En 1977, on n'a guère enregistré, dans notre pays, de progrès en matière de consensus sur l'approvisionnement en énergie. Tandis que les autorités considèrent que la question centrale de la politique énergétique réside dans la diminution des réserves de pétrole, une grande partie de la population voit, en revanche, le noeud du problème dans la construction des centrales nucléaires. L'utilisation de l'énergie nucléaire n'a pas seulement des implications technologiques, mais relève également de considérations d'ordre politique; le Conseil fédéral l'a maintenant reconnu, puisqu'il a proposé aux Chambres fédérales de compléter la loi sur l'énergie atomique qui date de 1959 [1].

La commission pour la conception globale de l'énergie (CGE) n'a pas pu déposer son rapport final dans les délais prévus et, par conséquent, l'an dernier, la politique énergétique de la Suisse n'a pas encore pu s'appuyer sur des bases concrètes pourtant indispensables. Cependant, cette commission a élargi le débat en publiant de nouveaux travaux de recherche qu'elle a suscités dans les domaines les plus divers touchant la politique de l'énergie [2].

Puisque, selon les objectifs du Conseil fédéral (nous reviendrons sur ce sujet), l'autorisation de construire des centrales nucléaires doit dépendre d'une demande d'énergie suffisante, dont il faut faire la preuve, il n'est pas étonnant que les critiques à l'adresse de la commission et de ses travaux portent, en premier lieu, sur les prévisions publiées dans son rapport intermédiaire quant à l'augmentation des besoins en énergie. En particulier, les adversaires d'une croissance des besoins énergétiques se sont efforcés de démontrer qu'il n'y a pas forcément d'interdépendance directe entre le taux de croissance du produit national brut et la consommation d'énergie, ce qui impliquerait, par conséquent, que les économies en énergie ne doivent pas nécessairement compromettre le niveau de vie [3]. Bien que la commission pour la conception globale de l'énergie n'ait pas caché son scepticisme vis-à-vis du postulat d'une croissance zéro de la consommation d'énergie, elle a, cependant; fait preuve d'une certaine souplesse en réduisant de 10 à 20% les prévisions de son rapport intermédiaire, compte tenu des incertitudes de la reprise conjoncturelle [4].

L'Etat doit-il influer de manière persistante sur la politique énergétique en édictant des prescriptions sur les économies d'énergie et le traitement préférentiel à accorder à certaines de ses formes? Cette question ne pourra être tranchée que lors du débat sur un article constitutionnel relatif à la politique énergétique. Jusqu'à présent, les autorités ont fait preuve, dans leurs propos, de retenue au sujet de la nécessité et du contenu d'un tel article, parce qu'elles désirent, au préalable, prendre connaissance du rapport final de la commission. En revanche, le conseiller national Jaeger (adi, SG) a proposé, par sa motion, que l’Etat prenne en main la conduite de l'approvisionnement en énergie. Ce projet tend à obliger le Conseil fédéral à placer la politique énergétique de la Suisse sous le double impératif des économies d'énergie et de la substitution des énergies classiques (fossiles, hydrauliques, thermo-nucléaires) par les énergies de remplacement (énergie solaire, récupération de la chaleur perdue, etc.). A cette fin, il propose la perception d'un impôt progressif sur l'énergie produite de manière traditionnelle. Les recettes serviraient à subventionner les mesures d'économie (par exemple l'isolation des bâtiments) et la promotion des techniques de remplacement. D'autre part, afin d'agir sans attendre l'adoption d'un article constitutionnel sur l'énergie, l'Union démocratique du centre a demandé par voie de motion qu'un arrêté fédéral urgent permette de prélever une taxe sur l'énergie importée, les recettes devant être affectées à la réalisation des objectifs présentés dans la motion Jaeger [5]. Afin de constituer aussi rapidement que possible le fonds de recherche que l'Agence internationale de l'Energie (AIE) préconise avec insistance, on a provisoirement fait appel à une fondation qui est financièrement supportée par des représentants de l'industrie énergétique (hydrocarbures, électricité, charbon) [6].

Faute d'attributions plus étendues, le Conseil fédéral lui-même a dû se contenter de recommander à chaque citoyen, mais aussi aux gouvernements cantonaux, d'économiser l'énergie. Il a notamment attiré l'attention des cantons sur la faculté qu'ils ont d'introduire, dans leurs lois cantonales sur les constructions, des prescriptions concernant l'isolation des bâtiments. Dans le canton de Vaud, une initiative populaire qui préconise également des mesures de ce genre a été déposée. Dans le canton de Bâle-Ville, on tente de freiner la consommation d'énergie d'une autre façon. En effet, une initiative lancée par les trois partis de gauche demande l'introduction de tarifs progressifs pour l'électricité, le gaz et l'eau. Que d'importantes économies d'énergie soient non seulement possibles, mais encore qu'elles soient rentables, plusieurs entreprises privées, dont la Migros, l'ont démontré en appliquant certains programmes [7]. L'opinion publique a continué à suivre avec autant d'intérêt les études et les essais visant à mieux utiliser les énergies existantes ou à en développer de nouvelles. Un programme de récupération de la chaleur perdue dans un réseau de chauffage à distance a suscité une attention particulière. Il en a été de même d'une recherche concernant l'installation de centrales solaires dans les Alpes, qui seraient en mesure de couvrir 20% environ de notre consommation actuelle d'électricité. Mais ce projet a été pris sous le feu des critiques des milieux écologistes qui se sont prononcés en faveur d'une utilisation aussi décentralisée que possible de l'énergie solaire [8].

A la suite de la crise de l'énergie de 1973, plusieurs pays d'Europe occidentale ont introduit l'heure d'été comme mesure d'économie. C'est moins pour des raisons de politique énergétique — la baisse de consommation s'étant révélée minime chez nos voisins — qu'en vue d'une unification favorable au trafic international que le Conseil fédéral a soumis aux Chambres un projet de «loi réglementant l'heure en Suisse», projet qui lui donne notamment la compétence d'introduire l'heure d'été. Les deux Conseils ont approuvé cette loi sans enthousiasme, l'opposition faisant alors valoir que l'heure d'été perturbe le rythme de travail dans l'agriculture. L'Union suisse des paysans renonça cependant à lancer un référendum. Pourtant, un groupe de jeunes paysans zurichois le fit et récolta les signatures nécessaires [9].

En 1977, on a enregistré à nouveau une légère augmentation de la consommation totale d'énergie, ce qui coïncide avec l'amélioration de la situation économique. Toutefois, les taux d'augmentation restèrent inférieurs aux diverses prévisions. La croissance globale fut de 2,2% (1976: 1,4). Elle se décompose comme suit: électricité 4,6% (1,1); pétrole et dérivés 0,6 % (1,4) et gaz 18,1 % (5,1). La part du pétrole et de ses dérivés est restée prédominante avec 75,2 % (76,6) [10].

La controverse, survenue au moins dès la crise de l'énergie de 1973, au sujet des interférences entre l'approvisionnement en énergie; la politique économique et la protection de l'environnement, a renforcé la conviction des autorités compétentes sur le fait suivant: la construction de centrales nucléaires a suscité des problèmes politiques qui ne peuvent être résolus en appliquant la loi sur l'énergie atomique, qui date de 1959. Outre cet aspect toujours plus important, des raisons d'ordre juridique postulaient une revision de cette loi: en effet, à cause du peu de clarté de certaines de ses formulations, on en était arrivé au point que, dans leurs arrêts, des instances judiciaires fassent apparaître comme illégale ou incorrecte la pratique adoptée par les autorités compétentes en matière d'autorisation. Ainsi, les autorisations ne furent pas publiées avant le 19 décembre 1975, date de l'octroi du premier permis de construire partiel de Leibstadt; à l'occasion d'un jugement du tribunal de district de Rheinfelden, ce procédé fut considéré comme contraire aux dispositions de la loi sur la procédure administrative. D'autre part, le Tribunal fédéral a déclaré, dans un arrêt concernant la centrale nucléaire de Verbois, que la loi sur l'énergie atomique ne saurait primer la souveraineté cantonale en matière d'aménagement du territoire et de protection des eaux. Afin d'éliminer au plus tôt ces inconvénients politiques et juridiques, le Conseil fédéral s'est décidé à proposer au parlement l'adoption d'un arrêté de portée générale complétant la loi sur l'énergie atomique. On empêchera ainsi le maintien, jusqu'à l'achèvement de la revision totale de la loi sur l'énergie atomique — c'est-à-dire jusqu'au début des années 80 au plus tôt — d'une pratique désuète en matière d'octroi d'autorisations [11].

Une des modifications essentielles de ce projet d'arrêté fédéral, c'est le remplacement du permis d'implantation par une autorisation générale. L'octroi de celle-ci devra dépendre d'une concordance entre l'augmentation de la production de courant et les besoins effectifs. En outre, subsiste l'exigence du respect des normes de sécurité. Le Conseil fédéral accordera désormais les autorisations et non plus le Département des transports et communications et de l'énergie. En matière de clause du besoin, le gouvernement tiendra dûment compte, dans l'examen des requêtes, de la substitution progressive des hydrocarbures liquides par l'électricité. Par rapport à la loi existante, la consultation des milieux intéressés doit être accrue et garantie par une formulation claire et nette. Chaque citoyen concerné, mais aussi le canton et les communes sur le territoire desquelles la centrale sera implantée pourront faire opposition à la demande d'autorisation ainsi qu'aux préavis des experts désignés par le Conseil fédéral. La réglementation transitoire prévoit que la clause du besoin sera encore applicable aux projets pour lesquels un permis d'implantation est déjà accordé, mais qui n'ont pas encore obtenu l'autorisation de construire. Les projets de Graben, Kaiseraugst et Verbois tomberaient sous le coup de ces dispositions. Mais, outre les centrales de Beznau et Mühleberg déjà en service, les installations en cours à Gösgen et Leibstadt ne seraient pas touchées par cette réglementation [12].

A sa publication, ce projet d'arrêté fédéral complémentaire suscita un écho largement favorable. On a notamment reconnu que, maintenant, la législation cherche enfin à tenir compte du fait que la construction de centrales nucléaires constitue une affaire politique de première importance. Mais il serait erroné d'attendre d'une revision de la loi sur l'énergie atomique un apaisement notable des divergences sur l'utilisation de l'énergie nucléaire. Certes une meilleure transparénce du processus réglant l'octroi des autorisations permettrait de dissiper quelque peu la méfiance réciproque entre adversaires de ces centrales et autorités exécutives. Mais, par ailleurs, la nouvelle réglementation apportera de nouvelles occasions de conflits, puisque sa définition du besoin reste très générale et qu'elle ne résoud pas la question des indemnisations pour les centrales qui sont au bénéfice d'un permis d'implantation et qui ne pourraient pas apporter la preuve qu'elles répondent à un besoin [13]. Au cours de la procédure de consultation qui a précédé la publication du message et du projet, le parti radical, le Vorort et l'Union suisse des arts et métiers se sont prononcés contre la clause du besoin, qu'ils considèrent comme un moyen d'action aux mains des pouvoirs publics pour diriger l'économie. Les producteurs d'électricité la jugent superflue, estimant qu'ils sont en mesure d'évaluer les besoins actuels et futurs au moins aussi bien que les autorités politiques. La procédure d'autorisation et d'opposition, telle qu'elle est prévue dans ce projet, recueille une approbation générale. Toutefois, le PSS, l'AdI, l'Union syndicale suisse et la Ligue suisse pour la protection de la nature préféreraient un système de concession, qui laisserait une marge de manoeuvre plus grande aux autorités compétentes en matière d'autorisation. Ces mêmes milieux, ainsi que l'Union démocratique du centre, se sont opposés à la désignation du Conseil fédéral comme autorité de décision, car ils estiment que l'Assemblée fédérale, plus représentative de l'opinion publique, lui serait préférable. Le conseiller fédéral Ritschard avança aussi cet argument. Les producteurs d'électricité (qui pensent déjà aux actions en indemnisation), diverses associations économiques et le PRD ont violemment protesté contre la réglementation transitoire prévue qui exige un examen de la clause du besoin pour les trois centrales de Graben, Kaiseraugst et Verbois [14]. Ce projet de complément à la loi sur l'énergie atomique ne modifie pas les dispositions concernant les assurances que doivent souscrire les constructeurs de centrales nucléaires. Cependant, en vertu de ses attributions, le Conseil fédéral a décidé d'élever la couverture en responsabilité civile de 40 à 200 millions de francs, donnant ainsi suite à une motion de Doris Morf (ps, ZH), adoptée l'année précédente [15].

En même temps que son projet d'arrêté fédéral complémentaire à la loi sur l'énergie atomique, le Conseil fédéral présenta son message relatif à l'initiative populaire déposée en 1976 et qui s'intitule: «pour la sauvegarde des droits populaires et de la sécurité lors de la construction et de l'exploitation d'installations atomiques». Le Conseil fédéral rejette cette initiative dont le principal défaut réside, à ses yeux, dans le mode de votation prévu. En effet, un tel système aurait pour conséquence de faire dépendre l'octroi de la concession par l'Assemblée fédérale du résultat de scrutins régionaux. Une autre grave lacune tient à sa formulation qui, en lieu et place de l'approbation par la majorité des votants, prévoit une adoption par les citoyens actifs. Selon le Conseil fédéral, mais à l'encontre des explications des auteurs de l'initiative, cette expression désigne la majorité des citoyens actifs, c'est-à-dire inscrits. En outre, dans son message, le gouvernement est d'avis que la réglementation de la responsabilité civile, telle qu'elle est prévue dans l'ini tiative, est irréaliste, puisque la couverture en responsabilité causale devrait être illimitée et que les prétentions en dommages et intérêts ne devraient s'éteindre que par prescriptions à 90 ans. L'exécutif est convaincu que les problèmes politiques soulevés par la construction des centrales nucléaires peuvent être résolus, de manière appropriée et équitable, actuellement par la revision partielle de la loi sur l'énergie atomique et, plus tard, par la revision totale de cette loi. C'est pourquoi il recommande au parlement et au peuple de rejeter cette initiative et renonce à présenter un contre-projet [16].

C'est avec une insistance renouvelée que certains ont continué à réclamer une interruption de quatre ans dans la construction des centrales nucléaires. Les promoteurs de cette revendication (notamment le PSS, les organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que le Grand Conseil genevois) ont présenté ce moratoire comme un temps de réflexion indispensable pour clarifier les questions techniques et politiques controversées. Quant aux promoteurs des centrales nucléaires qui ont déjà investi des sommes considérables dans leurs projets, il va de soi que ce moratoire ne leur plaît guère, car ils redoutent non seulement des pertes financières consécutives à un arrêt des travaux, mais encore un handicap irrémédiable ou presque pour notre technologie nucléaire [17].

Bien que la réglementation de l'utilisation de l'énergie atomique soit, en vertu de l'article 25quinquies de la Constitution fédérale, de la compétence de la Confédération, diverses autorités cantonales ont dû traiter des initiatives populaires qui visaient à obliger les gouvernements cantonaux à mener une politique active pour empêcher l'installation de centrales nucléaires sur le territoire cantonal ou dans les environs (BS, BL, ZH, SH) ou encore qui voulaient introduire le référendum obligatoire concernant les prises de position du gouvernement cantonal en la matière (NE). Dans les cantons de Bâle-Campagne et de Zurich, l'exécutif propose de déclarer l'initiative irrecevable; à Schaffhouse, il a recommandé son rejet au Grand Conseil; à Neuchâtel, le parlement cantonal a déclaré que l'initiative était incompatible avec la Constitution cantonale [18]. Puisque le Tribunal fédéral a refusé d'entrer en matière sur les recours formés contre l'initiative populaire de Bâle-Ville, pour la première fois en Suisse une initiative dite atomique a été soumise au peuple dans cette région particulièrement sensibilisée aux problèmes posés par l'énergie nucléaire. L'initiative était soutenue par tous les partis, à l'exception des radicaux et des libéraux — qui avaient laissé la liberté de vote — et elle fut acceptée très nettement par 46 633 oui contre 14 816 non [19].

Il y eut l'année dernière à nouveau des démonstrations et des manifestations contre les centrales nucléaires en construction ou projetées. A ces occasions, le but avoué des opposants, qui jusqu'alors se recrutaient surtout dans la région bâloise, fut d'étendre leur mouvement en direction du Plateau suisse alémanique. Ces démonstrations eurent donc lieu à Berne, Graben et surtout dans les environs de la centrale de Gösgen (SO) qui est en voie d'achèvement. Là des heurts violents mirent aux prises policiers et manifestants, ceux-ci cherchant à occuper les voies d'accès à la centrale [20]. Il est difficile de savoir dans quelle mesure ces événements ont contribué à augmenter le nombre des adversaires de l'énergie atomique au sein de la population suisse. Cependant, Isopublic a déterminé dans son sondage d'opinion annuel une augmentation du pourcentage des adversaires, qui atteint 40% contre 36% en 1976, ainsi qu'une diminution des partisans qui reculent à 51% (56). Dans la région la plus touchée par la centrale de Gösgen, la population ne s'est guère laissé influencer: 72% des personnes interrogées se sont prononcées, même après les manifestations, en faveur de la mise en exploitation [21]. A Leibstadt, les travaux ont été poursuivis sans perturbation; le DFTCE a octroyé la seconde autorisation de construire et n'a pas accordé d'effet suspensif aux oppositions, comme ce fut déjà le cas lors de l'octroi du permis de construire partiel [22]. Dans le canton de Berne, la critique a porté non seulement sur le projet de centrale de Graben, établi par les Forces motrices bernoises (FMB), mais aussi sur leur politique commerciale, jugée parfois trop agressive. Une motion visant à permettre une participation active du Grand Conseil à la politique des FMB, dont l'actionnaire principal est le canton de Berne, a été transformée en postulat. A Genève, c'est moins le projet de Verbois, guère réalisable dans un proche avenir, qui donna lieu à des protestations, que la construction prévue d'un surrégénérateur rapide à Creys-Malville dans le voisinage français. Comme l'année précédente, le Grand Conseil genevois vota une motion qui charge le gouvernement cantonal d'exiger du Conseil fédéral une intervention diplomatique demandant l'arrêt des travaux. Lors de l'examen de la première des deux requêtes genevoises, le Conseil fédéral n'a pas pu retenir la mise en danger de la population frontalière et c'est pourquoi il s'est refusé à intervenir auprès des autorités françaises [23].

L'élimination des déchets radioactifs se révèle être un problème toujours plus crucial de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. Certes les représentants de l'industrie atomique insistent sur le fait qu'une élimination sans danger est techniquement possible; pourtant, un centre de dépôt définitif pour les déchets hautement radioactifs n'existe, pour le moment, nulle part. En cherchant, dans notre pays, des formations géologiques qui, à certaines conditions, se prêteraient à l'installation de dépôts, la société CEDRA n'a réalisé aucun progrès. Cela est dû, en premier lieu, aux protestations des habitants contre les sondages effectués dans les endroits qui pourraient éventuellement convenir. Le Conseil fédéral a tenu compte des grandes difficultés rencontrées par la CEDRA puisqu'il a prévu dans le projet de complément à la loi sur l'énergie atomique de lui conférer, au besoin, un droit d'expropriation. Le projet consistant à installer dans les cavernes de la centrale nucléaire expérimentale de Lucens (VD) — actuellement hors service — un dépôt d'entreposage a suscité de vives oppositions politiques. Lors d'une consultation locale, 90% environ des votants se sont prononcés contre ce projets [24].

Les retards et les renchérissements que le programme de production d'énergie nucléaire a subis ont eu pour effet d'attirer à nouveau l'attention sur un accroissement de la production d'électricité moyennant une meilleure utilisation des forces hydrauliques. Selon une étude effectuée sur mandat de la commission pour la conception globale de l'énergie, l'extension et la modernisation des centrales hydro-électriques existantes permettraient de produire 10% environ de courant électrique en plus. Afin de faciliter les investissements à long terme à entreprendre à cet effet par les propriétaires des forces motrices, le Conseil fédéral a accepté un postulat demandant qu'au besoin les cantons acceptent un renouvellement anticipé des concessions [25].

Compte tenu de la résistance toujours vive des associations de protection de la nature et de l'environnement, il semble peu probable qu'on puisse parvenir à aller au-delà d'une modernisation des installations existantes. Toujours est-il que divers nouveaux projets concernant les Grisons et notamment celui d'une série de barrages au fil de l'eau sur le Rhin en aval de Coire ont été présentés [26]. La motion du conseiller aux Etats Vincenz (pdc, GR), que le Conseil fédéral a acceptée sous forme de postulat, préconise une amélioration des recettes des cantons de montagne grâce à l'exploitation des forces hydrauliques. En effet, ce postulat vise à supprimer la disposition légale selon laquelle le montant de la redevance hydraulique dépend de l'eau disponible dans le temps (degré de qualité) [27]. Le Grand Conseil du canton du Valais a décidé de renforcer, à long terme, la position du canton sur le marché de l'énergie, puisqu'il a autorisé la création d'un fonds destiné à l'acquisition future des forces motrices dont la concession sera arrivée à échéance [28].

Après le Conseil national, le Conseil des Etats vient d'approuver sans discussion la proposition du Conseil fédéral de participer à la construction d'un dépôt de pétrole à ciel ouvert à Rothenburg (LU). La raffinerie de Collombey (VS) installée précisément pour améliorer la sécurité de l'approvisionnement a connu de graves difficultés de rentabilité et son existence est sérieusement menacée [29].

De nouveaux progrès, même s'ils sont peu spectaculaires, ont été réalisés en matière d'infrastructures pour l'approvisionnement en gaz naturel. Ainsi, à Genève, l'achèvement du gazoduc a permis le raccordement au réseau fiançais du gaz naturel, ce qui favorisera dans un premier temps l'exportation d'énergie, mais, ensuite son importation [30].