Die Menschenrechte blieben auch 1977 ein Thema der politischen Auseinandersetzung in der Schweiz, aber spektakuläre Schritte waren in diesem Bereich nicht zu verzeichnen. Weder für die Europäische Sozialcharta noch für das erste Zusatzprotokoll zur Menschenrechtskonvention leitete der Bundesrat das parlamentarische Ratifizierungsverfahren ein. Die überraschenden Erfahrungen, die man mit der Menschenrechtskodifikation des Europarates gemacht hatte, vor allem die Anfechtung der militärischen Arrestpraxis, dämpften die Neuerungslust. Aus Unternehmerkreisen verlangte man, dass die Sozialcharta den fur die Gesetzgebung üblichen Entscheidungsprozess durchlaufe. Besondere Einwände galten der Garantie des Streikrechts, welche die Beamten nicht ausdrücklich ausschliesst [1]. Der Bundesrat entschloss sich deshalb, das Vernehmlassungsverfahren noch nachzuholen [2].

Aber auch gegen die 1974 ratifizierte Menschenrechtskonvention richteten sich Bedenken. Das Verlangen, nachträglich einen Vorbehalt gegen die Beschränkung militärischer Disziplinarstrafen anzubringen, konnte der Bundesrat als mit der Konvention unvereinbar zurückweisen [3]. Grundsätzlicher war eine von einem Viertel der Ständeräte unterzeichnete Motion Dobler (cvp, SZ), die auf die Gefahr erheblicher Souveränitätseinbussen durch die neueste Praxis der Konventionsorgane in Strassburg hinwies. Der Vorrang der internationalen Rechtsnormen vor dem Landesrecht und die Verbindlichkeit dieser Normen für das Bundesgericht brächten ein Stück Verfassungsgerichtsbarkeit und beeinträchtigten die Geltung von Volksentscheiden. Wenn die Motion die Landesregierung um internationale Massnahmen ersuchte, so war damit — nach dem begründenden Votum im Ständerat zu schliessen — vor allem gemeint, dass die Zuständigkeit der Europäischen Menschenrechtskommission zur Behandlung individueller Beschwerden nicht länger anerkannt werden sollte. Für diese Zuständigkeit hatte der Bundesrat 1974 vorerst nur eine Dauer von drei Jahren festgesetzt. Noch bevor aber die Motion im Rat zur Sprache kam, verlängerte er die Frist bis 1980. Bundespräsident Furgler betonte vor den Ständeherren, dass die Schweiz von der Entwicklung des Menschenrechtsverständnisses in Westeuropa am wenigsten zu befürchten habe, wenn sie in Strassburg selber dabei sei. Darauf wurde die Motion durch Umwandlung in ein Postulat entschärft [4].

Der Bundesrat war ausserdem bestrebt, das Landesrecht mit der europäischen Konvention besser in Einklang zu bringen. Über seine Vorschläge für eine Revision des militärischen Disziplinarstrafrechts wird an anderer Stelle berichtet. Im zivilen Bereich beantragte die Landesregierung einheitliche Bestimmungen für die administrative Versorgung, die den Betroffenen und ihnen Nahestehenden die Anrufung einer Gerichtsinstanz ermöglicht [5].

Die Diskussion über die private Dokumentations- und Informationstätigkeit Ernst Cinceras, die 1976 durch das Eindringen junger Aktivisten in dessen Archiv ausgelöst worden war, nahm ihren Fortgang. Die noch im Vorjahr eingereichten parlamentarischen Anfragen veranlassten den Bundesrat, während der Junisession seinen Standpunkt im Spannungsfeld zwischen Staatsschutz und Persönlichkeitsrechten zu markieren. Gegenüber der von rechtsbürgerlichen Votanten geäusserten Meinung, die staatlichen Organe seien zum Schutz der öffentlichen Ordnung allein nicht in der Lage und benötigten die Hilfe von Privaten, betonte die Landesregierung, verantwortlich für den Staatsschutz sei allein der Staat. Zwar brauche die Polizei Informationen von privater Seite, doch dürften diese nicht auf unrechtmässige Weise beschafft werden. Für unkontrollierte private Polizeien und Nachrichtendienste sei im demokratischen Staat kein Raum. Bundespräsident Furgler erwähnte bestehende Pläne für die Bildung von Bürgerwehren und warnte davor, durch solche Unternehmungen die Vertrauensbasis der Demokratie zu zerstören [6].

Die gerichtliche Verfolgung der Angelegenheit verlief eher zögernd. Das Zürcher Bezirksgericht bestand trotz Opposition der Angeklagten darauf, zunächst das Verfahren gegen die Aktivisten des «Demokratischen Manifests» abzuschliessen; diese wurden im September wegen Hausfriedensbruchs und teilweise wegen Sachentziehung zu bedingten Gefängnisstrafen verurteilt [7]. Erst im Dezember entschied das Gericht, dass das im Vorjahr versiegelte «Subversionsarchiv» in die Untersuchung einbezogen werden solle; dies war aber die Voraussetzung für das zweite hängige Verfahren, das allfällige Unrechtmässigkeiten beim Zustandekommen der Dokumentation abzuklären hat [8]. Wie Bundespräsident Furgler im Parlament bekanntgegeben hatte, wartete auch die Bundesanwaltschaft darauf, Einsicht in die Archivbestände zu erhalten [9]. Das «Demokratische Manifest» publizierte gegen Jahresende einen Bericht von ehemaligen Mitarbeitern E. Cinceras, wobei es das Hauptgewicht auf dessen Kontakte mit polizeilichen und militärischen Stellen legtet [10].

Die gesetzgeberischen Bemühungen um eine Verbesserung des Persönlichkeitsschutzes führten zu einem ersten parlamentarischen Entscheid. Im Mai beriet der Nationalrat den Entwurf seiner Kommission, welche die 1973 eingereichte Initiative Gerwig (sp, BS) behandelt hatte und sowohl eine richterliche wie eine parlamentarische Kontrolle der behördlichen Überwachungstätigkeit beantragte. Der Rat stimmte aber nur der ersten zu; die Schaffung eines ständigen Spezialorgans der Bundesversammlung mit unbeschränkter Akteneinsicht lehnte er, den Gegenanträgen des Bundesrates folgend, ab [11]. Der Verzicht auf ein wirksameres Kontrollrecht des Parlaments wurde aus verschiedenen politischen Lagern kritisiert [12].

Nationalrat Gerwig legte im Frühjahr auch Einzelinitiativen für ein Datenschutzgesetz und die dazu erforderliche Verfassungsgrundlage vor. Er verlangte darin vor allem die öffentliche Registrierung aller privaten und staatlichen Datenbanken, die Einsetzung eines unabhängigen Datenschutzbeauftragten, die Verpflichtung der Datenbanken zur Information der Betroffenen sowie das Recht jedes Betroffenen auf Einsichtnahme und auf Berichtigung oder Löschung unkorrekter Daten. Das Anliegen fand Unterstützung; es wurde aber auch auf die Schwierigkeiten einer Verwirklichung hingewiesen [13]. Vertreter des EJPD betonten, dass sich die Verwaltung trotz dem ungünstigen Echo auf den Ende 1974 veröffentlichten Expertenentwurf weiterhin mit dem Persönlichkeitsschutz beschäftige; neue gesetzgeberische Vorschläge wurden allerdings erst für 1979 in Aussicht gestellt [14].

In der Frage einer Ausdehnung des Stimmrechts auf weitere Träger kam es zu keinen neuen Entscheiden. Der Nationalrat bestätigte zwar seinen Beschluss von Ende 1975, den 18jährigen im Sinne der Initiative Ziegler (sp, GE) Zugang zu den Urnen zu gewähren, doch die Ständekammer versagte ihm die Gefolgschaft; als Hauptargument führte man die Verwerfung entsprechender Vorlagen in kantonalen Volksabstimmungen an [15]. Die zuständige Nationalratskommission hielt immerhin an der Initiative fest [16]. Erstmals konnten sich am 13. März Auslandschweizer an einer eidgenössischen Abstimmung beteiligen [17]. Die Annahme des Gesetzes über die politischen Rechte hob die bisherigen kantonalen Ungleichheiten im Ausschluss vom Stimmrecht auf Bundesebene auf [18].

Die Erteilung des Bürgerrechts ist im Bund und in fast allen Kantonen bis heute die einzige Möglichkeit, ausländische Einwanderer auch politisch zu integrieren. Von ihr wird zunehmend Gebrauch gemacht. Betrug die Zahl der eingebürgerten Ausländer 1973 erst 7843, so stieg sie 1976 auf 12 609 [19]. Diese Entwicklung versuchte die Initiative der Nationalen Aktion mit einer Beschränkung der jährlichen Einbürgerungen auf 4000 pro Jahr brüsk zu drosseln. Von der Auseinandersetzung über dieses Volksbegehren und seiner starken Verwerfung wird an anderer Stelle berichtet [20].

Bei der Aufrechterhaltung der Öffentlichen Ordnung kam es erneut zu ernsten Zwischenfällen, nicht nur im Jurakonflikt, sondern auch in der Auseinandersetzung um den Atomkraftwerkbau. Über die Ursachen der einzelnen Zusammenstösse wird an anderer Stelle orientiert [21]. In weit grösserem Umfang als bisher ersuchten die betroffenen Kantone um polizeiliche Unterstützung aus anderen Ständen. So verstärkten bei der präventiven Besetzung von Moutier am 16. April Polizeikräfte aus zehn Kantonen die Berner Grenadiere. Für die Vertreibung der Demonstranten aus dem Umkreis der Kernkraftwerkbaustelle bei Gösgen erhielt die Solothurner Polizei sogar Zuzug aus allen Kantonen; über 900 Mann Ordnungskräfte standen am 26. Juni 2-3000, am 3. Juli 5-6000 Manifestanten gegenüber [22]. Da die Demonstranten bei Gösgen — von Aussenseitern abgesehen — keine Wurfkörper mit sich führten, bezeichneten verschiedene Kritiker den Polizeieinsatz als unverhältnismässig; einzelne deuteten ihn als eine Art. Probe für die vorgesehene eidgenössische Sicherheitspolizei [23].

Mindestens so stark wie die Zusammenstösse von Moutier und Gösgen beschäftigte der internationale Terrorismus die Öffentlichkeit. Dass das schweizerische Territorium gerade von der deutschen Terrorszene nicht unberührt bleibt, zeigte im Dezember ein Zwischenfall im Jura, wo verdächtigte Deutsche sich gegen eine Festnahme mit Schüssen zur Wehr setzten und zwei Grenzwächter verletzten. Nach der Verhaftung der Delinquenten erwartete man ein Auslieferungsgesuch der Bundesrepublik; ein solches traf jedoch einstweilen nicht ein [24].

Gegenmassnahmen gegen terroristische Aktivitäten wurden sowohl auf rechtlichem wie auf polizeilichem Gebiet angestrebt. Am 27. Januar unterzeichnete die Schweiz mit 16 weiteren Staaten die Terrorismus-Konvention des Europarates, welche die gegenseitige Auslieferung von Terroristen erleichtern soll [25]. Über die Ratifizierung eines internationalen Übereinkommens zur Sicherung der Zivilluftfahrt sowie über Vorstösse für eine Verschärfung des schweizerischen Strafrechts wird in anderem Zusammenhang berichtet [26]. Neue Gesetzesvorschriften sah man ausserdem für den inländischen Waffenhandel vor. Das EJPD forderte am Jahresende die Kantone zu Anträgen für ein entsprechendes Bundesgesetz auf; ein solches bedürfte freilich erst einer Verfassungsgrundlage. Um schliesslich die Verschiebung kleinerer automatischer oder halbautomatischer Waffen über die Grenze zu erschweren, verschärfte der Bundesrat die Verordnung zum Kriegsmaterialgesetz [27].

Als polizeiliches Hauptinstrument zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit wie der rechtsstaatlichen Ordnung soll die neue Bundespolizeitruppe dienen, die den kantonalen Beständen entnommen, vom Bund ausgebildet und ausgerüstet und von der Landesregierung eingesetzt würde. In seiner Botschaft an die eidgenössischen Räte trug der Bundesrat kantonalen Bedenken Rechnung, indem er den Ständen für Aufgebot und Einsatz ein Anhörungsrecht einräumte, für das Kommando in der Regel einen kantonalen Beamten vorsah und die Kantone an der Ausbildung — allerdings auch an der Finanzierung — beteiligte [28]. Im Ständerat, wo die Vorlage im Herbst zur Behandlung kam, wurden weitere föderalistische Anliegen geltend gemacht, jedoch ohne wesentlichen Erfolg. Die Volkskammer, die das Geschäft im Dezember vornahm, debattierte hauptsächlich über die Kritik von links, die unter den Ständeherren wenig Echo gefunden hatte. Diese richtete sich dagegen, dass der neuen Polizeitruppe — übrigens auf Verlangen der Kantone — ausdrücklich auch die Wahrung der öffentlichen Ordnung im Sinne von Art. 16 BV zugedacht wurde; mehrere Votanten äusserten die Befürchtung, dass dadurch die Demonstrationsfreiheit beeinträchtigt würde. Da die Verfassung dem Bund wohl die Aufgabe überträgt, für Sicherheit, Ruhe und Ordnung zu sorgen, ihm aber dafür kein anderes Instrument als die Armee ausdrücklich zuerkennt, zog man auf der Linken auch die Verfassungsmässigkeit der neuen Institution in Zweifel. Der Rat lehnte es freilich ab, den Auftrag zur Ordnungswahrung, der auch von einzelnen Sozialdemokraten bejaht wurde, fallenzulassen [29]. Noch vor der Bereinigung der geringfügigen Differenzen zwischen den beiden Kammern bildeten verschiedene Organisationen, die an einer möglichst unbeschränkten Demonstrationsfreiheit interessiert sind, ein Referendumskomitee [30]. Eine engere Zusammenarbeit von Bund und Kantonen zeichnete sich auch auf dem Gebiet der polizeilichen Fahndung ab: im November stimmten die kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren einem zentralen elektronischen Informationssystem zu [31].

Der Terrorismus überschattete weiterhin die Entwicklung des Strafrechts und wirkte humanitären Reformbestrebungen entgegen. Nationalrat Oehen (na, BE) reichte eine parlamentarische Initiative ein, die der Wiedereinführung der Todesstrafe dadurch den Weg bahnen sollte, dass Mord und Geiselnahme in Art. 65 BV als nichtpolitische Vergehen erklärt würden [32]. Meinungsumfragen über das höchste Strafmass zeitigten widersprüchliche Ergebnisse. Bundespräsident Furgler sprach sich wiederholt gegen die Todesstrafe aus [33]. Von verschiedener Seite drängte man aber auf eine Verschärfung der Strafen für Erpressung und Freiheitsberaubung [34]. Der Bundesrat stellte hierauf eine entsprechende Vorlage für Ende 1979 in Aussicht [35]. Polizeikreise aus Biel nahmen Anstoss an relativ milden Gerichtsurteilen über Gewaltverbrechen und organisierten eine Massenpetition an das EJPD [36].

Trotzdem wurde die Humanisierung des Strafvollzugs weiterverfolgt [37]. Bundespräsident Furgler nahm ein Postulat für eine Vereinheitlichung des Mindestlohns der Strafge fangenen positiv auf und beantwortete Petitionen von Anstaltsinsassen [38]. Die Eröffnung eines schweizerischen Ausbildungszentrums für Strafvollzugspersonal verzögerte sich jedoch, da bis zum Jahresende kein geeigneter Leiter gefunden wurde [39].

Nachdem der Bundesrat 1976 den ehemaligen SS-Angehörigen Menten an seinen Heimatstaat Holland ausgeliefert hatte, obwohl die ihm zur Last gelegten Verbrechen nach schweizerischem Recht verjährt waren, fügte er seinem Antrag zu einem allgemeinen Rechtshilfegesetz eine Ergänzung bei, die aus dem Fall die Konsequenzen zog. Da es sich gezeigt habe, «dass die politischen Realitäten gelegentlich stärker sind als das positive Recht, das diesen nicht Rechnung trägt», wünschte er die Aufhebung der Verjährung für Verbrechen gegen die Menschheit, Kriegsverbrechen und mit diesen vergleichbare Terrorakte. Der Ständerat hiess diese Ergänzung ohne Gegenstimmen gut, fasste aber in anderen Bereichen die Bedingungen für die Rechtshilfe enger; Steuerhinterziehung und Verletzung wirtschaftspolitischer Massnahmen schloss er ohne Einschränkung aus [40]. Dass konkurrierende einzelstaatliche Ansprüche auf Verfolgung von Akteuren des internationalen Untergrunds zu grotesken Situationen führen können, zeigte der Fall der Deutsch-Italienerin Petra Krause. Diese wurde nach mehr als zwei Jahren Untersuchungshaft von den zürcherischeri Behörden aus gesundheitlichen Gründen entlassen, aufgrund eines hängigen italienischen Gesuches aber sogleich wieder festgenommen und nach Italien überstellt, wo man sie nach kurzer Zeit wegen ihres angegriffenen Zustandes erneut in Freiheit setzte [41].