Répondant à un postulat de la commission des transports et des communications du Conseil des Etats, le DFTCE a publié un rapport d'experts intitulé "Mobilité en Suisse" dont le but était notamment d'émettre des recommandations afin de mieux gérer la croissance du trafic motorisé et de corriger l'inégalité entre trafic privé et transports publics. La conclusion essentielle de ce texte est que des mesures isolées sont inefficaces et que seule une politique où les diverses stratégies relatives aux transports sont combinées et mieux coordonnées serait susceptible de résoudre les problèmes existants. Au centre des propositions des experts figure la création d'une offre de transports respectueuse de l'environnement, ce qui suppose une réforme de l'organisation et du financement des transports publics et la mise à disposition d'infrastructures modernes. Selon ce document, toute action à venir devrait se baser sur le principe de la vérité des coûts. Les auteurs ont cependant avoué leur pessimisme quant à la réalisation de ces objectifs, doutant que la volonté politique existe pour mettre en oeuvre les mesures adéquates [1].

L'initiative populaire "pour la protection des régions alpines contre le trafic de transit" (initiative des Alpes), sur laquelle le peuple et les cantons devaient se prononcer, a été déposée en 1990. Son texte propose, pour protéger la région alpine, de transférer complètement le trafic de transit de la route au rail en l'espace de dix ans et de geler la capacité des routes de transit. En 1992-1993, le Conseil fédéral et les Chambres l'avaient rejetée. A l'inverse, le souverain a accepté cette initiative avec près de 52% de oui et 13 6/2 cantons. Comme il est d'usage en matière de scrutins routiers et environnementaux, le principal clivage s'est situé entre cantons romands et alémaniques. Tandis que les premiers ont nettement repoussé l'initiative, les seconds l'ont tous approuvée (à l'exception d'Argovie), en particulier ceux qui se situent sur l'axe du Gothard (Lucerne, Nidwald, Uri et le Tessin). La plus forte proportion de oui est venue d'Uri (87,6%), canton particulièrement victime du trafic de transit, et le rejet le plus massif fut le fait du Valais (74,4%) en raison du danger pesant sur la réalisation de la N9. En Suisse romande, l'acceptation de l'initiative a souvent été vue comme un nouveau vote anti-européen. De nombreuses voix ont ainsi protesté contre la décision imposée par la majorité alémanique, la plus virulente ayant été celle de J.-P. Delamuraz, ce qui n'a pas manqué de lui attirer de nombreuses critiques [2].

Les partisans de l'initiative - socialistes, écologistes, minorités bourgeoises radicales et démocrates-chrétiennes, élus et populations de cantons concernés (notamment Uri) ainsi qu'associations de protection de l'environnement - ont mis en avant le fait que celle-ci était le complément idéal aux NLFA, à l'accord sur le transit avec l'UE et à la Convention alpine; elle permettrait à ces textes et projets de se concrétiser en obligeant réellement à transférer le trafic de transit, en constant accroissement, de la route au rail. Cela serait nécessaire pour protéger la région alpine contre la pollution atmosphérique et surtout le bruit. Ces nuisances seraient devenues insupportables dans certaines régions, notamment le canton d'Uri. De plus, un tel transfert permettrait au rail de regagner des parts de marché par rapport à la route; le rôle de cette dernière dans le trafic de marchandises n'a en effet cessé d'augmenter depuis plusieurs années. Le passage de la route au rail aurait en outre l'avantage de rentabiliser les futures infrastructures ferroviaires (NLFA) qui, sans cela, deviendraient largement déficitaires. Les partisans n'ont pas estimé que leur texte était anti-européen ou discriminatoire vis-à-vis des transporteurs étrangers; selon eux, ces derniers et les Suisses devraient être traités de la même manière sur le plan juridique. Par ailleurs, en adoptant ce texte, la Suisse se poserait en exemple et en précurseur pour le reste de l'Europe [3].

Les opposants à l'initiative - une bonne part des partis bourgeois, les automobilistes, les transporteurs routiers ainsi que le gouvernement - ont affirmé que celle-ci créerait plus de problèmes qu'elle n'en résoudrait. Sur le plan des principes, ils n'ont pas admis que l'on contredise la règle prescrivant le libre choix du moyen de transport. Manifestant également le souci de protéger l'arc alpin et de transférer le trafic de transit de la route au rail, ils ont reproché au texte son caractère contraignant. Selon eux, la politique fédérale vise un résultat identique en construisant les infrastructures nécessaires (NLFA notamment), mais en usant, afin qu'elles soient utilisées suffisamment, d'instruments conformes à l'économie de marché (taxes incitatives). Les opposants ont en outre relevé que les neuf dixièmes des marchandises transportées en Suisse transitaient déjà par le rail. Par ailleurs, ils ont mis en doute l'efficacité même des mesures proposées. Selon eux, l'initiative conduirait les routiers européens à contourner la Suisse, ce qui ne ferait que déplacer le problème ailleurs. De plus, seule une part minime du trafic dans les Alpes serait touchée; la majorité, soit le trafic intérieur et le trafic d'import-export ne serait pas concerné. Cela créerait de fait une inégalité entre les transporteurs suisses et étrangers. Ces derniers étant discriminés, les pays européens ne manqueraient certainement pas d'infliger à la Suisse des mesures de rétorsion, d'autant que plusieurs traités internationaux seraient violés (accord sur le transit notamment). D'autre part, l'initiative défavoriserait les régions alpines en empêchant la réalisation de certaines routes, en tête desquelles la N9 de Sierre (VS) à Brigue (VS), et y freinerait l'activité économique, commerciale et touristique [4].

La campagne sur cet objet fut très animée. Du côté des opposants, A. Ogi a manifesté un grand engagement pour que les projets de son département ainsi que l'accord sur le transit ne soient pas remis en cause. Un des points forts fut sa confrontation télévisée avec le Landamann d'Uri durant laquelle il s'est clairement rendu impopulaire en faisant montre d'une certaine arrogance en prétendant que Uri ne devait pas protester contre les décisions fédérales car c'était un canton subventionné à 100%. D'aucuns ont affirmé que la campagne avait connu là un tournant en Suisse alémanique. Par ailleurs, le chef du DFTCE n'a pas craint de dramatiser l'enjeu, assurant que les conséquences d'une acceptation seraient terribles, tant au niveau international (relations avec l'UE) que national (gel des constructions routières). De leur côté, les partisans de l'initiative n'ont pas été moins actifs et ont axé leur propagande sur les conditions de vie difficiles dans le canton d'Uri en raison du transit routier. Ils ont en outre concentré leurs attaques sur la personne d'A. Ogi [5].

L'analyse VOX de cette votation a mis en évidence le fait que l'acceptation de l'initiative a été principalement due à la division des partis bourgeois. Ainsi, près de la moitié des votants proches du parti démocrate-chrétien et un tiers des sympathisants radicaux ont voté oui. Le principal motif d'une acceptation était de type environnemental; l'idée de transférer le trafic de transit de la route au rail pour soulager l'environnement a rassemblé une majorité de personnes. Du côté du non, l'argument essentiel concernait la politique européenne; il s'agissait de respecter l'accord sur le transit et d'éviter des mesures de rétorsion. De fait, une certaine corrélation entre partisans d'une intégration européenne et opposants à l'initiative a été observée. Dans le sens inverse, la situation fut moins nette, même si les adversaires d'une adhésion à l'EEE furent nombreux à voter oui [6].

Suite à l'acceptation de l'initiative, le Conseil national a transmis un postulat du groupe écologiste demandant au Conseil fédéral de présenter un concept global pour la réalisation de l'initiative des Alpes précisant par quels moyens il compte en respecter les objectifs [7].

Réagissant à l'acceptation de l'initiative des Alpes et doutant que cette dernière soit compatible avec l'accord sur le transit, la Commission européenne ainsi que le Conseil des ministres des transports européens ont regretté la décision du souverain helvétique et ont décidé de réévaluer l'ensemble des relations de l'UE avec la Suisse. De fait, les négociations bilatérales qui devaient débuter en avril ont été reportées. En outre, à l'exception de l'Autriche, qui connaît des problèmes identiques à ceux de la Suisse en matière de transit, et de la Grande-Bretagne, plutôt compréhensive, la plupart des pays européens ont fait part individuellement de leur désapprobation, voire de leur condamnation. La France et l'Allemagne, notamment, ont eu des mots sévères pour qualifier la décision suisse. Pour leur part, les transporteurs des pays européens ont proposé de mettre en oeuvre des mesures de rétorsion [8].

Les autorités fédérales ont immédiatement tenu à rassurer leurs partenaires européens, notamment en certifiant que la Suisse tiendrait ses engagements internationaux. Devant le Conseil national, le gouvernement a déclaré que tout serait mis en oeuvre pour expliquer à l'UE que le vote suisse n'était pas un vote anti-européen et qu'il n'entraînerait pas de mesures discriminatoires. Durant les mois suivants, A. Ogi a ainsi profité de diverses conférences internationales sur les transports (voir ci-dessous) pour exposer la position helvétique aux représentants européens [9].

Fin mars, M. Friedli, directeur de l'Office fédéral des transports, est allé présenter les intentions suisses quant à la mise en oeuvre de l'initiative des Alpes à la Commission européenne. Ayant pour idée centrale l'introduction d'instruments incitatifs, ces projets n'ont cependant pas entièrement satisfait cette dernière. C'est ainsi que, en avril puis en juin, les ministres des transports des Douze ont décidé de retarder l'adoption de mandats de négociation avec la Suisse en matière de transports routier et aérien. Ils ont estimé nécessaire de prolonger le délai de réflexion pour examiner toutes les implications de l'initiative, la Suisse n'ayant pas encore suffisamment expliqué de quelle façon elle entendait la mettre en application. Ils ont notamment considéré que les propositions helvétiques étaient insuffisantes pour garantir que les pays européens ne souffriraient d'aucune discrimination. Ils ont également fait part de leur crainte d'un report de trafic sur leur territoire [10].

Tentant de trouver une issue à cette impasse, F. Mühlemann, secrétaire général du DFTCE, a envoyé une lettre aux partis gouvernementaux proposant que le souverain se prononce à nouveau sur l'initiative des Alpes. Il estimait en effet que le texte adopté ne respectait pas les engagements internationaux de la Suisse et que le Conseil fédéral devait en proposer une version atténuée laissant une plus grande marge de manoeuvre aux autorités afin d'être eurocompatible. Cette idée a suscité des réactions partagées, le PDC et le PS estimant qu'il fallait respecter la décision du peuple, le PRD et l'UDC pensant qu'elle méritait d'être examinée. L'initiative du secrétaire général a placé A. Ogi dans une posture délicate, la question s'étant posée de savoir dans quelle mesure il était informé de cette démarche. Pour sa part, le comité d'initiative a réclamé la démission du chef du DFTCE et de son secrétaire général qui, pour avoir voulu trahir la volonté populaire, auraient perdu toute crédibilité, tant à l'intérieur que vis-à-vis de l'extérieur de la Suisse [11].

A la mi-septembre, A. Ogi a présenté le projet du Conseil fédéral pour la mise en application de l'initiative des Alpes concernant le transfert de la route au rail du trafic de transit. L'idée centrale est l'introduction de péages pour l'utilisation des axes de transit. Afin d'éviter toute discrimination entre transporteurs suisses et étrangers, chaque poids lourd, quel qu'il soit et quelle que soit sa fonction (trafic de transit, intérieur ou d'import-export), serait taxé, ce qui irait au-delà des dispositions de l'initiative. Certaines exceptions pourraient néanmoins être accordées au trafic régional en Valais, au Tessin et dans les Grisons (par le biais de systèmes d'abonnement, de remboursement ou de points écologiques). Cette mesure devrait s'accompagner de la mise sur pied d'une taxe poids lourds liée aux prestations ainsi que de la promotion, en collaboration avec les pays voisins, du transport combiné. Le montant des taxes n'a pas été évalué définitivement, mais il devrait être de nature à rendre le rail attractif vis-à-vis de la route et ne pas excéder le coût d'un trajet contournant la Suisse par la France ou l'Autriche. Le début de la mise en oeuvre de ce programme a été prévu pour 1998. Dans une première étape, 350 000 camions devraient être transférés de la route au rail. Les transporteurs routiers suisses ont protesté contre ces projets qui mettraient en danger un grand nombre d'emplois et ont menacé de lancer un référendum contre une loi qui comporterait de tels principes. Pour leur part, les partis gouvernementaux et les partisans de l'initiative des Alpes se sont montrés favorables aux idées émises par le chef du DFTCE [12].

Dans un premier temps, les ministres des transports des Douze n'ont pas été entièrement convaincus par les propositions helvétiques. Après explications complémentaires de la Suisse, la Commission européenne a toutefois relevé que les propositions helvétiques pouvaient satisfaire les exigences européennes en ce sens qu'elles étaient non discriminatoires, conformes à l'accord sur le transit et garantissaient le libre choix entre rail et route. Fin novembre, les ministres des transports de l'UE, assistés de celui de l'Autriche, ont ainsi décidé de débloquer la situation entre la Suisse et ses partenaires. Ils ont demandé à la Commission de reprendre la préparation des directives de négociations dans le secteur des transports routier et aérien. L'ouverture de ces dernières n'a été fixée que pour le printemps 1995, contrairement aux autres dossiers (agriculture, recherche, libre circulation des personnes, accès aux marchés publics et obstacles techniques aux échanges) pour lesquels les discussions ont été entamées à la mi-décembre [13].

Près de deux ans après être entré en vigueur, le traité sur le transit entre la Suisse et l'UE a donné entière satisfaction aux deux parties. Seules six autorisations ont été délivrées à des 40 tonnes pour passer à travers les Alpes (limite maximale de 50 par jour), ce qui signifie que les capacités helvétiques de ferroutage n'ont pas été surchargées [14].

A. Ogi s'est rendu en mars à la Conférence paneuropéenne des transports en Crète. L'objet principal de cette réunion était la poursuite d'une réflexion commune sur une politique européenne des transports intégrée et coordonnée et la définition des infrastructures nécessaires ainsi que les possibilités de leur financement. Au centre des débats figurait également le problème des coûts réels de la route [15].

La Conférence des ministres européens des transports, tenue à la fin du mois de mai à Annecy (F), a montré que les pays du continent semblaient se rapprocher des positions helvétiques. Leurs représentants ont ainsi accepté une proposition d'A. Ogi de créer un groupe de travail chargé d'étudier la prise en compte des coûts externes des transports. La conférence a en outre adopté une série de résolutions pour harmoniser les diverses politiques de gestion du trafic et de lutte contre la pollution ainsi que pour assurer la création d'infrastructures ferroviaires. Elle a également envisagé la promotion du transport combiné à l'échelle de l'Europe entière [16].

La Conférence des ministres des transports des pays alpins, qui s'est tenue début juin à Montreux (VD), a permis aux représentants européens d'examiner le projet "Hannibal", concept global en matière de transit nord-sud, qui comprend six axes de liaisons ferroviaires pour le trafic de marchandises à travers les Alpes concernant l'Autriche, la Suisse, l'Allemagne, la France et l'Italie [17].

Suite à l'acceptation de l'initiative des Alpes et dans le but de promouvoir le trafic combiné, le Conseil national a transmis le postulat Eymann (pl, BS) qui propose à cet effet de construire un centre de transbordement international route/rail et voie navigable/rail pour conteneurs dans le port de Bâle, de créer une situation de concurrence dans le domaine des transports combinés, de participer aux programmes de recherche européens en la matière et de décréter un libre accès au réseau ferroviaire helvétique pour les entreprises de transport combiné suisses et étrangères [18].

Par ailleurs, le Conseil des Etats a transmis le postulat Büttiker (prd, SO) demandant au gouvernement d'agir en sorte que les CFF et les grandes entreprises privées de chemin de fer appartiennent à des "regroupements internationaux", tels que les directives européennes les définissent. Cela devrait permettre une organisation efficiente des transports transfrontières par des mesures de rationalisation et de coordination [19].

Le DFJP et le DFTCE ont élaboré un projet de création d'une demi-douzaine de zones d'un rayon de 10 km autour de terminaux de transbordement rail/route dans lesquels des poids lourds de 40 tonnes pourraient circuler. En consultation, ces propositions ont donné lieu à des prises de position divergentes. Un certain nombre de cantons se sont prononcé pour une limitation du nombre de telles zones par crainte d'un abandon de la limite de 28 tonnes pour les camions. Au contraire, plusieurs d'entre eux ont demandé, pour des raisons économiques, son augmentation [20].

Contre l'avis du gouvernement, le Conseil des Etats a transmis un postulat Jagmetti (prd, ZH) demandant que le chargement d'automobiles à travers le tunnel de base du Gothard soit intégré dans le projet Alptransit, ce qui permettrait d'utiliser les capacités du tunnel pour réduire tant la pollution que la consommation d'énergie [21].

Le Service d'information pour les transports publics (Litra) a, quant à lui, recommandé de réintroduire le transport de voitures à travers le Gothard, service interrompu en 1980 lors de l'entrée en service du tunnel routier. Les CFF ont déclaré ne pas être opposés par principe à une telle solution, mais ont douté qu'elle parvienne à couvrir ses coûts [22].

Allant plus loin dans cette logique, le WWF a proposé la réalisation d'une "autoroute ferroviaire" consistant à profiter de la construction des NLFA pour transférer tout le trafic (de marchandises et individuel) routier sur les rails, ce qui aurait pour corollaire la fermeture du tunnel routier du Gothard. Outre les avantages écologiques d'une telle entreprise, cela résoudrait également les problèmes posés par l'initiative des Alpes, soit le fait qu'elle ne concerne que les marchandises en transit et qu'elle est discriminatoire envers les camions étrangers [23].

Par mesure d'économie, le Conseil fédéral a, pour sa part, proposé de diminuer de moitié les subventions pour le transport de voitures dans les tunnels du Lötschberg et de la Furka. Cela a provoqué les protestations du gouvernement valaisan et du Berne-Lötschberg-Simplon (BLS). Ce dernier a indiqué que cette décision pourrait porter le montant des prix pour le transport d'automobiles à des niveaux tout à fait dissuasifs [24].

Le Conseil des Etats a transmis un postulat de sa commission demandant au gouvernement d'examiner s'il était nécessaire de procéder à une réorganisation du système des transports publics, en particulier en redéfinissant les lignes appartenant aux réseaux internationaux, nationaux ou locaux ainsi que les responsabilités de la Confédération, des cantons, des communes et des entreprises de transport pour ce qui est de la planification, du développement et du financement [25].