Parmi les problèmes posés par la structure fédéraliste de la Suisse, la création d'un nouveau canton dans une partie de ce qui était jusqu'à présent le Jura bernois a continué d'occuper le premier. plan. Il en est de même de l'adaptation du droit public qui en découle. D'autre part, on a poursuivi les discussions sur les possibilités de régler de manière nouvelle les rapports entre la Confédération et les cantons.

Les résultats des travaux du groupe de travail institué par le DFJP et chargé d'étudier une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ont été publiés en automne [1]. Le département présenta d'abord ces travaux pour consultation auprès des cantons et y ajouta une série de suggestions visant fondamentalement une attribution plus claire des compétences, mais se satisfaisant d'apporter quelques corrections au système actuel. Ainsi on cherche des solutions optimales, compte tenu de la diversité, voire de l'antagonisme des objectifs visés: renforcement du fédéralisme, amélioration de l'efficacité des pouvoirs publics, exécution rationnelle des tâches de l'Etat. D'une manière générale, le rapport du DFJP recommande d'accorder à la Confédération une compétence plus étendue en matière de lois-cadres. D'autre part, on y évoque la possibilité d'alléger les finances fédérales, notamment dans les domaines de la formation (hautes écoles mises à part), de l'assurance-maladie et de l'encouragement à la construction de logements. Par contre, la Confédération prendrait à sa charge toute la prévoyance-vieillesse [2]. K. Furgler, président de la Confédération, s'est déclaré favorable à ce que les décisions fondamentales soient prises à ce sujet avant 1982, afin qu'elles puissent servir de fondement au nouveau régime financier de la Confédération qui devrait être prêt à cette époque [3]. Un modèle de nouvelle répartition des tâches a également été établi par la Conférence des directeurs cantonaux des finances. Il prévoit notamment certaines modifications dans la répartition des charges financières. Ainsi, la Confédération devrait intervenir en faveur de tous les chemins de fer, mais, en revanche, les cantons prendraient en charge la protection des eaux et de l'environnement [4].

Sous l'effet de la création d'un nouveau canton dans le Jura, les questions relatives à une modification territoriale ou à un déplacement de l'influence de certains cantons ont connu un regain d'intérêt. Les cantons de Berne et de Neuchâtel ont usé de leur droit d'initiative en demandant une réglementation de droit fédéral pour les modifications concernant le nombre ou l'étendue des Etats confédérés. Tandis que la proposition bernoise ne vise qu'à prévoir, dans la Constitution fédérale, la nécessité d'obtenir l'approbation de la région concernée, des cantons intéressés ainsi que du peuple et des cantons de la Confédération suisse, l'initiative neuchâteloise — combattue par le gouvernement et la plupart des députés des partis bourgeois — demande en outre que le droit d'initiative soit garanti et qu'on définisse la population ayant le droit de participer à un scrutin régional d'autodétermination [5]. De leur côté, plusieurs demi-cantons ont réclamé de nouveau l'égalité de traitement avec les autres cantons [6].

La Fondation pour la collaboration confédérale a fèté son dixième anniversaire, ce qui lui a donné l'occasion de jeter un regard rétrospectif sur la collaboration intercantonale. Elle a constaté que, certes, les gouvernements cantonaux collaborent plus efficacement que par le passé, mais que, derrière le paravent de ce fédéralisme d'exécution, la volonté créatrice des cantons s'affaiblit. L'apport de la Fondation au développement de la collaboration a été apprécié très diversément d'un canton à l'autre. On se pose la question de savoir si le double support de cette institution (cantons d'une part et Nouvelle Société Helvétique, d'autre part) doit être vraiment conservé [7]. Entre Bâle-Ville et Bâle-Campagne, un arrangement a été conclu au sujet de la collaboration des autorités; il a été ratifié par les deux parlements en mai. Il règle la procédure à suivre pour les projets mutuels qui peuvent être préparés par des commissions communes et au sujet desquels il devra y avoir, le cas échéant, une votation populaire simultanée dans les deux demi-cantons [8]. Les gouvernements cantonaux de Suisse centrale se sont accordés sur une révision du concordat sur la création d'une université à Lucerne [9], dans laquelle sont notamment pris en considération les intérêts du canton d'établissement.

Vu les changements sociaux intervenus, la question d'une nouvelle distribution des tâches se pose également au niveau des relations entre les cantons et les communes. Certains grands cantons ont accordé une attention plus soutenue au problème de la création de collectivités régionales, afin de réorganiser plus rationnellement des activités confiées jusqu'alors aux associations de communes et d'en faciliter le contrôle démocratique. A Zurich, une commission instituée en 1972 par le gouvernement cantonal a proposé la création de quatre régions politiques, entités intermédiaires entre le canton et les communes et qui devraient posséder une personnalité juridique propre, des compétences fiscales et administratives ainsi que leurs organes, leurs élections et leurs votations populaires. Le Conseil d'Etat zurichois a mis le rapport de cette commission en consultation, sans prendre lui-même position à ce sujet. Le premier écho recueilli a été critique [10]. Le gouvernement bernois s'est vu obligé, par une motion transmise par le Grand Conseil en 1976, d'examiner de nouveau ce problème des collectivités régionales, déjà soulevé en 1972, alors en relation avec la question jurassienne. A Lucerne, on a tenté de répondre à une initiative du PRD, déposée en 1974, en développant les associations de communes (possibilité de rendre l'adhésion obligatoire, référendum et initiative au niveau de l'association) [11]. Dans un petit canton comme celui de Schaffhouse, les tendances à la rationalisation et à l'allègement financier s'expriment également; principalement à travers la suppression du dédoublage des services entre l'administration du canton et celle de l'entreprenant et relativement grand chef-lieu [12].

Dans la question jurassienne [13], deux attitudes fondamentales sont en présence depuis les plébiscites de 1974 et 1975. L'une se réfère aux règles du jeu traditionnelles de la démocratie suisse ainsi qu'à ses coutumes. C'est pourquoi elle tend à tirer rapidement les conséquences de ces décisions populaires. Cela signifie la création d'un 23e canton suisse dans le Jura-Nord et, dans la partie restée bernoise, une adaptation des institutions aux nouvelles frontières ainsi que des structures qui devraient garantir, dans le Jura-Sud, les droits de la minorité de langue française, désormais moins nombreuse. L'autre attitude — pratiquement seuls certains Jurassiens anti-bernois l'ont adoptée — consiste à rejeter toute consolidation de la situation actuelle et à préconiser la poursuite sans faiblir du combat séparatiste dans le Jura-Sud, ce qui amène la majorité antiséparatiste à exercer une contre-pression massive. Il s'ensuit également que, dans de nombreux milieux suisses alémaniques, la reconnaissance de ce nouveau canton en devenir est remise en question. Le Laufonnais offre, en revanche, un spectacle plus pacifique, bien que, là aussi, les positions soient fermement établies de part et d'autre.

L'Assemblée constituante jurassienne, qui a décidé de soumettre à la votation populaire le résultat de ses travaux le 20 mars 1977 déjà, a adopté son projet de Constitution en seconde lecture en n'y apportant que très peu de modifications importantes [14]. Cependant, suivant la recommandation de trois professeurs de droit public, elle a modifié l'article sur la réunification du Jura, en ne réservant pas seulement le droit fédéral, mais encore expressément le droit des cantons qui seraient touchés par une modification territoriale [15]. Toutefois, les autorités bernoises rejetèrent également cette version adoucie. Le Conseil-exécutif considéra à nouveau cet article comme une atteinte à l'intégrité territoriale du canton de Berne, de nature à remettre en question les relations futures de bon voisinage entre les deux Etats confédérés [16]. En même temps, le Grand Conseil bernois a approuvé en mai une initiative cantonale qui — comme on l'a déjà dit — vise à exiger une base constitutionnelle fédérale pour pouvoir modifier les frontières cantonales. Cette initiative répond à une motion déposée par le député sud jurassien Sommer (ps) et transmise en 1974 [17]. C'est, en quelque sorte une réplique à l'article de réunification de la Constitution jurassienne qui fait référence à un territoire déterminé.

Le projet de Constitution adopté à l'unanimité le 3 février en l’Eglise de Saint-Ursanne ne suscita pas d'opposition déclarée dans le Jura-Nord jusqu'à la votation populaire. Certes, les radicaux n'exprimèrent leur approbation qu'en faisant une recommandation indirecte et l'UDC laissa la liberté de vote. «Force démocratique», organisation 4ntiséparatiste, lança du Jura-Sud un appel au rejet de la Constitution proposée. Bien que l'on ne puisse à proprement parler d'une campagne, le taux de participation atteignit 80% le 20 mars. La Constitution fut adoptée par 27 061 oui contre 5749 non. Le nombre des votants dépassa à peine celui enregistré lors du plébiscite de 1974; en revanche, celui des opposants a diminué d'un tiers. L'opposition la plus vive fut celle de l'Ajoie (25%), là où le parti radical compte le plus d'électeurs [18].

Un mois plus tard déjà, le Conseil fédéral proposait aux Chambres d'accorder la garantie fédérale à la Constitution du nouveau canton du Jura [19]. Ce texte a suscité intérêt et considération au dehors du Jura également parce que, d'une part, il tend à réaliser certaines innovations qui sont dans l'air (droit de vote à 18 ans, élection proportionnelle des conseillers aux Etats, initiative dite de type unique, cela sous forme d'une proposition générale visant soit la constitution, soit la législation, contrôle de la planification cantonale, juridiction constitutionnelle). D'autre part, il exprime exhaustivement la volonté qui préside à la création de ce nouvel Etat, d'abord en énumérant les droits fondamentaux et les devoirs de l'Etat qui vont au-delà des limites cantonales, ensuite en insistant sur la collaboration internationale et en associant les Jurassiens de l'extérieur qui seront représentés par un conseil consultatif ou qui sont mentionnés dans le fameux article de réunification. C'est précisément cette dernière tendance qui a été critiquée [20]. Le Conseil fédéral s'opposa uniquement à la clause de réunification qu'il déclara inacceptable pour un Etat fédéral chargé de garantir l'intégrité territoriale des Etats confédérés. En outre, il souhaita que le droit fédéral soit réservé pour certaines dispositions transitoires qui concernent l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution et les attributions de l'Assemblée constituante.

Le Conseil des Etats a approuvé ces propositions en juin sans aucune opposition [21]. Au Conseil national, qui a pris la même décision en septembre, il y eut cependant des résistances. En effet, le débat parlementaire fit ressortir une profonde méfiance envers le mouvement séparatiste qui, lors de la Fête du peuple jurassien, réitéra ses visées sur le Jura du Sud. En outre, certains conseillers nationaux craignaient qu'un comportement trop généreux du parlement soit mal compris par le peuple. Certes, les propositions de renvoi de la nouvelle droite n'eurent que très peu d'écho. Cependant, une proposition visant à n'accorder la garantie fédérale à la Constitution jurassienne que sous réserve que sa concordance avec le droit fédéral soit établie et applicable, fut repoussée par 93 voix contre 61 [22]. D'autre part, des sondages d'opinion ont permis de conclure qu'il y a dans la population une majorité croissante favorable au Jura [23].

Le Conseil fédéral désire organiser la votation populaire, dont dépend encore la création du canton, en septembre 1978. Afin de gagner du temps, il a consulté les cantons en convoquant une conférence. Celle-ci révéla leur unanimité à se prononcer favorablement sur l'accueil du nouvel Etat confédéré. En novembre, il publia son message aux Chambres concernant la création du canton du Jura. Il n'y propose pas seulement de modifier la Constitution fédérale afin d'augmenter le nombre des cantons, mais encore il y demande les attributions nécessaires pour régler, en cas de vote populaire positif, le processus de passation des pouvoirs dans le Jura-Nord. A la question fréquemment soulevée de la viabilité économique du nouveau canton, le Conseil fédéral répondit que la création d'un canton est, en premier lieu, un événement politique dont la dynamique peut modifier la situation économique [24]. En décembre déjà, le Conseil des Etats a approuvé, de nouveau sans opposition, les propositions du gouvernement. Le conseiller aux Etats jurassien Péquignot (antiséparatiste, radical) ayant demandé ce qui se passerait eh cas de refus du peuple suisse, le président de la Confédération lui répondit que le Jura resterait alors bernois, mais il refusa de révéler ce qu'il pensait faire en pareil cas [25].

L'Assemblée constituante jurassienne s'est aussi occupée de préparer le transfert de souveraineté. En effet, en même temps que l'adoption de leur Constitution, les citoyens du futur canton ont donné à leurs élus le mandat d'adapter la législation bernoise à la nouvelle Constitution et de veiller à ce que la transition administrative et le partage provisoire des biens publics se déroulent sans friction [26]. L'Assemblée constituante institua à cette fin de nouvelles commissions et reconstitua son bureau, en y associant les radicaux qui jusqu'alors étaient restés sur la réserve [27]. A cette tâche immense, tous ont travaillé avec acharnement, puisque la volonté commune est de faire en sorte que le nouveau canton soit en état de fonctionner dès 1979. On chercha donc à éviter des divergences d'ordre politique au sujet de certaines lois en reprenant d'abord, autant que possible tels quels, les textes bernois. A vrai dire, les problèmes de structures administratives et ceux concernant l'établissement des écoles secondaires, qui mettent en présence des revendications régionales, réclament des solutions relativement urgentes [28].

Tandis qu'au Nord les énergies politiques se concentraient sur la création du canton, au Sud, le combat continuait et cette lutte a compromis les futures relations des deux cantons voisins. D'une part, les associations séparatistes ont continué de réclamer la libération de «l'occupation» bernoise, soutenues par le Rassemblement jurassien (RJ) qui est surtout implanté dans le Jura-Nord, mais qui a renouvelé son appui à ses partisans du Sud [29]. Dans l'autre camp, les antiséparatistes se sont élevés principalement contre cette «ingérence» extérieure du futur canton et, simultanément, des voix se firent entendre, réclamant une épuration des autorités, des administrations et des écoles afin d'y supprimer les influences séparatistes [30]. Des deux côtés, certains groupes menacèrent de recourir à la violence [31]. Au printemps et en été, les incidents s'intensifièrent de façon inquiétante, à Moutier surtout. La décision des autorités bernoises de considérer, dans le cadre de l'adaptation de leur Constitution aux nouvelles frontières, comme superflue la mention du peuple jurassien, nourrit cette montée de la tension. Les séparatistes, qualifiant cette suppression de coup porté au caractère jurassien des districts du Sud, protestèrent le 2 avril en organisant une manifestation à Moutier, où Roland Béguelin, secrétaire général du RJ, prit la parole. Bien que le Conseil municipal ait penché pour la tolérance, le gouvernement bernois maintint l'interdiction de manifester en vigueur depuis deux ans et engagea, pour l'appliquer, ses troupes de police. Sur quoi les organisations séparatistes appelèrent à une nouvelle manifestation pour la quinzaine suivante. Berne demeura ferme et demanda des renforts de police à dix cantons, si bien que le 16 avril, Moutier était occupé par un contingent intercantonal de police fort de quelque mille hommes; les séparatistes préférèrent alors différer leur projet [32].

L'attitude inflexible des autorités bernoises fut critiquée tant en Suisse romande qu'en Suisse alémanique [33]. Le Tribunal fédéral s'était d'ailleurs déjà prononcé contre une restriction trop sévère de la liberté de réunion dans le Jura-Sud [34]. Le président de la Confédération joua un rôle de médiateur et demanda au gouvernement bernois et au bureau de la Constituante jurassienne d'exercer une action modératrice sur les camps adverses dans le Jura-Sud. Il parvint à faire reprendre les conversations entre Berne et Delémont, interrompues en octobre 1976. Le 25 avril, après que le Conseil fédéral ait proposé aux Chambres de ne pas accorder la garantie à l'article de réunification de la Constitution jurassienne, les parties en présence convenaient d'ouvrir des négociations régulières sur la fondation du nouveau canton et d'y inviter les organisations rivales du Jura-Sud afin de fixer des règles de comportement en matière de manifestations [35]. Par la suite, tant les séparatistes que les antiséparatistes purent organiser leur manifestation à Moutier sans incident [36]. Certes, en juin l'acquis fut menacé par un nouvel affrontement: l'assemblée des délégués du RJ fut tenue dans cette ville, c'est-à-dire dans le Jura-Sud. Les Sangliers saisirent cette occasion pour provoquer une émeute où des coups de feu furent tirés [37]. Cependant, en septembre, le Conseil-exécutif du canton de Berne et le bureau de la Constituante jurassienne conclurent un accord de coopération relatif au processus de séparation cantonale, accord aux termes duquel les parties prenantes s'engagent à se distancer de tout acte de violence et de toute atteinte anticonstitutionnelle aux libertés fondamentales. Elles reconnaissent en outre une même valeur aux trois plébiscites [38].

Certes, la paix n'est pas revenue dans le Jura-Sud, mais seulement un armistice toujours précaire. En effet, les adversaires campent toujours sur leurs positions. Roland Béguelin déclara en décembre qu'il ne briguerait aucun poste dans le nouveau canton, mais qu'au contraire il voulait prendre la tête du combat dans le Sud [39]. En même temps, «Unité jurassienne», l'organisation principale des séparatistes du Sud s'est prononcée pour un statut d'association avec le RJ [40].

Compte tenu du rythme rapide adopté pour la création du canton du Jura, on se hâta à Berne également d'adapter la Constitution et la législation. En vertu de la modification constitutionnelle adoptée à fin 1976, seuls les 187 députés des districts restant bernois et les citoyens de l'ancien canton auront à se prononcer sur ces adaptations [41]. Le Conseil-exécutif proposait de ne modifier la Constitution que dans la mesure rendue nécessaire par la séparation d'une partie du canton. C'est dans ce sens que le «conseil des 187» décida de supprimer la mention du peuple du Jura qui y avait été introduite en 1950, comme une concession faite aux revendications d'autonomie présentées par les Jurassiens. En contrepartie, il fut décidé d'accorder au Jura-Sud, y compris la partie francophone de Bienne, et au Laufonnais certains droits de consultation, mais non pas un droit de veto. D'autre part, le Jura bernois ne disposera plus légalement que d'un seul siège au gouvernement cantonal. Le nombre des députés au Grand Conseil bernois et celui des 'signatures pour l'initiative et le référendum demeurent inchangés. Le Conseil-exécutif a en outre reçu les attributions nécessaires pour modifier, du point de vue rédactionnel, les textes de loi lorsque. cela sera nécessaire et pour trouver des arrangements avec le nouveau canton, le Grand Conseil et les citoyens conservant certains droits de contrôle. Toutes ces décisions ont été approuvées en décembre par le Grand Conseil et soumises au peuple bernois lors d'une votation comportant une seule question [42].

En accordant au Jura-Sud des droits de proposition et de préavis dans les questions le concernant plus particulièrement, le Grand Conseil bernois a répondu positivement à la requête présentée par l'Association des responsables politiques du Jura-Sud et de Bienne (ARP) [43]. Cette organisation de droit privé, composée à l'origine d'hommes politiques antiséparatistes, a donné naissance, à fin 1977, à la «Fédération des communes du Jura bernois» qui vise à développer la région sur le plan économique, social et culturel. 46 des 50 communes du Jura-Sud y avaient alors adhéré. A l'encontre du dessein primitif, Bienne n'en est pas membre à part entière. On tient ainsi compte du fait que cette ville bilingue n'est pas exclusivement orientée vers le Jura-Sud et on évite du même coup l'influence prédominante qu'elle aurait pu exercer sur cette région francophone. Cependant, pour maintenir les contacts établis par l'ARP, l'assemblée générale de la Fédération ne comprend pas seulement les représentants politiques du Jura-Sud, mais encore ceux de la Bienne romande. Les frais de cette nouvelle organisation sont supportés par le canton à raison de 75%. A. Ory qui en est l'initiateur en dirige aussi le secrétariat [44].

Tandis que dans le Jura-Sud, qui a décidé de rester au sein du canton de Berne, la formation d'une organisation régionale a été laissée d'abord aux mains des communes, en revanche, dans le Laufonnais, les autorités cantonales se sont hâtées de créer par la voix législative une organisation analogue pour cette vallée, cette région ayant encore le droit de demander son rattachement à un autre canton. A cette occasion, on a pu utiliser la structure créée, en 1975 déjà, en vue de cette procédure de rattachement. En même temps qu'il approuvait la modification constitutionnelle octroyant aussi des droits spéciaux de participation au Laufonnais, le Grand Conseil bernois adoptait également une loi d'exécution qui, pour la première fois dans l'histoire moderne de ce canton, institue entre l'Etat et les communes une collectivité régionale intermédiaire dotée d'attributions propres [45]. En mai déjà, la commission du district de Laufon avait présenté aux citoyens un rapport sur les avantages et les inconvénients d'une appartenance à l'un ou l'autre des quatre cantons qui entrent en ligne de compte (BE, BL, BS, SO). Jusqu'alors, les cantons voisins se sont contentés de faire des déclarations générales. Cependant, en novembre, 60% des citoyens du Laufonnais avaient signé une initiative demandant qu'en principe une procédure de rattachement soit introduite [46]. Pendant ce temps, les conversations avec les divers partenaires possibles se sont poursuivies, Bâle-Ville manifestant le plus vif intérêt. Le Grand Conseil bâlois a approuvé en décembre un rapport de son gouvernement qui propose d'accorder au Laufonnais un statut juridique analogue à celui octroyé par le parlement bernois ainsi que de respecter son caractère rural et, provisoirement, sa législation bernoise, qui ne sera adaptée à celle de Bâle-Ville qu'avec l'accord des autorités de ce district [47]. La perspective d'une modification territoriale à l'angle Nord-Ouest de la Suisse suscite une certaine inquiétude, exprimée par le landammann de Soleure, qui a mis publiquement en garde les Laufonnais au sujet de leur rattachement à Bâle-Ville [48].