Il y a quelques années, l'organisation du territoire était considérée comme une tâche publique centrale au même titre que les autres. De nos jours, elle se trouve dans une phase critique, où se mêlent désillusions et regrets. L'aménagement du territoire n'assume plus en effet totalement les fonctions directrices qui étaient les siennes, dans la mesure où l'accent a été mis sur la planification sectorielle. De plus, la prise en charge de cette tâche par l'administration et sa délégation à diverses instances menacent directement la fonction intégratrice d'un aménagement bien compris. Le débat portant sur la stratégie à adopter se heurte à deux grands problèmes. Le premier concerne le processus de décision et le second a trait au découpage, territorial ou sectoriel [1].

De par son caractère fédéraliste prononcé, la loi sur l'aménagement du territoire (LAT) laisse une grande latitude aux cantons pour l'élaboration de leurs plans directeurs. Toutefois, lors de la procédure de consultation sur l'ordonnance d'exécution, plusieurs cantons ont estimé qu'elle ne leur laissait pas assez de liberté de manoeuvre. Ils s'en sont pris en particulier à l'article 24 relatif aux plans d'affectation à qui ils reprochaient d'empiéter sur leurs attributions. Cette critique et d'autres ont été examinées et concrétisées dans le texte remanié qui est entré en vigueur en octobre [2]. Par ailleurs, l'ouvrage de synthèse publié dans le courant de l'année par le DFJP sur les travaux préparatoires du projet de loi ainsi que sur les débats parlementaires qu'il a occasionné devrait faciliter l'interprétation des diverses dispositions quant aux tâches des cantons en matière de planification [3].

Le redimensionnement des zones à bâtir, tel qu'il est prévu par la LAT, a également été contesté. Des voix radicales ont souligné que celui-ci avait conduit à une hausse disproportionnée du prix du terrain [4]. Saisi de 42 recours de droit public contre le plan d'ensemble du Conseil d'Etat zurichois, le Tribunal fédéral a rendu pour sa part deux jugements exemplaires. Le premier concernait des problèmes de délimitation de zones à bâtir dans le cadre du plan d'urbanisation et le second mettait en cause la délimitation des territoires d'exploitation et de dépôt de matériaux dans le plan des paysages. Dans les deux cas les recourants ont fait valoir que les indications du plan d'ensemble constituaient une atteinte à leur droit de propriété. Partant du principe que ce plan directeur lie les autorités et non les propriétaires fonciers, le Tribunal fédéral a jugé que dans les deux cas, le plan d'affectation ne portait pas atteinte au droit constitutionnel de la garantie de la propriété [5].

Le problème de la participation de la population à l'établissement des plans, telle qu'elle figure à l'article 4, a aussi été évoqué. Le Conseil des Etats avait prévu en son temps de solliciter uniquement «l'avis» des citoyens et non de les faire «participer de manière adéquate». Or pour certains, l'aménagement du territoire aurait tout «à gagner de s'étayer d'une légitimation supplémentaire en introduisant une participation active de la population», et ce d'autant plus que des expériences concluantes ont été enregistrées dans ce sens [6]. D'autres controverses ont éclaté au sujet de l'application de la LAT. Ainsi dans le canton de Zurich, le plan régional dans le Pfannenstiel a une nouvelle fois été repoussé et l'initiative des milieux bourgeois en faveur d'une atténuation de la loi de planification et de construction déposée [7].

Cette volonté d'aménager sectoriellement notre espace ne va pas sans susciter des réactions. Auteur d'une motion, le conseiller national Ott (ps, BL) a exigé du gouvernement qu'il définisse «une politique du cadre de vie», destinée à faciliter l'élaboration de plans dans des domaines aussi variés que ceux du peuplement, des transports, de l'énergie et de la mise en valeur des ressources. Dans sa réponse écrite, le Conseil fédéral a indiqué que cette question serait abordée une fois les plans directeurs cantonaux totalement exécutés; le délai d'exécution étant fixé pour fin 1984 [8].

Ce souci de protéger notre cadre de vie a constitué l'un des thèmes majeurs de la campagne nationale pour une renaissance de la cité. Lancée sous l'égide du Conseil de l'Europe, elle visait avant tout à éveiller l'intérêt du public à la vie urbaine et au rôle des villes dans la société présente et future. Or à ce sujet, le constat est accablant. Le bruit, la pollution, l'isolement ont conduit au dépeuplement de nos cités. En vingt ans, les cinq plus grandes villes suisses ont perdu plus de 11 % de leur population, alors que simultanément les zones sururbaines ont connu une croissance anarchique. Toutes les personnalités helvétiques qui ont patronné cette vaste action et les expositions qui ont été inaugurées [9], se sont efforcées de placer l'homme au centre de leurs préoccupations, afin de redonner à la ville sa fonction originelle d'authentique carrefour des relations humaines. Cependant, face à l'ampleur du problème, il reste à savoir si les promoteurs de la campagne auront les moyens de leur politique. Le réaménagement récent de certaines cités et la spéculation foncière peuvent laisser songeurs [10].

Dans le domaine du droit foncier, les discussions politiques ont avant tout porté sur la révision de la Lex Furgler et sur la nouvelle initiative contre la spéculation foncière. Pendant l'année 1980, les ventes de terrains à des personnes domiciliées à l'étranger avaient à nouveau légèrement augmenté par rapport à 1979. Les autorités fédérales et cantonales s'étaient prononcées sur 6020 requêtes et avaient donné leur accord dans 5950 cas (1979: 5906). Cependant, en raison des mesures toujours plus restrictives régissant la situation des lieux à vocation touristique [11], le marché immobilier à tendance à se déplacer vers des régions jugées moins attractives [12]. C'est pourquoi certaines communes, comme celles du canton d'Obwald, ont pris des mesures de défense en matière d'acquisition de terrains ou d'immeubles par des étrangers [13].

En automne, le Conseil fédéral a publié le projet de loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger. Lors de la procédure de consultation, le principe d'ériger une véritable loi de durée illimitée en lieu et place de l'arrêté fédéral qui arrivera à échéance en décembre 1982 n'a guère été contesté. En revanche, diverses objections ont été formulées à l'encontre de l'avant-projet. On lui reprochait dans l'ensemble son caractère hétéroclite qui, aux dires de certains — cantons et organisations touristiques, milieux économiques — ne se contentait pas seulement d'imposer des restrictions aux ventes d'immeubles à des étrangers, mais d'introduire en plus des mesures de nature économique excessives. D'autres, proches des milieux fédéralistes et des cantons touristiques à nouveau, ont dénoncé la haute main du Conseil fédéral dans l'attribution des autorisations d'acquisition. Ils ont fait grief au gouvernement de ne pas laisser suffisamment de compétences aux cantons, notamment dans la détermination et la répartition du contingent. Les derniers enfin — Fédération suisse pour la protection des paysages, Ligue suisse du patrimoine national — ont jugé le projet guère plus restrictif que les normes en vigueur, et regretté l'absence d'une réglementation précise concernant la sauvegarde de l'environnement ou la spéculation foncière [14].

Le projet révisé tient compte, dans une large mesure, des résultats de la consultation. La loi se bornera dorénavant à prévenir l'emprise étrangère sur «le sol national». Elle ne visera plus directement des objectifs touchant à la politique conjoncturelle, à l'aménagement du territoire ou à la protection des sites. En outre, elle étend dans la mesure du possible la responsabilité propre des cantons. Compétence leur sera ainsi donnée d'adapter, de manière optimale, sur leur territoire et dans le cadre de la loi, l'acquisition de logements les plus divers. Cette volonté de laisser aux cantons le soin de légiférer eux-mêmes en la matière est emprunte du souci d'une redistribution des tâches sur le plan fédéral. Toutefois, le gouvernement établit un certain nombre de règles plus restrictives, en particulier pour l'acquisition de logements de vacances dans les localités à vocation touristique. Des normes maximales unitaires sont fixées, normes qui en principe ne pourront plus être dépassées, hormis dans «les cas de rigueur» strictement délimités par la loi. Pour le reste, le projet reprend, moyennant des améliorations ponctuelles, les dispositions'de l'arrêté fédéral [15].

Bon nombre de commentaires critiques ont souligné que la nouvelle réglementation prévue allait favoriser «un bradage du sol» dans des communes qui avait été jusque-là épargnées. De plus, le fait que les limites fédérales ne s'appliquent qu'aux logements de vacances, certains craignaient des manoeuvres tendant à éluder la législation, du genre de celles de faire passer des immeubles de résidence secondaire pour des apparthôtels, alors que l'infrastructure hôtelière nécessaire fait totalement défaut [16].

Le projet de loi a également été présenté comme un contre-projet indirect à l'initiative pendante de l'Action nationale «contre le bradage du sol national». Déposée en 1979, elle exige l'arrêt total de l'acquisition de résidences secondaires par des étrangers [17].

Un groupe de travail formé par des milieux divers — Fédération suisse des locataires, Union des producteurs suisses, organisations écologistes et partis de gauche — ont lancé dans le courant de l'automne une initiative populaire «ville-campagne contre la spéculation foncière». Tout en garantissant la propriété, l'initiative veut interdire l'acquisition de terrains ou d'immeubles à des fins spéculatives. Le futur acquéreur d'une parcelle devra notamment prouver qu'il en a besoin pour son propre usage ou qu'il envisage la construction de logements à loyers modérés. D'autre part, elle prévoit d'instaurer un contrôle des prix sur les terrains agricoles. Ainsi le prix de vente d'une parcelle ne pourra dépasser le double de la valeur de rendement et seuls les exploitants de ces biens-fonds pourront faire valoir un usage personnel. Enfin, elle contient encore des principes sur l'expropriation et le prélèvement de plus-values, afin de dispenser les communes de payer des indemnités énormes pour des terrains déclassés [18]. Cette initiative a rencontré de nombreux détracteurs dans les milieux proches des entrepreneurs et des propriétaires fonciers, dans la mesure où elle tend à limiter les droits des propriétaires, paralyser le marché du sol et engendrer davantage de bureaucratie sans favoriser la construction de logements [19].

L'activité dans le secteur de la construction de logements n'a, à bien des égards, guère été suffisante en 1981. Bien que le nombre de logements neufs ait eu tendance à s'accroître au cours de l'année, la situation sur le marché ne s'est pas pour autant détendue. Elle s'est même resserrée dans les zones urbaines. C'est ainsi que pour le seul premier semestre 1981, 14 086 (1980: 12 844) logements ont été construits, ce qui représente une progression de 9,7% par rapport à la période correspondante de 1980. Certes, toutes les catégories de communes ont contribué à cet accroissement, mais si l'on se réfère à l'augmentation nette [20], on constate qu'elle a été pratiquement nulle pour les grandes villes, faible dans les villes moyennes et relativement forte dans les communes rurales. D'autre part, les perspectives d'avenir se sont assombries. Les autorisations délivrées ont été de 4,6% inférieures à celles octroyées lors du premier semestre 1980, affectant avant tout les grandes (— 4,4%) et moyennes (— 12,5%) agglomérations [21].

Cette évolution négative sur le front des logements ne s'est guère améliorée au terme de l'année, comme en témoigne la dernière statistique relative au nombre de logements vacants [22]. A cet égard, les occupations de maisons et d'appartements dans les grandes villes — Genève, Lausanne, Berne, Bâle, Zurich et même à Lucerne — sont symptomatiques de ce qu'il faut bien appeler la «crise du logement». Il est vrai qu'à l'exception de Genève où la situation est particulière [23], les occupations ont été, pour une bonne part, le fait de mouvements de jeunes. La mise à disposition de logements avantageux, à côté des centres autonomes, constitue en effet l'une de leurs revendications principales [24]. Sur le plan parlementaire, plusieurs interventions ont exigé du Conseil fédéral qu'il prenne des mesures pour stimuler plus vigoureusement la politique de construction et d'accession à la propriété de logements. Il s'agirait en particulier, comme l'a proposé par voie de motion le conseiller national Meizoz (ps, VD), de modifier l'actuelle loi fédérale dans le but de réduire le poids des avances accordées à un promoteur par la Confédération ou par des tiers (en portant par exemple la durée de remboursement de 25 à 30 ans) et d'associer plus étroitement les cantons à la mise en oeuvre de cette politique [25]. Le gouvernement s'est rallié en principe à toutes ces suggestions, tout en soulignant qu'une modification de la loi n'était pas nécessaire. Il a néanmoins fait un pas dans cette direction, en demandant aux Chambres de débloquer un crédit-programme de 200 millions de francs au titre de l'encouragement à la construction de logements [26]. Il se pourrait qu'il s'agisse là de l'ultime intervention fédérale en la matière. En effet, les dispositions de la nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons prévoient que l'encouragement à la construction de logements sera désormais du ressort cantonal [27].

Au chapitre de la protection des locataires, l'essentiel des discussions ont porté sur le problème tant controversé des répercussions du taux d'intérêt hypothécaire sur les loyers ainsi que sur les mesures à prendre pour tenter d'assainir un marché immobilier passablement perturbé. En novembre 1981, l'indice des loyers a accusé une hausse de 4,6% (1980: 2,4%) par rapport au mois de mai de la même année, alors qu'entre novembre 1980 et mai 1981, elle avait été de 2,9% (1,6% entre mai et novembre 1980). En l'espace d'une année, le niveau des loyers s'est élevé de 7,6%. C'est le taux de renchérissement le plus important enregistré depuis le printemps 1975. Cette augmentation est imputable avant tout aux hausses successives des taux hypothécaires survenues en cours d'année, mais aussi à un accroissement des coûts dans le secteur de la construction. Pour la seule année 1981, les taux des anciennes hypothèques ont passé de 4,49% à 5,56% [28]. Par ailleurs, les annonces faites par différents établissements bancaires de majorer de 1/2 % l'intérêt à partir de mars 1982 ont été très mal accueillies tant par les milieux proches des locataires qu'au sein des propriétaires d'immeubles [29]. Les premiers se sont montrés particulièrement préoccupés par le rythme accéléré de ces augmentations —1/2% environ tous les six mois depuis deux ans — et s'en sont pris à la législation fédérale actuellement en vigueur. Ils ont dénoncé la pratique actuelle qui consiste à détourner de leur esprit les principes énoncés par l'arrêté fédéral du 30 juin 1972 qui institue les normes maxima délimitant les hausses abusives: augmentation maximale du loyer de 3,5% quand le taux hypothécaire varie de 1/4%. En effet, cette limite à ne pas franchir tend à devenir la référence habituelle pour répercuter pleinement sur les loyers tous soubresauts du taux hypothécaire (automatisme), alors qu'à l'inverse, devant le marché asséché qu'est le nôtre, les propriétaires ne sont pas toujours enclins à baisser les loyers lorsque leurs coûts diminuent. C'est également 'dans ce sens qu'est intervenu le conseiller national Nauer (ps, ZH). Auteur d'une motion, il demande au gouvernement de réexaminer les dispositions fixant les taux jusqu'à concurrence desquels les loyers peuvent être majorés à la suite d'un renchérissement ou d'une hausse du taux hypothécaire [30]. Tout en admettant que les banques ont d'excellentes .raisons pour accroître ainsi les taux, les propriétaires ont toutefois déploré la politique actuelle en matière de taux d'intérêt hypothécaire, sur lequel ils n'ont aucune prise, et les augmentations répétées qu'ils subissent autant que leurs locataires. C'est pourquoi ils ont suggéré aux banques et compagnies d'assurances, principales pourvoyeuses du marché hypothécaire, de stabiliser ces taux en différant leur politique d'amortissements, en rallongeant les délais des préavis pour les modifications de ces taux ou en pratiquant des prêts à taux fixes [31].

De nombreuses propositions ont été faites pour tenter de contenir quelque peu ces variations. Ainsi les milieux bancaires se sont déclarés favorables à l'introduction d'un taux d'intérêt hypothécaire fixe (entre 7 et 11 %) où à ce que la Banque nationale (BNS) accorde aux banques des crédits de refinancement plus avantageux en ce qui concerne les hypothèques. Par ailleurs, le Conseil fédéral a accepté d'examiner un postulat Uchtenhagen (ps, ZH) qui contient toute une palette de mesures, allant de la surveillance des prix à l'endiguement de l'exportation de capitaux, en passant par la création d'un fonds de stabilité pour compenser les risques entre les différentes catégories d'établissements bancaires [32].

Pour sa part, le gouvernement a soumis à l'appréciation des cantons, partis et organisations intéressées un avant-projet d'un groupe d'experts destiné à renforcer la protection des locataires. Reprenant en partie les idées contenues dans le contre-projet à une initiative populaire, qui tous deux avaient échoué en 1977 devant le peuple [33], ce document comporte deux grands volets. Il vise en premier lieu à modifier l'article 34septies de la Constitution, afin d'étendre à l'ensemble du pays la protection contre les loyers abusifs, qui n'est applicable à l'heure actuelle qu'aux seules régions affectées par la pénurie de logements. Deuxièmement, il cherche à renforcer la réglementation du CO en matière de congés injustifiés. L'innovation la plus importante consiste dans la limitation du droit du bailleur à résilier un contrat de location. Ce dernier ne sera autorisé à le faire que sous certaines conditions, par exemple lorsque le propriétaire a lui-même besoin des locaux ou lorsque la prolongation du bail empêche une «utilisation rentable de l'immeuble». Le juge aura en outre la faculté de casser une résiliation de bail injustifiée [34]. Pressentant les réactions que cette mesure pourrait susciter, l'avant-projet contient une variante qui reprend pour l'essentiel la réglementation actuelle. Si l'extension de la protection des abus à tout le territoire n'a guère été contestée, en revanche, le droit du juge d'annuler un congé injustifié a rencontré de vives oppositions. Alors que les organisations syndicales et de locataires se sont prononcées en faveur d'une telle mesure, les groupes patronaux et immobiliers y étaient hostiles. Quant aux cantons, seuls Genève et le Jura ont émis un avis positif [35]. En attendant que cette réforme entre en vigueur, le Conseil national a accepté de prolonger pour cinq nouvelles années l'actuelle législation sur les abus, non sans que la gauche ait tenté en vain d'y apporter un certain nombre de modifications [36]. Enfin les citoyens du canton de Vaud se sont dotés, à l'instar de Genève, d'un tribunal central des baux qui sera compétent pour trancher les litiges entre propriétaires et locataires [37].