Selon l'Office fédéral de la statistique, le nombre d'exploitations agricoles en Suisse est passé, entre 1990 et 1996, de 92 800 à 79 500 (-14%). Plus particulièrement touchées ont été les petites exploitations de moins de trois hectares (39% de baisse). En comparaison, la diminution du nombre d'exploitations entre 1985 et 1990 était de 6%. La raison de cette évolution est bien évidemment à chercher dans les conditions économiques devenues beaucoup plus difficiles ces dernières années pour le secteur primaire. Conséquence de ce processus de concentration, la taille moyenne des exploitations est passée de 10,8 à 13,6 hectares. Le secteur primaire n'occupe plus que 4,85% de la population (1975: 7,5%; 1985: 6,5%). Le nombre d'emplois dans l'agriculture a diminué de 11% [1].

Le Conseil national a recommandé à une très large majorité le rejet de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" déposée en 1994 par l'Association des petits et moyens paysans (VKMB). Lors du vote, seuls les députés écologistes, indépendants, démocrates suisses ainsi qu'une majorité des socialistes se sont prononcés en faveur du texte, ces derniers précisant qu'ils prendraient cependant une position définitive en la matière une fois connu le visage final de la réforme "Politique agricole 2002".

Rejetant par ailleurs un contre-projet proposé par l'indépendant Wiederkehr (ZH) - jugé présenter une version uniquement édulcorée de l'initiative - les conseillers nationaux ont dénoncé les graves dangers que celle-ci ferait courir à l'agriculture indigène et à l'économie tout entière. La disparition préconisée par les initiants de tout moyen de soutien à l'agriculture à part les paiements directs et une certaine protection douanière fut notamment incriminée. Selon la majorité de la grande chambre, la suppression des soutiens aux prix agricoles et autres garanties de prise en charge au profit des seuls paiements directs pourrait amener les agriculteurs à se désintéresser totalement de la production et à devenir uniquement de simples jardiniers des paysages helvétiques. Il fut également relevé que la disparition du subventionnement des prix des produits agricoles destinés à l'industrie agro-alimentaire se ferait sans doute au détriment de cette branche très fortement exportatrice. Rejoignant le point de vue exprimé par les conseillers nationaux, le chef de l'économie, J.-P. Delamuraz, a pour sa part relevé qu'il deviendrait impossible pour la Confédération, en cas d'acceptation de l'initiative, de prendre des mesures de soutien telles que celles adoptées pendant la crise de la vache folle.

Autre élément de l'initiative à retenir l'attention des députés, la proposition de plafonner les paiements directs à 50 000 francs et, par conséquent, de verser la même aide à toutes les exploitations dépassant 17 hectares a suscité de vives critiques au sein des rangs bourgeois du Conseil national. Selon ces derniers, cette disposition constituait une entrave inadmissible à l'évolution structurelle du secteur primaire, empêchant un regroupement des exploitations pourtant susceptible de permettre d'importantes économies d'échelle.

Si, sur le fond, les conseillers nationaux ont partagé l'avis négatif exprimé par le gouvernement - lequel avait précédemment également recommandé le rejet de l'initiative - ils n'ont en revanche pas suivi l'exécutif sur une question plus strictement juridique. L'initiative visant explicitement à compléter l'article constitutionnel (art. 31 bis al. 3 lett. b) remplacé entre-temps par une nouvelle disposition (art. 31 octies), le Conseil fédéral avait estimé que son acceptation par le peuple et les cantons équivaudrait le cas échéant à réintroduire l'ancien article. Conformément à l'avis exprimé par la commission de l'économie et des redevances ainsi que par le comité des initiants défendant que le texte en question s'appliquait désormais à la nouvelle disposition, les conseillers nationaux ont jugé que cette solution n'était pas conforme à l'idéal démocratique: incitant les citoyens à rejeter l'initiative sous peine de réintroduire l'ancien article constitutionnel désormais dépassé, elle empêchait la libre formation de la volonté populaire [2].

Examinant à son tour l'initiative du VKMB, le Conseil des Etats a, à l'unanimité des voix, recommandé son rejet en invoquant les mêmes griefs que ceux avancés par le Conseil national. Sur la question juridique mentionnée ci-dessus, les représentants des cantons ont également suivi l'opinion de la grande chambre [3].

Lors de sa session d'automne, le Conseil national s'est penché sur la vaste réforme de l'agriculture helvétique ("Politique agricole 2002") présentée l'année précédente par le gouvernement. Au terme d'un débat-fleuve - non moins de 186 articles et 222 propositions d'amendement furent en effet discutés - la grande chambre a adopté le projet qui lui était soumis à une majorité extrêmement étroite (68/67) et non sans quelques modifications d'importance. Ce score très serré s'explique par l'opposition hétéroclite qui, lors du vote sur l'ensemble, s'est cristallisée autour de la nouvelle loi sur l'agriculture: d'un côté, une alliance de députés socialistes, écologistes, indépendants et du parti de la liberté qui avaient tenté, tout au long de l'examen de détail et presque toujours en vain, d'infléchir le texte dans le sens de plus d'écologie et de marché; de l'autre, une large majorité des députés romands radicaux et libéraux, qui estimaient au contraire que les contraintes en matière d'écologie prévues par la nouvelle loi ne permettraient pas aux paysans de faire face à la libéralisation parallèlement introduite [4].

Lors de l'examen de détail, les discussions se sont focalisées principalement sur les mesures de soutien à la production agricole, les paiements directs et l'économie laitière. En ce qui concerne le premier sujet, les députés eurent à examiner plusieurs propositions roses-vertes soutenues par les indépendants et les représentants du parti de la liberté. L'une d'elle, provenant d'une minorité de la commission de l'économie et des redevances (CER), proposait de réduire, dans un délai de cinq ans, les contributions fédérales versées dans le but de faciliter l'écoulement des produits agricoles (soutien à la promotion à l'étranger, contributions à l'exportation, aide à l'économie laitière et végétale, etc.) jusqu'à un montant équivalant à 25% de la somme affectée aux paiements directs. Rejetant assez nettement la proposition, la majorité de la grande chambre a relevé que si une réduction de l'aide à la production était effectivement un des buts de la réforme, le chiffre de 25% était absolument irréaliste, du moins dans un premier temps, et ne pouvait que conduire à la ruine de l'agriculture. Argumentant de façon similaire, les députés ont également rejeté une proposition Baumann (pe, BE) de supprimer la possibilité pour la Confédération d'alléger les différents marchés agricoles en cas de crise particulière. Certains parlementaires n'ont pas manqué de rappeler à ce sujet que sans une telle base légale, le marché bovin aurait connu, lors de la crise de la vache folle, un effondrement des prix encore plus important et sans doute fatal à de nombreux agriculteurs. Enfin, le Conseil national a réservé le même sort à une proposition du démocrate-chrétien Kühne (SG) demandant que les différentes mesures visant à garantir un certain revenu au monde agricole (soutien aux prix, paiements directs, etc.) soient découplées de la situation des finances fédérales: de l'avis d'une très grande majorité de la chambre du peuple (excepté l'UDC), accepter cette proposition ne pouvait que constituer une provocation pour l'opinion publique dans cette période d'austérité budgétaire.

En ce qui concerne les paiements directs, la grande chambre a également suivi dans ses grandes lignes le projet du gouvernement, les conseillers nationaux refusant à nouveau les différentes propositions roses-vertes en faveur de plus d'écologie. Ainsi, alors qu'elle acceptait la proposition de l'exécutif de soumettre l'ensemble des paiements directs, après une période transitoire de cinq ans, à des exigences écologiques minimales (production intégrée), la majorité bourgeoise de la chambre du peuple a refusé de comprendre parmi ces dernières - contrairement à ce que souhaitait le socialiste Gysin (BS) - la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés: les députés ont en effet estimé préférable d'attendre le contre-projet indirect à l'initiative sur le génie génétique attendu pour la fin de l'année, quitte ensuite à entrer en matière sur une telle modification [5]. Une proposition Wiederkehr (adi, ZH) visant à ce que les montants versés à titre de paiements directs pour prestations écologiques correspondent, au minimum, au tiers de l'ensemble des paiements directs (paiements directs complémentaires, contributions pour terrains en pente, contributions pour conditions de production difficiles, etc.) fut elle aussi écartée: aux yeux des députés, la proportion envisagée était totalement irréaliste au vu de la part encore très petite des produits écologiques sur le marché indigène. En outre, une telle disposition ne tarderait pas à devenir totalement obsolète lorsque, dans cinq ans, l'ensemble des paiements directs, soumis à des exigences écologiques, deviendront des paiements directs pour prestations écologiques.

Afin d'accroître la légitimité et la transparence de la politique menée en la matière auprès de la population, la grande chambre a néanmoins tenu - sur proposition de la CER et à une très large majorité - à ce que le gouvernement fixe des limites concernant notamment le revenu, la fortune et la surface au-delà desquelles les paiements directs devront être échelonnés, voire supprimés. A cette décision s'étaient préalablement opposés les députés bourgeois romands, selon lesquels la proposition de la CER n'était que le résultat du chantage exercé par les défenseurs de l'initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Estimant que ces limites devaient pouvoir être modifiées rapidement par voie d'ordonnance, la grande chambre a en revanche refusé une proposition Baumann (pe, BE) de fixer dans la loi des chiffres concernant les limites de surface [6].

Au sujet des dispositions relatives à l'économie laitière, les différentes propositions du gouvernement furent elles aussi dans l'ensemble approuvées, même si certaines furent corrigées dans le sens désiré par le monde paysan. Les conseillers nationaux ont notamment donné leur accord à ce que les prix et la prise en charge du lait et du fromage ne soient plus garantis par l'Etat. Alors que le projet de l'exécutif prévoyait que seuls le lait servant à la fabrication de fromage et le fromage destiné à l'exportation puissent bénéficier d'un subventionnement, la majorité bourgeoise de la grande chambre a décidé, sur proposition du député Kühne (pdc, SG), d'étendre ce régime de faveur au lait produit sans ensilage, ce afin de promouvoir les productions artisanales des régions de montagne. Soucieux de réduire à terme le coût financier important pour les deniers publics (360 millions par an pour l'exportation de fromage; 640 millions par an pour l'ensemble de l'économie laitière), le Conseil national a cependant tenu à ce que ces différents soutiens soient limités à une période transitoire de dix ans. Une proposition du socialiste Strahm (BE) de limiter à cinq ans la validité de ces mesures fut pour sa part rejetée, la majorité bourgeoise relevant qu'on ne pouvait passer si rapidement d'une économie planifiée à une économie totalement libéralisée sans mettre en danger de nombreux emplois dans l'agriculture et l'industrie agro-alimentaire.

Sur la question plus particulière des contingents laitiers, la chambre du peuple s'est également montrée soucieuse de ne pas porter préjudice aux intérêts des paysans. Alors que le projet du gouvernement prévoyait de ne pas indemniser les producteurs en cas de réduction des contingents, le Conseil national a opté pour une solution inverse: à l'argumentation des députés roses-verts et du chef du DFEP selon laquelle un dédommagement ne pouvait se justifier puisque les contingents ne constituaient nullement un droit à produire, mais découlaient uniquement d'une autorisation susceptible comme telle d'être annulée ou restreinte, la majorité de la grande chambre a répliqué qu'un tel système inciterait les paysans à réduire leur production. Le Conseil national a en outre refusé une proposition Fässler (ps, SG) demandant d'interdire la location ou la vente de contingents entre producteurs. Alors que les partisans de la proposition socialiste rappelaient que le commerce de contingents donnait lieu à des rentes de situation inacceptables largement à l'origine du refus populaire en 1995 de l'arrêté laitier, la majorité du plénum a pour sa part estimé que de tels transferts étaient indispensables aux producteurs pour être à même d'adapter leurs contingents à leur situation de production.

Parmi les autres questions traitées par la loi (production végétale, viticulture, formation professionnelle, recherche agricole, etc.), seules les dispositions relatives à la production animale et à l'utilisation des matières auxiliaires dans l'agriculture firent encore l'objet de passes d'armes entre les partisans et les opposants d'une écologisation et d'une libéralisation plus poussées de l'agriculture. Au sujet de la production animale, le socialiste Gysin (BS) tenta en vain de supprimer le fonds de réserve destiné à alléger le marché de la viande en cas d'excédent temporaire. La grande chambre estima en effet que ce secteur de l'agriculture, d'ores et déjà très libéralisé, ne pouvait se passer d'un tel instrument, indispensable en cas d'effondrement des prix. Le Haras fédéral d'Avenches (VD) fut également au centre des critiques des députés roses-verts, qui voulaient, par souci d'économie, que la Confédération se désengage totalement de son exploitation. De l'avis que les réformes réalisées (privatisation partielle) avaient d'ores et déjà permis de substantielles économies, la chambre du peuple a préféré s'en tenir à la copie de l'exécutif, certains parlementaires ne manquant pas d'ajouter que la participation financière de l'Etat était nécessaire à la poursuite de l'élevage de la race des chevaux des Franches-Montagnes.

Au sujet de l'utilisation des matières auxiliaires, les représentants socialistes proposèrent d'interdire l'utilisation d'antibiotiques comme stimulants de croissance, dangereux à leurs yeux notamment pour la santé de l'être humain. Peu, voire pas du tout convaincue de l'existence d'un tel danger, une très courte majorité de députés rejeta la proposition, arguant par ailleurs que l'interdiction de ce genre de substances rendrait impossible tout accord avec l'UE en matière agricole. Proposant d'introduire une taxe frappant les engrais minéraux et les excédents d'engrais de ferme, le socialiste Ledergerber (ZH) se heurta lui aussi au refus de la grande chambre: de l'avis des conseillers nationaux, un tel impôt ne pouvait que défavoriser l'agriculture indigène face à une concurrence internationale moins soucieuse d'environnement. De plus, la nouvelle loi permettait d'ores et déjà d'atteindre le but poursuivi par la proposition, les paiements directs n'étant versés, après une période transitoire de cinq ans, qu'à condition de renoncer, du moins partiellement, à l'utilisation de ce genre de produits [7].

Suite à l'adoption par le Conseil national de la nouvelle loi sur l'agriculture, l'Association des petits et moyens paysans (VKMB), franchement mécontente de la mouture adoptée par la chambre du peuple, a fait savoir qu'il ne saurait être en l'état question de retirer son initiative "Pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques" (cf. supra). Enjoignant le Conseil des Etats à corriger le tir, l'association suisse alémanique a notamment demandé à ce que des modifications soient apportées en ce qui concerne le soutien à la production (suppression sur dix ans des interventions étatiques) et les conditions d'octroi des paiements directs. Au sujet de ces dernières, le VKMB a exigé que la non-utilisation d'organismes génétiquement modifiés et d'antibiotiques ainsi que la détention contrôlée d'animaux en plein air figurent également parmi les exigences prévalant lors du versement des paiements directs. Des limites en matière de revenu et de fortune devront de plus figurer dans la loi: à partir de 80 000 francs de revenu ou de 800 000 francs de fortune, les contributions devront être réduites, les agriculteurs au bénéfice de revenus dépassant les 120 000 francs ou d'un patrimoine supérieur à 1 million de francs devant quant à eux être exclus de tout versement [8]. Le montant des paiements directs devrait par ailleurs être plafonné à 55 000 francs pour une exploitation de plaine. Si ces changements ne sont pas introduits, l'initiative sera maintenue et servira en quelque sorte de référendum constructif contre la nouvelle loi sur l'agriculture [9].

Compris également dans le message du gouvernement relatif à la "Politique agricole 2002", les projets de modification de la loi sur le droit foncier rural et de celle sur le droit de bail à ferme agricole ont été adoptés à une large majorité par le Conseil national lors de sa session d'hiver. Soucieuse de faciliter le regroupement d'exploitations plus efficientes économiquement, la grande chambre a en effet approuvé les différentes propositions assouplissant les dispositions qui régissent l'acquisition des exploitations agricoles. Seuls la gauche et les écologistes se sont opposés aux modifications prévues, craignant une dérive vers des exploitations surdimensionnées et ne correspondant plus au modèle traditionnel de l'exploitation familiale. Certains parlementaires bourgeois se sont étonnés du conservatisme des députés roses-verts, si enclins sur d'autres points à prôner une réforme en profondeur de l'agriculture [10].

L'agriculture biologique poursuit son développement. Alors qu'il n'y avait en 1995 que 2200 exploitations pratiquant ce mode de production, le chiffre s'élevait, au début de l'année 1997, à plus de 4600 (1996: 4000). A la fin de l'année, selon les prévisions de l'Association suisse des organisations d'agriculture écologique, près de 7% de la surface utile devrait être cultivée de façon "bio". La production intégrée devrait quant à elle couvrir plus de 75% de la surface utile. Ce sont surtout les régions de montagne (13,4% de la surface utile) qui manifestent cet engouement pour la production biologique (régions de collines: 5,1%; régions de plaine: 2,4%).

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion Dupraz (prd, GE) chargeant le gouvernement de mettre en place un système de préretraite pour les agriculteurs âgés de 55 ans et plus qui cèdent leur exploitation à un tiers. Selon le motionnaire, ce système devrait permettre aux agriculteurs plus jeunes d'accroître leur domaine et ainsi de bénéficier d'économies d'échelle, ce sans recourir à une intensification de la production dommageable pour l'environnement. Jugeant la proposition intéressante, la majorité de la grande chambre a cependant estimé nécessaire, avant de passer à une phase opérationnelle, d'en juger les aspects notamment économiques et juridiques [12].

Le revenu des agriculteurs a augmenté en moyenne de 10% par rapport à 1996. Cette inflexion de l'évolution des revenus, déjà décelable en 1996, ne doit pas, au dire des milieux paysans, faire oublier qu'en comparaison avec les chiffres enregistrés en 1989, les agriculteurs ont connu une baisse de 20% [13].

Le Conseil fédéral a augmenté de 107 millions de francs les montants affectés aux paiements directs écologiques (total: 647 millions). Les paiements directs complémentaires restent eux au niveau de 1996 (890 millions). En ce qui concerne les prix administrés, le gouvernement a renoncé à baisser les prix du blé panifiable. Cette décision devrait rapporter près de 40 millions au monde paysan. La production de pommes de terre devra quant à elle se frotter aux lois de l'offre et de la demande. Réagissant aux mesures prises, l'USP s'est déclarée déçue. Elle a notamment regretté que le gouvernement ne prenne pas de mesures supplémentaires en faveur des producteurs de bétail, fortement touchés par la crise de la vache folle [14].

Le Conseil fédéral a soumis à l'approbation du parlement un projet d'arrêté prévoyant diverses aides financières à la population paysanne pour la période 1998-2000. A l'instar de l'arrêté similaire adopté en 1994 par les chambres et désormais devenu caduc, le texte comprend des contributions aux frais des détenteurs de bétail, des contributions à l'exploitation agricole du sol dans des régions difficiles, des crédits d'investissement et, enfin, une aide sous forme de prêts sans intérêts aux exploitations paysannes. Les deux premiers types de soutien à l'agriculture - respectivement 810 et 486 millions de francs - bénéficieront exclusivement à la paysannerie de montagne et doivent permettre de compenser les désavantages liés à la pratique de l'agriculture dans ces régions. En ce qui concerne les crédits d'investissement (montant: 60 millions), il s'agit avant tout d'accorder à certaines exploitations des prêts sans intérêts pour faciliter leur modernisation. Le dernier type de soutien financier - l'aide aux exploitations paysannes - est quant à lui destiné aux agriculteurs en proie à des difficultés financières qui ne sauraient leur être imputées. D'un montant de 8 millions de francs, cette aide doit leur permettre de convertir leurs dettes en prêts sans intérêts [15].

Lors de sa session d'été, le Conseil national a facilement adopté le projet de l'exécutif, malgré l'abstention de quelques représentants socialistes et l'opposition des députés indépendants et de ceux du parti de la liberté. Lors de l'examen de détail, les parlementaires de ces deux derniers groupes ont notamment vivement critiqué les montants prévus pour les crédits d'investissement et l'aide aux exploitations paysannes. Relevant que le poste relatif aux crédits d'investissement connaissait une augmentation importante (+ 45 millions) par rapport au montant compris dans l'arrêté de 1994, les députés indépendants et du parti de la liberté, appuyés par une majorité des socialistes, ont en vain tenté de convaincre leurs pairs qu'une telle hausse n'avait pas de raison d'être en période de rigueur budgétaire. Au sujet de l'aide aux exploitations, les représentants du PdL et de l'AdI ont proposé de supprimer le crédit concerné, arguant que ce genre de soutien était inexistant pour les nombreuses petites et moyennes entreprises en difficulté du secteur secondaire. Défendant son projet, le ministre de l'économie, J.-P. Delamuraz a fait valoir avec succès qu'une telle aide n'était certainement pas superflue compte tenu de la précarité souvent sans commune mesure que connaissent certaines exploitations paysannes. En ce qui concerne les crédits d'investissement, le chef du DFEP a souligné que ceux-ci étaient indispensables si l'on entendait que les agriculteurs puissent procéder aux modifications très coûteuses exigées par les nouvelles dispositions légales en matière de protection des animaux et des eaux. Transmis au Conseil des Etats, le texte n'a soulevé aucune discussion et a été approuvé à l'unanimité par les membres de la petite chambre [16].

La chambre des cantons a par ailleurs adopté un postulat Bieri (pdc, ZG) demandant au Conseil fédéral de procéder aux modifications législatives afin que ni paiements directs ni contingents laitiers ne puissent être attribués pour des surfaces qui sont susceptibles d'être converties en terrains de golf [17].

Le ministère public a clos son enquête sur les ristournes pratiquées par l'USF afin d'écouler de plus grandes quantités de fromage dans les pays de l'Union européenne. En plus du cadre de l'organisation fromagère arrêté l'an dernier, le procureur de la Confédération, C. del Ponte, a demandé au juge d'instruction fédéral d'ouvrir une procédure contre quatre autres prévenus. Parmi ces derniers figure le vice-directeur de l'Office fédéral de l'agriculture. Les griefs retenus sont ceux de corruption active et passive, d'abus de confiance et de faux dans les titres. Rappelons qu'au total quelque 18 000 tonnes de fromage ont été exportées grâce au système de ristournes. La fraude en termes de droits de douane s'élève à 68 millions de francs [18].

Le Conseil fédéral a décidé d'augmenter de 7 à 12 centimes le supplément sur le lait transformé en fromage. Cette mesure doit permettre d'améliorer la compétitivité du secteur fromager sur les marchés intérieur et extérieur. Dans le même souci de ménager le revenu des paysans, le gouvernement a par ailleurs renoncé à la baisse prévue pour 1998 de 10 centimes du prix du lait. Le coût de cette décision (65 millions de francs) sera financé par la suppression ou la réduction de certaines autres aides en vigueur dans l'économie laitière. Ainsi, par exemple, les contributions visant à réduire le prix du beurre baisseront généralement de 30 centimes par kilo. Le supplément versé aux centres de centrifugation locaux sera lui ramené de 85 à 40 centimes par kilo de beurre [19].

La nouvelle loi sur l'agriculture prévoyant la suppression de l'USF, le Conseil fédéral a chargé le DFEP de s'atteler à la dissolution de l'organisation semi-étatique. Afin de préparer la libéralisation de la commercialisation du fromage, il est prévu de demander aux commerçants de payer à la livraison les meules de fromages commandées. Sous le système actuel, les détaillants ne paient que les meules qu'ils ont pu écouler, l'USF devant prendre en charge les soldes invendus. Les bureaux de l'USF à l'étranger, chargés de la promotion des fromages suisses, pourraient par ailleurs être supprimés. Dans un tel cas, les quelque 40 millions de francs dépensés chaque année pour des opérations de promotion seraient versés directement aux exportateurs de fromage [20].

Les retraits successifs des plus gros groupes faisant partie de la société Fromages suisses SA ont signifié l'éclatement, puis la dissolution de cette dernière. Société privée créée en 1996 afin de remplacer à terme l'USF, Fromages suisses SA était chargée de l'exportation de fromages à pâtes dures (emmental, gruyère, sbrinz). Des conflits d'intérêts et des divergences de points de vue entre les différents producteurs de fromage au sujet de la politique à mener dans ce domaine auraient conduit à cet épilogue. Ces derniers affronteront désormais en ordre dispersé les marchés étrangers. Afin d'éviter une guerre des prix ruineuse pour tous, un accord pourrait cependant être trouvé entre les principaux groupes [21].

Selon une étude de l'Institut d'économie agricole de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich, le nombre de postes de travail existant au sein de l'économie laitière devrait diminuer de 20% d'ici 2006, du fait de la libéralisation prônée par la deuxième étape de la politique agricole (cf. supra). Rappelons que ce secteur occupe pas moins de 49 000 paysans et que 4000 et 16 500 personnes travaillent respectivement en amont et aval de l'économie laitière [22].

Décrété l'an dernier par le parlement dans le but d'éradiquer l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), le plan d'abattage a pu être achevé pendant les premiers mois de l'année 1997. Au total, ce ne sont pas moins de 2300 têtes de bétail qui ont été portées à l'abattoir. L'opération a coûté à la Confédération près de 9 millions de francs (indemnité versée à chaque éleveur: 3350 francs par bête). Certes réticents et, pour certains, tentant en vain de faire recours contre la décision d'abattage, les paysans ont, au dire de l'Office vétérinaire fédéral, dans l'ensemble pleinement participé à l'opération. Rappelons que le plan adopté par le parlement prévoyait d'éliminer les animaux faisant partie de troupeaux ayant connu un cas de vache folle. Si le cas pathogène était né avant 1990, soit avant l'interdiction de l'utilisation de la farine animale aux fins d'affouragement du bétail, seuls les animaux nés avant cette date ont été supprimés; si l'animal malade était né après cette date, c'est l'ensemble du troupeau qui a été porté à l'abattoir. Les parties à risque des cadavres (moelle épinière, cervelle, peau) ont été soit incinérées, soit envoyées dans des laboratoires pour examen. Le reste des carcasses a été transformé en farine animale destinée à l'alimentation de la volaille et des porcins [23].

Malgré ces mesures, la situation sur le plan des exportations de viande et de bovins helvétiques n'a pas connu d'amélioration, le nombre de pays boycottant le boeuf suisse passant même de 25 à 32 [24]. Afin de faire lever ces embargos, les autorités suisses ont mené en vain de vastes campagnes d'information - notamment dans le cadre de l'OMC - auprès des principaux clients de l'agriculture indigène (Allemagne, France, Italie et Autriche). Les émissaires de la Confédération ont souligné, d'une part, que les mesures sanitaires prises par la Suisse étaient sous bien des aspects plus draconiennes que celles adoptées par les pays étrangers et que, d'autre part, elles portaient leurs fruits dans la mesure où le nombre de cas de vaches victimes de la maladie ne cessait de diminuer (1995: 68; 1996: 45; 1997: 35). Les autorités suisses ont également rappelé que tant la Commission européenne l'an dernier qu'un rapport d'experts mandatés cette année par l'UE avaient conclu au caractère infondé des mesures prises contre la Suisse. Au vu du peu d'effets de ces démarches, de nombreux commentateurs ont relevé que la Suisse payait là, vraisemblablement, le prix de son isolement européen: la Confédération ne faisant pas partie de l'UE, cette dernière ne pouvait traiter plus favorablement les agriculteurs helvétiques que ceux britanniques, quand bien même l'ESB était sans commune mesure plus répandue au sein du cheptel d'Outre-Manche [25].

En fin d'année, le DFEP a mis en consultation un projet de révision de l'ordonnance sur les épizooties. La mouture proposée prévoit de compléter les mesures sanitaires existant en la matière en reprenant les normes édictées cette année par l'UE. Parmi les nouvelles prescriptions figure notamment l'obligation de soumettre, avant abattage, le bétail bovin, ovin et caprin de plus de six mois à un examen vétérinaire. A l'image de ce qui est déjà valable pour la viande bovine, les organes de caprins et ovins au sujet desquels le moindre doute existe ne pourront par ailleurs plus être destinés à l'alimentation humaine [26]. Enfin, les os ainsi que la graisse destinée à l'alimentation des animaux devront préalablement être stérilisés à 133 degrés, à l'instar de ce qui se fait pour les autres abats. Réitérant que les mesures prises jusqu'alors étaient pleinement suffisantes, le DFEP a toutefois relevé, lors de la présentation de son projet, que les négociations avec les Etats européens avaient clairement démontré que la Suisse ne saurait espérer une levée, voire uniquement un assouplissement du boycott, sans une telle harmonisation avec les normes communautaires. Réagissant aux propositions de l'exécutif, les différents milieux consultés ont dans l'ensemble approuvé la modification de l'ordonnance. Les cantons ainsi que l'USAM ont cependant dénoncé les coûts supplémentaires engendrés notamment par l'obligation de soumettre tous les animaux de plus de 6 mois à un contrôle avant l'abattage. Concédant que la Confédération n'avait vraisemblablement pas d'autre choix, l'Association des fabricants d'aliments fourragers a relevé que les nouvelles normes exigées de la Suisse n'étaient pas toujours appliquées par certains pays de l'UE [27].

Afin d'écouler les énormes excédents de boeuf stockés (12 000 tonnes depuis le début de la crise) résultant du boycott de la viande suisse et de la chute de la demande intérieure (1996: -10%; 1997: -5%), les autorités ont débloqué en faveur des personnes démunies quelque 5 millions de francs sous forme de bons d'achats de 10 francs. Les associations d'entraide ont été chargées de la distribution des bons aux personnes nécessiteuses. 4500 tonnes de viande ont également été acheminées en Corée du Nord à titre d'aide humanitaire et 500 tonnes ont été vendues à très bas prix (2 francs le kilo) au Congo. Dans ce dernier cas, les organisations d'aide au développement ont dénoncé les effets catastrophiques d'une telle action pour les éleveurs locaux. L'OFV a pour sa part déclaré que la viande écoulée avait été dûment contrôlée et ne présentait aucun risque pour la santé des consommateurs [28].

Estimant que les agriculteurs ne pouvaient nullement être tenus pour responsables de la crise de la vache folle, l'Union des producteurs suisses (UPS) et l'Association des groupements et organisations romands de l'agriculture (Agora) ont déposé, au nom de 2165 paysans qui leur avaient donné procuration pour agir, une plainte en dommages et intérêts contre la Confédération. Selon les deux associations, les autorités fédérales auraient attendu jusqu'en 1990 pour interdire les farines animales alors que dès 1988 - c'est-à-dire dès les premiers soupçons d'une possible transmission à l'homme - les autres pays européens prenaient eux les mesures nécessaires. Les autorités sanitaires n'auraient en outre rien fait, une fois l'interdiction décidée, pour retirer les stocks encore en circulation. Le dédommagement réclamé à la Confédération est de l'ordre de 175 millions de francs. Celui-ci comprend les pertes subies en 1996 ainsi que celles prévues pour les trois prochaines années. Sans vouloir s'associer formellement à la démarche, l'USP a cependant déclaré la soutenir pleinement [29].

L'OFAG a décidé d'interdire l'utilisation d'un antibiotique - l'Avoparcine - dans l'alimentation des animaux à engrais. Visant à accélérer la croissance des animaux, la substance est soupçonnée de développer des germes résistant à d'autres antibiotiques et pouvant être transmis à l'homme. L'interdiction décrétée par les autorités fédérales fait suite à une décision similaire de l'UE prise quelque temps auparavant. Les milieux paysans ont salué la mesure, relevant qu'une différence de législation aurait encore plus marginalisé l'agriculture helvétique. Le fabricant du produit incriminé, le groupe bâlois Roche, a en revanche protesté contre l'interdiction, estimant qu'il n'était pas prouvé que l'Avoparcine rende l'homme résistant à certains antibiotiques [30].

Le nouveau système de répartition du contingent tarifaire de vins blancs étrangers, basé sur une mise aux enchères, a, au dire de l'administration fédérale, fonctionné de façon satisfaisante. Contrairement à ce qui s'était passé l'année précédente - durant laquelle pratiquement seuls les gros importateurs avaient pu importer des vins blancs étrangers du fait du système de répartition adopté (principe du lévrier) - l'ensemble des négociants de la branche ont pu satisfaire leurs engagements auprès de leur clientèle. De plus, à la différence de la situation prévalant en 1996, des vins blancs de qualité supérieure furent importés: n'étant plus forcés d'acheter les quantités souhaitées en début d'année, mais pouvant répartir leurs commandes sur douze mois, les négociants ont en effet pu attendre que les vins de qualité supérieure, arrivant à maturation de manière plus tardive, soient disponibles. Concédant que ce système était moins mauvais que les deux précédents, les importateurs ont cependant dénoncé la hausse du prix ainsi engendrée, le nouveau régime ajoutant aux droits de douane (50 centimes/litre) le montant de la mise à laquelle la part du contingent avait été souscrite (mise moyenne: 89 centimes/litre). Répondant à cette critique, l'administration fédérale a fait valoir que ce renchérissement constituait un moindre mal. Elle a par ailleurs rappelé que le contingent tarifaire de vins blancs avait été augmenté de 10 000 hectolitres par rapport à 1996 et qu'une augmentation identique était prévue chaque année jusqu'en 2001, date de la globalisation des contingents de vins blancs et rouges [31].

Dans un rapport destiné à la délégation de la commission des finances du parlement, le Contrôle fédéral des finances (CFF) a dénoncé les coûts à ses yeux beaucoup trop élevés de l'aide à l'exportation des vins suisses. Selon le CFF, les montants par bouteille exportée peuvent s'élever, du moins en ce qui concerne le marché nord-américain, jusqu'à plus de 10 francs le litre. Epinglés par le rapport, l'Office fédéral de l'agriculture et les milieux viticoles ont rétorqué que le financement d'actions de promotion des vins indigènes à l'étranger constituait un investissement qui s'avérerait à terme tout à fait rentable, voire, au vu de la contraction du marché indigène, salvateur pour la viticulture helvétique. Si les montants investis pouvaient par ailleurs paraître élevés, cela s'expliquait par le fait qu'aucune action de ce type n'ayant été entreprise dans le passé, les vins suisses étaient quasiment inconnus à l'étranger [32].

Lors de sa session d'hiver, le Conseil national s'est penché sur un projet de modification de la Constitution rendue nécessaire par la libéralisation de l'économie céréalière prévue dans le cadre de la "Politique agricole 2002" (cf. supra). Conformément avec ce qu'ils avaient décidé lors de l'examen de la nouvelle loi sur l'agriculture, les députés ont décidé de biffer de la Constitution les dispositions obligeant la Confédération à prendre en charge le blé panifiable. Suivant le projet du gouvernement jusqu'au bout, ils ont également adopté de nouvelles dispositions transitoires permettant de conserver, au niveau de la loi, la réglementation actuelle pendant une période courant jusqu'en 2003, ce afin de permettre à la branche de se préparer à la libéralisation prévue. Une minorité de députés socialistes, écologistes et indépendants a en vain tenté de ne pas accorder au secteur céréalier ce régime transitoire [33].

L'Office fédéral de la santé publique a envoyé en consultation un projet de révision de l'ordonnance sur les denrées alimentaires. Les modifications portent sur l'obligation de déclarer l'origine du produit. Sont notamment concernés les produits affinés en Suisse à partir de composants étrangers, l'origine de ces derniers devant désormais figurer sur les paquets d'emballage. En ce qui concerne les produits non emballés, le projet de l'office prévoit en revanche - au vu des difficultés pratiques rencontrées lors de l'exécution de l'ordonnance adoptée en 1995 - un assouplissement des dispositions. Ainsi, à l'exception des produits carnés, une information orale pourra suffire. Au sein des restaurants et des cantines, les dispositions seront également allégées. Lors de la procédure de consultation, les milieux économiques concernés (USAM, commerçants) ainsi que les partis bourgeois ont vivement critiqué l'obligation de déclarer l'origine des produits entrant dans la composition d'aliments fabriqués en Suisse. L'incompatibilité avec la réglementation européenne fut notamment dénoncée. Le parti socialiste et les associations de défense du consommateur ont pour leur part fortement regretté l'allégement des dispositions concernant les produits non emballés [34].

Donnant suite au complément de la loi sur l'agriculture approuvé l'année précédente par le parlement, le Conseil fédéral a adopté les différentes ordonnances d'application détaillant les conditions minimales à remplir afin qu'un produit puisse bénéficier de dénominations particulières (appellation d'origine contrôlée, labels de qualité, etc.). Concernant plus particulièrement les exigences prévalant lors de l'octroi de l'appellation "bio", le règlement de l'exécutif précise que pour jouir de ce label, le produit concerné devra être composé à 95% d'ingrédients conformes au mode de production biologique [35]. De plus, à l'exception de la viticulture et des cultures fruitières pérennes qui jouiront toutes deux d'une réglementation transitoire jusqu'en 2007, l'appellation ne pourra être accordée à un produit que si l'ensemble de l'exploitation concernée se sera convertie à l'agriculture biologique, conformément à ce qu'avait décidé le parlement en 1996. Exceptions de taille, la production animale (viande, lait, fromages, etc.) ainsi que les produits transformés ne seront pas touchés, du moins dans un premier temps, par les dispositions de l'ordonnance, le label "bio" pouvant être librement utilisé dans ces domaines. Au dire du gouvernement, ce régime d'exception (valable jusqu'en 2001) se justifie, pour les produits transformés, référence faite au temps d'adaptation dont doit disposer l'industrie agro-alimentaire. Concernant la production animale, il s'agit avant tout d'attendre que l'UE adopte dans ce domaine des normes minimales, ce afin d'éviter toute entrave au commerce [36].

Prenant position sur le texte d'application, l'Association suisse des organisations d'agriculture biologique s'est déclarée fortement déçue à plus d'un égard. Selon les partisans d'une agriculture biologique, ne pas comprendre la production d'origine animale dans le champ d'application de l'ordonnance et accorder à de multiples secteurs des régimes transitoires vidaient quasiment de toute leur substance les mesures par ailleurs proposées. N'exprimant pas un avis aussi négatif, la Fondation pour la protection des consommatrices a souligné que cette réglementation était la bienvenue face à la multiplication de labels parfois fallacieux et, par conséquent, susceptibles de fourvoyer le consommateur. Elle a cependant elle aussi regretté l'absence de prescriptions similaires dans le domaine de la production animale [37].

En début d'année, à l'instar de ce qu'elles avaient annoncé, une trentaine d'organisations de paysans, de défense du consommateur et de protection de l'environnement ont fait recours contre la décision prise en 1996 par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) d'autoriser l'importation de soja génétiquement modifié. Arguant principalement qu'il n'y avait pas eu suffisamment d'investigations scientifiques à même de garantir que ce type de soja ne fait courir aucun risque à l'homme, les recourants ont également invoqué, pour justifier leur démarche, la décision prise parallèlement par l'OFSP de ne pas obliger, pendant une période transitoire, les fabricants à mentionner sur l'emballage la nature transgénique (OGM) des produits concernés. Selon les différentes associations, se contenter d'une information sur les étalages d'exposition ne permettait pas au consommateur de faire son choix en toute connaissance de cause [38].

Ce recours ne manqua pas de susciter de vives réactions dans les milieux économiques concernés. Alors que le producteur américain du soja incriminé tentait en vain de faire lever l'effet suspensif du recours automatiquement accordé dans un tel cas, l'industrie agro-alimentaire helvétique fit savoir que l'ensemble de sa production pourrait être menacé, et par la suite délocalisé, en cas de succès des milieux opposés aux OGM: la production transgénique de soja étant mélangée à celle normale, une quantité équivalant à 55% de la consommation interne viendrait en effet à manquer [39].

Au mois de mars, au grand soulagement des milieux économiques, l'OFSP a débouté les recourants: refusant d'entrer en matière, les autorités ont en effet estimé que les différentes organisations n'avaient pas la qualité pour agir, puisqu'elles ne pouvaient faire valoir - condition essentielle pour la validité formelle du recours - qu'elles étaient davantage touchées que quiconque par la décision d'autorisation. Recourant contre cette décision auprès du Tribunal fédéral, les associations ne rencontrèrent pas plus de succès, la cour fédérale reprenant largement l'argumentaire développé par les autorités administratives. Reportant leurs espoirs sur l'initiative contre le génie génétique en cours de discussion au parlement, les organisations ont dénoncé ce qui leur semblait constituer une capitulation des autorités face aux intérêts de l'industrie agro-alimentaire [40].

Au mois de mai, le Conseil fédéral a adopté une révision partielle de l'ordonnance de la loi sur la protection des animaux. Concrétisant les engagements internationaux de la Suisse - notamment les conventions du Conseil de l'Europe - le texte adopté par l'exécutif apporte de multiples améliorations principalement dans les domaines de la détention des animaux de rente et de compagnie ainsi que du transport des animaux. En ce qui concerne les animaux de rente, les bovins détenus à l'attache devront pouvoir évoluer à l'air libre au minimum 90 jours par année au lieu des 60 jours actuels, tandis que les truies en gestation ainsi que les veaux en bas âge ne pourront plus être élevés dans des boxes. Le système de caillebotis intégral (système auto-nettoyant de rainures parcourant le sol des étables) ne sera en outre plus autorisé pour les nouvelles constructions. Concernant le transport des animaux, des dispositions beaucoup plus strictes doivent améliorer le confort des bêtes en termes d'espace et de nourriture à disposition. Contrairement à ce que désiraient les milieux acquis à la cause animale, l'exécutif n'a en revanche pas jugé bon de fixer une limite quant à la durée maximale des transports. Enfin, au sujet des animaux domestiques, de nombreuses opérations, à but souvent purement esthétique, ne seront plus licites. Ainsi, par exemple, il ne sera plus possible de couper la queue d'un chien ni de lui tailler les oreilles afin de les redresser [41].

Réagissant à la révision adoptée par le gouvernement, les associations de protection des animaux ont relevé pour la plupart que les améliorations apportées étaient, bien que réelles, dans l'ensemble insuffisantes ou alors soumises à des dispositions transitoires beaucoup trop longues. Elles ont notamment dénoncé le fait que le Conseil fédéral n'ait pas fixé à 140 le nombre de jours en plein air auxquels devaient avoir droit les bovins, regrettant en outre que l'exécutif n'ait pas obligé, au sujet de l'interdiction du caillebotis, les éleveurs à conformer également leurs étables actuelles. L'ordonnance n'interdisant pas par ailleurs - conformément à un souhait exprimé par la Fédération suisse des communautés israélites - l'abattage de la volaille par égorgement, les milieux de défense des animaux ont regretté que l'ordonnance soit à cet égard en retrait par rapport au projet mis en consultation [42]. Exprimant une opinion opposée, les milieux paysans ont pour leur part estimé que l'ordonnance allait trop loin sur certains points. En ce qui concerne les 90 jours en plein air obligatoires pour les bovins, l'USP a relevé que cette obligation pourrait signifier la cessation d'activités pour une bonne partie des producteurs qui élèvent leur cheptel dans des étables (80% de l'ensemble de la production suisse). L'USP a encore dénoncé les contradictions de la politique actuelle qui, d'une part, vise à abaisser les prix des produits agricoles et, d'autre part, alourdit les coûts de production par l'adoption de normes environnementales toujours plus contraignantes [43].

Ayant été avisé, lors de la procédure de consultation relative à l'ordonnance de la loi sur la protection des animaux, des difficultés pratiques que rencontrait la concrétisation de ce texte, l'Office fédéral de l'agriculture a mis sur pied un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions en vue d'une nouvelle révision de la loi. Les domaines qui devront être traités par les experts sont relatifs à l'élevage des animaux de rente, aux animaux domestiques ainsi qu'à l'expérimentation animale. Présidé par la conseillère nationale Langenberger (prd, VD), le groupe de travail devra réfléchir aux moyens à même de garantir la protection des animaux en faisant plus recours à la responsabilité des détenteurs qu'à une réglementation tatillonne dont l'exécution est souvent incontrôlable [44].

Le Conseil national a pour sa part donné suite à une initiative parlementaire du socialiste Günter (BE) visant à modifier la loi sur la protection des animaux en ce qui concerne l'élevage. L'initiant demande notamment que soient interdits les modes d'élevage donnant naissance, par des opérations de sélection, à des animaux aux caractéristiques qui sont autant de sources de souffrances pour les bêtes (par exemple chien sans queue, animaux albinos, pattes ultracourtes) [45].

L'Office fédéral de l'environnement, de la forêt et du paysage a mis en consultation un projet de révision de l'ordonnance sur la chasse visant notamment à autoriser la traque des sangliers sur de plus longues périodes. Plus précisément, le projet d'ordonnance prévoit d'autoriser en zone agricole des tirs sélectifs sur les jeunes sangliers jusqu'à 35 kilos durant la période du 1er février au 30 juin. Le but de la proposition est de lutter contre les dégâts occasionnés aux cultures de maïs par ces animaux. Le projet de révision prévoit également d'interdire la chasse du fuligule nyroca, petit canard devenu rare dans toute l'Europe, ainsi que de prolonger de dix ans le moratoire concernant la perdrix grise [46].

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