Année politique Suisse 2005

Après le Conseil national, le Conseil des Etats a accepté d’abolir le monopole de Swisscom sur la téléphonie traditionnelle (le « dernier kilomètre »). Suivant leur commission des transports et des télécommunications, les conseillers aux Etats sont toutefois allés plus loin que leurs homologues du National, en ouvrant à la concurrence l’accès aux canalisations de câbles, à l’interconnexion, aux lignes louées et à l’accès au haut débit. Cette décision touchait également Cablecom sur le câble coaxial. La proposition du gouvernement de dégroupement total a été repoussée. Pour s’assurer que la concurrence fonctionnera dans l’accès à haut débit, le Conseil des Etats a prévu une clause de sécurité. Trois ans après l’entrée en vigueur de la libéralisation, les opérateurs qui n’auront pas investi pour se doter de leurs propres infrastructures et faire jouer la concurrence dans l’ensemble du pays pourront être exclus du marché par les autorités. Les sénateurs ont par ailleurs voulu anticiper les développements technologiques futurs, en précisant que le parlement pourra libéraliser « d’autres formes d’accès » en fonction de « l’évolution technique et économique ». Ils se sont également prononcés en faveur de l’amélioration de la protection des consommateurs et de la lutte contre les messages publicitaires non sollicités. Au vote final, la révision de la loi sur les télécommunications a été adoptée par 22 voix contre 7. L’opposition est venue des représentants de la gauche et de quelques radicaux. Toutes leurs tentatives visant à encadrer strictement l’ouverture du marché ont été tenues en échec. Seule la motion Sommaruga (ps, BE), demandant davantage de transparence dans les tarifs de télécommunications, a passé la rampe [50].

Le Conseil national a refusé l’ouverture totale proposée par le Conseil des Etats et, suivant sa commission des transports et des télécommunications (CTT-N), lui a préféré une version plus restrictive. Les conseillers nationaux butaient sur les modalités du dégroupage du réseau de fil de cuivre de Swisscom et sur l’ouverture à des tiers de l’accès au haut débit. Ils craignaient qu’une réglementation trop libérale ne favorise des concurrents profiteurs et que les investissements dans les régions périphériques ne soient délaissés. Le Conseil national a confirmé son choix par 118 voix contre 51 [51]. Suite à la tempête qui s’est déclenchée autour de Swisscom (voir infra), le Conseil des Etats a temporisé et a opté pour une libéralisation minimale du dernier kilomètre de la téléphonie fixe. Comme l’avait décidé le Conseil national à deux reprises, les sénateurs ont accepté de limiter l’accès des concurrents de Swisscom au fil de cuivre reliant le central à l’abonné. Suivant une proposition Fünfschilling (prd, BL), ils ont refusé par 18 voix contre 15 d’étendre la libéralisation aux autres technologies, comme la fibre optique. Tacitement, le Conseil des Etats a néanmoins tenu à préciser dans la loi que le parlement pourrait définir, en fonction de l’évolution technique et économique, d’autres formes d’accès que celles prévues explicitement. Après deux ans de débats, les deux chambres étaient enfin d’accord sur la nature de l’ouverture du dernier kilomètre à la concurrence. Un point de litige demeurait toutefois sur le calendrier d’ouverture de l’accès au haut débit aux concurrents de Swisscom. Les conseillers aux Etats ont préféré suivre, par 17 voix contre 16, la position de leur CTT-E. Celle-ci précisait que le Conseil fédéral pourrait intervenir dans un délai de deux ans pour que les autres fournisseurs d’accès à haut débit qui auraient profité du système sans investir dans leurs infrastructures puissent être exclus du marché [52]. Par 114 voix contre 55, le Conseil national a maintenu une levée du monopole sur le dernier kilomètre de Swisscom plus restreinte que celle choisie par le Conseil des Etats. Pour les conseillers nationaux, la libéralisation ne devait concerner que le fil de cuivre et être limitée à deux ans pour le haut débit [53].

Le Conseil fédéral a adopté une série de mesures visant à améliorer la protection des consommateurs contre les services à valeur ajoutée. Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur au 1er février. Par une modification de l’ordonnance sur les ressources d’adressage dans le domaine des télécommunications, les fournisseurs de services de télécommunication seront autorisés à bloquer l’accès aux numéros attribués individuellement s’ils ont des raisons fondées de supposer que les titulaires utilisent ces numéros de manière illicite. Le blocage ne pourra toutefois pas excéder quatre jours ouvrables et il devra être immédiatement annoncé à l’Office fédéral de la communication (OFCOM). Ce dernier examinera alors la nécessité d’ouvrir une procédure de révocation du numéro et de prendre des mesures provisionnelles. Le Conseil fédéral a également réglementé le domaine des services à valeur ajoutée fournis par SMS et MMS. La gestion et l’attribution des numéros courts utilisés pour ces services ont été déléguées aux fournisseurs de services de télécommunication, qui seront parallèlement tenus de prendre des mesures pour lutter contre les abus. Ils devront notamment donner à leurs abonnés la possibilité de bloquer l’accès aux services SMS et MMS payants ou de divertissement pour adultes. Pour faciliter les procédures, les opérateurs et les prestataires domiciliés à l’étranger seront désormais obligés d’avoir une adresse de correspondance en Suisse. Une telle mesure permettra aux autorités de garantir la notification de leurs décisions et autres communications, mais aussi aux consommateurs de pouvoir se plaindre plus facilement et directement. Par une modification de l’ordonnance sur les services de télécommunication et pour les mêmes raisons, une adresse de correspondance en Suisse est également imposée à tous les fournisseurs de services de télécommunication qui ont leur siège à l’étranger. Le Conseil fédéral a par ailleurs adapté l’ordonnance sur les installations de télécommunication aux derniers développements internationaux, en particulier dans l’UE [54].

L’OFCOM a procédé à l’examen des réseaux des bénéficiaires d’une concession UMTS en Suisse. Ceux-ci avaient jusqu’à fin 2004 pour fournir des services UMTS à au moins 50% de la population suisse, en utilisant leur propre réseau. Ils devaient au minimum proposer un service vocal UMTS. Orange, Sunrise et Swisscom Mobile ont rempli les conditions de desserte prévues dans la concession. Le quatrième concessionnaire, 3G Mobile (Telefonica), n’a par contre pas satisfait aux conditions posées. N’ayant aménagé aucune infrastructure, une procédure de surveillance pour infraction à la concession a été ouverte contre l’opérateur [55].

Saisie par le Tribunal fédéral, la Commission fédérale de la communication (ComCom) a confirmé sa décision de novembre 2003 imposant à Swisscom de baisser de 30% ses tarifs pour les opérateurs utilisant son réseau. L’autorité de surveillance a déduit, après examen, qu’une réduction des tarifs se justifiait pour deux raisons. D’une part, les prix ne reposent pas sur un concept d’efficacité satisfaisant aux exigences légales. D’autre part, les coûts n’ont pas toujours été répartis au plus juste sur les services d’interconnexion. La ComCom a par ailleurs estimé que la méthode de calcul des coûts fixés (LRIC – long-run incremental costs) utilisée par Swisscom nécessitait des ajustements. Swisscom a fait recours auprès du Tribunal fédéral contre la décision de la ComCom. L’opérateur a toutefois annoncé pour 2006 une baisse générale de 5% de ses tarifs d’interconnexion [56].

A la fin du mois de novembre, le chef du DFF, Hans-Rudolf Merz, a annoncé l’intention du Conseil fédéral de privatiser Swisscom et de rapidement mettre ce projet en consultation. D’après lui, la Confédération ne pouvait plus assumer la double casquette d’actionnaire et de régulateur et elle devait cesser d’assumer les risques financiers auxquels l’entreprise était exposée. Il a précisé que la décision du gouvernement avait été prise sans avoir consulté Swisscom. Le projet de privatisation a divisé les partis gouvernementaux en deux camps; d’un côté, le PS et le PDC se sont prononcés contre la vente, et de l’autre, l’UDC et le PRD en sa faveur. Suite à une confidence révélée aux médias par Christoph Blocher (voir supra, part. I, 1 c, Regierung), le porte-parole du DFF a dû confirmer le lendemain de l’annonce de la privatisation que le Conseil fédéral s’opposait à tout engagement important de Swisscom à l’étranger tant que la Confédération resterait majoritaire dans son capital. Initialement, le gouvernement avait prévu de finaliser avec Swisscom sa nouvelle marge de manœuvre réduite avant de la communiquer aux médias. Justifiant le choix du gouvernement, Hans-Rudolf Merz a indiqué que la Confédération ne voulait pas que l’opérateur helvétique prenne à l’étranger d’importantes responsabilités pour des infrastructures ou du personnel. Le PS, le PDC et le PRD ont réagi avec incompréhension à cette annonce. Seule l’UDC a appuyé la stratégie du gouvernement. Réagissant dans un communiqué, Swisscom a pris acte de la position de son propriétaire. La stupéfaction était néanmoins de mise, car l’opérateur était à la veille de signer avec l’opérateur irlandais Eircom, son premier gros contrat d’expansion à l’étranger par acquisition. Afin d’apporter des précisions à l’interdiction de tout engagement de Swisscom à l’étranger, le ministre de tutelle de l’opérateur national, Moritz Leuenberger, a relevé que celle-ci n’était pas absolue. Elle s’appliquait avant tout aux rachats importants, mais pas à des échanges technologiques avec des partenaires sous la forme de joint-ventures. Exigeant des précisions supplémentaires, le PS, le PDC, le PRD et l’UDC ont demandé un débat urgent sur la privatisation de Swisscom. Les quatre partis gouvernementaux et les Verts ont chacun déposé une interpellation à ce sujet [57].

Après avoir exprimé ses intentions à l’égard de Swisscom, le Conseil fédéral a rencontré la direction de l’opérateur. Malgré des divergences sur les objectifs stratégiques et opérationnels, il a obtenu de cette dernière que Swisscom renonce à tout investissement dans des opérateurs fournissant les services de base d’un pays étranger. En contrepartie, le gouvernement a accepté de réviser les objectifs stratégiques 2006-2009 avant la fin de l’année. Dans sa réponse aux interpellations urgentes de tous les groupes parlementaires, le Conseil fédéral a plaidé pour une procédure accélérée. Les modalités d’une privatisation totale et les différentes mesures possibles seront précisées en janvier 2006 dans un rapport. Pris à parti au Conseil des Etats et au Conseil national, en particulier par les élus de centre gauche, le conseiller fédéral Merz a dû défendre les choix du gouvernement ainsi que sa gestion de la communication dans cette affaire. La Commission de gestion du Conseil national a mis sur pied une commission ad hoc pour examiner la communication du Conseil fédéral au sujet de Swisscom et rechercher les faits. Les partis gouvernementaux ont désigné leurs représentants au sein de l’organe, à l’exception de l’UDC qui a refusé d’en faire partie [58].

En fin d’année, le Conseil fédéral a présenté les nouveaux buts qu’il assigne à Swisscom pour la période 2006-2009. Tant que la Confédération sera l’actionnaire majoritaire, l’opérateur n’aura pas le droit d’acquérir des entreprises étrangères bénéficiant d’un mandat de service universel. Swisscom pourra toutefois conclure des rachats ou des alliances dans des domaines spécifiques, pour autant que ces opérations répondent à une logique industrielle ou contribuent directement à baisser les coûts en Suisse. Les expansions sont possibles notamment dans Internet et la distribution de services télévisés. Le Conseil fédéral limite la marge de manœuvre de Swisscom, en lui demandant de reverser aux actionnaires tous ses fonds propres jusqu’à concurrence d’un milliard de francs [59], et en restreignant son droit de s’endetter à 5 milliards. Cette dernière somme correspond à 1,5 fois le résultat opérationnel (bénéfices avant impôts et amortissements). Concernant le désengagement de la Confédération de Swisscom, Hans-Rudoph Merz a indiqué qu’il présentera la mouture finale du projet au mois de janvier 2006 [60].

Dans le cadre de la privatisation du radiodiffuseur hongrois Antenna Hungaria, le gouvernement hongrois a retenu l’offre de 286 millions de francs de Swisscom Broadcast. La filiale de Swisscom a supplanté deux autres enchérisseurs étrangers pour s’emparer de 75% du capital plus une action. Antenna Hungaria est spécialisée dans la diffusion de chaînes de radio et de télévision, mais elle est aussi active dans Internet à haut débit et la téléphonie mobile, en tant qu’actionnaire de la filiale hongroise de l’opérateur anglais Vodafone. Fin octobre, les autorités de la concurrence ont donné leur feu vert à Swisscom pour la reprise du radiodiffuseur hongrois, jusqu’à présent en mains étatiques [62].

En 2002, le Conseil fédéral et le parlement avaient décidé d’abaisser, à partir de 2006, la limite du monopole de La Poste à l’acheminement des lettres jusqu’à 100 grammes. Toutefois, ils avaient conditionné cette libéralisation à la garantie que le service postal universel de qualité soit maintenu dans les régions périphériques et de montagne, et à ce que son financement soit assuré. Afin d’évaluer les répercussions de cette ouverture du marché, une entreprise spécialisée dans le secteur postal a été mandatée par le DETEC et a publié son rapport en 2005. Les auteurs de l’évaluation ont jugé que l’ouverture partielle du marché des lettres à 100 grammes ne représenterait pas un danger pour le financement du service universel et la desserte des régions périphériques et de montagne. La baisse de la limite du monopole n’engendrerait pas une arrivée massive d’entreprises privées sur le marché. Leur part ne dépasserait pas 2%. Ce sont en premier lieu les sociétés spécialisées dans le transport des colis ou dans la distribution matinale de journaux en abonnement et disposant déjà d’une infrastructure, qui pourraient entrer comme nouveaux fournisseurs sur le marché des lettres partiellement ouvert à la concurrence. Selon le rapport, les expériences au niveau européen confirment également que même dans les pays connaissant une libéralisation plus poussée du marché, le service universel et son financement n’ont jamais été menacés. Les experts ont recommandé au Conseil fédéral d’abaisser la limite du monopole à 100 grammes, tout en soulignant la nécessité de consacrer suffisamment de moyens à la surveillance du marché postal [63].

Se basant sur ce rapport, le Conseil fédéral a entériné, pour le 1er avril 2006, la limite du monopole de La Poste à l’acheminement des lettres jusqu’à 100 grammes. Le gouvernement a pu compter sur le soutien des commissions parlementaires compétentes. Il a adopté la modification de l’ordonnance. Cette libéralisation soumet les envois de plus de 100 grammes à la TVA. Les entreprises qui voudront acheminer les lettres de plus de 100 grammes devront être au bénéfice d’une concession remise par PostReg [64].

Le Conseil fédéral a adopté les objectifs stratégiques de l’entreprise postale pour la période 2006-2009. La Poste peut conclure des accords de coopération en Suisse et à l’étranger. Toutes les formes restent ouvertes, de la participation aux alliances en passant par la création de sociétés. Toutefois, l’entreprise postale ne peut viser à l’étranger que des marchés de niche hors du service universel. Le Conseil fédéral a fixé certaines conditions à ces coopérations: celles-ci doivent être gérées de manière professionnelle et tenir suffisamment compte des risques. Elles doivent s’inscrire dans le cadre du mandat de prestation et tenir compte des possibilités financières et des ressources en personnel de La Poste. Le gouvernement attend aussi que ces coopérations contribuent à réaliser les objectifs stratégiques et à garantir ou à augmenter à long terme la valeur de l’entreprise. Autre changement: il est désormais précisé que La Poste doit définir, dans les conventions collectives, les conditions de travail valables pour la maison mère et les unités transférées dans les sociétés suisses du groupe [65].

Après négociations, La Poste, le syndicat de la communication et le syndicat Transfair ont trouvé un accord sur les conditions d’engagement du personnel en cas d’externalisation d’unités de La Poste. Il se traduit par une nouvelle convention collective du travail (CCT), qui s’est largement inspirée de la CCT négociée pour La Poste. Les principales dispositions sur les salaires, ainsi que sur les réglementations du temps de travail, ne présentent pas de différences essentielles. La nouvelle CCT permet également de fixer des règles particulières dans des conventions d’affiliation propres à chaque société du groupe [68].

En 2005, La Poste a bouclé son bilan avec un bénéfice consolidé de 811 millions de francs. En progression de 2% par rapport à 2004, les produits d’exploitation s’établissent à 7,499 milliards de francs et les charges d’exploitation, en hausse de 3%, à 6,694 milliards. Tous les secteurs d’activité ont contribué au bénéfice consolidé en affichant des chiffres positifs. Les services financiers, la logistique, les services internationaux et la vente d’articles non postaux ont amélioré leurs résultats. Le courrier et le transport de voyageurs font en revanche état de bénéfices inférieurs à ceux de 2004. À cause des nouvelles technologies, le nombre de lettres expédiées en Suisse a diminué de 1,3%, et celles destinées à l’étranger de 5,4%. Le maintien du service universel dont les frais ne sont pas couverts a augmenté de 18% à 442 millions de francs. En accord avec le Conseil fédéral, La Poste a pu conserver son bénéfice pour augmenter ses fonds propres encore insuffisant et renflouer de 350 millions de francs la caisse de pension, toujours à découvert [70].