheimnis (siehe unten). Am Jahresende waren die Verhandlungen um die Ausgestaltung der globalen Richtlinien zum AIA noch nicht abgeschlossen [38].

Weil der Bundesrat im Sommer beschloss, den automatischen Informationsaustausch (AIA) einzuführen, sobald dieser globaler Standard wäre, verlor die Weissgeldvorlage (Änderung des Geldwäschereigesetzes, erweiterte Sorgfaltspflicht) an politischer Bedeutung. Die Vorlage wollte Finanzintermediäre dazu verpflichten, bei Annahme von Vermögenswerten deren Steuerkonformität zu überprüfen. Weniger umfangreiche Abklärungen sahen die Bestimmungen unter anderem dann vor, wenn eine Selbstdeklaration des Kunden vorliegen sollte. Zudem verlangte der Änderungsentwurf, dass künftig die Annahme von unversteuerten Geldern oder die Weiterführung von Geschäftsbeziehungen mit nicht steuerkonformen Kunden beendet werden musste. Bürgerliche Parteien monierten in der Vernehmlassung, dass mit dem AIA keine Abklärungen mehr nötig seien und diese nur Zusatzaufwand und kaum Nutzen (in Form internationaler Anerkennung) bringen würden. Im November sistierte der Bundesrat die Umsetzung der erweiterten Sorgfaltspflichten inoffiziell. Er liess verlauten, dass er die Umsetzung der neuen OECD-Standards abwarten möchte, bevor er die Vorlage in die Räte bringen wolle. Die Regierung betonte jedoch, dass die vorgeschlagenen Regelungen (möglicherweise in Form einer Selbstregulierung der Finanzintermediäre) eines Tages für Länder ohne AIA mit der Schweiz gelten sollten. Die übrigen Anpassungen im Geldwäschereigesetz (Vorlage zur Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière) behandeln wir in Teil I, 1b (Strafrecht) [39].

Neben der Marginalisierung der Weissgeldvorlage hatte der bundesrätliche Entscheid für den automatischen Informationsaustausch eine zweite mittelbare Auswirkung, nämlich die Unterzeichnung der Europaratskonvention zur Steueramtshilfe durch den Bundesrat im Oktober des Berichtsjahrs. Die Konvention sah gegenüber den damals geltenden Regelungen (Amtshilfe auf Ersuchen, Gruppenanfragen möglich) eine weitere Aufweichung der Amtshilferegelungen vor. Neu sollte auch „spontan“ - nicht jedoch „automatisch“ - Amtshilfe geleistet werden. Die Schweiz verpflichtete sich mit der Übernahme der Konvention dazu, Drittstaaten zu informieren, wenn sie auf unversteuerte, ausländische Gelder stossen sollte. Solche Daten musste die Schweiz jedoch nicht aktiv aufspüren; um der Konvention zu genügen, reichte die Weitergabe zufällig erlangter Informationen. Die SVP und die FDP kritisierten die Übernahme der Konvention, weil die Schweiz so zur „freiwilligen Steuerpolizei“ (Thomas Matter, svp, ZH) für das Ausland würde. Obwohl einiges darauf hindeutete, dass die Konvention Teil der zukünftigen internationalen Regelungen sein würde, teilte die FDP mit, das Abkommen im Rat abzulehnen, weil es über die globalen Standards hinausgehe. Alle anderen Parteien unterstützen die Unterzeichnung, verwiesen aber teilweise darauf, dass die Konvention erst umgesetzt werden sollte, wenn andere Staaten die Regelung ebenfalls umsetzten. Der Bundesrat erhoffte sich von der Ratifikation der Europaratskonvention zur Steueramtshilfe unter anderem, dass er damit die Anforderungen des Global Forum der OECD teilweise erfüllen konnte (siehe unten). Am Jahresende wurde die Ratifikation der Konvention noch nicht in den parlamentarischen Räten behandelt [40].

Die Beurteilungen der Schweiz durch das Global Forum der OECD wurden während des ganzen Jahres wiederholt von den Medien aufgegriffen und waren Gegenstand verschiedener innenpolitischer Vorlagen. Das Global Forum beurteilte die Einhaltung der OECD-Standards zur internationalen Amtshilfe in Steuerfragen und monierte drei Punkte, in denen die Schweizer Praxis nicht den Vorgaben entsprach. Erstens seien zu wenige DBA nach OECD-Standard in Kraft (was mit Ratifizierung der Europaratskonvention wohl behoben werden konnte, siehe oben). Zweitens stand die schweizerische Inhaberaktie wegen ihrer Anonymität (Möglichkeit zur Geldwäscherei) in der Kritik. Der Bundesrat wollte mit der Einführung einer eingeschränkten Meldepflicht für Inhaberaktien im Rahmen der Änderung des Geldwäschereigesetzes (siehe oben Teil I, 1b, Strafrecht) entsprechende Verbesserungen erreichen. Drittens wurde das Recht auf Benachrichtigung und Akteneinsicht für potenzielle Steuersünder im Rahmen von Amtshilfegesuchen beanstandet. Dieses sollte im Rahmen der Revision des Steueramtshilfegesetzes angegangen werden (siehe unten). Für die Schweiz war es wichtig, diese Kritikpunkte zu bereinigen, damit sie Phase 1 der Überprüfung der internationalen Steuerstandards bestehen konnte und sich nicht erneut auf einer „grauen“ oder „schwarzen“ Liste der OECD wiederfinden würde [41].

Ein weiterer Effekt des bundesrätliche Umschwenkens in Richtung AIA (siehe oben) war die Lancierung einer Volksinitiative mit dem Titel „Ja zum Schutz der Privatsphäre“ durch die SVP. Diese wollte das Bankgeheimnis nach alter Leseart (Auskunft nur bei Steuerbetrug oder vorsätzlicher, fortgesetzter Steuerhinterziehung) in der Verfassung verankern. Die Sammelfrist startete am 4.6.13 [42].

Die verkürzte Vernehmlassung zu den Änderungen im Steueramtshilfegesetz wurde im August 2013 eröffnet. Das Gesetz war zu diesem Zeitpunkt noch keine sieben Monate in Kraft, musste aber aufgrund der Anforderungen des Global Forum (siehe oben), im Speziellen betreffend Notifikation der von Amtshilfe betroffenen Personen, bereits revidiert werden. Die in die Vernehmlassung geschickte Vorlage wollte, in Erfüllung der Erfordernisse des Global Forum, die Vorinformation von beschwerdeberechtigten Personen einschränken, sofern der gesuchstellende Staat Geheimhaltungsgründe glaubhaft machen konnte. Zudem sprach sich der Bundesrat dafür aus, Amtshilfe auf Basis von gestohlenen (Bank-)Daten zu leisten, sofern der ersuchende Staat die Daten nicht „aktiv erlangt“ hatte. Zum Zeitpunkt der Beratungen waren mehrere hundert indische Amtshilfegesuche blockiert, die auf gestohlenen Bankdaten beruhten, welche jedoch nicht direkt vom indischen Staat erworben worden waren. Weiter wollte die Landesregierung sich das Recht geben, Änderungen der OECD-Standards bezüglich Gruppenanfragen in eigener Kompetenz umzusetzen. Von der SP wurde der Entwurf gelobt; die SVP lehnte ihn integral ab. Die in internationalen Amtshilfeabstimmungen häufig ausschlaggebende CVP äusserte sich ebenfalls kritisch: Hehlerei bleibe Hehlerei, weshalb Amtshilfe auf keinen Fall auf Basis von gestohlen Daten gewährt werden sollte. Zudem sei die Einschränkung der Vorinformation von betroffenen Personen rechtsstaatlich stossend. Die Kompetenzverlagerungen zum Bundesrat bezeichnete die Partei als „inakzeptable Aushebelung des Parlaments“.

Vor der Verabschiedung der Botschaft korrigierte der Bundesrat die Vorlage aufgrund der teils heftigen Kritik in der Vernehmlassung in mehreren Punkten. Amtshilfe auf Basis von gestohlenen Daten sollte – wie nach damals gültigem Recht – in keinem Fall gewährt werden. Ebenfalls ergänzte er explizit, dass die Vorinformation von betroffenen Personen nur „ausnahmsweise“ nicht vorgenommen werde durfte. Damit trat er Bedenken entgegen, wonach die nachträgliche Information zum Regelfall werden könnte. Als „Ausnahmen“ im Sinne der Vorlage nannte der Bundesrat die Dringlichkeit ausländischer Begehren und laufende (ausländische) verdeckte Ermittlungen. Ebenfalls einen Schritt zurück tat die Landesregierung im Zusammenhang mit der geplanten Kompetenzverlagerung. Neu beantragte die Exekutive nur den Inhalt einer Gruppenanfrage in eigener Kompetenz festlegen zu können. Die parlamentarische Erstberatung fand in der Wintersession 2013 statt. Der Nationalrat beschloss klar und nur gegen den Willen der SVP auf die Vorlage einzutreten (123 zu 46 Stimmen). In der Detailberatung befasste er sich dann mehrheitlich mit Minderheitsanträgen von SVP und Ratslinken. Die Volkspartei wollte die Kompetenz zur Festlegung des Inhalts einer Gruppenanfrage nicht dem Bundesrat zusprechen, scheiterte aber deutlich mit 50 zu 120 Stimmen (2 Enthaltungen). Auch ein Antrag, der die Vorinformation in jedem Fall gewährleisten wollte (und damit das Kernstück der Vorlage direkt angriff) wurde klar mit 130 zu 55 Stimmen bei 4 Enthaltungen abgelehnt. Der Rat entschied sich jedoch dafür, die Bedingungen für eine Einschränkung der Vorinformation leicht zu verschärfen (Einschränkung der Vorinformation nur, wenn der Zweck der Amtshilfe und der Erfolg der Untersuchung kumulativ gefährdet waren). Der Bundesrat und die Ratslinken verwiesen vergeblich darauf, dass der internationale Wortlaut („oder“) kaum Unterschiede zum Mehrheitsvorschlag („und“) machte, aber sicherstellte, dass den Anforderungen des Global Forums genüge getan würde. Ein weiterer Minderheitsantrag betraf zweitens die Amtshilfe auf Basis von gestohlenen Daten. Ratslinke Parlamentarier/innen wollten diese grundsätzlich erlauben, scheiterten damit aber deutlich mit 50 zu 125 Stimmen. Schliesslich ersuchten SP und GP den Rat, Amtshilfe auch gegenüber Staaten zu gewähren, mit denen die Schweiz kein bilaterales oder multilaterales Steuerabkommen abgeschlossen habe, sofern der ersuchende Staat Gegenrecht einräumte und als „rechtsstaatlich“ galt. Auch dieser Antrag wurde klar mit 54 zu 121 Stimmen abgelehnt. Die Gegner verwiesen dabei auf die Komplexität der Steueramtshilfe, die nur auf Basis einer soliden rechtlichen Grundlage gewährt werden sollte. Ohne Gegenantrag wurde die vom Bundesrat vorgeschlagene Definition von Gruppenersuchen präzisiert. Gruppenanfragen sollten sich nach dem Willen der Grossen Kammer dadurch auszeichnen, dass sie Informationen über mehrere Personen verlangen, die nach identischen Verhaltensmuster vorgegangen und anhand präziser Angaben identifizierbar sind. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage gegen den Widerstand der SVP mit 130 zu 55 Stimmen bei 4 Enthaltungen. Die Beratung im Zweitrat stand am Jahresende noch aus [43].

Die gelockerte Amtshilfepraxis gegenüber ausländischen Steuerbehörden hatte schon länger eine innenpolitische Dimension angenommen. Dies, weil sich die inländischen Behörden gegenüber den ausländischen benachteiligt fühlten, konnten doch letztere Bankdaten von potenziellen Steuerhinterziehern via Amtshilfe einfordern, während die inländische Steuerverwaltung diese Informationen nicht nutzen durfte. Mit der in die Vernehmlassung geschickten Vorlage zur Revision des Steuerstrafrechts sollte diese Ungleichbehandlung angegangen werden. Der Bundesrat wollte den kantonalen Steuerbehörden das Recht einräumen, in Strafverfahren auch auf Bankkundendaten zuzugreifen, sofern die beschuldigte Person sich der Urkundenfälschung schuldigt gemacht (Steuerbetrug, wie bisher) oder wenn diese „arglistig“ eine Steuerhinterziehung begangen hatte. Im Zuge dieser Aufweichung des inländischen Bankgeheimnisses wollte der Bundesrat das eigenständige Delikt „Steuerbetrug“ abschaffen und durch den Tatbestand der qualifizierten Steuerhinterziehung ersetzen. Darunter sollte sowohl der Steuerbetrug als auch die arglistige Steuerhinterziehung fallen, um Doppelverfahren zu vermeiden. Neben dieser politisch umstrittenen Änderung sah die Vorlage Vereinheitlichungen im Steuerstrafrecht (Verfahren, Strafbestimmungen) vor, die auf eine 2011 überwiesene Motion Schweiger (fdp, ZG) zurückgingen. In der Vernehmlassung wurde von bürgerlichen Kreisen kritisiert, dass die Verschärfungen im Zusammenhang mit dem inländischen Bankgeheimnis „ohne Not“ eingeführt werden sollten. Unter anderem lehnten Economiesuisse, der Gewerbeverband und die Bankiervereinigung die Vorlage ab. Einige Parteien anerkannten jedoch, dass Hinterziehungsfälle mit grösseren Beträgen und über längere Zeit nicht weiter durch das Bankgeheimnis geschützt werden sollten. SVP, FDP und CVP forderten aber gemeinsam, dass der jeweilige Vorsteher der kantonalen Steuerverwaltung das Einholen von Bankdaten bewilligen sollte und nicht ein Gericht. Diesem Vorschlag schlossen sich auch die kantonale Finanzdirektorenkonferenz an. Die SP begrüsste die Vorlage, bemängelte jedoch, dass diese zu wenig weit gehe. Die SVP lehnte die Vorlage ab und kämpfte mittels ihrer im Sammelstadium befindlichen Initiative „Ja zum Schutz der Privatsphäre“ (siehe oben) für die Aufrechterhaltung des Bankgeheimnisses. Die Botschaft des Bundesrats war am Jahresende noch nicht publiziert [44].

Im Berichtsjahr setzte der Bundesrat erneut eine Expertenkommission ein, die sich mit der Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes beschäftigen sollte. Zum Aufgabenbereich der Gruppe „Brunetti II“ gehörte im Speziellen auch die Erarbeitung einer Strategie, die den Marktzugang im Ausland wahren und verbessern sollte. Die Berufung der zweiten Gruppe unter Leitung von Wirtschaftsprofessor Aymo Brunetti erfolgte nachdem die parlamentarischen Räte mittels Motionen Bischof (cvp, SO) und Amaudruz (svp, GE) Druck auf den Bundesrat gemacht hatten, die Gruppe „Brunetti I“ (welche die Empfehlungen betreffend AIA erarbeitet und im Juni des Berichtsjahres präsentiert hatte, siehe oben) mit Branchenvertretern zu ergänzen und/oder ein neues Expertengremium unter Einschluss von Branchenvertretern ins Leben zu rufen. Die beiden Motionen wurden im Frühjahr 2013 im Ständerat (Motion Bischof, 26 zu 15 Stimmen bei 1 Enthaltung) und im Sommer im Nationalrat (Motion Amaudruz, 115 zu 70 Stimmen) gutgeheissen. Nur die SP, die GLP und die Grünen lehnten das Begehren Amaudruz im Nationalrat ab. Der Bundesrat beschloss am 4.9. den Wünschen des Parlaments zu entsprechen und ernannte im Oktober die Mitglieder der Gruppe „Brunetti II“. Diese kamen sowohl aus der Verwaltung, der Wissenschaft, der SNB sowie aus Banken und Versicherungen. Unabhängige Vermögensverwalter und Treuhänder wurden nicht berücksichtigt, was im Vorfeld der Ernennungen (25.9.) den Nationalrat (im Speziellen: CVP, SVP, FDP und GLP) dazu veranlasste, die Motion Bischof (cvp, SO) entsprechend anzupassen. Diese passierte die Grosse Kammer darauf mit 118 zu 68 Stimmen. Der Ständerat verwies in der Wintersession darauf, dass das in der Zwischenzeit vom Bundesrat ernannte Gremium weitere Expert/innen (beispielsweise Vermögensverwalter und Treuhänder) zuziehen könne, weshalb er sowohl die veränderte Motion Bischof (cvp, SO) als auch die Motion Amaudruz (svp, GE) ohne Gegenantrag ablehnte. Der Schlussbericht der Gruppe „Brunetti II“ wurde per Ende 2014 erwartet [45].

Ein Postulat Leutenegger Oberholzer (sp, BL), das ähnlich den Aufgaben der Expertengruppe „Brunetti II“ einen Bericht („Roadmap“) für einen wettbewerbsfähigen Finanzmarkt unter geänderten Bedingungen forderte (überwiesen 2012), war am Jahresende im EFD hängig [46].

In der Frühjahrssession 2013 befasste sich der Nationalrat bereits zum dritten Mal mit der bundesrätlichen Vorlage zur Änderung des Bankgesetzes im Zusammenhang mit den nachrichtenlosen Vermögen (Entwurf 3). Die Entwürfe 1 und 2 waren bereits 2011 verabschiedet worden und hatten die Verstärkung des Einlegerschutzes und die Sicherung der Einlagen betroffen. Der bundesrätliche Entwurf sah vor, dass nachrichtenlose Vermögen (ein Vermögen galt als nachrichtenlos, wenn 10 Jahre kein Kontakt zu den anspruchsberechtigen Personen bestand), nach 50 Jahren, unter Einhaltung einer vorgängigen Publikation (Frist: 2 Jahre) liquidiert werden konnten. Für Beträge unter CHF 500 hatte der Ständerat mit Einverständnis des Nationalrats bereits 2012 eine Befreiung von der Publikationspflicht eingefügt. Im Gegensatz zum Ständerat hatte der Nationalrat jedoch die Absicht, ein zweistufiges Verfahren vorzuschreiben. Dieses sollte den anspruchsberechtigten Personen während weiterer 50 Jahre ein Anspruchsrecht beim Bund einräumen. In der nationalrätlichen Debatte hielten Vertreter der SP und Grünen sowie Teile der SVP erneut fest, dass die Verwaltung der bei den Banken liquidierten Gelder für weitere 50 Jahre durch den Bund aufgrund der Zinserträge ertragsneutral durchgeführt werden könnte. Ein zweistufiges Verfahren würde demnach keine Kosten verursachen, jedoch mögliche Reputationsschäden von der Schweiz abwenden. Die Gegner des zweistufigen Verfahrens verwiesen auf das zuletzt einstimmig bestätigte einstufige Verfahren im Ständerat. Sie erwarteten deshalb, dass das vom Nationalrat bevorzugte zweistufige Verfahren in der Einigungskonferenz nur wenige Chancen hätte. Zudem sei die Beweisführung nach mehr als 50 Jahren schwierig. Mit Unterstützung der Mitteparteien und rund der Hälfte der SVP passierte das vom Stände- und Bundesrat favorisierte einstufige Verfahren mit 100 zu 88 Stimmen, worauf die Vorlage in der Schlussabstimmung mit 35 zu 1 Stimme (Enthaltungen: 6) im Ständerat und mit 112 zu 75 Stimmen im Nationalrat verabschiedet wurde [47].

Der Bundesrat lancierte im Berichtsjahr die Diskussion um zwei neue Gesetze zur Finanzmarktregulierung. Beide standen im Zusammenhang mit internationalen Weiterentwicklungen der Regulierungsstandards und dem möglichen Verlust des Marktzugangs bei nicht äquivalenten Bestimmungen.

Für das Finanzdienstleistungsgesetz (Fidleg), wurde 2013 eine Vor-Vernehmlassung durchgeführt. Das Gesetz war Folge der 2013 in Erarbeitung stehenden EU-Richtlinie „Mifid II“ (Markets in Financial Instruments Directive II). Diese sah unter anderem vor, dass ausländische Finanzdienstleister europäische Retail-Kunden nur noch betreuen dürfen, wenn sie EU-äquivalenten Bestimmungen unterstehen und eine Filiale im EU-Raum unterhalten. Damit war das Fidleg unmittelbar mit der Marktzutrittsfrage verknüpft, die zum Zeitpunkt der Diskussionen auch von der Gruppe „Brunetti II“ untersucht wurde (siehe oben, Finanzplatzkrise und Bankgeheimnis). Der bundesrätliche Erstentwurf sah Bestimmungen zu Verhaltensregeln für Finanzinstitute, zur Ausbildung von Beratern, zur Produktedokumentationspflicht und zur Einrichtung eines Ombudswesens vor. Heftig kritisiert wurde die vorgeschlagene Umkehrung der Beweispflicht, wonach künftig der Finanzintermediär gegenüber dem Anleger / der Anlegerin beweisen sollte, dass er alle Verhaltensregeln eingehalten hat. Konsumentenschützer und die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) begrüssten die Vorlage, während der Verband Schweizerischer Vermögensberater (VSV) davor warnte, dass die Bestimmungen kleinere Anbieter aus dem Markt drängen würden. Die genaue Ausgestaltung und Umsetzung der Midfid-II-Bestimmung bezüglich Filialzwang war am Jahresende noch nicht restlos geklärt, weshalb der Bundesrat offenbar mit der Vernehmlassung der eigenen Vorlage zuwarten wollte, bis die EU-Richtlinie verabschiedet wurde. Der überarbeitete Entwurf wurde per April 2014 in Aussicht gestellt [48].

Nebst der Vor-Vernehmlassung zum Finanzdienstleistungsgesetz (Fidleg, siehe oben) wurde im Dezember des Berichtsjahrs die Vernehmlassung zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz (FinfraG) eröffnet. Die bundesrätliche Vorlage sah vor, verschiedene Bestimmungen im Börsen- und Bankengesetz sowie im Nationalbankgesetz und in der Nationalbankverordnung im FinfraG zu aggregieren. Im Allgemeinen ging es im neuen Gesetz um die Angleichung der schweizerischen Bestimmung zur Finanzmarktinfrastruktur (Börsen, zentrale Gegenparteien, Zahlungssysteme, Transaktionsregister, Derivatehandel) an die globalen und vor allem europäischen Regulierungen (Mifid II und Emir, European Market Infrastructure Regulation). Die Vorlage enthielt Vorschriften zu Marktverhaltensregeln, zur Aufsicht und zu Strafbestimmungen. So sollten beispielsweise ausserbörsliche (over the counter, OTC) Derivategeschäfte über eine zentrale Gegenpartei abgewickelt werden müssen. Dabei war vorgesehen, dass alle Transaktionen sowohl elektronisch durchgeführt als auch bei einem Transaktionsregister gemeldet werden sollten. Weiter wollte der Bundesrat eine Bewilligungspflicht für zentrale Gegenparteien, Zentralverwahrer und Transaktionsregister einführen. Die Vorlage wurde bis zum Jahresende von den eidgenössischen Räten noch nicht behandelt [49].

Im Zusammenhang mit den EU-Regulierungsvorhaben Mifid, Emir und AIFMD wurde im September ein Postulat Aeschi (svp, BE) angenommen, das vom Bundesrat einen Bericht über mögliche Lösungsstrategien bezüglich Marktzugang forderte. Trotz Verweis auf die laufenden Arbeiten der Expertengruppe „Brunetti II“ nahm der Nationalrat das Postulat ohne grössere Diskussionen mit 120 zu 55 Stimmen (10 Enthaltungen) an [50].

Der Bundesrat veröffentlichte im Berichtsjahr noch keine neue Vorlage zur 2012 zurückgewiesenen Totalrevision des Versicherungsvertragsgesetzes [51].

In Erfüllung einer Motion Fournier (cvp, VS) präsentierte der Bundesrat im Sommer 2013 jedoch verschiedene Vorschläge für die Einführung einer schweizerischen Erdbebenversicherung. Die Prämien für diese Versicherung sollte dem Wortlaut der Motion folgend in der ganzen Schweiz dieselbe sein. Als Varianten wurden eine Bundeslösung oder ein konkordatbasierter Ansatz vorgeschlagen. Der Bundesrat informierte, dass für eine Bundeslösung eine Verfassungsänderung nötig wäre und der föderale Ansatz die Zustimmung aller Kantone erfordern würde. Er schlug vor, verschiedene Versicherungsumfänge in Betracht zu ziehen: Eine Versicherung nur für Gebäude, eine Versicherung für Gebäude und Aufräumarbeiten und eine Versicherung für Gebäude, Aufräumarbeiten und Hausrat / Fahrhabe. Die Finanzierung von Schadenszahlungen sollte sowohl durch die Versicherer, die Versicherungsnehmer (Selbstbehalt von 5%) als auch die öffentliche Hand sichergestellt werden. Bei Zahlungen über CHF 20 Mia. durch den Bund sah der Entwurf einen Parlamentsentscheid vor. Die bundesrätlichen Vorschläge wurden zwischen Juli und Oktober in eine informelle Konsultation geschickt. Bis zum Jahresende präsentierte der Bundesrat jedoch noch keine Gesetzesvorlage. Eine der Motion Fournier (cvp, VS) sehr ähnliche Motion Malama (fdp, BS) wurde im Berichtsjahr abgeschrieben [52].

Am Jahresende war im Ständerat eine 2012 vom Nationalrat zu Teilen angenommene Motion Kaufmann (svp, ZH) hängig. Der Vorstoss wollte die Eigenmittelanforderungen für die Versicherungen in Tiefzinsphasen anpassen. Der von den Volksvertretern angenommene Teil 1 der Motion hatte die Erhöhung des Diskontierungssatzes für zukünftige Verpflichtungen der Lebensversicherungsbranche gefordert, weil das sehr tiefe Zinsniveau die Eigenmittelanforderungen der Branche nach Ansicht des Motionärs über Gebühr erhöhte [53].

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