Rétrospective annuelle APS 2024
Auteures : Anja Heidelberger, Marlène Gerber, Guillaume Zumofen et Marc Bühlmann
Traduction : Chloé Magnin et Elie Jolliet
En 2024, la gamme des thèmes abordés dans la politique suisse a été encore plus diversifiées qu'en 2023 – contrairement aux années précédentes qui avaient été fortement marquées par la prépondérance de différentes crises (voir les rétrospectives annuelles 2020, 2021 et 2022). Cette plus grande diversité thématique en 2024 a été notamment due à la démocratie directe et – du moins en partie – aux élections fédérales d'octobre 2023. Mais c'est surtout la situation tendue des finances fédérales, provoquée entre autres par les crises des années précédentes, qui a occupé non seulement la presse écrite, mais aussi le Parlement, d’une façon supérieure à la moyenne en 2024.
Programme d’économies pour les finances fédérales
En 2024, la politique suisse a donc été guidée par des finances fédérales serrées: Pour pouvoir respecter le frein à l'endettement dans le budget 2025, il fallait économiser CHF 2 milliards en 2024 par rapport au plan intégré des finances. La lutte acharnée qui en a résulté entre les différents acteurs aux convoitises financières les plus diverses s'est accompagnée d’âpres discussions au Parlement et de nombreux articles dans les médias (voir figure 2 de l’analyse APS des objets parlementaires et des journaux en annexe). Comme dans les programmes d'économie précédents, les dépenses faiblement liées étaient concernées, mais désormais, les dépenses fortement liées, c'est-à-dire celles qui sont fixées par la loi, devaient également faire l'objet d'économies.
La pandémie de Covid-19 et la guerre en Ukraine furent parmi les facteurs aggravants pour la situation financière difficile de la Confédération. La guerre a non seulement entraîné une augmentation de l'accueil des réfugiés, mais avait également motivé la décision, en 2022, d’une augmentation du budget de l'armée à 1 pour cent du PIB jusqu'en 2030, respectivement 2032. L'augmentation du plafond des dépenses de l'armée pour la période 2025–2028 et la surélévation du programme d'armement 2024 de plusieurs milliards au total, décidées par le Conseil fédéral et le Parlement au cours de l'année dans le cadre du message sur l’armée, ont encore aggravé la situation des finances fédérales.
L’assurance-chômage a particulièrement été touchée par les économies: Le Conseil fédéral et le Parlement ont modifié la loi pour réduire la contribution de la Confédération. Les années 2025 et 2026 sont particulièrement concernées avec une diminution de la contribution de CHF 600 millions de francs par an. Le Conseil fédéral a également proposé des réductions ou des suppressions du versement au fonds d'infrastructure ferroviaire, du fonds de développement régional et au domaine des EPF. Mais surtout, le Parlement a renoncé à mettre en œuvre certaines décisions entraînant une hausse des coûts dans différents domaines de l'agriculture. En revanche, le Conseil fédéral n'a pas proposé de réduire la part qui revient aux cantons dans l'impôt fédéral direct, alors que lenouveau projet de soutien à l'accueil extra-familial pour enfants ne prévoyait plus de participation financière de la Confédération aux frais de garde des parents.
Alors que ces coupures ont principalement été effectuées dans les domaines disposant de réserves importantes afin d'éviter une réduction des prestations, le Conseil fédéral a également misé, comme les années précédentes, sur une réduction transversale des dépenses faiblement liées; ces dernières se sont élevées à 1.4 pour cent cette année. Près de la moitié de ces réductions ont touché le DEFR, qui dispose d'un nombre particulièrement élevé de dépenses correspondantes. Les médias et le Parlement ont surtout porté de l’attention aux économies faites dans les domaines de la formation et de la culture, ce qui a peut-être conduit à ce que le message FRI 2025–2028 soit l'un des objets les plus longuement débattus sous la coupole fédérale (voir tableau 1).
La lutte pour la répartition («Verteilkampf»), ainsi nommée par les médias, est devenue évidente en décembre lors du débat du budget fédéral au Parlement – aucun texte n’a fait l’objet d’un débat aussi riche au Parlement en 2024 (voir tableau 1): les deux chambres ont accordé à l'armée CHF 530 millions et à l'agriculture CHF 42 millions de plus que ce que le Conseil fédéral avait prévu. En contrepartie, les coupes transversales ont été augmentées et les crédits pour l'aide à l'étranger, pour les dépenses de personnel ainsi que pour les centres fédéraux d'asile et l'aide sociale aux requérants d'asile ont notamment été réduits – ces deux derniers points étant justifiés par le recul du nombre de requérants d'asile.
Grâce à ces mesures – et à quelques mesures relatives aux recettes ou à la technique budgétaire –, le budget 2025 a certes pu être élaboré conformément au frein aux coûts, mais un déficit financier demeure une menace pour les années suivantes. C'est la raison pour laquelle le Parlement, par le biais d'interventions, et un groupe d'experts mis en place par le Conseil fédéral ont proposé d'autres possibilités d'économies dans un rapport fortement débattu par les médias. Il s'agit notamment d'économies dans la politique climatique et énergétique.
La problématique des coûts au niveau fédéral a également été renforcée en 2024 par la démocratie directe: Avec l'acceptation de la 13e rente AVS, la charge supplémentaire pour les finances fédérales augmente également en raison de la participation de la Confédération aux recettes de l'AVS – même si elle est moins importante qu'initialement prévue en raison d'une erreur de calcul de l'OFAS. Dans le passé, des mesures d'économie ont déjà été justifiées par le Conseil fédéral après l'acceptation d'initiatives ou l'élaboration de contre-projets. Par exemple, la mise en œuvre de l'initiative sur les soins infirmiers (voir ci-dessous) et les contre-projets indirects de l'initiative d'allègement des primes et de l'initiative pour des impôts équitables (voir ci-dessous) alourdissent encore le budget.
La démocratie directe comme créatrice de tendances et instance de correction
La démocratie directe ne génère pas seulement de nouveaux coûts qui bouleversent les plans budgétaires du Conseil fédéral et du Parlement, mais elle élargit surtout l'agenda politique, impose au Parlement de nouvelles solutions ou le force à en réviser certaines.
En 2024, les assurances sociales ont été un thème récurrent aux urnes et ont bénéficié d'une attention médiatique nettement supérieure à la moyenne, comparée aux trois années précédentes; il en est allé de même pour les questions liées au vieillissement de la population. Au total, l’électorat a eu l'occasion de s'exprimer à six reprises sur des questions liées à ce thème – soit sur la moitié des objets soumis au vote. L'initiative pour une 13e rente AVS a été la 26e initiative populaire à être acceptée aux urnes, et pour la toute première fois pour une initiative de gauche visant à renforcer l'État social. Les effets concrets d'une autre initiative ont également été amplement discutés dans le domaine de la santé: le Parlement n'a toutefois pas encore pu se mettre d'accord sur la mise en œuvre de l'initiative «Oui à la protection des enfants et des jeunes contre la publicité pour le tabac», déjà adoptée par le peuple.
Les initiatives ont un impact sur la politique suisse en tant que créatrices de tendances bien avant qu'une votation n'ait lieu. La volonté du peuple est souvent utilisée au Parlement comme un moyen important de promotion de positions idéologiques lors de longs débats. En 2024, ce sont en particulier l'initiative pour des impôts équitables et son contre-projet indirect qui ont fait l'objet de discussions. Ce projet a été le sixième objet le plus discuté au Parlement (voir tableau 1). Le projet de loi fédérale sur le soutien à l'accueil extra-familial pour enfants, qui doit être opposé à l'initiative sur les crèches en tant que contre-projet indirect, a également suscité de nombreuses discussions à l'intérieur et à l'extérieur du Palais fédéral. Enfin, au cours de l'année sous revue, le Parlement a discuté intensivement de l'initiative pour la responsabilité environnementale, qui sera soumise au vote en février 2025 sans contre-projet.
L'agenda politique est parfois influencé par des initiatives populaires, avant même que le débat parlementaire n’ait lieu. Par exemple, alors que l'initiative «200 francs, ça suffit!» n'a pas encore été débattue par le Parlement, elle a déjà projeté son ombre sur le secteur médiatique: le Conseil fédéral a décidé d'abaisser progressivement la redevance à CHF 300 à partir de 2029. Ou encore, l'annonce par le Conseil fédéral de son intention d'élaborer un contre-projet indirect à l'initiative «Stop au blackout» a également déjà lancé des discussions électriques dans les médias.
La démocratie directe demeure le principal moteur de la conjoncture thématique dans les médias, en particulier dans les semaines précédant un week-end de votation (voir figure 2). Après les résultats parfois surprenants sur les 12 objets de votation, on a spéculé sur le fait de savoir si l'année qui a suivi les élections fédérales avait conduit à un scepticisme des autorités particulièrement fort. Cette spéculation a été alimentée par l'acceptation de l'initiative populaire pour une 13e rente AVS et le rejet de quatre des six référendums soumis à votation (ont été acceptés la Loi sur les énergies renouvelables et l’EFAS, tandis que la réforme de la LPP, l'extension du réseau autoroutier et les deux projets relatifs au droit du bail ont été rejetés). En effet, cette année n’a pas correspondu à la tendance de longue date qui montre un accord croissant entre les autorités et la population. L'avenir dira si cette année constitue une exception ou si les syndicats renforcés et les perdants et perdantes des élections fédérales pourront continuer à utiliser davantage la démocratie directe comme instrument d'opposition aux nouvelles majorités parlementaires.
En ce qui concerne l'idée de la démocratie directe comme correctif, il est également intéressant de constater que les mots d’ordre de l'UDC, considérée comme la gagnante des élections (+9 sièges), n'ont concordé avec la majorité que pour 4 des 12 objets de votation. En revanche, chez les perdants et perdantes des élections, les mots d'ordre donnés ont plus souvent coïncidé avec le résultat de la votation: les Vert·e·s (-5 sièges) et le PVL (-6 sièges) ont suivi les recommandations de vote de la majorité pour respectivement neuf (75%) et huit (67%) des douze objets soumis au vote. Pour le PS, cette valeur était de 75 pour cent, pour le PLR et le Centre de 50 pour cent chacun. Ce phénomène de «Checks-and-Balances» était moins prononcé au cours des deux années suivant les élections de 2019 (UDC : -12 sièges et 55% de succès en votation; Vert·e·s: +17 sièges et 50% de succès en votation).
Changement d'orientation politique avec le nouveau Parlement ?
Avec 9 sièges gagnés par l'UDC et des pertes principalement chez les Vert·e·s (-5) et les PVL (-6), les médias ont parlé d'un glissement vers la droite après les élections fédérales de 2023. Cela a notamment entraîné des discussions sur la polarisation de la politique suisse au cours de l'année de rapport. Mais des changements de politique partisane se sont-ils déjà fait sentir au cours de la première année de la nouvelle législature en ce qui concerne le comportement de vote et la définition de l’agenda au nouveau Parlement ?
Une évaluation de l’ensemble des motions et postulats débattus au Parlement en 2024 (voir tableau 2) indique que les interventions émanant de membres des groupes parlementaires du PLR et de l'UDC ont obtenu un taux d'approbation plus élevé durant la première année de la nouvelle législature que durant la législature précédente. En revanche, le soutien aux interventions des membres des groupes du PS et des Vert·e·s a nettement diminué. Il n'est toutefois pas clair, dans quelle mesure ces changements de comportement de vote sont dus aux nouvelles relations de majorité au Parlement ou à un changement de perception des problèmes par la société.
Les interventions déposées en 2024 révèlent un changement d'accent thématique – ce qui était déjà le cas les années précédentes et ne devrait pas être uniquement dû à la nouvelle composition du Parlement. En chiffres absolus, les nouvelles interventions déposées ont été dominées par les thèmes des «groupes sociaux» – en particulier les questions d'asile – et des assurances sociales cette année encore. Par rapport à l'année précédente et au regard du nombre de nouvelles interventions, les intérêts supplémentaires les plus importants, proportionnellement, peuvent être constatés dans le domaine des médias, de la défense nationale tout comme des institutions politiques (voir figure 1): dans le domaine des médias, l'aide aux médias s'est avérée être un sujet récurrent, tandis que dans le domaine de la défense nationale, la plupart des nouvelles interventions ont porté sur des questions de coopération avec l'OTAN et l'UE ainsi que sur le financement de l’armée (voir ci-dessus). En ce qui concerne les institutions politiques, des propositions de modification du droit de vote ont été au centre des débats. Si de telles demandes sont régulièrement formulées après les élections fédérales, elles semblent avoir cette fois-ci de plus grandes chances d'être mises en œuvre. De nombreuses interventions concernant la réglementation de la collecte des signatures ont en outre été déposées après qu'une enquête médiatique a permis de conclure que le nombre de signatures abusives était probablement élevé. Par rapport à l'année précédente, l’activité parlementaire a en revanche nettement diminué en 2024 dans le domaine «Crédit et monnaie». En 2023, l'effondrement de Credit Suisse avait provoqué une grande activité parlementaire dans ce domaine.
Des changements d'orientation peuvent être constatés pour certains thèmes en particulier: ainsi, le droit de vote à 16 ans, qui avait été soutenu par l'ancien Parlement, a finalement été rejeté par le nouveau. Dans le domaine de l'asile également, les interventions politiques visant à durcir la réglementation ont reçu un soutien accru par rapport aux années précédentes. Et finalement, un changement dans le débat sur l'énergie nucléaire peut aussi être relevé: alors que les interventions en faveur d'un développement de l'énergie nucléaire n'avaient aucune chance avant les élections – quatre d'entre elles avaient été rejetées lors de la 51e législature –, le Conseil des Etats a adopté en 2024, après un très long débat, un postulat demandant l'examen de la poursuite de l'exploitation des centrales nucléaires existantes.
Il est plus difficile d’identifier un changement de direction pour les projets qui avaient déjà été mis en route au cours de la législature précédente et qui ont occupé intensivement le Parlement nouvellement constitué. Ces objets, qui ont particulièrement nourris les débats au Parlement en 2024, ont notamment concerné le domaine de l'environnement, dans lequel la Loi sur la protection de l'environnement et La loi sur le CO2 ont été débattues après le rejet de la première version de cette dernière dans les urnes en 2021. L'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme concernant la plainte de l'association «Aînées pour le climat» a également suscité beaucoup d'attention au sein du nouveau Parlement et dans les médias. Ceci a amené les députés à faire une déclaration et à justifier une session extraordinaire sur la Convention européenne des droits de l'Homme. Les discussions parlementaires sur la Loi sur les douanes se sont également poursuivies à un rythme soutenu, faisant de ce texte le troisième le plus discuté en 2024 (voir tableau 1). Dans le domaine économique, les débats sur la Loi sur l'examen des investissements étrangers et sur la Loi sur les cartels, qui étaient pressentis depuis longtemps, ont été entamés. Finalement, l'e-ID, respectivement la mise en œuvre de la nouvelle Loi fédérale sur l'identité électronique et d'autres moyens de preuves électroniques, que le Parlement a adoptée en 2024 après des années d’hésitation, devrait encore faire parler d'elle.
Ce qui a encore été important en 2024
Les négociations du Conseil fédéral pour un nouveau paquet d'accords avec l'UE, dont la conclusion a été annoncée à la fin de l'année, se sont déroulées à l'écart de l'activité parlementaire et de la scène de la démocratie directe, mais ont néanmoins été suivies de près par les médias.
Le conflit au Proche-Orient, qui a notamment donné lieu en 2024 à des discussions sur l'interdiction du Hamas et du Hezbollah, sur l'arrêt des versements à l'UNRWA ainsi qu'à des manifestations pro-palestiniennes dans les universités, devrait également rester au cœur de la politique étrangère, tout comme la guerre en Ukraine.
Le rapport de la CEP sur la fusion d'urgence de CS avec l'UBS a également trouvé son épilogue à la fin de l'année. Après 2023, au Parlement et dans les médias, les discussions traitant du secteur bancaire sont devenues plus calmes. Cela devrait à nouveau changer en 2025 avec la parution dudit rapport.
Bien sûr, il y a eu beaucoup d'autres événements importants en 2024. Plus d'informations à ce sujet se trouvent dans les différentes rétrospectives annuelles thématiques d'APS. Dans ces différents chapitres, c'est surtout l'expertise des rédactrices et rédacteurs d'APS qui a guidé la décision sur ce qui fut important ou non en 2024.
APS-Jahresrückblick 2024
Autorinnen und Autoren: Anja Heidelberger, Marlène Gerber, Guillaume Zumofen und Marc Bühlmann
2024 war die Themenpalette in der Schweizer Politik noch bunter als im Jahr 2023 – dies ganz im Unterschied zu den Vorjahren, die stark von verschiedenen Krisen geprägt waren (vgl. Jahresrückblicke 2020, 2021 und 2022). Schlaglichter auf verschiedene Bereiche warf 2024 sicherlich die direkte Demokratie, Folgen auf verschiedene Themen hatten aber – zumindest teilweise –auch die eidgenössischen Wahlen vom Oktober 2023. Aber vor allem die unter anderem durch die vorangegangenen Krisen bedingte angespannte Lage der Bundesfinanzen beschäftigte sowohl die Printmedien als auch das Parlament im Jahr 2024 überdurchschnittlich stark.
Sparprogramm bei den Bundesfinanzen
Die Schweizer Politik stand 2024 also stark im Zeichen des klammen Bundeshaushalts: Um die Schuldenbremse im Budget 2025 einhalten zu können, mussten 2024 gegenüber dem früheren Finanzplan CHF 2 Mrd. gespart werden. Das daraus resultierende heftige Ringen zwischen den verschiedenen Akteuren mit unterschiedlichsten finanziellen Begehrlichkeiten wurde begleitet von harten Debatten im Parlament und breiten Diskussionen in den Medien (vgl. Abbildung 2 der APS-Analyse 2024 der Parlamentsgeschäfte und Zeitungen). Betroffen waren – wie bei früheren Sparprogrammen – die schwach gebundenen Ausgaben, neu sollte jedoch auch bei stark gebundenen, also durch Gesetze festgelegte Ausgaben gespart werden.
Gewichtige Ursachen der schwierigen finanziellen Situation des Bundes waren unter anderem die Corona-Pandemie sowie der Ukraine-Krieg. Letzterer hatte nicht nur eine verstärkte Aufnahme von Geflohenen zur Folge, sondern war 2022 mit ein Grund für die Erhöhung des Armeebudgets auf 1 Prozent des BIP bis 2030 respektive 2032 gewesen. Die von Bundesrat und Parlament im Berichtsjahr im Rahmen der Armeebotschaft vorgenommene Erhöhung des Zahlungsrahmens 2025–2028 der Armee sowie die Aufstockung beim Rüstungsprogramm 2024 um insgesamt mehrere Milliarden verschärften die Situation der Bundesfinanzen weiter.
Gespart wurde insbesondere bei der Arbeitslosenversicherung: Bundesrat und Parlament kürzten mit einer Gesetzesänderung den Bundesbeitrag für die Jahre 2025 und 2026 um je CHF 600 Mio. Der Bundesrat schlug zudem Kürzungen oder Streichungen bei der Einlage in den Bahninfrastrukturfonds, beim Fonds Regionalentwicklung und beim Beitrag an den ETH-Bereich vor. Nicht zuletzt wurde auf eine Umsetzung von kostensteigernden Aufträgen des Parlaments in verschiedenen Bereichen der Landwirtschaft verzichtet.[stimmt das noch? siehe übernächster Abschnitt] Keine Senkung beantragte der Bundesrat hingegen beim Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer, da der neue Entwurf zur Unterstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung keine finanzielle Beteiligung des Bundes an den Betreuungskosten der Eltern mehr vorsah.
Während diese Kürzungen vornehmlich in Bereichen getätigt wurden, die über grössere Reserven verfügen, um so einen Leistungsabbau verhindern zu können, setzte der Bundesrat wie in den Jahren zuvor auch auf Querschnittskürzungen bei den schwach gebundenen Ausgaben, im aktuellen Jahr betrugen diese 1.4 Prozent. Fast die Hälfte dieser Kürzungen fielen beim WBF an, das über besonders viele entsprechende Ausgaben verfügt. In den Medien und im Parlament fanden vor allem die entsprechenden Einsparungen im Bildungs- und Kulturbereich Aufmerksamkeit, was womöglich dazu führte, dass die BFI-Botschaft 2025–2028 zu den am ausführlichsten debattierten Geschäften gehört (vgl. Tabelle 1).
Deutlich wurde der in den Medien so betitelte Verteilkampf im Dezember bei der Beratung des Bundesbudgets im Parlament – über keine Vorlage debattierte das Parlament 2024 wortreicher: National- und Ständerat sprachen der Armee CHF 530 Mio. und der Landwirtschaft CHF 42 Mio. mehr zu, als der Bundesrat geplant hatte. Im Gegenzug wurden die Querschnittskürzungen erhöht und insbesondere die Kredite für die Auslandhilfe, für Personalausgaben sowie für die Bundesasylzentren und die Sozialhilfe für Asylsuchende gekürzt – Letztere beiden begründet durch rückläufige Asylzahlen.
Mit diesen – und wenigen einnahmeseitigen oder budgettechnischen – Massnahmen gelang es zwar, das Budget 2025 kostenbremsekonform auszugestalten, jedoch droht auch in den Folgejahren ein finanzielles Defizit. Aus diesem Grund schlugen das Parlament in Form von Vorstössen und eine vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe in einem medial stark debattierten Bericht weitere Sparmöglichkeiten vor. Gespart werden soll dabei unter anderem bei der Klima- und Energiepolitik.
Verstärkt wurde die Kostenproblematik auf Bundesebene 2024 auch durch die Direkte Demokratie: Mit Annahme der 13. AHV-Rente wächst durch die Beteiligung des Bundes an den AHV-Einnahmen auch die Mehrbelastung für die Bundesfinanzen – wenn auch aufgrund eines Rechenfehlers des BSV weniger stark als ursprünglich angenommen. Die Sparmassnahmen wurden vom Bundesrat auch schon in früheren Jahren mit angenommenen Initiativen und der Erarbeitung von Gegenvorschlägen begründet. Im Moment belasten etwa die Umsetzung der Pflegeinitiative (siehe unten) und die indirekten Gegenvorschläge zur Prämienentlastungs- und zur Steuergerechtigkeitsinitiative (siehe nachfolgend) das Budget zusätzlich.
Die direkte Demokratie als Trendsetterin und Korrekturinstanz
Die direkte Demokratie ist aber nicht nur potenzielle Kostentreiberin und bringt damit die Budgetpläne von Bundesrat und Parlament durcheinander, sondern erweitert die politische Agenda, zwingt dem Parlament neue Lösungsansätze auf oder veranlasst es, solche zu revidieren.
Im Jahr 2024 waren die Sozialversicherungen Dauerthema an der Abstimmungsurne und erhielten im Vergleich zu den drei vorangegangenen Jahren deutlich überdurchschnittliche Medienaufmerksamkeit; ebenso wie, damit einhergehend, Fragen rund um die Alterung der Bevölkerung. Insgesamt konnte sich die Stimmbevölkerung sechsmal zu Fragen in diesem Themenbereich äussern – also bei der Hälfte aller Vorlagen. Dabei wurde mit der Initiative für eine 13. AHV-Rente das insgesamt 26. Volksbegehren an der Urne angenommen, erstmals überhaupt eine linke Initiative, die einen Ausbau des Sozialstaats anstrebte. Über konkrete Auswirkungen einer anderen Initiative wurde auch im Gesundheitsbereich wortreich diskutiert: Das Parlament konnte jedoch zur Umsetzung der bereits angenommenen Initiative «Ja zum Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Tabakwerbung» noch keine Einigung erzielen.
Initiativen wirken sich allerdings als Trendsetterinnen auf den Schweizer Politikbetrieb aus, schon lange bevor es zu einer Urnenabstimmung kommt. Volksbegehren werden dabei im Parlament oft als wichtige Vehikel benutzt, um in langen Debatten für eigene ideologische Standpunkte zu werben. 2024 gab es initiativbedingt vor allem Diskussionen über die Steuergerechtigkeitsinitiative und deren indirekten Gegenvorschlag, zu denen 2024 von allen vom Parlament beratenen Vorlagen am sechstmeisten Wortmeldungen gezählt wurden (vgl. Tabelle 1). Auch die Vorlage für ein Bundesgesetz über die Unterstützung der familienergänzenden Kinderbetreuung, die gemäss Ständerat der Kita-Initiative als indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll, gab innerhalb und ausserhalb des Bundeshauses viel zu reden. Nicht zuletzt diskutierte das Parlament im Berichtsjahr intensiv über die Umweltverantwortungsinitiative, die im Februar 2025 ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung kommen wird.
Die politische Agenda wird mitunter auch schon vor der parlamentarischen Debatte von Volksbegehren beeinflusst. Auch wenn etwa die Initiative «200 Franken sind genug!» noch nicht vom Parlament beraten wurde, warf sie im Medienbereich bereits ihre Schatten voraus: Der Bundesrat entschied, die Gebühren ab 2029 schrittweise auf CHF 300 zu senken. Auch die Ankündigung des Bundesrats, für die Initiative «Blackout stoppen» einen indirekten Gegenvorschlag ausarbeiten zu wollen, sorgte für mediale Diskussionen.
Die direkte Demokratie ist aber natürlich insbesondere in den Wochen vor einem Abstimmungswochenende wichtigster Treiber der Themenkonjunktur in den Medien (vgl. Abbildung 2). Nach den teilweise überraschenden Ausgängen bei den zwölf Abstimmungsvorlagen wurde spekuliert, ob das Jahr nach den eidgenössischen Wahlen zu besonders starker Behördenskepsis geführt habe. Genährt wurde diese Spekulation durch die Annahme der Volksinitiative für eine 13. AHV-Rente und der Ablehnung von vier der sechs Referenden (angenommen wurden das Stromgesetz und EFAS, abgelehnt wurden die BVG-Reform, der Ausbau des Autobahnnetzes und die beiden Mietrechtsvorlagen). Das Jahr entsprach in der Tat nicht dem langjährigen Trend, der eine zunehmende Übereinstimmung zwischen Behörden und Bevölkerung zeigt. Ob dieses Jahr eine Ausnahme darstellt oder ob die erstarkten Gewerkschaften und die Wahlverliererinnen die direkte Demokratie verstärkt als Oppositionsinstrumente gegen die neuen Parlamentsmehrheiten nutzen können werden, wird sich weisen.
Interessant ist bei der Idee der direkten Demokratie als Korrektiv auch, dass die SVP als Wahlgewinnerin (+9 Sitze) hinsichtlich ihrer Parolenfassung lediglich bei 4 der 12 Abstimmungsvorlagen mit der Mehrheit übereinstimmte. Bei den Wahlverliererinnen deckte sich die gefasste Parole hingegen häufiger mit dem Abstimmungsausgang: Die GP (-5 Sitze) und die GLP (-6 Sitze) trafen mit ihren Stimmempfehlungen bei neun (75%) bzw. acht (67%) der insgesamt zwölf Abstimmungsvorlagen die Mehrheitsverhältnisse. Bei der SP lag dieser Wert bei 75 Prozent, bei der FDP und der Mitte bei jeweils 50 Prozent. Dieses «Checks-and-Balances-Phänomen» war in den beiden Jahren nach den eidgenössischen Wahlen 2019 weniger ausgeprägt (SVP: -12 Sitze und 55% Abstimmungserfolge; GP: +17 Sitze und 50% Abstimmungserfolge).
Politischer Richtungswechsel mit dem neuen Parlament?
Mit 9 Sitzgewinnen für die SVP und Verlusten vor allem von Grünen (-5) und GLP (-6) hatten die Medien nach den eidgenössischen Wahlen 2023 von einem Rechtsrutsch gesprochen. Als Folge wurde im Berichtsjahr über die Polarisierung der Schweizer Politik diskutiert. Aber machten sich die parteipolitischen Verschiebungen im ersten Jahr der neuen Legislatur hinsichtlich Abstimmungsverhalten und Themensetzung im neuen Parlament bemerkbar?
Eine Auswertung aller im Parlament im Jahr 2024 beratenen Motionen und Postulate (vgl. Tabelle 2) zeigt, dass von Mitgliedern der SVP-Fraktionen stammende Vorstösse im ersten Jahr der neuen Legislatur eine höhere Zustimmungsquote erzielten als in der vorangegangenen Legislatur. Die Unterstützung für Vorstösse von Mitgliedern der SP- und Grünen-Fraktionen ging hingegen deutlich zurück. Unklar bleibt dabei allerdings, inwiefern diese Änderungen im Abstimmungsverhalten den neuen Mehrheitsverhältnissen im Parlament oder einer sich geänderten gesellschaftlichen Problemwahrnehmung geschuldet sind.
Thematische Akzentverschiebungen lassen sich 2024 mit Blick auf die eingereichten Vorstösse aufzeigen – dies war jedoch in ähnlichem Rahmen auch in den Vorjahren jeweils der Fall und dürfte entsprechend nicht nur der neuen Parlamentszusammensetzung geschuldet sein: In absoluten Zahlen dominierten auch in diesem Berichtsjahr neu eingereichte Vorstösse zu den Themen «Soziale Gruppen» – insbesondere zu Asylfragen – sowie zu den Sozialversicherungen. Verglichen mit dem Vorjahr und gemessen an der Zahl neuer Vorstösse kann das anteilsmässig grösste zusätzliche Interesse allerdings im Medienbereich, der Landesverteidigung sowie den politischen Institutionen festgestellt werden (vgl. Abbildung 1): Im Medienbereich erwies sich die Ausgestaltung der Medienförderung als Dauerbrenner, bei der Landesverteidigung drehten sich die meisten neu eingereichten Vorstösse um Fragen der Zusammenarbeit mit der NATO und der EU sowie der Finanzierung der Armee (vgl. oben). Bei den politischen Institutionen standen Vorschläge für Wahlrechtsänderungen im Zentrum. Solche Forderungen werden zwar nach eidgenössischen Wahlen stets laut, 2024 scheinen sie aber erstmals grössere Umsetzungschancen zu haben. Zahlreiche Vorstösse wurden zudem zur Regelung der Unterschriftensammlung eingereicht, nachdem eine Medienrecherche zum Schluss gekommen war, dass die Zahl missbräuchlicher Unterschriften hoch sein dürfte. Verglichen mit dem Vorjahr deutlich zurück ging die Vorstossaktivität 2024 hingegen im Themenbereich «Geld, Währung und Kredit». 2023 hatte der Zusammenbruch der Credit Suisse hier für grosse parlamentarische Betriebsamkeit geführt.
Richtungsänderungen lassen sich bei einzelnen konkreten Themen feststellen: So war das Stimmrechtsalter 16 im alten Parlament noch unterstützt worden, vom neuen wurde es aber schliesslich versenkt. Und auch im Asylbereich stiessen politische Vorstösse zur Verschärfung der Bestimmungen verglichen mit den Vorjahren vermehrt auf Unterstützung. Und schliesslich kann auch bei der Diskussion um Atomenergie eine Verschiebung festgestellt werden: Hatten Vorstösse für einen Ausbau von Atomstrom vor den Wahlen keine Chancen – gleich deren vier waren in der 51. Legislatur abgelehnt worden –, nahm der Ständerat 2024 nach einer sehr langen Debatte ein Postulat an, das die Überprüfung eines Weiterbetriebs bestehender Kernkraftwerke fordert.
Schwieriger festzustellen sind Richtungswechsel bei Vorlagen, die bereits in der vorhergehenden Legislatur aufgegleist worden waren und die nun das neu zusammengesetzte Parlament intensiv beschäftigten. Solche Geschäfte, die 2024 vom Parlament besonders wortreich diskutiert wurden, fanden sich nicht zuletzt im Umweltbereich, wo das Umweltschutzgesetz und das CO2-Gesetz zur Debatte standen, nachdem Letzteres im Jahr 2021 in einer ersten Version an der Urne abgelehnt worden war. Viel Aufmerksamkeit im neuen Parlament und in den Medien generierte diesbezüglich auch das Urteil des EGMR bezüglich der Klage des Vereins «Klimaseniorinnen Schweiz», das die Räte zu einer Erklärung veranlasste und eine ausserordentliche Session zur Europäischen Menschenrechtskonvention begründete. Wortreich weitergeführt wurden auch die parlamentarischen Diskussionen zum Zollgesetz – es wurde 2024 am drittmeisten diskutiert. Neu aufgenommen wurden im Wirtschaftsbereich die Beratungen über das lange vorgespurte Investitionsprüfungs- sowie über das Kartellgesetz. Schliesslich dürfte auch die E-ID bzw. die Umsetzung des neuen Bundesgesetzes über den elektronischen Identitätsnachweis, welches das Parlament 2024 nach jahrelangem Seilziehen verabschiedete, noch zu reden geben.
Was 2024 sonst noch wichtig war
Abseits des Parlamentsbetriebs und der direktdemokratischen Schaubühne aber medial dennoch intensiv begleitet wurden die Verhandlungen des Bundesrats für ein weiteres Abkommenspaket mit der EU, deren Abschluss Ende Jahr verkündet wurde.
Auch der Konflikt im Nahen Osten, der 2024 nicht zuletzt zu Diskussionen über ein Verbot der Hamas und der Hisbollah, über eine Einstellung der Zahlungen an die UNRWA sowie zu pro-palästinensischen Demonstrationen an den Universitäten führte, dürfte – genau wie auch der Krieg in der Ukraine – weiterhin auch im Fokus der Schweizer Aussenpolitik bleiben.
Einen Abschluss fand Ende Jahr auch der PUK-Bericht zur Notfusion der CS mit der UBS. Nach 2023 war es im Parlament und in den Medien wieder ruhiger geworden um den Bankensektor. Dies dürfte sich 2025 mit Erscheinen des Berichts wieder ändern.
Natürlich gab es 2024 noch viele weitere wichtige Ereignisse. Mehr dazu findet sich in den verschiedenen thematischen APS-Jahresrückblicken. Leitend für die Entscheidung, was 2024 wichtig war oder nicht, war in diesen verschiedenen Kapiteln vor allem die Expertise der APS-Reaktorinnen und Redaktoren.
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Zusammenfassung
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Für eine verantwortungsvolle Wirtschaft innerhalb der planetaren Grenzen (Umweltverantwortungsinitiative). Volksinitiative (BRG 24.021)
Die unter der Federführung der Jungen Grünen agierende Allianz für Umweltverantwortung startete im August 2021 mit der Unterschriftensammlung für die Umweltverantwortungsinitiative. Laut Initiativtext sollen Bund und Kantone dafür sorgen, dass die durch die Schweiz verursachte Umweltbelastung zehn Jahre nach einer allfälligen Annahme der Initiative die planetaren Grenzen proportional zum Bevölkerungsanteil der Schweiz nicht mehr übersteigt. Im März 2023 gab die BK bekannt, dass die Initiative zustande gekommen war. Der Bundesrat lehnte das Volksbegehren ohne Gegenvorschlag ab. Die Initiative sei zu radikal und werde zu weitreichenden negativen Folgen und Kosten für Wirtschaft und Gesellschaft führen. Er verwies ausserdem auf bereits beschlossene Ziele und Massnahmen in der BV sowie in verschiedenen Gesetzen (bspw. dem Klimagesetz), um die natürlichen Ressourcen zu schonen. Auch in den Räten stiessen die Initiative sowie ein von den Grünen eingebrachter möglicher Gegenentwurf, der auf die Umsetzungsfrist von zehn Jahren verzichten wollte, mehrheitlich auf Ablehnung. Im Februar 2025 werden die Schweizer Stimmbevölkerung sowie die Kantone über die Initiative befinden.
Chronologie
Lancierung der Initiative
Zustandekommen
Botschaft des Bundesrates
Behandlung Erstrat
Behandlung Zweitrat
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Résumé
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Pour une économie responsable respectant les limites planétaires (initiative pour la responsabilité environnementale). Initiative populaire (MCF 24.021)
(Traduction: Marie del Priore)
L'Alliance pour la responsabilité environnementale, qui agit sous l'égide des Jeunes Vert-e-x-s, a lancé en août 2021 la récolte de signatures pour l'initiative pour la responsabilité environnementale. Selon le texte de l'initiative, la Confédération et les cantons doivent veiller à ce que, dix ans après une éventuelle acceptation de l'initiative, l'impact environnemental causé par la Suisse ne dépasse plus les limites planétaires proportionnellement à la part de la population suisse. En mars 2023, la ChF a annoncé que l'initiative avait abouti. Le Conseil fédéral a proposé de rejeter l'initiative populaire sans contre-projet. Il a estimé que l'initiative était trop radicale et qu'elle aurait des conséquences négatives et des coûts importants pour l'économie et la société. Il a en outre rappelé les objectifs et les mesures déjà adoptés dans la Constitution (Cst.) et dans différentes lois (par exemple la Loi sur le climat) afin de préserver les ressources naturelles. L'initiative ainsi qu'un éventuel contre-projet présenté par les Vert-e-s, qui voulait renoncer au délai de mise en œuvre de dix ans, ont également été majoritairement rejetés par les Chambres. En février 2025, le peuple suisse et les cantons se prononceront sur l'initiative.
Chronologie
Lancement de l'initiative
Aboutissement
Message du Conseil fédéral
Examen du premier Conseil
Examen du second Conseil
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