Deux pas importants ont été franchis dans l'évolution des structures fédéralistes. D'une part, le mouvement de séparation, né il y a plus de trente ans dans ce qui était le Jura bernois, a abouti à la création, tant en fait qu'en droit, d'un nouveau canton. La Suisse a ainsi fait la preuve que son fédéralisme ne se bornait pas uniquement à sauvegarder des données historiques, mais savait aussi répondre aux exigences des mutations propres à l'histoire. D'autre part, le projet de nouvelle Constitution fédérale a permis de mettre en discussion une modification des liens entre l'ttat fédéral et les Etats confédérés. Cette réforme devrait permettre aux pouvoirs publics de tenir compte des changements sociaux.

Le débat sur le remaniement des rapports entre Confédération et cantons s'est poursuivi sur trois plans différents [1]. A court terme, le Conseil fédéral a tenté, sous la pression d'une situation financière déficitaire, d'élaborer une première modification des charges dans le cadre du plan financier prévu pour les années 1979 à 1981. Les cantons seraient notamment tenus de verser des subventions plus élevées pour l'assurance-maladie. Compte tenu d'une large opposition, le Conseil fédéral a retiré, en mai, ses propositions afin de les réexamine [2].

En revanche, les efforts à moyen terme se sont présentés sous un jour plus favorable. L'inventaire et les suggestions que le DFJP avait soumis, en 1977, aux cantons pour avis, ont été accueillis par ceux-ci dans un esprit critique, sans pour autant remettre en question leur disposition d'accepter une telle réforme. L'élaboration d'une nouvelle conception de la répartition par les directeurs cantonaux des finances avait du reste préparé le terrain. Cependant, la proposition faite à l'image de la République fédérale allemande de créer des organes mixtes, composés de représentants de la Confédération et des cantons, pour planifier et accomplir des tâches communes n'a pas été retenue par eux. Une tendance selon laquelle la Confédération devrait s'occuper d'édicter une législation-cadre dans certains domaines et laisser le soin au partenaire accomplissant lui-même la tâche en question de la financer prédomine. Simultanément, la péréquation financière devrait se libérer autant que possible de ses attributions contraignantes afin de favoriser une plus large autonomie des cantons en la matière [3]. Pour la poursuite de ces travaux, une étroite collaboration entre Confédération et cantons a été prévue. A cette fin, le Conseil fédéral a institué un groupe de travail composé de représentants de tous les gouvernements cantonaux. Lors de sa composition, on a tenu compte des divers départements de l'administration. On espère arriver aussi loin que possible par le biais de modifications sur le plan législatif [4].

Le projet de révision totale de la Constitution fédérale prévoit, à long terme, un changement fondamental des rapports entre l'Etat central et les Etats membres [5]. La révision consiste, toutefois, moins dans une nouvelle répartition concrète des attributions que dans la souplesse qui devrait caractériser la répartition des tâches. Ainsi, dans les domaines où la Confédération assumerait la responsabilité principale, il n'y aurait pas de grands changements dans la mesure où elle possède déjà à l'heure actuelle (à quelques exceptions près, comme par exemple la politique financière et énergétique) les compétences correspondantes. Cependant, ce qu'il y a de nouveau, c'est qu'elle aurait la possibilité d'édicter des lois-cadres dans tous les autres domaines et à l'inverse de la situation actuelle, les cantons pourraient intervenir partout où la législation fédérale n'excluerait pas leurs compétences. En conséquence, le projet de revision totale de la Constitution ne saurait porter préjudice aux projets de réforme à moyen terme [6]. Pourtant, c'est précisément dans les milieux fédéralistes que ce projet a suscité de violentes réactions de rejet, parce qu'il offre, une fois pour toutes, une base constitutionnelle aux lois-cadres fédérales, éloignant ainsi l'obstacle protecteur que constitue actuellement la procédure de révision avec son référendum obligatoire (double majorité du peuple et des cantons). Le fait d'attribuer un droit d'initiative et de référendum législatif facultatifs à trois cantons (qui auraient ainsi des effets semblables aux droits populaires correspondants) ne constitue pas, aux yeux de ces milieux, un contrepoids suffisant. Dans une prise de position récente, la Ligue vaudoise, dont le caractère fédéraliste n'est pas à mettre en doute, plaide pour sa part en faveur d'une portée aussi subsidiaire que possible des lois fédérales. Cela signifie concrètement qu'elles ne devraient entrer en vigueur qu'en l'absence de toute réglementation cantonale [7].

A la suite des votations populaires fédérales négatives, la collaboration intercantonale a des tâches supplémentaires à accomplir. En effet, après le rejet de la loi fédérale sur l'aide aux hautes écoles, il appartient désormais aux cantons de veiller ensemble à ce que tous les étudiants suisses aient des conditions d'admission équivalentes aux universités. De plus, au lendemain du refus populaire de créer une police fédérale de sécurité, le maintien de l'ordre public en cas de dangers graves reste dépendant d'arrangements intercanl:onaux, pour autant que l'armée ne doive pas entrer en lice. Dans le domaine de l'éducation, la proposition des radicaux zougois, visant à laisser le soin à la Confédération de fixer le début de l'année scolaire, ne saurait manquer d'inciter les cantons à renforcer leurs efforts de coordination [8]. En ce qui concerne les fonctions que la Fondation pour la collaboration confédérale doit remplir, il a été décidé, en 1977 déjà, que celle-ci n'agirait plus de façon indépendante, mais qu'elle se bornerait à intervenir en qualité d'auxiliaire des conférences des gouvernements et des chefs de département cantonaux [9].

Les efforts visant à restructurer les cantons par la création de collectivités régionales n'ont été que partiellement fructueux et ce, à cause de fortes résistances provoquées par le souci de sauvegarder l'autonomie communale. A l'occasion des changements intervenus dans le Jura, le canton de Berne a créé deux corporations intercommunales de droit public, l'une en faveur de la minorité linguistique et l'autre à l'intention de l'enclave que constitue le Laufonnais. A Zurich en revanche, le gouvernement a renoncé au projet de création de régions, tel qu'il avait été préconisé dans un rapport d'experts publié en 1977. Toutefois, il a opté pour une démocratisation de l'organisation des associations de communes et pour un découpage plus souple des districts. A Lucerne, l'initiative des radicaux pour une régionalisation du canton a été rejetée, après que le Grand Conseil ait adopté la revision de la loi sur les communes, dont l'examen avait commencé l'année précédente [10].

La question jurassienne [11] a été marquée par la création du nouveau canton. La grande majorité des citoyens suisses qui ont franchi ce pas ne doit pas masquer les divergences dans l'interprétation de cette décision populaire. S'agissait-il de solutionner un problème délicat ou fallait-il empêcher que cette question ne s'envenime? Faut-il parler d'une concession arrachée par les séparatistes au système politique et ce, contre la volonté de ce dernier ou considérer que la naissance de ce canton est le résultat d'un développement heureux de notre Etat fédéral? Enfin, fallait-il uniquement confirmer formellement un acte d'autodétermination consacrant déjà en fait le nouvel Etat ou, au contraire, sanctionner la création d'un nouveau membre de la Confédération?

Les problèmes consécutifs à cet événement principal ont suscité une attention moins soutenue bien qu'une partie d'entre eux soient «explosifs». Désormais, la question jurassienne est confinée dans les districts restés bernois dont le Rassemblement jurassien (RJ), actif tant au Nord qu'au Sud, exige la «réunification ». La forte position politique du RJ au sein du canton du Jura constitue pour celui-ci un handicap dans ses relations avec son voisin bernois, d'autant plus que, pour le moment, Delémont a encore besoin de son soutien. L'Etat de Berne, territorialement amputé, est contraint d'adapter ses institutions aux nouvelles conditions. Il va en conséquence accorder un traitement préférentiel à la minorité francophone du Jura-Sud et à la population catholique du Laufonnais. De plus, le Laufonnais, devenu une enclave bernoise, va chercher, en principe, à se rattacher à un autre canton. Enfin, la séparation du canton de Berne en deux cantons à part entière repose la question du maintien de demi-cantons, notamment dans le proche voisinage de la Suisse du Nord-Ouest.

La modification constitutionnelle, proposée par le Conseil fédéral, en 1977, visant à accueillir un 23e canton au sein de la Confédération et approuvée l'année précédente par le Conseil des Etats, donna lieu, en mars, à un débat de trois jours au Conseil national. Certes, tous les groupes parlementaires importants l'approuvèrent. Seuls quelques groupements marginaux s'y opposèrent explicitement. Pourtant, plusieurs votes exprimèrent le vif malaise qui régnait, parce que le RJ persistait à maintenir ses prétentions concernant le rattachement du Jura-Sud. V. Oehen (an, BE) proposa le renvoi au gouvernement et recommanda de rétablir l'ordre dans le Jura en instituant un protectorat fédéral. Mais son avis ne fut pas' partagé. Par ailleurs, des représentants des deux Bâles tentèrent, sans succès, d'élever leur demi-canton au rang de canton à part entière, en proposant de lier cette question à la revision constitutionnelle proposée. Le Conseil national adopta cette revision par 145 voix contre 11 [12].

La campagne visant à obtenir une double majorité «peuple et cantons» en faveur d'une innovation aussi inhabituelle, commença déjà au cours de l'hiver et se développa progressivement jusqu'au 24 septembre, prenant la forme d'une manifestation de grande envergure à laquelle quasiment toutes les personnalités politiques éminentes du pays prirent part. Suite à une longue période de doutes et de retenue, des forums et des discussions innombrables, une exposition itinérante, des excursions, des émissions de télévision et de radio, des publications diverses, des articles et des appels furent utilisés afin de convaincre l'opinion publique de l'opportunité de créer ce canton. A l'exception de la «nouvelle droite», tous les partis politiques suisses recommandèrent de voter oui. Les quatre partis gouvernementaux constituèrent un comité d'action placé sous la présidence de quatre anciens conseillers fédéraux. A l'initiative du gouvernement neuchâtelois, tous les cantons lancèrent également un appel commun en faveur du oui [13].

Deux personnalités de l'Assemblée constituante, le président F. Lachat et A. Artho, membre radical du bureau de la Constituante, furent parmi les principaux instigateurs de la campagne destinée à promouvoir un mouvement de sympathie à l'égard du nouveau canton. De leur côté, les groupes politiques de l'Assemblée constituante et les présidents de toutes les communes du Jura-Nord se rallièrent à cette tendance. En revanche, le RJ et son organisation de jeunesse «Bélier» ne participèrent pas officiellement à la campagne, parce qu'à leurs yeux, le plébiscite de 1974 consacrait déjà le nouveau canton et qu'ils considéraient la votation populaire comme une simple formalité. Toujours est-il que les chefs du mouvement séparatiste prirent part à diverses manifestations dans le reste de la Suisse [14].

Parmi les partisans du nouveau canton, les uns ont mis l'accent sur la sympathie à accorder à une minorité active et innovatrice qui, dans un Etat fédéraliste, a le droit d'avoir sa propre existence. D'autres ont plaidé pour un oui «raisonnable» permettant de créer des conditions favorables pour résoudre ce conflit et respectant aussi le droit d'autodétermination accordé par le canton de Berne lui-même. On redoutait encore qu'un non n'engendre une situation intenable, puisqu'il n'était pas imaginable de maintenir le Jura-Nord sous administration bernoise [15].

Du côté bernois, on déplorait fréquemment le fait que les représentants du nouveau canton ne se distançaient pas assez publiquement des actes illégaux commis par des éléments séparatistes, ainsi que des projets du RJ visant à poursuivre la lutte dans le Jura-Sud. En guise de réponse, F. Lachat rappela que les parties avaient renoncé à tout recours à la force dans la convention qui avait été passée avec Berne en septembre 1977, tout en insistant aussi sur le fait qu'une minorité a le droit de tenter d'obtenir une modification territoriale par des moyens démocratiques [16]. Ce n'est que dix semaines avant la votation populaire, que le gouvernement bernois se décida à recommander un vote positif [17].

Parmi les adversaires du projet fédéral de création du canton du Jura, le conseiller national Oehen a occupé une place de tout premier plan. A ses cités, un comité d'action s'est constitué composé de politiciens conservateurs, tous d'origine alémanique et appartenant à divers partis [18]. Les principaux arguments avancés en faveur du non furent les méthodes de combat pratiquées par les séparatistes et leur idéologie, ainsi que la constitution non conformiste dont s'était doté le canton [19]. Les antiséparatistes du Jura-Sud adoptèrent une position ambiguë. En effet, tandis que l'organisation de jeunesse «Sanglier» luttait vertement pour le rejet du nouveau canton, le Groupement féminin de Force démocratique s'était contenté de préconiser l'abstention. Le parti socialiste et le parti radical du Jura bernois laissèrent la liberté de vote [20].

Dans la mesure où l'on avait cru déceler au sein de la population un large sentiment de défiance vis-à-vis des dirigeants du nouveau canton, le oui massif sorti des urnes le 24 septembre constitua une surprise générale. Si le taux d'approbation était un peu moins élevé en Suisse alémanique qu'en Suisse romande et un peu plus faible dans les régions réformées que dans les régions catholiques (mais nulle part il ne fut inférieur à 70%, à l'exception du canton de Berne où il n'était cependant guère inférieur), par contre, la participation au scrutin ne s'était élevée qu'à 42% [21]. Une enquête a montré que parmi les personnes qui se sont abstenues, partisans et adversaires du canton se répartissaient approximativement dans les mêmes proportions que les votants. Les principales raisons avancées en faveur du oui furent d'une part, la nécessité de mettre un terme à ce conflit et d'autre part, un sentiment de solidarité avec la minorité. Suisses allemands et protestants invoquèrent le plus souvent la première raison, tandis que Romands et catholiques avancèrent plus fréquemment la seconde [22].

Au soir de la votation, le nouveau canton était en pleine effervescence. F. Lachat célébra la victoire à Delémont. Il ne manqua pas à cette occasion de remercier tous ceux qui avaient contribué à sa création. Une semaine plus tard, lors de la célébration de la Fête du peuple jurassien, dont la date avait été repoussée en raison de la votation populaire, un climat moins serein s'installa. En effet, les chefs du RJ déclarèrent que la fondation du canton était l'oeuvre des seuls Jurassiens et répétèrent que le scrutin fédéral ne constituait qu'une simple ratification, ouvrant ainsi la porte à la seconde étape, qui consiste à libérer le reste du Jura. A. Charpilloz, porte-parole des séparatistes du Jura-Sud, invita tous les Jurassiens à la conquête progressive du Sud par le Nord [23]. De telles affirmations furent maintes fois ressenties comme de véritables affronts par les partisans du nouveau canton [24]. De son cité, le gouvernement bernois fit dépendre sa collaboration à une transmission normale du pouvoir administratif aux nouvelles autorités de l'obligation, pour les deux partenaires, de maintenir des relations de bon voisinage, obligation dont la violation pourrait permettre à la partie lésée de révoquer les arrangements convenus. Etant donné que les représentants du Jura tenaient beaucoup à ce que la passation des pouvoirs se fit à temps et sans heurts, ils acceptèrent de se plier aux conditions posées par le canton de Berne. C'est ainsi que le 21 décembre, 122 conventions transitoires ont pu être signées. Le canton du Jura, qui disposait partiellement de la personnalité juridique depuis octobre déjà, devint souverain dès le 1er janvier 1979 [25].

Afin d'atteindre ce but, l'Assemblée constituante et ses commissions ont déployé, tout au long de l'année, une activité tout aussi intense que celle qui fut la leur en 1977. Toute la législation bernoise fut examinée et adaptée lorsque cela s'avéra nécessaire. De plus, on a élaboré 16 lois nouvelles concernant essentiellement les droits politiques des citoyens, l'organisation des autorités et de l'administration, les finances publiques, la Banque cantonale ainsi que les rapports entre l'Etat et l'Eglise. Le temps mis à disposition fut très limité, ce qui n'a guère été propice à l'information et à la participation du public. Plusieurs plaintes ont d'ailleurs été enregistrées. Certes, toutes les modifications de la législation bernoise furent soumises au peuple en vertu des dispositions transitoires de la constitution jurassienne. Mais les citoyens ne purent consulter ces textes, dont le format avait quelque 1000 pages, que dans les secrétariats communaux. La participation fut faible: 42,5% lors du premier scrutin, le 5 novembre, et 26,3% lors du second, le 17 décembre. Le pourcentage des non s'est situé entre 6 et 16,5% [26]. Malgré cela, la législation jurassienne connut quelques innovations inhabituelles, comme le droit de grève pour les fonctionnaires, un droit de vote limité pour les étrangers et un droit de vote pour les Jurassiens de l'extérieur. Ce dernier ne s'étend pas d'ailleurs aux seuls Suisses résidant à l'étranger, mais également aux Jurassiens établis dans d'autres cantons et ne jouissant pas des droits civiques (les jeunes entre 18 et 20 ans par exemple). Cette dernière disposition n'est pas encore entrée en vigueur et sa conformité juridique est encore examinée par le Conseil fédéral [27].

L'élection des premières autorités régulières a beaucoup plus passionné les gens que la mise en place de la législation. Nous verrons ailleurs comment le RJ tenta d'influer d'une façon déterminante sur ces élections et comment il réussit, non sans peine, à écarter du nouveau gouvernement jurassien le PRD qui, à cause de son attitude antérieure, ne comptait pas parmi les partis promoteurs du nouveau canton [28].

Le Jura-Sud pour sa part resta divisé en deux camps. La direction des mouvements antiséparatistes repoussa énergiquement l'opinion selon laquelle il faudrait reconsidérer, tôt ou tard, la décision de rester bernois [29]. La tension s'est donc maintenue. Si les affrontements violents de ces dernières années se sont quelque peu atténués, des explosions et des bagarres entre clans ennemis se sont hélas poursuivies [30]. Un certain émoi frappa l'opinion publique lorsqu'un groupe de béliers déroba plusieurs urnes à Moutier, lors de la votation populaire sur l'adaptation de la constitution bernoise, qui prévoyait, entre autres, la suppression de la mention de peuple jurassien [31]. Les milieux bernois ont considéré, que le fait d'organiser à nouveau l'assemblée des délégués du RJ dans la ville-tampon de Moutier, correspondait à une nouvelle provocation de celui-ci. En outre, de divers côtés, on a jugé la décision d'unifier les sections méridionales du RJ avec le mouvement séparatiste «Unité jurassienne», ainsi que d'intégrer ce groupement au RJ avec un statut particulier de cogestion, comme une violation de l'article 5 de la Constitution fédérale, dans la mesure où cette disposition garantit aux cantons l'intégrité territoriale [32]. Le gouvernement bernois continua à se faire représenter lors de manifestations antiséparatistes, tout en tenant compte des plaintes formulées par «Unité jurassienne» à propos des entraves mises à son activité politique. Il exhorta les communes de mettre sur un même pied d'égalité les organisations politiques demandant une salle de réunion [33]. Lors des élections à la proportionnelle du Grand Conseil et du Conseil de ville de Moutier, les séparatistes ont renforcé quelque peu leurs positions [34]. En revanche, lors des élections au scrutin majoritaire des autorités du district, les antiséparatistes ont tenté d'évincer les magistrats et les fonctionnaires d'obédience séparatiste [35].

L'organisation régionale du Jura-Sud a obtenu un statut fondé sur le droit public. La modification constitutionnelle approuvée en 1977 par le «Conseil des 187» bernois et concédant tant à la partie de langue française qu'au Laufonnais des droits de proposition et de préavis, a été acceptée à une forte majorité lors de la votation populaire du 26 février [36]. Ensuite, ce même conseil a débattu d'une loi d'exécution garantissant au Jura-Sud un statut semblable à celui qui avait été déjà élaboré pour le Laufonnais. Ainsi, ces droits seraient exercés par une assemblée composée de 40 délégués des communes et de 13 députés du Grand Conseil, issus des trois districts. Lorsqu'il s'agira de traiter des questions d'ordre linguistique ou culturelle, des représentants de la partie française de Bienne y seront associés. Ce «parlement régional» pourra être désigné par les autorités communales, pour autant qu'un dixième des citoyens actifs ne demande pas une élection populaire [37]. Le fait que les conseils communaux fortement antiséparatistes ont, dans la plupart des arrondissements électoraux, fait élire la première assemblée des délégués par les citoyens et qu'«Unité jurassienne» s'est décidée à y participer, peut être interprété comme le signe d'une certaine détente. Cependant, ce mouvement n'a obtenu qu'un cinquième des sièges [38]. Cette nouvelle association de communes, fondée sur le droit public, se substituera à l'ancienne Fédération des communes du Jura bernois, qui possédait un statut de droit privé. D'importantes et larges tâches de planification et de promotion lui incomberont. Dans ce'contexte, le problème de savoir si les anciennes associations culturelles et économiques, dont le champ d'activité touchait le Jura entier, seront maintenues et, le cas échéant, subventionnées par le canton de Berne, reste posé [39].

Le Laufonnais qui, en 1975, s'était, de même que le Jura-Sud, distancé du futur canton du Jura, a pris une seconde décision préliminaire relative à son destin. En effet, comme le laissait prévoir le nombre élevé de signatures récoltées par les auteurs de l'initiative (qui avait abouti en novembre 1977), une forte majorité s'est dégagée, le 18 juin, en faveur de l'ouverture d'une procédure de rattachement à l'un des trois cantons voisins [40]. Ces derniers avaient fait connaître auparavant les conditions qu'ils posaient à la réalisation d'une telle association. Cela dit, les offres faites par Soleure et Liestal étaient de nature différente à celles proposées par Bâle. Les deux premiers nommés entendaient intégrer ce nouveau territoire au nombre de leurs districts, sans lui accorder, à la longue, un statut particulier [41].

Bien que le Laufonnais ne pourra se séparer de l'Etat de Berne que lorsqu'il aura été formellement admis au sein d'un autre canton, le résultat de la votation du 18 juin a été interprété comme un refus de rester bernois [42]. La commission du district de Laufon a intensifié ses pourparlers avec les trois gouvernements cantonaux intéressés. Afin d'éviter qu'un plébiscite en faveur de l'un des trois voisins ne soit ultérieurement désavoué par les citoyens du canton choisi, on a souhaité, dans le Laufonnais, que les trois partenaires possibles consultent au préalable leur opinion publique sous forme de «votations-tests». Soleure et Bâle-Campagne ont écarté cette procédure, non seulement pour des raisons juridiques, mais encore pour des motifs politiques. Ils semblaient craindre, en effet, des complications en matière de bon voisinage. En revanche, le gouvernement de Bâle-Ville s'est déclaré disposé à soumettre à ses citoyens, en 1979 déjà, la question de principe du rattachement, rattachement lui-même nécessitant une révision constitutionnelle [43]. De leur côté, Soleure et Bâle-Campagne se consacrèrent à des campagnes d'information coordonnées dans le Laufonnais [44]. L'intérêt croissant que ces deux cantons portent aux problèmes du rattachement de cette vallée reflète, de l'avis de plusieurs observateurs, leur souci de préserver une stabilité territoriale dans la Suisse du Nord-Ouest, stabilité qui pourrait être menacée par une tendance expansionniste de Bâle-Ville au détriment de ses voisins [45].

Après que le Conseil national eut rejeté, en mars, la proposition de lier à la création du canton du Jura la modification du statut dés demi-cantons, ce problème est revenu sur le tapis tout de sùite après le 24 septembre. En effet, le gouvernement de Bâle-Campagne a invité les cinq autres exécutifs concernés à Sissach pour discuter de cette question [46]. Les participants tombèrent d'accord pour soumettre cette affaire au Conseil fédéral sous la forme d'une requête commune [47]. De son côté, la commission du Conseil national chargée d'examiner l'initiative parlementaire Allgöwer (adi, BS) pour l'accession de chacun des deux Bâles au rang de canton à part entière, a décidé de traiter le problème relatif aux demi-cantons comme un tout. Parmi ces derniers, tous ne considèrent pas, à l'instar de Bâle-Campagne, que leur accession au rang de canton à part entière soit urgente. Bâle-Ville hésite quelque peu parce qu'il ne voudrait pas que son accession au rang de canton ne compromette les perspectives d'une réunification future. Les représentants d'Appenzell Rhodes-Intérieures craignent, quant à eux, qu'un bouleversement du système actuel ne remette en cause le principe de l'égalité de représentation de tous les cantons au Conseil des Etats. Il faut s'attendre, en outre, à une opposition des cantons romands, car une telle opération risquerait de renforcer encore la prédominance de la Suisse alémanique [48].