Die Diskussion über die Grundrechte hat sich in jüngster Zeit um eine neue Streitfrage erweitert. Beherrschten zuvor die Spannungen zwischen Freiheit und Ordnung sowie zwischen Individual- und Sozialrechten das Feld, so hat die Initiative «Recht auf Leben» dazu noch den Gegensatz von bewusstem und unbewusstem menschlichem Dasein in die Debatte geworfen. Neue gesetzgeberische Entscheide wurden jedoch in diesem Bereich keine getroffen.

Das Volksbegehren, das sich vor allem gegen jede Freigabe des Schwangerschaftsabbruchs wie auch gegen eine aktive Sterbehilfe richtet, wurde im Juli eingereicht; es erzielte die höchste seit 1962 registrierte Unterschriftenzahl. Diese Unterstützung kam freilich ziemlich einseitig aus katholischen Gegenden. Am schwächsten war sie in den westschweizerischen Kantonen Waadt, Genf und Neuenburg [1]. Die Initianten betonten, dass es ihnen nicht nur um die Abwehr einer über die medizinische Indikation hinausgehenden Liberalisierung des Schwangerschaftsabbruchs zu tun sei, sondern um eine allgemeine Vertiefung des Wertbewusstseins [2]. Der Initiative wurde entgegengehalten, sie widerspreche mit ihrer Definition des Lebens (Begrenzung durch Zeugung und «natürlichen Tod») weit verbreiteten Vorstellungen und sei geeignet, die Fronten in der Abtreibungsfrage zu verhärten; man vermisste zudem die Forderung, dass die Qualität des Lebens zu verbessern sei [3]. Auch katholische Stimmen meldeten Vorbehalte an [4].

Angesichts der zunehmenden Verbreitung des Computers wird ein gesetzlicher Datenschutz immer dringlicher. Im Sommer orientierte eine Tagung an der Hochschule St. Gallen über den Stand der Entwicklung [5]. Dabei wurde festgestellt, dass erst acht Kantone Schutzregelungen für ihre Verwaltung getroffen hatten; allein Genf besitzt ein Gesetz, das auch die Gemeinden einbezieht. Es laufen aber Vorbereitungen auf Bundesebene, in verschiedenen Kantonen und Gemeinden und schliesslich im interkantonalen Rahmen der Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz. Diese Vielfalt der Initiativen wird unterschiedlich beurteilt. Befürchtet man einerseits die Entstehung einer verwirrlichen Rechtsungleichheit, so wird anderseits betont, dass alle diese Bemühungen doch eine beträchtliche Übereinstimmung zeigen. Kompliziert wird die Lösung des Problems durch die bundesstaatliche Kompetenzordnung. So kann der Bund ohne Verfassungsgrundlage den Kantons- und Gemeindeverwaltungen keine Vorschriften machen; den Kantonen wiederum fehlen die zivil- und strafrechtlichen Befugnisse, um die Datenspeicherung und -verwendung durch Private zu reglementieren [6]. Wegen ihrer föderativen Struktur ist die Schweiz einstweilen auch nicht in der Lage, eine Datenschutzkonvention des Europarats zu unterzeichnen, die im Herbst ihre Genehmigung durch das Ministerkomitee gefunden hat; sie muss zuvor abwarten, bis sämtliche Kantone entsprechende Gesetze erlassen haben [7]. Ein Schutzbedürfnis besteht allerdings nicht nur gegenüber dem Missbrauch von elektronisch gespeicherten Daten. Auch die Weitergabe von Informationen aus konventionellen Karteien kann Persönlichkeitsrechte verletzen, was von kantonalen und kommunalen Erlassen oft zuwenig berücksichtigt wird [8].

Neben der grundsätzlichen Diskussion über den Persönlichkeitsschutz nahmen auch die Auseinandersetzungen um den Freiraum von politischen Aussenseitern ihren Fortgang. Das Deutschschweizer Fernsehen widmete der Frage «Kommunisten diskriminieren oder tolerieren» eine eigene Sendung, in der einerseits Diskriminierte von ihren Erfahrungen berichteten und anderseits der Zürcher Erziehungsdirektor Gilgen den im Vorjahr in Gebrauch gekommenen Begriff der «Grauzone» dahin präzisierte, dass er ausser der PdA noch die POCH und die RML einschliesse [9]. Die «Grauzone»-Theorie spielte auch in der Gesamtverteidigungsübung zu Anfang des Jahres eine Rolle. Durch Indiskretion wurde bekannt, dass man mit dem Szenario eines sowjetischen Angriffs auf die Schweiz die Annahme verbunden hatte, sozialistische Kreise in Armee und Zivilbevölkerung sabotierten den Widerstand. An der Übung Beteiligte erklärten zwar, es seien ganz verschiedene Situationen durchgespielt worden, doch der Vorstand der SPS protestierte gegen eine Kriminalisierung linker Organisationen, und im Parlament ersuchte die Fraktion von PdA, PSA und POCH den Bundesrat um eine Erklärung [10]. Dieser nahm zur angefochtenen Übungsanlage vor dem Jahresende noch nicht Stellung, wohl aber zu einer von derselben Fraktion schon im Sommer 1979 eingereichten Interpellation, die sich auf die Beurteilung der PdA durch die Zürcher Regierung bezog. Dabei rechtfertigte er das Verhalten der Zürcher Behörden mit der Begründung, die PdA habe die Anwendung nichtdemokratischer Mittel nie ausdrücklich ausgeschlossen [11].

Diskriminierungen durch private Staatsschutzaktivität wurden von den Behörden nur teilweise toleriert. Das Demokratische Manifest beschwerte sich darüber, dass das Bundesgericht unwahre Angaben, die in einem von der Gruppe um Ernst Cincera herausgegebenen Bulletin verbreitet worden waren, nicht als persönlichkeitsverletzend bewertet hatte [12]. Der Zürcher «Subversivenjäger» musste aber am Jahresende erleben, dass seine private Informationstätigkeit der Fortsetzung einer militärischen Karriere nicht dienlich war. Bundespräsident Chevallaz lehnte als Chef des EMD eine Beförderung Cinceras zum Obersten im Territorialdienst ab, da er befürchtete, eine solche würde bei Untergebenen Widerstände provozieren [13].

Über die Beeinträchtigung der Wirksamkeit von Vertretern abweichender politischer Auffassungen im Südjura berichten wir in anderem Zusammenhang. Dies gilt.auch für die von neuen Jugendunruhen aufgeworfenen Probleme und für die Frage der Übernahme internationaler Grundrechtskonventionen ins schweizerische Recht [14].

Die Ausdehnung des Stimmrechts auf die 18–20jährigen machte auf kantonaler Ebene Fortschritte. In sieben Gliedstaaten wurde die Frage dem Volk vorgelegt ; fünf von ihnen (BL, GE, GL, VD, ZG) erbrachten positive Mehrheiten, so dass seit Ende des Jahres schon in acht von den 26 Bundesgliedern die neue Schwelle für die politische Mündigkeit gilt [15]. Freilich sind dies alles Kantone, die auch beim eidgenössischen Volksentscheid vom 18. Februar 1979 Ja-Mehrheiten aufgewiesen haben. In allen kantonalen Abstimmungen, die seither durchgeführt worden sind, ist der Anteil der Ja-Stimmen zurückgegangen, nicht weil die Zahl der Gegner zugenommen hätte, sondern weil die Beteiligung wesentlich geringer war. In den beiden Kantonen, welche die Neuerung verwarfen (SG und ZH), mag die Neuauflage des Themas so kurz nach einem negativen Entscheid auch als «Zwängerei» empfunden worden sein [16]. Einer solchen Reaktion versuchten die Behörden zweier weiterer Kantone vorzubeugen, in denen das Ergebnis 1979 gleichfalls negativ gelautet hatte: aufgrund von parlamentarischen Vorstössen leitete man in Bern und Solothurn Gesetzesrevisionen ein, die es — wie seinerzeit in der Frauenstimmrechtsfrage — zunächst einmal den Gemeinden erlauben sollen, für ihre Angelegenheiten den Kreis der Aktivbürger zu erweitern [17].

Behutsam ging man auch in Appenzell Innerrhoden zu Werk, wo der Grosse Rat eine Kommission beauftragte, erneut die politische Gleichstellung der Frauen zu prüfen und in der Männerdemokratie dafür den Boden zu lockern [18].

Im Zusammenhang mit der Neuordnung der Ausländergesetzgebung unternahm die «Federazione delle colonie libere italiane in Svizzera» (FCLIS) einen Vorstoss für die politische Mitbestimmung der Einwanderer. In 15 Kantonen wurden gleichlautende Petitionen eingereicht, die einerseits das Stimmrecht in Kantons- und Gemeindeangelegenheiten, anderseits eine institutionalisierte Mitwirkung in allen Ausländerfragen zum Ziel hatten. Die Aktion, die von weiteren Ausländerorganisationen und auch von kantonalen Linksparteien unterstützt wurde, erntete über 90.000 Unterschriften, die etwa zur Hälfte von Schweizern kamen [19].

Die Bestrebungen, bei der Vermittlung des Bürgerrechts in national gemischten Ehen die Frau dem Manne gleichzustellen, wurden weiter verfolgt. Die Kommission des Nationalrats, die sich mit den parlamentarischen Initiativen Weber (fdp, UR) und Christinat (sp, GE) zu befassen hatte, gelangte trotz anderslautenden Expertisen zum Schluss, dass es einer Verfassungsrevision bedürfe, um Kindern einer Schweizerin unter allen Umständen das Schweizerbürgerrecht zukommen zu lassen. Sie beantragte nun dem Parlament eine Anderung von Art. 44, Abs. 3 BV, welche eine entsprechende Regelung der Gesetzgebung zuweisen würde; diese hätte auch dafür zu sorgen, dass die Zahl der Doppelbürger nicht übermässig anstiege [20]. Weitere Erleichterungen für den Erwerb des Bürgerrechts, wie sie bereits Mitte der 70er Jahre ins Auge gefasst worden sind, gedenkt der Bundesrat im Jahre 1981 dem Parlament zu unterbreiten. Die erwähnte Nationalratskommission empfahl, die von ihr vorgeschlagene Teilrevision gesondert zu behandeln, um ihre Chancen zu erhöhen [21].

Die öffentliche Ordnung wurde 1980 in mehreren Grossstädten durch neue Jugendunruhen herausgefordert. Ursachen und Motive dieser Erscheinung werden wir in anderem Zusammenhang aufzuzeigen versuchen [22]. Hier sollen nur die Konfrontation mit der bestehenden Rechtsordnung und ihren Vertretern sowie deren unmittelbare Auswirkungen zur Sprache kommen.

Der Ausbruch erfolgte nach den Jahren der Rezession unerwartet und übertraf an Heftigkeit die Manifestationen der 68er Bewegung [23]. Die Reaktion der Gesellschaft und ihrer Organe fiel uneinheitlich aus. Die Behörden zeigten eine gewisse Bereitschaft, auf die Begehren der demonstrierenden Jugendlichen einzugehen; da diese jedoch kein Verständnis für die Bedingungen und Regeln des politisch-administrativen Verfahrens besassen und in ihrem radikalen Demokratismus keine verantwortlichen Vertfeter abordneten, redete man weitgehend aneinander vorbei. So kam es leicht zu neuen gewaltsamen Konfrontationen. Es war freilich jeweils nur eine Minderheit der Demonstranten, die zu illegalen Akten (insbesondere Schaufenstereinwürfe) schritt, doch die Polizei reagierte darauf wiederholt gleich mit der Auflösung der Ansammlungen, was zur Eskalation beitrug. Konfliktverschärfend wirkte auch das Beharren der Behörden auf der Bewilligungspflicht für Demonstrationen; da man die Gesuchsteller für allfällige Schäden haftbar machte, unterblieben solche Gesuche bald einmal [24].

Die Behörden rechtfertigten ihr Bestehen auf Ordnung und Legalität mit dem Hinweis darauf, dass sich in der Bevölkerung Unmut über die Verkehrsbehinderungen, Sprayanschriften und Zerstörungen seitens der Demonstranten verbreitete und in aggressiven Äusserungen, ja im Ruf nach Bürgerwehren entlud. Immerhin ergaben Repräsentativumfragen vom August, dass sowohl in der Stadt Zürich wie in der ganzen Schweiz das Verständnis für die Unruhe in der Jugend weit verbreitet war und nur eine Minderheit auf hartes Durchgreifen setzte [25]. Das gelegentlich brutale Verhalten der Polizei, auch gegenüber Festgenommenen, erntete wiederholt scharfe Kritik; dieser wurde freilich die zeitliche und nervliche Überbeanspruchung der Ordnungskräfte entgegengehalten [26].

So war die Frage, wie man den Unruhen begegnen solle, in der Öffentlichkeit stark umstritten. Auf der einen Seite plädierten namentlich bürgerliche Kreise für Härte und brandmarkten Konzessionen unter dem Druck der Strasse als Schwächezeichen [27]. Demgegenüber kam auf der Linken eine gewisse Sympathie für die jungen Rebellen zum Ausdruck, auch wenn Versuche linker Gruppen, diese für ihre Ziele einzuspannen, auf Ablehnung stiessen [28]. Selbst der sozialdemokratische Bundesrat Ritschard bekundete in einem Massenblatt Verständnis für die Anliegen der unruhigen Jugend und warnte vor der Zweischneidigkeit des Polizeieinsatzes; in der Zürcher Stadtregierung löste dies Unwillen aus [29]. Da und dort wurde versucht, zwischen Behörden und Protestbewegung zu vermitteln oder Kontakte herzustellen, wobei sich neben linken vor allem auch kirchliche Persönlichkeiten exponierten; sie gerieten leicht unter doppelten Beschuss [30]. Interesse und Verständnis fand die neue Erscheinung in den Massenmedien; dass insbesondere das Fernsehen jungen Herausforderern der Gesellschaft seine Publizitiitswirkung lieh, brachte ihm heftige Vorwürfe ein [31].

Am frühesten und härtesten wurde Zürich von den Unruhen betroffen. Nach einigem Zögern stellte die Stadtexekutive schon Ende Juni, kaum einen Monat nach dem ersten Krawall, Raum für ein autonomes Jugendzentrum zur Verfügung; die Sozialdemokratische Partei übernahm die Trägerschaft. Das Einlenken der Behörde wurde jedoch in der bürgerlichen Presse als Schwäche getadelt. Dies mag zu einer Versteifung der behördlichen Haltung beigetragen haben. Bereits Anfang September wurde dem jugendlichen Selbstverwaltungsversuch ein Ende gesetzt, nachdem eine Razzia allerlei Ungesetzlichkeiten zutage gefördert hatte. Die Zurücknahme des Gewährten verschärfte die Konfrontation. Das stärker offensive Vorgehen der Polizei gegen grössere Ansammlungen liess zwar die Zahl der Demonstranten zurückgehen, wurde aber auf seiten der Revolte durch eine Art Guerillataktik mit Überraschungsaktionen beantwortet. Die Sachschäden nahmen erheblich zu [32]. Noch im September drohte der Konflikt in eine politische Grosskonfrontation umzuschlagen, als die Stadt auf das gleiche Wochenende den extremen Linksparteien einen Demonstrationszug und einem rechtsgerichteten Komitee eine «eidgenössische Landsgemeinde für Recht und Ordnung» auf der Landiwiese bewilligte. Die Verschiebung der auch von bürgerlicher Seite als unüberlegt bezeichneten Landsgemeinde und der Verzicht der SP, sich dem Zug der extremen Linken anzuschliessen, entschärften die Situation. Trotz Vermittlungsbemühungen blieb jedoch der Limmatstadt ein neuer Krawall am Heiligen Abend nicht erspart [33].

In den anderen Grossstädten hielten sich die Tumulte in engeren Grenzen. Vor allem Bern erlebte vom Juni bis in den Oktober einen heissen Sommer mit Sachbeschädigungen und Polizeieinsätzen. Die grundsätzliche Zustimmung des Stadtparlaments zur Errichtung eines Begegnungszentrums im September und die trotz allerlei Hindernissen nicht ganz erfolglosen Bemühungen einer Parlamentsdelegation, die Exekutive mit den «Unzufriedenen» ins Gespräch zu bringen, halfen vermeiden, dass gewaltsame Konfrontationen auf die Dauer die Szene beherrschten. In Basel und Lausanne nahm die Spannung noch geringere Ausmasse an, und die Polizei übte auch mehr Zurückhaltung, so dass es bei relativ wenigen Zusammenstössen blieb. Genf hatte überhaupt keine Unruhen zu verzeichnen, was seiner grosszügigeren Jugendpolitik zugeschrieben wurde [34].

Die neuen Zusammenstösse zwischen Polizei und Demonstranten warfen die grundsätzlichen Fragen der Demonstrationsfreiheit und des Widerstandsrechts auf. Zwei junge Berner Juristen vertraten die Ansicht, dass eine Demonstration nur bei grosser Wahrscheinlichkeit eines Umschlagens in gewalttätige Auseinandersetzungen, vorab mit Gegendemonstranten, verboten oder aufgelöst werden sollte [35]. Und am Schweizerischen Juristentag wandte sich der waadtländische Kantonsrichter P. Abravanel gegen eine ausnahmslose Durchsetzung der öffentlichen Ordnung; wichtiger als diese sei der innere Friede, der vor allem auf der Gerechtigkeit beruhe. Einen solchen Ermessensspielraum in der Rechtsanwendung lehnte jedoch Bundesrat Furgler als doppelte Legalität entschieden ab [36]. In ähnlichem Sinne verwarf Nationalrat R. Friedrich (fdp, ZH) ein Widerstandsrecht im demokratischen Staat und mass dem Hinweis eines Kritikers auf die unterschiedlichen Machtverhältnisse keine Bedeutung zu [37].

Während die Jugendunruhen die kommunalen und kantonalen Polizeikräfte in den Grossstädten in Atem hielten, wurden die Bemühungen um eine Verstärkung der interkantonalen polizeilichen Zusammenarbeit fortgesetzt. Das von den zentralschweizerischen Kantonen vorbereitete Konkordat, dem bereits im Vorjahr vier Stände beigetreten waren, wurde im März mit der Genehmigung durch den Bundesrat . rechtskräftig. Im Juni entschieden die Stimmbürger auch in Luzern für eine Beteiligung [38]. Das Projekt eines elektronischen kriminalpolizeilichen Informationssystems (MS) blieb weiter umstritten. In verschiedenen Kantonen waren Bestrebungen wirksam, den Entscheid über die Mitarbeit in die Kompetenz des Parlaments oder des Volkes zu stellen. So hob der Landrat von Baselland seine im Vorjahr gegebene Zustimmung zum Beitritt wieder auf und machte für einen solchen die Genehmigung durch die Stimmbürger sowie den Erlass eines kantonalen Datengesetzes zur Bedingung [39]. Der Bundesrat erklärte dagegen die Einführung des KIS als eine Verwaltungsangelegenheit und anerkannte nur für die Finanzierung eine Zuständigkeit des Parlaments. Die Inbetriebnahme sah er für die Mitte der 80er Jahre vor; für den erforderlichen Datenschutz stellte der Chef des EJPD bereits auf 1982 Gesetzesvorlagen in Aussicht [40].

Der internationale Terrorismus trat für die Schweiz 1980 mit veränderten Aspekten in Erscheinung. Wiederholt kam es zu Anschlägen der bis dahin wenig beachteten armenischen Untergrundorganisationen [41]. Die Erschiessung eines Zoll- und eines Polizeibeamten an der aargauischen Rheingrenze wurde mit dem Bestreben, deutsche Rechtsextremisten mit schweizerischen Waffen zu versorgen, in Zusammenhang gebracht [42]. Öffentliche Aufmerksamkeit erregte auch der Prozess gegen einen Deutschen, der in der Bundesrepublik der linken Terrorszene zugerechnet wird und sich 1979 in Zürich an einem Banküberfall beteiligt hatte. Im Gegensatz zu einem ähnlichen Verfahren zwei Jahre zuvor waren diesmal keine Zwischenfälle zu verzeichnen, obwohl das kantonale Gericht dem Angeklagten einen Mord zur Last legte und ihn zu einer lebenslänglichen Zuchthausstrafe verurteilte [43]. Um die Terroristen möglichst bald daran zu hindern, sich weiterhin in unserem Lande Waffen zu beschaffen, schlug der Tessiner Nationalrat Pini (fdp) vor, die angekündigte Vereinheitlichung der schweizerischen Waffenhandelsgesetzgebung durch einen dringlichen Bundesbeschluss zu beschleunigen. Gegen eine strenge Kontrolle des Waffenbesitzes wandte sich jedoch eine breite Opposition von Sammlern und Schützen, die nicht zuletzt Erfordernisse der Landesverteidigung ins Feld führte; der Bundesrat sah sich dadurch zu einem behutsamen Vorgehen veranlasst [44].

Dass die neuen Jugendunruhen in weiten Kreisen die Neigung zu harten Massnahmen der Staatsgewalt verstärkt hatten, zeigte sich auch bei der Behandlung der vom Bundesrat Ende 1979 beantragten Verschärfung des Strafrechts. Griff doch die vorberatende Kommission der grossen Kammer auf Vorschläge der Experten zurück, die der Bundesrat als zu weitgehend hatte fallenlassen: Strafbarkeit der öffentlichen Aufforderung zu Gewaltakten sowie der Vorbereitung von bestimmten Verbrechen. Trotz Opposition seitens der Linken, deren Vertreter auf die gesellschaftlichen Ursachen von Terror und Kriminalität hinwiesen, stimmte der Rat diesen Ergänzungen weitgehend zu, nachdem sich auch der Chef des EJPD für entsprechende Erweiterungen der Vorlage ausgesprochen hatte [45]. In der Presse setzte man da und dort Hoffnungen auf eine gelassenere Haltung des Ständerates, während linke Organisationen bereits mit dem Referendum drohten [46]. Der Bundesrat hatte schon im Sommer ein von der UNO-Generalversammlung 1979 gutgeheissenes Übereinkommen gegen Geiselnahmen unterzeichnen lassen, obwohl dieser neue Tatbestand erst durch die laufende Gesetzgebungsrevision im Landesrecht verankert werden kann [47].

Eine weitere Anderung des Strafrechts geriet durch Indiskretion ins öffentliche Gespräch. Die von Prof. H. Schultz präsidierte Expertenkommission, die 1971 mit der Überarbeitung des 2. Teils des Strafgesetzbuches beauftragt worden war, hatte sich nicht nur mit dem Schwangerschaftsabbruch und den Gewaltverbrechen befasst, sondern bereits 1977 auch eine Neufassung der Bestimmungen über Delikte gegen Leib und Leben, Sittlichkeit und Familie abgeschlossen; das Ergebnis wurde vom EJPD jedoch noch zurückbehalten. Nun machte der «Blick» gegen Jahresende die Reformvorschläge für das Sexualstrafrecht publik: Herabsetzung des Schutzalters auf 14 Jahre, Straflosigkeit des Inzests zwischen Erwachsenen sowie der passiven Zuhälterei, der Verbreitung von Pornographie, der Anlockung zur Unzucht und der gleichgeschlechtlichen Prostitution, dafür aber Strafbarkeit der Vergewaltigung auch in der Ehe [48]. Sowohl der sehr liberale Inhalt dieser Vorschläge wie auch die unübliche Art ihrer Bekanntgabe erregten einiges Aufsehen [49].

Die Differenzen bei der Beratung des Rechtshilfegesetzes konnten noch nicht völlig bereinigt werden. Immerhin stimmte der Ständerat einer Ausdehnung der internationalen Zusammenarbeit auf Steuerdelikte zu und akzeptierte für deren Abgrenzung auch das vom Nationalrat 1979 eingeführte Kriterium des Steuerbetrugs [50].

Die Auseinandersetzungen um den Strafvollzug gipfelten in einer Kontroverse um den mehrfachen Delinquenten und Ausbrecher Walter Stürm, der in Regensdorf (ZH) in Isolationshaft gehalten wurde. Obwohl Ärzte, Anwälte und Strafvollzugskritiker ernste gesundheitliche Schäden geltend machten, verweigerten die Zürcher Justizbehörden eine Entlassung [51].