Trotz der Stabilisierung der Schweizerischen Wirtschaftsleistung auf den Vorkrisenwerten hielt die Schweizerische Nationalbank (SNB) 2010 aufgrund der weltweit unsicheren und uneinheitlichen Konjunkturentwicklung an ihrer expansiven Geldpolitik fest. Da die SNB-Verantwortlichen nicht von einer nachhaltigen Erholung der Wirtschaft ausgingen, hielt die Nationalbank die Zielgrösse mit 0,25% im unteren Band des Richtwerts für den Dreimonats-Libor, den sie im März 2009 bei 0,0–0,75% festgesetzt hatte. Obschon sich die Deflationsgefahr aufgrund der wirtschaftlichen Erholung abschwächte, flüchteten zahlreiche Finanzmarktakteure vor den Auswirkungen der europäischen Staatsschuldenkrise und der anhaltend unsicheren Entwicklung der US-Wirtschaft in den Schweizer Franken, was die Nationalbank im April und Mai zu massiven Deviseninterventionen zwang. Sie suchte insbesondere die Exportwirtschaft zu stützen, deren Margen unter der fortdauernden Verteuerung des Frankens im Vergleich zum US-Dollar und insbesondere zum Euro litten. Die instabile Finanzlage im Euroraum und den USA sowie die tiefen Zinsen führten zu einer anhaltenden Nachfrage nach liquiden Vermögensanlagen und damit zum weiteren, wenn auch verlangsamten Zuwachs der Geldaggregate M1 und M2, die durchschnittlich 10,6% bzw. 10,2% über dem Vorjahresstand zu liegen kamen [1].

Hatte sich der Franken gegenüber dem Euro 2009 noch relativ stabil verhalten, gewann er im Verlauf des Berichtsjahrs um 17% an Wert. Der mittlere Frankenkurs fiel von 1.52 Ende 2009 auf 1.28 im Dezember 2010, der Jahresendkurs notierte gar bei 1.25 pro Euro. Die Wertsteigerung zum US-Dollar fiel mit 6% weniger massiv, aber dennoch merklich aus (mittlerer Frankenkurs im Dezember 2010: 0.97; 2009: 1.03). Dies nachdem sich der Franken in der ersten Jahreshälfte gegenüber dem Dollar vorerst abgeschwächt hatte. Ende 2010 kostete 1 Dollar 0.93 Franken. Im Vergleich zum Vorjahr (2,3%) stieg der exportgewichtete Aussenwert des Frankens real um 10,9% an  Frankenstärke: SNB, 103. Geschäftsbericht 2010, S. 30.; 24H, 1.3.10; NZZ, 18.5.10; TdG, 8.6.10 und LT, 19.6.10. Wechselkursziel-Forderung des Gewerkschaftsbunds: Presse vom 16.9.10..

Nach den letzten Interventionen im Mai zur Schwächung des Frankens stellte die Nationalbank ihre liquiditätsstützenden Massnahmen ein und verlagerte sich Anfang Juli zwecks Inflationsverhinderung auf liquiditätsabschöpfende Repo-Geschäfte (Rückkaufsvereinbarungen mit Geschäftsbanken bezüglich Wertschriften) und die Emission eigener Schuldverschreibungen, sogenannte SNB-Bills. Der kurzfristige Geldmarktsatz, gemessen am Dreimonatslibor (Referenzzinssatz am Londoner Interbankengeschäft: London Interbank Offered Rate) lag Anfang Juni aufgrund der Liquiditätsausweitung bei 0,08% und betrug nach den SNB-Interventionen zu Jahresende 0,17%. Die Kapitalmarktrendite, gemessen an der 10-jährigen Bundesobligation, lag Anfang Jahr bei 2%, um im August auf historisch tiefe 1,1% abzusinken. Ende 2010 lag der langfristige Zinssatz bei 1,7%. Im Jahresdurchschnitt betrug er 1,6% [3].

Im September legte der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht bei der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) das überarbeitet Kapital- und Liquiditätsregime für Banken vor, welches Basel II (2004 beschlossene Eigenkapitalanforderungen für Banken) ablösen und 2013 bis 2019 schrittweise umgesetzt werden soll. Das Gremium besteht aus den Zentralbankchefs und den Leitern der nationalen Finanzmarktaufsichtsbehörden der G-20 und weiteren sieben Staaten, darunter die Schweiz. Zentrale Beschlüsse von Basel III sind neben einer Verschärfung der Anforderungen an wichtige Stabilitäts-Kennzahlen die deutlich erhöhten Eigenkapitalanforderungen an die Banken. Dabei wurde das Minimum für das harte Kernkapital (Kernkapitalquote entspricht dem Verhältnis des Eigenkapitals einer Bank zu den risikobehafteten Geschäften) bei 7% angesetzt. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Banken im Krisenfall ihre Verluste selbst auffangen können. Zusammen mit der Fixierung des verlangten weichen Kernkapitals bei mindestens 1,5 % und Ergänzungskapitals bei 2% wurden die Eigenkapitalanforderungen somit auf 10,5% erhöht und fast verdoppelt. Im November stimmten die Regierungschefs der G-20 dem Vorschlag zu [4].

Im Dezember genehmigte der Ständerat zwei Geschäfte zum internationalen Währungsfonds. Zum einen ging es um eine Garantieverpflichtung zuhanden der SNB im Zusammenhang mit einem Darlehen an den Treuhandfonds für Armutsbekämpfung und Wachstum, zum anderen um den Beitritt der Schweiz zu den geänderten „Neuen Kreditvereinbarungen des internationalen Währungsfonds“ (IWF). Der Bundesrat war im September mit den entsprechenden Botschaften an das Parlament gelangt. In der ersten Vorlage erbat die Landesregierung die Zustimmung der Räte zur Fortführung der schweizerischen Beteiligung an den Neuen Kreditvereinbarungen, die seit 1998 im Rahmen des IWF bestehen, und überarbeitet werden sollen. Konkret ging es um eine Aufstockung des Sonderfinanzierungsfonds für ausserordentliche Stützungsmassnahmen sowie die Flexibilisierung der Mittelbereitstellung im Krisenfall. Die SNB, welche die Schweiz im Rahmen dieses Abkommens vertritt, sollte dabei ermächtigt werden, sich mit maximal 10,9 Mia. SZR (ca. 18 Mia. Schweizer Franken) an internationalen, vom IWF koordinierten Liquiditätsmassnahmen zu beteiligen. Das Mandat der SNB soll wie beim bisherigen Maximaldarlehen im Umfang von 1,5 Mia. SRZ auch künftig nicht durch eine Bundesgarantie gedeckt sein. Die kleine Kammer beschloss einstimmig Eintreten und lehnte mit 30 zu fünf Stimmen einen Rückweisungsantrag von Maximilian Reimann (svp, AG) ab, der unterstützt durch Parteikollegen, das Geschäft an die Aussenpolitische Kommission zurückweisen wollte. Gefordert wurde insbesondere eine Prüfung des Verteilschlüssels und die Limitierung der Schweizer Beiträge. Zudem hinterfragten die sich äussernden SVP-Ständeräte das Potenzial des IWF, seine Stabilisierungsaufgabe angesichts weiterer mit Zahlungsschwierigkeiten kämpfender Länder überhaupt noch wahrnehmen zu können. Die Zustimmung der kleinen Kammer zum Bundesbeschluss erfolgte mit 27 zu drei Stimmen, bei drei Enthaltungen. Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrats verschob die Behandlung des Geschäfts auf 2011 [5].

Im Gegensatz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen galt es, das vom Bundesrat beabsichtigte Treuhandfondsdarlehen der SNB an den IWF mit einer Bundesgarantie zu versehen. Mit einem Verpflichtungskredit in der Höhe von 950 Mio. Fr. soll die Schweiz zur Aufstockung der Mittel für den IWF-Treuhandfonds für Armutsbekämpfung und Wachstum, die der Währungsfonds 2009 beschlossen hatte, beitragen. Aus den Reihen der CVP wurde der Bundesrat dazu aufgefordert, die Vergabe neuer Mittel mit expliziten Bemühungen um den Erhalt des gefährdeten schweizerischen Sitzes im IWF-Exekutivrat zu verknüpfen. Die Kreditvorlage wurde einstimmig mit 30 Stimmen bei drei Enthaltungen angenommen. Der Nationalrat hat die geplante Beratung auch dieser Vorlage ins nächste Jahr verschoben [6].

Eine Mittelaufstockung stand 2010 auch im System der multilateralen Entwicklungsbanken an. Die Schweiz hat über ihre Mitgliedschaft in sieben Institutionen daran teil. Die Sofortmassnahmen, die zur Bekämpfung der weltweiten Finanzkrise ergriffen worden waren, hatten zu einer Mittelumlagerung geführt, die bewirkte, dass die für die Armutsbekämpfung und Strukturentwicklung vorgesehenen Mittel in den betroffenen Entwicklungs- und Transitionsländern nicht mehr zur Verfügung standen. 2009 und 2010 beschlossen die Entwicklungsbanken deshalb Kapitalerhöhungen. Zur Wahrnehmung ihrer Rolle als Geberland und zur Sicherung Ihrer Stimmanteile, sah der Bundesrat die Schweiz zur Bereitstellung eines neuen Rahmenkredits für sechs Entwicklungsbanken verpflichtet. Dabei ging es je nach Institut um Kapitalerhöhungen in der Höhe von 8,3% (Internationale Finanzierungsgesellschaft) bis 200% (Afrikanische und Asiatische Entwicklungsbanken). Insgesamt beantragte der Bundesrat eine Verpflichtungssumme von rund 3,5 Mia. Franken, die im Zusammenhang mit der bis 2015 geplanten Erhöhung der Gelder für die Entwicklungszusammenarbeit auf 0,5% des Bruttonationaleinkommens an die schweizerische ADP-Quote angerechnet werden sollen (siehe oben, Teil I, 2; Pays en développement). Als Erstrat nahm der Ständerat die Bundesratsvorlage ohne Gegenstimmen an [7].

Die Frankenstärke und die massiven Deviseninterventionen drückten auf die Performanz der SNB. Im Juli gab sie Wechselkursverluste auf den Fremdwährungsbeständen von über 14 Mia Fr. und einen erwarteten Halbjahresverlust (des Stammhauses) von rund 4 Mia Fr. bekannt. Dank der Gewinne aus dem UBS-Sonderfonds belief sich der Konzernverlust im ersten Halbjahr dann auf 2,8 Mia Fr. Aufgrund der Wechselkursverluste auf den im ersten Halbjahr angehäuften Devisenanlagen drehte sich die Negativspirale weiter, so dass das Stammhaus der SNB Ende 2010 einen Verlust von 21 Mia Fr., der Konzern von 19,2 Mia Fr. auswies, die ohne die Gewinne aus den Goldgeschäften noch höher ausgefallen wären. Die Darlehen der SNB an den Auffangfonds für toxische UBS-Papiere betrug Ende 2010 noch etwas unter 12 Mia. Fr. (Ende 2009: knapp 21 Mia Fr.) [8].

Ende 2009 hatte der Bundesrat in Beantwortung eines vom Ständerat überwiesenen Postulats Konrad Graber (cvp, LU) einen von der Finanzmarktaufsicht (Finma) und der Nationalbank (SNB) gemeinsam erarbeiteten Bericht zur künftigen „Strategischen Stossrichtung für die Finanzmarktpolitik der Schweiz“ veröffentlicht. Als Ansatz zur Bewältigung der mittel- und langfristigen Herausforderungen an den Finanzplatz Schweiz wurden darin vier finanzmarktpolitische Ziele samt entsprechenden Strategien festgehalten. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit des schweizerischen Finanzsektors soll erstens mittels Schaffung geeigneter steuerlicher Rahmenbedingungen (Unternehmenssteuerreform III, Prüfung der Verrechnungs- und Stempelsteuer) und bedachter regulatorischer Eingriffe zum Schutz der Gläubiger, Anleger und Versicherer erhalten bleiben bzw. gestärkt werden. Zweitens sollen Hindernisse für den Zugang schweizerischer Finanzintermediäre (Banken, Vermögensverwaltung, Fonds) im internationalen Markt systematisch angegangen werden, indem sich die Schweiz um die weitere Liberalisierung der Märkte über Dienstleistungsabkommen im Rahmen der WTO (GATS) und mit der EU, über Freihandelsabkommen und über Gleichwertigkeitsanerkennungen bemüht. Im weiteren soll auch der autonome Nachvollzug von EU-Regulierung schweizerischen Finanzdienstleistern den Zutritt in den europäischen Markt erleichtern. Drittens hielt das Papier eine Verschärfung der Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften durch die Finma sowie einen verbesserten Einlegerschutz als Unterstützungsmassnahmen des Finanzsystems in seiner systemrelevanten Dimension fest [9]. In Anlehnung an die Empfehlungen der „Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen“ sollten weitere Regulierungsmassnahmen geplant werden. Diese kam in ihrem Zwischenbericht im April 2010 zum Schluss, dass allein die beiden Grossbanken UBS und Credit Suisse, nicht aber andere Finanzinstitute oder Versicherungen, als too-big-to-fail einzustufen seien und damit ein volkswirtschaftliches Stabilitätsrisiko darstellten. Demzufolge suchte der Bundesrat die Lösung in einer entsprechenden, auf die systemrelevanten Banken beschränkten Planungsvorlage zwecks Änderung des Bankengesetzes. Als viertes Ziel strebt der Strategiebericht zur Finanzmarktpolitik die Integritäts- und Reputationssicherung des Finanzplatzes an. Konkret soll mit bilateralen Abkommen über die Einführung einer Abgeltungssteuer auf grenzüberschreitenden Kapitalerträgen sowie dem Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen nach OECD-Standard das Bankgeheimnis gewahrt und der international weithin geforderte automatische Informationsaustausch unter den Steuerbehörden der einzelnen Länder verhindert werden (siehe auch unten Abschnitt Bankgeheimnis) [10].

Die interdepartementale Arbeitsgruppe IDA Finanzmarktpolitik (EFD, EFA, EVD, EJPD) bildet den institutionellen Rahmen zur Überführung der strategischen Vorgaben in kohärente finanzpolitische Massnahmen. Dabei soll das im März 2010 im EFD neu implementierte Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) unter der Leitung von Staatssekretär Michael Ambühl sowie mit Unterstützung des Projekts FinWeb Monitoringaufgaben und die Koordination der international ausgerichteten Finanz-, Steuer- und Währungspolitik übernehmen. Nachfolgend werden die wichtigsten Entwicklungsstränge beleuchtet  BBl, 2010, S. 3367 ff., 3375 ff.; Strategische Stossrichtung für die Finanzmarktpolitik der Schweiz. Bericht in Beantwortung des Postulats Graber (09.3209), 16.12.2009; Presse vom 26.2.10; Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen, Schlussbericht, 30.9.2010. Verankerung des SIF im EFD: EFD, Medienmitteilungen, 13.1.2010 und 17.2.2010; Presse vom 14.1.10 (Ernennung Ambühls)..

Mit der Absicht, den dritten finanzpolitischen Strategieansatz nach dem Zwischenbericht der Expertenkommission im April zu konkretisieren und angesichts der Drohungen der Linken und der CVP, den Staatsvertrag ohne eine verbindliche Regelung der Bonusfrage platzen zu lassen, unterbreitete der Bundesrat dem Parlament im Mai die Botschaft zu einem „Bundesbeschluss über die Planung von Massnahmen zur Begrenzung volkswirtschaftlicher Risiken durch Grossunternehmen“. Über die Form eines Planungsbeschlusses sollte die über den Zwischenbericht der Expertenkommission auf die beiden Grossbanken eingegrenzte „Too-big-to-fail“-Thematik politisch gezielt über regulatorische Vorgaben zu Eigenmitteln, Liquidität, Risikoverteilung und Organisation (Vergütungs- bzw. Bonusfrage) im Rahmen des Bankengesetzes mit einem engen Zeitrahmen versehen und mit Bezug zum GPK-Bericht angegangen werden. Der Logik der ursprünglichen Zielsetzung folgend, die Zustimmung der SP zum Staatsvertrag über eine verbindliche Zusage zur Lösung der Bonifrage zu erhalten, gelangte der Planungsbeschluss parallel zu dem als Staatsvertrag verankerten Amtshilfeabkommen der USA betreffend UBS AG im Juni in die Räte [12].

Im Ständerat anerkannte die Mehrheit der Ratsmitglieder eine inhaltliche Verbindung der beiden Geschäfte. Die Notwendigkeit ihrer formalen Koordination (Zustimmung zum Planungsbeschluss als Grundvoraussetzung für eine Zustimmung zum Amtshilfegesuch) war jedoch nur für die Ratslinke gegeben. Obschon ihr die Vorschläge des Bundesrats zur Regelung der Vergütungsfrage zu wenig weit gingen, sah sie im Planungsbeschluss die Chance, der politischen Debatte zu „too-big-to-fail“ eine inhaltlich und formal verbindliche Ausrichtung zu geben und befürwortete deshalb ein Eintreten, während sich v.a. die Ratsmitte und die Rechte dagegen stellten. Mit 24 zu 18 Stimmen folgte die kleine Kammer dem Antrag der Kommissionsminderheit, auf den Planungsbeschluss nicht einzutreten [13].

Die nationalrätliche WAK hatte in ihren Vorberatungen den Planungsbeschluss abgelehnt und diesem eine Kommissionsmotion zur Regelung der Eigenmittel, Liquidität, Eigenhandel, Risikoverteilung, Risikomanagement und von falschen Lohnanreizen gegenübergestellt. Damit suchte sie insbesondere zu verhindern, dass der Bundesrat auf Basis des Planungsbeschlusses die umstrittene Bonusregulierung über eine geplante Vernehmlassung in Richtung Bonusbeschränkung (variable Vergütungen) bei staatlich unterstützten Finanzunternehmen und Bonussteuer (Boni als Teil der Gewinnausschüttung) lenkte. Insbesondere Letztere wurde von bürgerlicher Seite vehement bekämpft. Der Nationalrat folgte seiner Kommissionsmehrheit und beschloss gegen die geschlossen stimmenden Grünen und SP sowie fünf CVP- und einer BDP-Stimme bei zwei Enthaltungen Nichteintreten zum Planungsbeschluss. Mit 176 zu 1 Stimme bei 16 Enthaltungen, v.a. aus der SVP, nahm er aber gegen den Willen des Bundesrats die Motion der WAK an und überwies die Behandlung des Geschäfts an den Ständerat, der dieses bis Ende des Berichtsjahrs nicht behandelt hat  AB NR 2010, S. 814 ff.; Presse vom 8.6.10. Nach Bekanntwerden der Lohn- und Vergütungssumme von 68,7 Mio Fr. (UBS) bzw. 149 Mio Fr. (CS) wurde die Bonusfrage in der Öffentlichkeit erneut heftig diskutiert: Presse vom 16.3., 19.3., 24.3., 26.3.10. .

Nach dem Scheitern des Planungsbeschlusses knüpfte der Bundesrat die geplanten „Too-big-to-fail“-Massnahmen an den Schlussbericht der Expertenkommission, den diese Ende September veröffentlichte, nachdem sie das Erscheinen um einen Monat verschoben hatte. Auf öffentliches Interesse stiessen insbesondere die Forderungen der Expertenkommission nach wesentlich strengeren Eigenkapitalvorschriften für systemrelevante Banken als dies die internationalen Bestimmungen von Basel III vorsehen (siehe oben). Nach Kenntnisnahme des Schlussberichts beauftragte der Bundesrat das EFD mit der Ausarbeitung eines Vernehmlassungsentwurfs zur Revision des Bankengesetzes, der sich an den Empfehlungen der Expertenkommission zu orientieren hat. Im Dezember schickte er den Entwurf in die Vernehmlassung. Der Entwurf sieht neben strengeren Anforderungen zu Liquidität und Eigenmitteln eine bessere Verteilung der Risiken innerhalb der Finanzinstitute sowie die Möglichkeit ihrer Aufteilung bei drohender Insolvenz vor [15].

Zur Verhinderung einer Zivil- und Strafrechtsklage gegen die für die schweizerische Volkswirtschaft als systemrelevant eingestufte UBS musste die Eidgenossenschaft 2008 und 2009 zusammen mit der SNB nicht nur finanziell massiv eingreifen, sondern sie sah sich auch gezwungen, 2009 und 2010 diverse Übereinkommen einzugehen. Im Februar 2009 hatte die UBS mit der US-Börsenaufsicht und dem Justizdepartement, aber ohne die amerikanische Steuerbehörde IRS, ein sogenanntes „deferred prosecution agreement“ abgeschlossen, um die Aussetzung eines Strafverfahrens zu erreichen. Neben Zahlungen verpflichtete die Bank sich zur Herausgabe von Kundendaten, was im Februar eine entsprechende Schutzverfügung der Finma nach Art. 25 und 26 des Bankengesetzes erzwang, in der diese die Herausgabe von rund 300 Datensätzen verfügte (und dadurch die in der Schweiz geltende Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung relativierte) [16].

Da das Agreement inhaltlich mit einem in Florida hängigen Zivilrechtsverfahren (John-Doe-Summons) verknüpft war, für welches die IRS das konkrete Durchsetzungsbegehren einzureichen drohte und das die UBS zur Herausgabe der Namen von 52 000 US-Kontoinhabern gezwungen hätte, musste der Bundesrat weitere Massnahmen ergreifen. Im August 2009 schloss er in einem Protokoll zum geltenden Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) ein Abkommen ab. Die Schweiz verpflichtete sich darin zur Amtshilfe und damit zur Prüfung der Herausgabe der Daten von 4450 US-Kunden der UBS. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht – das bereits in einem Urteil am 8. Januar die Schutzverfügung der Finma als rechtswidrig beurteilt hatte und damit die PUK-Forderungen anheizte (siehe unten) – am 21. Januar 2010 eine Beschwerde gegen das Abkommen guthiess und der Amtshilfe bei Verdacht auf fortgesetzter, schwerer Steuerhinterziehung (die überwiegende Mehrzahl der 4 450 Fälle) die Rechtsgrundlage entzog, musste nach einer Lösung gesucht werden, die es der Schweiz erlaubte, dem Abkommen gegenüber der USA nachzukommen, obschon sie mit der Datenlieferung das Bankgeheimnis verletzte. Als Notbehelf wurde das Amtshilfeabkommen schliesslich im März in einem Änderungsprotokoll als Staatsvertrag verankert und vorläufig angewendet, vorbehältlich der Genehmigung durch das Parlament. Damit wurde sichergestellt, dass die Behandlung der Amtshilfegesuche nicht ausgesetzt werden musste. Die Datenlieferung allerdings war erst nach dem entsprechenden Bundesbeschluss vorgesehen  BVG und Parlamentsentscheid: Presse vom 20.7.10. Rückzug des Zivilverfahrens („John-Doe-Summons“): EFD, Medienmitteilungen, 26.8.10; NZZ, 23.10.10; Presse vom 25.10.10). Allgemeines zum Staatsvertrag: Presse vom 9.3., 17.3., 18.3., 30.3.; 1.4., 14.4., 15.4., 24.4., 28.4., 5.5., 14.5., 20.5., 21.5., 22.5., 29.5., 2.6., 14.6., 15.6., 16.6. und 18.6.10..

Das Parlament befasste sich im Juni mit dem Geschäft. Die kleine Kammer sah sich als Erstrat vor das Dilemma gestellt, bei einer Annahme des Vertrags die Verletzung des Bankgeheimnisses und damit schweizerischen Rechts zu akzeptieren, bei einer Ablehnung aber eine völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung zu missachten. Da im Fall einer Ablehnung politische, rechtliche und wirtschaftliche Retorsionsmassnahmen zu befürchten waren, votierte die Ratsmehrheit mit wenig Begeisterung und im Sinn einer Güterabwägung für eine Annahme des Vertrags. Zwei Vorbehalte gegenüber dem Abkommen gelangten als Minderheitsanträge zur Debatte. Sowohl der von einzelnen CVP-, SVP-, SP-, SVP-, und GPS-Ständeräten gestützte Antrag eines Rückwirkungsverbots als auch die Forderung der SP, den Vertrag dem fakultativen Referendum zu unterstellen, wurden mit 32 zu 10 bzw. 27 zu 13 Stimmen abgelehnt. In der Schlussabstimmung wurde die unveränderte Bundesratsvorlage nach fünfstündiger Debatte und gegen den Willen der Ratslinken mit 31 zu 12 Stimmen akzeptiert  Vgl. SPJ 2009, S. 108, 111; AB SR 2010, S. 456 f.; BBl, 2010, S. 2907, 2965; Bundesverwaltungsgerichtsurteil vom 21.1.10 und Dilemma: Presse vom 23.1. bis 28.1.10. Staatsvertragslösung: Presse vom 25.2.10. Ständeratsdebatte: Presse vom 3.6., 4.6. und 10.6..

Der Nationalrat drückte seinen Unmut über den Staatsvertrag grundsätzlicher aus. In einem Ordnungsantrag forderte Caspar Baader (svp, BL) als Vertreter des bonusablehnenden Lagers, dass vor dem Staatsvertrag über zwei Ständeratsmotionen, die eine Regelung der Bonusfrage verlangen, zu befinden sei. Nur seine eigene Fraktion befürwortete geschlossen den Antrag. Ein Rückweisungsantrag Schelbert (gps, LU) verlangte vom Bundesrat die Aufhebung der Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung auf dem Gesetzesweg sowie, damit einhergehend, die Verpflichtung der Banken auf eine Weissgeldstrategie. Der von einer überwiegenden Mehrheit der Grünen und einem Drittel der SVP-Fraktion gestützte Minderheitsantrag wurde mit 131 zu 32 Stimmen abgelehnt. In der Detailberatung wurden die Minderheitsanträge, die mit einer Ausnahme alle von Mitgliedern der SP-Fraktion stammten abgewiesen. Ein Minderheitsantrag stellte sich mit der Forderung, in der Referendumsfrage dem Ständerat zu folgen, gegen die nationalrätliche APK, die sich mit dem Stichentscheid ihres Präsidenten für eine Unterstellung des Abkommens unter das fakultative Staatsvertragsreferendum ausgesprochen hatte. Knapp, mit 97 zu 78 Stimmen, entschied der Nationalrat schliesslich im Sinn seiner Kommissionsmehrheit. Für das Referendum stimmten grossmehrheitlich die SVP, die SP und die Grünen, wobei 12 der 21 Stimmenthaltungen auf das Konto der Sozialdemokraten gingen. Der nun vorliegende Entwurf wurde in der Gesamtabstimmung mit 104 zu 76 Stimmen verworfen, was faktisch Nichteintreten bedeutete. Die Ablehnung der Vorlage kam mit den Stimmen der drei obgenannten Fraktionen zustande. Der Ständerat trat erneut ohne Gegenvorschlag auf das Geschäft ein, wies alle Anträge von Links-Grün zurück und genehmigte die Bundesratsvorlage diesmal mit 31 zu 9 Stimmen. Die nationalrätliche AKP empfahl der grossen Kammer mit 14 zu 12 Stimmen erneutes Nichteintreten, was das endgültige Aus der Vorlage bedeutet hätte. Der Rat folgte mit 132 zu 15 Stimmen, dem Antrag der Kommissionsminderheit aus CVP und FDP, erneut in die Detailberatung einzutreten. Die Mitglieder der SVP-Fraktion enthielten sich mehrheitlich der Stimme, deren 12 standen aber auch für Nichteintreten. Die Linke wiederholte ihre Minderheitsanträge der vorangehenden Detailberatung. Diese fanden im Rat erneut keine Mehrheit und die Unterstellung des Vertrags unter das fakultative Referendum hielt mit grossmehrheitlicher Unterstützung der SVP- und SP-Fraktionen sowie rund einem Drittel der grünen Stimmen stand.[19]

Nachdem die kleine Kammer ihrer Kommission gefolgt war und Festhalten beschlossen hatte, tat es ihr der Nationalrat gleich und schickte die Vorlage in die Einigungskonferenz. Diese beschloss mit 14 zu 11 Stimmen bei einer Enthaltung, den Staatsvertrag nicht dem Referendum zu unterstellen. Während der Ständerat der Einigungskonferenz diskussionslos folgte, stellte Nationalrätin Leutenegger Oberholzer (sp, BL) im Namen der SP-Fraktion Antrag auf Ablehnung. Mit 39 Stimmenthaltungen (knapp die Hälfte ihres Stimmenpotenzials) verhalf die SVP, welche die Unterstellung des Vertrags unter das Referendum vorerst unterstützt hatte, dem Geschäft schliesslich zum Durchbruch: Nicht ohne darauf hinzuweisen, dass ihr die Abwendung des Planungsbeschlusses mit seiner Boniregelung politisch wichtiger gewesen war als die Ablehnung des Staatsvertrags. Allerdings hatte die SVP ihre Zustimmung bereits vor der Debatte auch mit der Bedingung verknüpft, das fakultative Staatsvertragsreferendum neu zu regeln (siehe oben, Teil I, 1c, Volksrechte) [20].

Als Reaktion auf das zweite Amtshilfegesuch, das die amerikanische Steuerbehörde IRS im August 2009 eingereicht hatte und für das mit Kosten von 37 Mio. Fr. gerechnet wurde, unterbreitete der Bundesrat auf politischen Druck hin und auf Einladung der Finanzdelegation eine Botschaft zur Schaffung der nötigen Gesetzesgrundlagen zur Überwälzung der Kosten von insgesamt 40 Mio Fr., die sich im Zusammenhang mit beiden Amtshilfegesuchen ergeben hatten. Der ungewöhnliche Weg über einen dem fakultativen Referendum unterstellten Bundesbeschluss zur Lösung eines Einzelfalls wurde nötig, weil die UBS zwar Kostenverursacherin und Informationsträgerin, nicht aber Verfahrenspartei war. Beide Räte winkten die Vorlage praktisch diskussionslos und in seltener Einmütigkeit durch. Beide Kammern nahmen den Bundesbeschluss im Dezember an, der Ständerat einstimmig, der Nationalrat mit fünf Nein-Stimmen aus der SVP-Fraktion bei sechs Enthaltungen [21].

Da mit diesem Bundesbeschluss nur der Einzelfall UBS erfasst wurde, reichte die Finanzkommission des Nationalrats als Antwort auf eine im März eingereichte Parlamentarische Initiative Amstutz (svp, BE), deren Lösungsansatz über eine Änderung des Finanzmarktgesetzes als ungeeignet eingestuft wurde, eine Motion ein, die Amstutz‘ Anliegen inhaltlich aufnahm, worauf dieser die Initiative zurückzog. Die Motion fordert die Schaffung gesetzlicher Grundlagen, die es dem Bund ermöglichen würden, systemrelevanten Unternehmen die „aus dem normalen Rahmen fallenden Kosten in Rechnung zu stellen“, die dem Bund im Falle eines Amtshilfeverfahrens entstehen. Als Erstrat beschäftigte sich im Dezember die grosse Kammer mit dem Vorstoss. Gegen den Willen des Bundesrats, der auf den anstehenden Bundesbeschluss zur Kostenüberwälzung im Fall UBS sowie das geplante neue Steueramtshilfesetz hinwies, nahm der Nationalrat die Motion im Dezember mit grossem Mehr bei acht Nein-Stimmen aus der SVP- und je einer aus den CVP- und FDP-Fraktionen an [22].

Die Unruhe rund um den Finanzplatz Schweiz belebte den Ratsbetrieb auch ausserhalb der Staatsvertragsfrage und des bundesrätlichen Ansinnens, das Parlament über den Planungsbeschluss in die Pflicht zu nehmen und der Finanzplatzdebatte eine strategische Richtung zu geben. Der bunte Strauss an Vorstössen, deren Beratung im Berichtsjahr noch ausstand, lässt sich thematisch zu vier Gruppen zusammenfassen. Zwei Vorlagen zielten erstens auf die Aufgaben der Finma als Aufsichts- und Regulierungsbehörde. Zur Senkung des von den grossen Finanzinstituten ausgehende Systemrisikos wurden zweitens Massnahmen wie eine Vergütungsobergrenze für Kader von Banken, die staatliche Unterstützung erhielten, eine obligatorische Finanzrisikoversicherung für Banken und Versicherungen oder die Auferlegung der Kosten für Amtshilfeverfahren, wahlweise auf die verursachenden Firmen oder die verantwortlichen strategischen und operativen Kader vorgeschlagen. Unzufrieden mit den bisher ergriffenen Massnahmen zur Stabilisierung des Finanzplatzes (Doppelbesteuerungsabkommen nach OECD-Standard in der Form einer Abgeltungssteuer), lancierte das linke Lager drittens diverse Vorstösse, über die der Bund zu einer sogenannten Weissgeld- oder Qualitätsstrategie und damit zur Abkehr vom fiskalischen Bankgeheimnis verpflichtet werden sollte. Aus der SVP-Fraktion schliesslich stammten Motionen, welche die Angriffe auf das Bankgeheimnis über eine enge Auslegung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz oder mit der Androhung von Wirtschaftssanktionen zu parieren suchen (siehe unten) [23].

Die Finanzplatzkrise beschäftigte das Parlament nicht nur im politischen Tagesgeschäft, sondern auch in seiner Funktion als Oberaufsichtsbehörde. Zwischen März 2009 und Mai 2010 untersuchten die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte (GPK) die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit des Rettungspakets zugunsten der UBS sowie die Massnahmen, die getroffen worden waren, um dem zunehmenden Druck der US-Behörden zu begegnen. Parallel zur laufenden GPK-Untersuchung versuchte eine Koalition aus SVP und dem linksgrünen Lager unter dem Eindruck des Bundesverwaltungsgerichtsurteils zur Schutzverfügung der Finma vergeblich, eine Parlamentarische Untersuchungskommission PUK einzusetzen. Nachdem das Büro des Ständerats im März eine vom Büro des Nationalrats lancierte und vom Rat gegen die geschlossen stimmenden FDP- und BDP-Fraktionen akzeptierte Parlamentarische Initiative zur Einsetzung einer PUK blockiert und den Entscheid bis zum Erscheinen des GPK-Berichts Ende Mai auf die Sommersession vertagt hatte, versuchten die PUK-Befürworter vergeblich mit einer im März lancierten und vom Rat in gleicher Konstellation akzeptierten Motion Wyss (sp, BE) den Entscheid des Ständerats in der Frühlingssession zu erwirken. Dieser legte fest, auch dieses Geschäft erst in der Sommersession zu behandeln. In der Sommersession stimmte das Büro des Ständerats der Initiative dann nicht zu, wohingegen der Nationalrat ihr mit den Stimmen der mit dem GPK-Bericht unzufriedenen SP, GP, SVP und eines Teils der CVP Folge gab. In der gleichen Lesung folgte der Ständerat schliesslich der Empfehlung seines Büros, stimmte der Initiative nicht zu und lehnte auch die Motion ab [24].

Die Hauptkritik des GPK-Berichts betraf die Krisenorganisation. Zum einen wurde moniert, dass die SNB, EBK und der EFD-Vorsteher die Krisenvorbereitung zwischen Januar und April 2008 ohne Einbezug des restlichen Bundesrats vorangetrieben hatten. Zum anderen wurde kritisiert, dass der Bundesrat die Führung des Krisendossiers bis im Herbst 2008 allein – dem im Bericht hart kritisierten – Bundesrat Merz überlassen hatte und zu den Beratungen im Fall UBS bewusst kein Protokoll geführt worden war. Neben 18 Empfehlungen an die verschiedenen beteiligten Behörden formulierten die GPK zwei Postulate und fünf Motionen. Das eine Postulat fordert vom Bundesrat die Überprüfung der gesetzlich festgelegten Aufgaben, die den Revisionsfirmen bei den Grossbanken übertragen sind. Das andere verlangt eine Abklärung zu Art. 271 StGB (verbotene Handlung für einen fremden Staat) sowie zur Kompatibilität des schweizerischen Bankgeheimnisses mit den Vorgaben (Melde- und Steuerrückbehaltspflichten), welche die amerikanische Steuerbehörde IRS in den USA tätigen Finanzinstituten im Rahmen von sogenannten Qualified Intermediary Agreements (QIA) auferlegt. Beide Postulate wurden im September vom Ständerat überwiesen. Im Dezember folgte der Nationalrat mit zwei gleichlautenden Eingaben [25].

Die fünf Motionen verlangten erstens eine regelmässige Aussprache zwischen dem Finma-Präsidenten und dem Bundesrat, zweitens die durchgehende Protokollierung sämtlicher Bundesratsbeschlüsse und –beratungen, drittens die Regelung von 3-er-Ausschüssen bei wichtigen und departementsübergreifenden Geschäften, viertens eine Stärkung der Führung in der Exekutive unter Berücksichtigung des Kollegialprinzips in den Plänen zur Regierungsreform, fünftens die Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 164 (Gläubigerschädigung) und 165 (Misswirtschaft) des Strafgesetzbuches auf Grossunternehmungen. Der Ständerat nahm alle fünf Vorstösse im Verlauf des Berichtsjahres diskussionslos an. Mit der Annahme gleichlautender Motionen in der grossen Kammer wurden bis Ende 2010 alle Motionen überwiesen, mit Ausnahme der dritten und fünften, deren Behandlung im Nationalrat noch ausstand [26].

Obschon die GPK gegenüber der UBS keine Verfügungsgewalt zusteht, äusserte sie sich im Bericht auch zu deren Rolle und forderte die Bank dazu auf, die internen Vorgänge durch eine unabhängige Instanz aufarbeiten zu lassen und die Resultate zu veröffentlichen. Um der Forderung politisch Nachdruck zu verleihen, nahm der Ständerat im September mit 27 zu sieben Stimmen die Motion Graber (cvp, LU) an, die den Bundesrat beauftragen will, die UBS mit allen ihm zur Verfügung stehenden rechtlichen und politischen Mitteln zum Befolgen der GPK-Empfehlung zu bewegen [27].

Im Zusammenhang mit der Finanzmarktkrise hatte das Parlament Ende 2008 eine dringliche Änderung des Bankengesetzes beschlossen. Zum verbesserten Schutz von Bankeinlagen waren fünf auf Ende 2010 befristete Massnahmen ergriffen worden. Nachdem der Entwurf eines Bundesgesetzes über die Sicherung von Bankeinlagen in der Vernehmlassung gescheitert war, beschloss der Bundesrat, nur die unbestrittenen Massnahmen (Sanierungsverfahren, Auszahlungsfrist, Insolvenzregeln) umzusetzen und die befristeten Regelungen über eine Teilrevision des Bankengesetzes in dauerhaftes Recht zu überführen. Im Mai des Berichtsjahres unterbreitete er dem Parlament die entsprechende Botschaft. Um den nötigen Zeitrahmen für die Revisionsarbeit samt einzuhaltender Referendumsfrist zu schaffen, wurde die Gültigkeitsdauer der Dringlichkeitsmassnahmen per Bundesbeschluss auf Ende 2012 verlängert. Als Erstrat beschäftigte sich nur der Ständerat 2010 mit der Teilrevision des Bankengesetzes. Eintreten wurde ohne Gegenvorschlag beschlossen. In der Detailberatung folgte die kleine Kammer mit einer kleinen Ausnahme (rechtliche Verbindlichkeit der im Rahmen von Swap-Geschäften eingegangen Netting-Vereinbarungen auch im Sanierungs- und Liquidationsfall) dem Entwurf des Bundesrats und verabschiedete diesen einstimmig [28].

Die Vorschläge zu einer privatrechtlichen Lösung im Umgang mit nachrichtenlosen Vermögen, die das EJPD 2009 in die Vernehmlassung geschickt hatte, fanden keinen Sukkurs. Dies, nachdem bereits in den Jahren zuvor der öffentlich-rechtliche Ansatz über ein entsprechendes Bundesgesetz keine Akzeptanz gefunden hatte. Deshalb sah der Bundesrat davon ab, das Problem einer Gesamtlösung zuzuführen. Stattdessen entschied er sich zu einer Zusatzbotschaft im Rahmen der anstehenden Teilrevision des Bankengesetzes. Demnach soll das Bankengesetz mit einer Bestimmung über die Liquidation nachrichtenloser Vermögenswerte ergänzt werden. Diese eröffnet den betroffenen Finanzinstituten die Möglichkeit einer Liquidation solcher Vermögen nach vorgängiger Publikation. Ohne Reaktion auf die Publikation soll der Anspruch allfälliger Berechtigter an den Vermögenswerten erlöschen und der Erlös an den Bund fallen. Die Beratung der Zusatzbotschaft in der nationalrätlichen Wirtschafts- und Abgabekommission steht im nächsten Jahr an [29].

Im März des Vorjahres hatte der Bundesrat auf den zunehmenden internationalen Druck auf das Bankgeheimnis reagiert, indem er versicherte, künftig Amtshilfe in Steuersachen nur noch nach dem Musterabkommen der OECD (d.h. auch bei vermuteter qualifizierter Steuerhinterziehung und nicht nur bei vermutetem Steuerbetrug) zu leisten. Dazu schloss er im Verlauf des Berichtsjahrs – in Ergänzung der bereits 2009 revidierten oder neu eingegangenen – zehn weitere Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) nach OECD-Standard ab, die nach der Genehmigung durch die Räte und Ablauf der ungenutzten Referendumsfrist im Oktober in Kraft gesetzt wurden (siehe oben Teil I, 2. Relations bilatérales) [30].

Zu Beginn des Berichtsjahrs beauftragte der Bundesrat das EFD mit der Ausarbeitung eines Amtshilfegesetzes, das die DBA nach OECD-Standard verfahrensrechtlich verankert. Um die neue Form der Amtshilfe bis zum Inkrafttreten des entsprechenden Gesetzes zu gewährleisten, verabschiedete der Bundesrat Anfang September eine Amtshilfeverordnung. Zu diesem Zweck wurde in der Eidgenössischen Steuerverwaltung eine neue Dienststelle „Amtshilfe- und Rechtshilfevollzug“ geschaffen. Die Schweiz unterhält auch Wirtschaftsbeziehungen zu Gebietskörperschaften, die sie völkerrechtlich nicht anerkennt. In jenen Fällen ist ihr der Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen in der Form eines Staatsvertrags nicht möglich. Um künftig aber auch hier Vereinbarungen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung abschliessen zu können, richtete der Bundesrat im August des Berichtsjahrs eine „Botschaft zum Bundesgesetz über die Anerkennung privater Vereinbarungen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen“ an das Parlament. Über eine solche Regelung soll sichergestellt werden, dass die Schweiz beispielsweise auch mit dem Chinesischen Taipei ein DBA eingehen kann [31].

Die öffentliche Debatte um die zukünftige Handhabung des Bankgeheimnisses und damit verbunden auch die Unterscheidung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug gegenüber ausländischen sowie inländischen Steuerbehörden und Bankkunden führte zu einer beträchtlichen Anzahl von Eingaben im Parlament, die wahlweise seine Verteidigung verlangten, aber auch seine Aufgabe und den Übergang zu einer allgemeinen Weissgeldstrategie des Finanzplatzes Schweiz forderten. Ihre Behandlung in den Räten stand im Berichtsjahr noch aus. Ausnahme bildete eine Motion, die vom Bundesrat zum Schutz des Bankgeheimnisses und zur Vermeidung kostspieliger Amtshilfeverfahren verlangt, die neuen Doppelbesteuerungsabkommen möglichst gemäss dem Prinzip der Abgeltungssteuer auszuhandeln. Demnach würden die Vermögens- und Kapitalertragssteuern ausländischer Bankkunden direkt an der Quelle erhoben und anonym an die Steuerbehörden jener Staaten überwiesen, in denen die Klientel steuerpflichtig ist. Im Juni nahm der Nationalrat als Erstrat die entsprechende Motion Graber (svp, BE) diskussionslos an, obschon der Abgeltungssteuer in der öffentlichen Debatte keine grosse Implementationschancen eingeräumt wurden [32].

Kein Erfolg beschieden war der eidgenössischen Volksinitiative „Verteidigen wir die Schweiz! Das Bankgeheimnis muss in die Bundesverfassung“. Die Initianten der Lega dei Ticinesi und der Tessiner und Jungen SVP brachten die nötigen Unterschriften nicht zusammen [33].

Das Bundesgesetz über Bucheffekten trat am 1. Januar 2010 in Kraft. Zwischen Januar und April des Berichtsjahrs lief die Vernehmlassung zur Änderung des Börsengesetzes. Die geplante Revision will die Straftatbestände Insiderhandel (Meldepflicht von Beteiligungen) und Kurs- bzw. Marktmanipulation an den international geltenden Normen ausrichten und im Börsengesetz verankern. Im Dezember beauftragte der Bundesrat das EFD mit der Ausarbeitung einer entsprechenden Botschaft [34].

Wuffli, Peter, Liberale Ethik: Orientierungsversuch im Zeitalter der Globalisierung, Bern 2010.

Lampart, Daniel, Auswirkungen einer Frankenaufwertung auf die Schweizer Wirtschaft: Ergebnisse von ökonometrischen Modellsimulationen, Bern 2010.

Baumann, Claude et al., 50 Ideen für einen starken Finanzplatz Schweiz, Zürich 2010.

Becker, Julia, Die Entwicklung des Systems der Geldwäschereibekämpfung in der Schweiz auf nationaler und internationaler Ebene seit 1990, Aachen 2010.

Die Volkswirtschaft, 2010, Nr. 4 (Monatsthema: “Finanzplatz Schweiz: Wie weiter?“).

Die Volkswirtschaft, 2010, Nr. 12 (Monatsthema: „Too big to fail“).

Hablützel, Peter, Die Banken und ihre Schweiz: Perspektiven einer Krise, Zürich 2010.

Löpfe, Philipp, Banken ohne Geheimnisse: was vom Swiss Banking übrigbleibt, Zürich 2010.