In der Januarsession befasste sich der Nationalrat mit drei 1990 eingereichten parlamentarischen Initiativen zur Verbesserung der Vertretung der Frauen in den Behörden. Die erste verlangte, dass sich die Ständeratsabordnungen der Vollkantone aus je einem Mann und einer Frau zusammensetzen müssen. Der Rat lehnte diesen Vorstoss mit 77 zu 39 Stimmen ab; er begründete seinen Entscheid vor allem mit dem Argument, dass Quotenregelungen bei Volkswahlen undemokratisch seien [1].

Eine zweite, von Nationalrätin Leutenegger (gp, BL) eingereichte parlamentarische Initiative forderte, dass in beiden Parlamentskammern, im Bundesrat, im Bundesgericht und in den ausserparlamentarischen Kommissionen kein Geschlecht mit einem Anteil von weniger als 40% vertreten sein soll; gleiches, allerdings auf den Nationalrat beschränkt, forderte auch eine parlamentarische Initiative der SP-Fraktion. Die vorberatende Kommission beantragte zwar Ablehnung dieser Vorschläge, wollte aber mit zwei Postulaten den Initiantinnen entgegenkommen. Mit dem einen wollte sie den Bundesrat auffordern, für Expertenkommissionen analog zu den Bestimmungen über die Berücksichtigung der sprachlichen Minderheiten eine Regelung zugunsten der Frauen zu schaffen. Mit dem anderen wurde von der Regierung eine generelle Abklärung der Realisierbarkeit und der Auswirkungen von geschlechtsspezifischen Quotenregelungen für die eidgenössischen Behörden erbeten. Wie gross der Argwohn der Ratsmehrheit gegen jede Art von Frauenquoten ist, zeigte sich bei den Abstimmungen im Plenum: Nachdem sich der Nationalrat gegen die beiden parlamentarischen Initiativen ausgesprochen hatte, lehnte er auf Antrag von Moser (ap, AG) und Steffen (sd, ZH) ohne Diskussion auch die beiden Kommissionspostulate ab [2].

Trotz dieser negativen Haltung der Parlamentarier beschloss der Bundesrat zwei Monate später neue Richtlinien für die Besetzung von ausserparlamentarischen Kommissionen. Danach soll bei der Bildung dieser Gremien generell nicht nur auf eine angemessene Vertretung der verschiedenen Regionen, der Sprach-, Alters- und Interessengruppen, sondern auch der Geschlechter geachtet werden. Dabei soll der Anteil der Frauen mindestens 30% betragen, wobei längerfristig eine paritätische Vertretung der Geschlechter anzustreben ist [3]. In seiner Antwort auf eine Einfache Anfrage Hubacher (sp, BS) gab der Bundesrat bekannt, dass im Mai 1992 der Frauenanteil in den insgesamt 388 ständigen ausserparlamentarischen Kommissionen 11% betrug; nur bei 17 (4,4%) dieser Gremien führte eine Frau den Vorsitz [4].

Wie zuvor eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe befasste sich nun auch eine parlamentarische Kommission mit der Gleichstellung der Geschlechter in der Gesetzessprache. Gemäss ihrem Bericht sollen bei der Redaktion von Texten der Bundesversammlung die Empfehlungen der Verwaltungsgruppe zum Zuge kommen (allerdings ausdrücklich ohne Verwendung von Grossbuchstaben im Wortinneren). Um die Einheitlichkeit von Gesetzestexten zu gewährleisten, sollen diese Neuerungen freilich bloss bei neuen Gesetzen oder bei Totalrevisionen, nicht aber bei Teilrevisionen bereits bestehender Gesetze zur Anwendung gelangen. Den Widerständen französisch- und italienischsprachiger Parlamentarier wurde insofern Rechnung getragen, als es in Texten in diesen beiden Amtssprachen auch zulässig ist, weiterhin ausschliesslich die männliche Form zu verwenden. Der Nationalrat nahm, gegen einen Antrag Maspoli (lega, TI), mit 65 zu 37 Stimmen vom Bericht in zustimmendem Sinne Kenntnis; der Ständerat folgte ihm ohne Gegenstimmen [5].

Sowohl Vollmer (sp, BE) als auch Jaeger (ldu, SG) hatten im Vorjahr parlamentarische Initiativen für die Einführung eines parlamentarischen Regierungssystems eingereicht; ersterer im Sinne einer Anregung, letzterer als Forderung. Beide gaben sich überzeugt, dass ein solches System, bei dem die grossen Parteien um die Ubernahme der Regierungsverantwortung konkurrieren, grössere Effizienz aufweist und auch für die Bürgerinnen und Bürger attraktiver ist als das herkömmliche Konkordanzsystem mit der Regierungsbeteiligung aller bedeutenden Parteien. Kernpunkt eines solchen Systems wäre das Recht des Parlaments, den Bundesrat während einer Legislatur abzuberufen (Misstrauensvotum). Jaeger und Vollmer glauben, dass ein solches Konkurrenzsystem auch bei Beibehaltung der Volksrechte funktionieren könnte. Damit widersprachen sie der Meinung der meisten Politikwissenschafter, welche argumentieren, dass bei einem Konkurrenzsystem die Volksrechte beschnitten werden müssen, weil sonst die Oppositionsparteien mit Referenden die Regierungspolitik blockieren könnten. Die beiden Initianten fanden nur gerade bei der LdU/EVP-Fraktion Unterstützung. Trotzdem möchte der Nationalrat die Möglichkeit eines Systemwechsels nicht ganz aus den Augen verlieren. Er bekräftigte seine bereits bei der Behandlung der Vorstösse Rhinow/Petitpierre geäusserte Meinung, dass im Rahmen der Reform des Regierungssystems die Einführung eines parlamentarischen Systems als gleichwertige Variante geprüft werden müsse und überwies ein entsprechendes Postulat seiner Kommission. Damit stellte er sich gegen den Bundesrat, welcher Ende 1991, bei seinem Kommentar zum Zwischenbericht der von ihm eingesetzten Arbeitsgruppe, den Experten empfohlen hatte, sich mit einem derartigen Modell nicht prioritär zu befassen [6].

Der Bundesrat beschloss an einer Klausurtagung im Juni, dass er eine grundlegende Regierungsreform nicht mehr in diesem Jahrhundert verwirklichen möchte. Als ohne Verfassungsänderung durchführbare Sofortmassnahme schlug er vor, die Regierung durch zwei bis maximal vier zusätzliche Staatssekretäre je Departement zu entlasten. Diese würden im Rahmen eines flexibel gestalteten Pflichtenheftes sowohl im Inland (Verwaltungsleitung, Beziehungen zum Parlament) als auch im Ausland zum Einsatz kommen. An einer weiteren Klausurtagung im November konkretisierte der Bundesrat seine Vorstellungen. Demnach sollte jeder Bundesrat freie Hand bei der Ausgestaltung der Führungsstrukturen seines Departements erhalten. Die Staatssekretäre (die auch einen anderen Titel, wie z.B. Vizebundesrat tragen könnten) würden den departementalen Führungsgremien angehören, den Departementschef vor der Öffentlichkeit, vor parlamentarischen Kommissionen und zum Teil auch vor dem Parlament vertreten. Da sie in bestimmten Fällen – allerdings ohne Stimmrecht – an Bundesratssitzungen teilnehmen könnten, dürften sie im Ausland als Kabinettsmitglieder akzeptiert werden [7].

Die Kommission des Ständerates kam Ende Jahr in ihrem Zwischenbericht zu den Vorschlägen der Arbeitsgruppe für die Regierungsreform zu einem ähnlichen Schluss wie der Bundesrat. Zuerst hatte sie zwar auch noch eine eingehende Prüfung des Konkurrenzsystems angeregt, schliesslich wurde aber von der Kommissionsmehrheit dasjenige Modell am positivsten eingeschätzt, bei dem jeder Bundesrat durch zusätzliche Verwaltungsdirektoren oder Staatssekretäre bei der Departementsführung entlastet würde. Eine Minderheit der Kommission würde allerdings eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte bevorzugen [8].

Die "Zauberformel" für die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrats geriet zwar auch im Berichtsjahr nicht ernsthaft in Gefahr, wie üblich war sie aber einigen Belastungsproben ausgesetzt. Zuerst rückte die Regierungsbeteiligung der SP ins Visier. Anlass war die Drohung von Parteipräsident Bodenmann, im Zusammenhang mit der Beschaffung der FAI18-Kampfflugzeuge eine Strafanzeige gegen den freisinnigen Bundesrat Villiger einzureichen. Mit einer öffentlichen Entschuldigung für diesen "politischen Fehler" gelang es Bodenmann, die erbosten bürgerlichen Parteispitzen wieder zu besänftigen [9]. Später führte die Opposition der SVP zum EWR-Vertrag und der populistische Stil einiger ihrer Exponenten im Verlauf der Abstimmungskampagne zu Diskussionen über den Sinn und Zweck der Bundesratsbeteiligung dieser kleinsten Regierungspartei [10].

Die Vereinigte Bundesversammlung wählte am 9. Dezember mit 185 Stimmen Adolf Ogi zum Bundespräsidenten und mit 134 Stimmen Otto Stich zum Vizepräsidenten für das Jahr 1993 [11].

Wie üblich und gesetzlich vorgeschrieben, unterbreitete der Bundesrat im Frühjahr dem neugewählten Parlament die Regierungsrichtlinien, den Finanzplan sowie erstmals den vom Nationalrat 1990 mit einem Postulat geforderten Personalplan für die laufende Legislaturperiode. Unter dem Leitmotiv "Öffnung nach Aussen – Reformen im Innern" stellte er vier wichtige Ziele seiner Politik vor: das qualitative Wachstum, eine erhöhte Innovationsbereitschaft, die Offnung der Schweiz gegenüber dem Ausland sowohl im politischen als auch im wirtschaftlichen Bereich und die Förderung der Solidarität im Inneren. Der Bericht betonte aber auch die Schwierigkeiten einer längerfristigen Planung in einem sich rasch wandelnden Umfeld und unter dem Druck von knappen Finanzmitteln [12].

Im Parlament wurde der Bericht im allgemeinen recht positiv aufgenommen. Massive Kritik kam nur von der Auto-Partei, welche in den Legislaturzielen den Ausdruck eines immer weiter wuchernden Staatsaktivismus sah, sowie von den Schweizer Demokraten, die sich mit den europapolitischen Zielen überhaupt nicht anfreunden konnten. Zwei Motionen der SD/Lega-Fraktion bezüglich des agrarpolitischen Teils der GATT-Verhandlungen bzw. für eine restriktivere Einwanderungspolitik wurden abgelehnt. Gegen den Widerstand der Linken stimmte der Nationalrat einer Motion seiner Kommission zu, welche den Verzicht auf das vom Bundesrat geplante Stabilitätsgesetz verlangt; der Ständerat korrigierte diesen Entscheid mit der Umwandlung dieser Richtlinienmotion in ein Postulat. Zu den Bereichen Umwelt, soziale Sicherheit, Gesundheitsund Finanzpolitik wandelte der Nationalrat eine ganze Serie von Richtlinienmotionen entweder in Postulate um oder lehnte sie – namentlich wenn sie von der SD/Lega-Fraktion stammten – ab. In ihrer verpflichtenden Form sowohl vom National- als auch vom Ständerat gutgeheissen wurde hingegen eine Motion der GPK, welche verlangt, dass eine Steigerung der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen explizit unter die Legislaturziele aufgenommen wird, sowie eine Motion der Ständeratskommission über den Schutz der Mutterschaft und der Familie [13]. In der Wintersession überwies der Nationalrat zudem eine Motion seiner Finanzkommission, welche vom Bundesrat verlangt, systematisch zu überprüfen, welche Verwaltungstätigkeiten sich rationalisieren liessen und auf welche ganz verzichtet werden könnte [14].

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats befasste sich mit der Vertretung der Sprachgruppen in der allgemeinen Bundesverwaltung (d.h. ohne PTT, SBB und Regiebetriebe). Sie kam dabei zum Schluss, dass sich trotz der 1983 vom Bundesrat erlassenen entsprechenden Weisungen die Anteile der Sprachminderheiten nicht erhöht haben. Zwar nahm zwischen 1982 und 1990 der Anteil der Französischsprachigen leicht von 15,1% auf 15,7% zu, der Anteil der Italienischsprachigen bildete sich jedoch von 5,0% auf 4,8% zurück und der Anteil der Romanischsprachigen blieb bei 0,6%. 1980 hatten die Anteile dieser Sprachgruppen an der schweizerischen bzw. der gesamten Bevölkerung 20,1%/4,0%/0,9 % bzw. 18,4%19,8%/0,8% betragen. Als Massnahmen zur Veränderung dieses Zustandes empfahl die GPK dem Bundesrat namentlich die Ernennung von nichtdeutschsprachigen Personalchefs und einen Ausbau der Übersetzungsdienste, um zu gewährleisten, dass alle Beschäftigten Texte in ihrer Muttersprache verfassen können [15].

Mehr zu reden als in früheren Jahren gab im Nationalrat der Antrag des Bundesrates, ihn für die Periode 1993-1996 zu ermächtigen, die Löhne des Bundespersonals an die Teuerung anzupassen. Er hatte vorgeschlagen, wie bisher den Anspruch des Personals auf die Erhaltung der Kaufkraft anzuerkennen und dazu einen vom Bundesrat jährlich festzulegenden Teuerungsausgleich auszurichten. Die Auto-Partei blieb zwar mit ihrem Nichteintretensantrag isoliert; in der Detailberatung schlug jedoch die von der FDP, der SVP und der LP unterstützte Kommissionsminderheit vor, den Bundesrat zur Ausrichtung eines Teuerungsausgleichs zu ermächtigen, ohne aber einen expliziten Anspruch des Personals zu statuieren. Dieser Antrag unterlag freilich ebenso wie der Versuch, den Bundesrat zu verpflichten, bei der Festlegung der Höhe dieses Teuerungsausgleichs neben den Lebenshaltungskosten noch weitere Faktoren wie die Lage der Wirtschaft und der Bundesfinanzen zu berücksichtigen. Auch im Ständerat konnte sich ein analoger Antrag nicht durchsetzen [16].

Die rapide Verschlechterung der Bundesfinanzen veranlasste allerdings das Parlament in der Dezembersession zu einer Meinungsänderung. Beide Räte überwiesen gegen den Widerstand der Linken je eine Motion ihrer Finanzkommissionen, welche den Bundesrat auffordert, eine Vorlage auszuarbeiten, die es ermöglicht, in Perioden mit wirtschaftlicher Rezession und defizitären Bundesfinanzen auf den vollständigen Ausgleich der Teuerung zu verzichten. Dabei ist die Motion des Nationalrats etwas zurückhaltender formuliert, indem sie dem Bundesrat die Möglichkeit einräumt, auch die Komponente des sozialen Ausgleichs zu berücksichtigen [17].

Ein erstes Opfer mussten die Bundesangestellten bereits bringen: Der Bundesrat setzte den Teuerungsausgleich auf 3,0% fest (bei einer Inflationsrate von 3,4% zu Jahresende). Zudem reduzierte er die 1988 angesichts des ausgetrockneten Arbeitsmarkts und den dadurch entstehenden Rekrutierungsproblemen eingeführte jährliche Sonderzulage für das Personal in der Agglomeration Genf und der Stadt Zürich von 2100 Fr. auf 1100 Fr.; für die Agglomerationen Bern, Lausanne, Basel und Winterthur und die Vororte Zürichs wurde sie vollständig gestrichen [18].

Der Nationalrat befasste sich mit einer im Vorjahr vom Ständerat überwiesenen und auch von einer Mehrheit seiner vorberatenden Kommission unterstützten Motion Rüesch (fdp, SG). Diese hatte vom Bundesrat verlangt, die Bestimmungen der Pensionskasse des Bundes in dem Sinne zu ändern, dass die hohen Einkaufssummen für Kaderpersonal, welches von der Privatwirtschaft zum Bund wechseln möchte, nicht zu einem Hinderungsgrund für eine Anstellung werden. Bundesrat Stich verwies auf die wachsende Bedeutung der Freizügigkeitsabkommen und bekämpfte zusammen mit Eggenberger (sp, BE) diesen Vorstoss, welcher seiner Meinung nach im Endeffekt zu einer generellen Übernahme der Einkaufskosten durch den Bund führen würde. Der Rat folgte dieser Argumentation und überwies die Motion lediglich in Postulatsform [19].

Der Ständerat überwies die von der Volkskammer im Vorjahr gutgeheissene Motion für die Schaffung eines verbesserten Personalmanagementssystems ebenfalls. Mit diesem System soll die Information über Personalbewegungen verbessert und der Vollzug der Stellenplafonierung wirksamer gestaltet werden [20].

Das im Verlauf der Jahre massiv geschrumpfte Projekt der Dezentralisierung der Bundesverwaltung trat in die Entscheidungsphase. Der Ständerat stimmte als Erstrat ohne Opposition den Baukrediten für die Verlegung von drei Bundesämtern von Bern nach Neuenburg, Biel und Grenchen (SO) zu. Der Widerstand des von der Verlegung betroffenen Personals kam dann im Nationalrat zur Sprache. Insbesondere der Gewerkschaftsvertreter Vollmer (sp, BE), aber auch der Fraktionssprecher der FDP wiesen auf eventuelle negative Auswirkungen auf das Betriebsklima in den umzusiedelnden Amtern für Statistik, für Wasserwirtschaft bzw. für Wohnungswesen hin; am ausgeprägtesten war die Kritik am neuen Standort Grenchen. Rückweisungsanträge von Dünki (evp, ZH) für das Projekt in Grenchen und der SD/Lega-Fraktion für die Vorhaben in Biel und Neuenburg wurden jedoch deutlich abgelehnt. In Anbetracht der Vorteile in bezug auf die Rekrutierung von französischsprachigem Personal und der von der Dezentralisierung erhofften wirtschaftlichen Stärkung der Jurasüdfussregion schien einer Mehrheit des Rates ein Umzug oder ein längerer Arbeitsweg für das Personal durchaus zumutbar [21].

Die Beratung des an sich wenig umstrittenen neuen Bundesstatistikgesetzes erhielt durch den EWR-Vertrag einige Brisanz. In der EWR-Botschaft publizierte Schätzungen ergaben, dass der Bund neben den heute vorhandenen rund 215 noch ca. 150 neue Stellen benötigen würde, um den sich aus einem EWR-Beitritt ergebenden statistischen Informationsverpflichtungen nachzukommen. Während der Ständerat das Gesetz mit einigen vom Bundesrat nicht bekämpften Detailkorrekturen verabschiedete, belastete im Nationalrat dieser in der Botschaft zum Statistikgesetz noch nicht erwähnte finanzielle Mehraufwand die Beratungen. Das Gesetz wurde zwar – abgesehen von der zusätzlichen Präzisierung, dass sich die Beanspruchung von Unternehmen durch statistische Erhebungen auf ein Minimum beschränken müsse – ohne grosse Veränderungen verabschiedet; in der Schlussabstimmung gab es aber dann trotzdem eine beachtliche oppositionelle Minderheit von 29 Stimmen [22]. Der Nationalrat überwies eine Motion Etique (fdp, JU), welche verlangt, dass insbesondere auch eine Statistik über den Umfang und die regionale Verteilung der durch öffentliche und halböffentliche Aktivitäten (Gesundheitswesen, Verkehr, Militär etc.) ausgelösten Finanzströme erstellt werden soll [23].

Die Referenden gegen die beiden vom Parlament im Vorjahr beschlossenen Gesetzesrevisionen (Geschäftsverkehrsgesetz bzw. Entschädigungsgesetz) sowie gegen das neue Infrastrukturgesetz kamen mit je ca. 55 000 gültigen Unterschriften zustande [24]. Obwohl sich das Referendum gegen alle drei Vorlagen richtete, konzentrierten die Gegner ihre Propaganda vor allem auf die Erhöhung der Parlamentarierentschädigungen und am Rande auch noch auf die mit dem Infrastrukturgesetz geschaffene Möglichkeit, persönliche Mitarbeiter einzustellen. In ihrer Propaganda erwähnten sie hingegen nicht, weshalb sie auch die Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes ablehnten, welche als wichtigste Neuerung dem Parlament mehr Mitsprache bei der Gestaltung der Aussenpolitik bringt (die im Parlament umstrittene Verlagerung der Kommissionsarbeit auf ständige Ausschüsse war im Geschäftsreglement der Räte geregelt worden und unterstand damit dem Referendum nicht) [25].

Unter den mehr als 140 National- und Ständeräten, welche sich zum befürwortenden Komitee zusammenfanden, waren ausser der AP sämtliche Fraktionen vertreten. Im gegnerischen "Abstimmungskomitee gegen die verdeckte Einführung des Berufsparlaments" machten neben zwölf aktiven Nationalräten aus SVP (u.a. Blocher, ZH), AP und FDP (Stucky, ZG) auch einige ehemalige Bundesparlamentarier mit. Von den Parteien sprachen sich nur gerade die AP und die SVP (ohne einige ihrer wichtigeren Kantonalparteien, welche die Ja-Parole ausgaben) gegen die Parlamentsreform aus [26].

Das Abstimmungsresultat vom 27. September fiel deutlich aus: Zwar stimmte das Volk der Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes zu, die beiden Vorlagen, welche die Arbeitssituation der Parlamentarier verbessert, die Bundesfinanzen aber zusätzlich belastet hätten, wurden jedoch klar abgelehnt. Dabei war das Ergebnis bei der Entschädigungserhöhung für die Nationalräte noch etwas deutlicher als bei den Mitteln für die Einstellung von Assistenten [27].

Beteiligung: 45,4%

Ja: 1 097 185 (58,0%)

Nein: 794 132 (42,0%)

Parolen :

Ja: FDP (2*), SP, CVP (1*), GP, LP, SD (1*), LdU, EVP, PdA, EDU; SGB, CNG.

Nein: SVP (9*), AP.

*In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Beteiligung: 45,6%

Nein: 1 424 954 (72,4%)

Ja: 542 768 (27,6%)

Parolen:

Nein: SVP (6*), AP.

Ja: FDP (4*), SP, CVP (3*), GP, LP, SD (1*), LdU (1*), EVP, PdA, EDU; SGB, CNG.

*In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Beteiligung: 45,5%

Nein: 1 339 597 (69,4%)

Ja: 590 484 (30,6%)

Parolen:

— Nein: SVP (5*), AP.

Ja: FDP (8*), SP, CVP (6*), GP, LP, SD (1*), LdU (1*), EVP, PdA, EDU; SGB, CNG.

* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Die nach dem Urnengang durchgeführte Umfrage ergab, dass die Verbesserung der materiellen Stellung der Nationalräte von allen Bevölkerungsgruppen abgelehnt worden war; am deutlichsten von den Landwirten und den beruflich wenig Qualifizierten, am knappsten von den Hochschulabsolventen und den Personen in leitender Funktion. Wie die Parteiparolen erwarten liessen, fiel die Ablehnung bei den Sympathisanten der GP und der SP weniger deutlich aus als bei den Anhängern weiter rechts stehender Parteien; Zustimmung fand die Reform aber auch bei diesen nicht. Die Gegnerschaft war zudem weniger ausgeprägt in der französischsprachigen Schweiz. Diese grössere Wertschätzung der parlamentarischen Arbeit in der Westschweiz könnte damit erklärt werden, dass in dieser Region auch auf kommunaler Ebene Parlamente und nicht Gemeindeversammlungen die Regel sind. Bei der Befragung nach den Entscheidmotiven zeigte sich, dass die Kritik fast ausschliesslich gegen die Erhöhung der Entschädigungen und die damit verbundenen Kosten gerichtet war; das Festhalten an der Idee eines Milizparlaments spielte hingegen eine weniger grosse Rolle [28].

Ein im Abstimmungskampf unbestrittenes Element des Entschädigungsgesetzes wurde vom Parlament bereits wieder aufgenommen. Der Nationalrat überwies eine Motion Schmid (gp, TG), welche verlangt, dass Parlamentarier in bezug auf die berufliche Vorsorge gleich behandelt werden wie andere vom Bund entschädigte Angestellte [29].

Die für die Parlamentsreform zuständige Kommission des Nationalrats verfolgte ihre Idee weiter, die im Bundeshaus herrschende Platzknappheit durch einen Erweiterungsbau zu beheben. Zu Jahresbeginn beschloss sie, dem Parlament einen Kredit von 3 Mio Fr. für die Ausarbeitung eines Vorprojekts zu beantragen. Angesichts der aus städtebaulichen und finanziellen Gründen von den Fraktionen der Grünen und der FDP angemeldeten Rückweisungsanträge verzichtete sie dann darauf und nahm sich vor, zuerst eine detaillierte Abklärung des Raumbedarfs vorzunehmen [30].

Als Nachfolgerin für den altershalber zurücktretenden Jean-Marc Sauvant wählte der Bundesrat die bisherige Vize-Generalsekretärin Annemarie Huber-Hotz zur neuen Generalsekretärin der Bundesversammlung; sie trat am 1. Juli ihr neues Amt an [31].

Nachdem bereits das Vorgehen bei der Beschaffung beanstandet worden war, wurde nun auch heftige Kritik an den Leistungen des Informatiksystems für die Parlamentarier geübt. Gegen den dafür verantwortlichen stellvertretenden Generalsekretär der Bundesversammlung wurde eine Disziplinaruntersuchung eingeleitet [32].

Nachdem der Nationalrat im Vorjahr das Projekt eines elektronischen Abstimmungssystems primär aus Kostengründen zur Uberarbeitung an sein Büro zurückgewiesen hatte, präsentierte dieses eine zweite, billigere Version. Gleichzeitig lockerte es auch die im ersten Anlauf als zu restriktiv kritisierten Bestimmungen über den Einsatz des Systems. Die individuelle Stimmabgabe sollte nun nicht mehr bloss auf Verlangen von 30 Ratsmitgliedern (analog zur heutigen Abstimmung unter Namensaufruf) registriert und publiziert werden, sondern auch bei Gesamtabstimmungen, Schlussabstimmungen und Abstimmungen über die Dringlichkeitsklausel. Obwohl die neue Anlage nur noch Investitionskosten von rund 0,5 Mio Fr. verursachen sollte, begründeten die Fraktionen der CVP und der SD/Lega ihren knapp abgelehnten Nichteintretensantrag vor allem mit finanzpolitischen Argumenten. In der Detailberatung unterlagen Anträge von Vollmer (sp, BE) und Poncet (lp, GE) für eine Ausweitung der Fälle, bei welchen die individuelle Stimmabgabe registriert und dokumentiert wird. Aber auch diese zweite Version eines elektronischen Abstimmungssystems, das der Öffentlichkeit mehr Transparenz über das Verhalten seiner Abgeordneten hätte liefern sollen, erlitt Schiffbruch. Sie wurde in der abschliessenden Gesamtabstimmung mit 62 zu 54 Stimmen abgelehnt [33]. Wenn die Parlamentarier schon nicht elektronisch abstimmen wollen, so möchten sie doch in Zukunft häufiger an Abstimmungen teilnehmen: Der Nationalrat überwies ein Postulat Reimann (svp, AG), welches technische Vorkehrungen (Funkrufsystem o.ä.) fordert, um nicht im Saal anwesende Mitglieder auf kommende Abstimmungen hinzuweisen [34].

Im Rahmen der Parlamentsreform hatte das Parlament im Vorjahr einen Ausbau der italienischen Übersetzungsdienste der Parlamentsdienste beschlossen, um den italienischsprachigen Abgeordneten vermehrt die Gesetzgebungsarbeit (v.a. in den Kommissionen) in ihrer Sprache zu ermöglichen. Die im Vorjahr vorn Nationalrat mit Vorbehalten erfolgte Überweisung einer Motion Cavadini (fdp, TI) für eine Ubersetzung aller für die Parlamentarier relevanten Texte wurde im Ständerat jedoch nicht bestätigt. Als praktikablere Lösung beschloss er, und nach ihm auch der Nationalrat, dass die Verwaltungskommission der Parlamentsdienste nach Anhörung der italienischsprachigen Parlamentarier entscheiden soll welche Unterlagen zu übersetzen seien [35].

Um für die neuen Anforderungen gewappnet zu sein, welche an die parlamentarische Oberaufsicht der Verwaltung gestellt werden, haben sich die Geschäftsprüfungskommissionen der beiden Räte ein neues Leitbild gegeben [36].

Der Nationalrat nahm eine parlamentarische Initiative Bonny (fdp, BE) an, welche den Rechtsschutz für Personen, welche von Ermittlungen durch parlamentarische Untersuchungskommissionen in ihren Interessen unmittelbar betroffen sind, präziser formulieren will [37].

Die eidgenössischen Räte hatten sich im Vorjahr mit einer Reihe von richterlichen Begehren für die Aufhebung der Immunität von Parlamentsmitglieder befassen müssen, wobei die Beurteilung nicht immer einheitlich ausfiel. Der Ständerat überwies nun eine parlamentarische Initiative Rüesch (fdp, SG) für eine restriktivere Regelung des Immunitätsprivilegs für Parlamentarier. Diese verlangt, dass das den Parlamentariern zustehende Recht auf Schutz vor Strafverfolgung nur noch für im Parlament oder in parlamentarischen Kommissionen gemachte Aussagen gilt (absolute Immunität). Die sogenannte relative Immunität, bei welcher das Parlament entscheiden muss, ob anderswo ausgesprochene Ehrverletzungen, Verleumdungen etc. in engem Zusammenhang mit der politischen Arbeit stehen und deshalb nicht strafrechtlich verfolgt werden dürfen, soll hingegen aufgehoben werden [38].

Im Fall Jeanprêtre (sp) änderte der Nationalrat im Berichtsjahr seine Meinung und schloss sich dem Entscheid des Ständerates an, die Immunität der Waadtländer Nationalrätin nicht aufzuheben [39].

Die Fraktion der Grünen hatte 1989 aus Verärgerung über bestimmte Entscheide des Ständerates eine parlamentarische Initiative für die Abschaffung dieses Gremiums eingereicht. Die föderalistische Komponente im Entscheidungsprozess sollte ihrer Ansicht nach durch eine besondere, kantonsspezifische Auszählung der Stimmen im Nationalrat berücksichtigt werden. Nach der deutlichen Ablehnung durch die vorberatende Kommission zogen die Grünen nun ihren Vorstoss zurück [40]. Im Zusammenhang mit der Behandlung dieses Vorstosses war von der Kommissionsminderheit eine weitere Initiative eingereicht worden, welche vor allem die starke Vertretung der beiden grossen bürgerlichen Partien FDP und CVP ins Visier nahm. Von der Vergabe eines zusätzlichen Ständeratsmandates an die vierzehn bevölkerungsstärksten Kantone und der Ersetzung des mit Ausnahme des Kantons Jura allgemein üblichen Majorzdurch das Proporzwahlsystem erhofft sie sich eine sowohl in regionaler als auch in politischer Hinsicht repräsentativere Zusammensetzung der kleinen Kammer. Der Nationalrat beurteilte diesen Vorschlag als unvereinbar mit den föderalistischen Staatsprinzipien und lehnte ihn ab [41]. Das gleiche Schicksal erlitt eine parlamentarische Initiative Spielmann (pda, GE), welche die Kompetenzen des Ständerats auf die Weise einschränken wollte, dass im Differenzbereinigungsverfahren jeweils die Entscheide des Nationalrats massgebend wären [42].

Anlässlich der Beratung der Legislaturplanung schätzte der Nationalrat eine organisatorische Reform der Bundesrechtspflege als nicht überaus dringlich ein und überwies deshalb eine Richtlinienmotion des Ständerats, welche ein solches Vorhaben noch für die laufende Legislatur verlangt hatte, bloss in Postulatsform [43].

Als 1991 eine Rekordzahl von Referenden lanciert worden war, sprachen einige bereits von einem Beweis für den Vertrauensverlust der Bevölkerung in die Behörden. Die Abstimmungsresultate zeigten nun, dass die grosse Zahl der Referenden wohl eher damit zu tun hatte, dass im heutigen Kommunikationszeitalter mit Leichtigkeit die erforderlichen Unterschriften gesammelt werden können, als mit einer breiten Opposition gegen die Parlamentsmehrheit. Während im langjährigen Mittel jedes zweite fakultative Referendum zu einer Ablehnung des Parlamentsbeschlusses führt, sank die Erfolgsquote für die Opposition in diesem Jahr auf weniger als einen Viertel. Bei den neun infolge eines fakultativen Referendums zur Abstimmung gelangenden Vorlagen konnten die Gegner nur gerade zweimal – bei der Verbesserung der Entschädigung resp. der Infrastruktur für die Parlamentarier – eine Mehrheit der Stimmbürger hinter sich scharen. Im Berichtsjahr wurden nur noch gegen zwei Parlamentsbeschlüsse (Treibstoffzollerhöhung bzw. Krankenkassen) das Referendum lanciert [44].

Im Berichtsjahr wurden vier neue Volksinitiativen eingereicht. Drei davon hatten die Sicherheitspolitik zum Thema (gegen Kampfflugzeuge von der GSoA (Gruppe für eine Schweiz ohne Armee); für eine Reduktion des Militärbudgets resp. für ein Waffenausfuhrverbot von der SP), ein von den SD eingereichtes Volksbegehren verlangt eine restriktivere Flüchtlingspolitik. Bei der gegen den Kauf der F/A-18-Kampfflugzeuge gerichteten Volksinitiative erzielte die GSoA eine 'inoffizielle' Rekordzahl von rund 500 000 Unterschriften. Inoffiziell deshalb, weil die GSoA aus Zeitgründen – sie wollte ihr Begehren noch vor dem Kaufentscheid des Nationalrats einreichen – nur 181 707 Unterschriften beglaubigen liess und die restlichen 320 000 als Petition einreichte [45].

Alle drei dem Volk zur Abstimmung vorgelegten Initiativen scheiterten (Krankenkassen, Tierversuche und Gewässerschutz). Beim Gewässerschutz konnte sich immerhin der von den Initianten ebenfalls unterstützte indirekte Gegenvorschlag durchsetzen. Damit stieg die Zahl der Ende 1992 hängigen, d.h. eingereichten, aber noch nicht dem Volk zum Entscheid vorgelegten Volksinitiativen von 15 auf 16. Die Zahl der im Berichtsjahr neu lancierten Volksinitiativen ist auf 10 (Vorjahr: 8) angestiegen [46].

Die Auseinandersetzungen über den EWR belebten nicht nur die Diskussion über das Regierungssystem, sondern gaben auch neuen Ideen bei der Ausgestaltung der Volksrechte Auftrieb. Angesichts der Tatsache, dass die Schweiz im Rahmen des EWR zukünftig hätte EG-Recht fristgerecht übernehmen müssen, schlugen die SP und später auch die Staatspolitische Kommission des Nationalrats die Einführung des konstruktiven Referendums vor. Dieses neue Volksrecht würde es den Gegnern eines Behördenentscheides erlauben, diesen weiterhin mit einem Referendum zu bekämpfen, gleichzeitig aber einen eigenen, allerdings ebenfalls mit dem EG-Recht verträglichen Gegenvorschlag einzubringen. Nach Ansicht der Kommission hätte damit die Schweiz den EWR-Verpflichtungen in bezug auf rasche Gesetzesanpassungen genügen können, ohne die Volksrechte abbauen zu müssen. Da der Nationalrat der Meinung war, dass die EWR-Vorlage nicht auch noch mit der Schaffung von neuen Volksrechten belastet werden sollte, zog die Kommission ihren Vorschlag zwecks weiterer interner Beratung zurück [47]. Die Idee des konstruktiven Referendums ist nicht allein auf Bundesebene im Gespräch. Anlässlich der Totalrevision der bernischen Verfassung beantragte die Verfassungskommission die Einführung dieses neuen, hier Volksvorschlag genannten Instruments. Der Grosse Rat lehnte dies zwar knapp ab, beschloss aber, den endgültigen Entscheid darüber dem Volk als Variantenabstimmung im Rahmen des Entscheids über die neue Verfassung zu überlassen [48].

Die im Vorjahr in Schwung gekommene Diskussion über die Zulässigkeit von Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen wurde im Berichtsjahr aus aktuellem Anlass weitergeführt. Zuerst hatte das Parlament zur Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug" Stellung zu nehmen. Dieses Begehren wurde primär zur Verhinderung des 1989 von der Bundesversammlung beschlossenen Waffenplatzes Neuchlen (SG) eingereicht und ist deshalb mit einer Rückwirkungsklausel ausgestattet. Noch während dieser Auseinandersetzung reichten Armeegegner eine Volksinitiative ein, welche den Parlamentsbeschluss für den Kauf von F/A-18-Kampfflugzeugen ebenfalls mit einer rückwirkenden Bestimmung zu Fall bringen'will. Einige bürgerliche Parlamentarier – unter ihnen der Berner Ständerat Zimmerli (svp) – sprachen sich ,für eine Ungültigkeitserklärung der Waffenplatzinitiative aus, da mit ihr im nachhinein ein gemäss Verfassung dem Parlament zustehender Entscheid korrigiert werden soll und damit die Volksinitiative den Charakter eines nicht vorgesehenen Referendums erhalte [49].

Der Bundesrat hatte in seiner Botschaft zur Waffenplatzinitiative festgestellt, dass eine Rückwirkungsklausel bei Volksinitiativen in der bisheriger Praxis zugelassen war. Da dem Initiativrecht keine materiellen Schranken (mit Ausnahme der faktischen Durchführbarkeit und der Einheit der Materie) gesetzt sind, plädierten der Staatsrechtler Schindler – der im Auftrag des Bundesrates ein Gutachten erstellt hatte – sowie auch seine Kollegen Eichenberger und Kölz, welche die Frage im Auftrag einer Ständeratskommission abgeklärt hatten, gegen eine Ungültigkeitserklärung von Initiativen mit Rückwirkungsklauseln [50]. Das Parlament schloss sich bei der Waffenplatzinitiative diesen Überlegungen an und erklärte sie für gültig [51].

Auch wenn das Parlament diese aktuellen sicherheitspolitischen Streitfragen nicht zum Anlass für eine Praxisänderung nehmen wollte, wird das Thema im Gespräch bleiben. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats beschloss mit knappem Mehr, die im Vorjahr überwiesene parlamentarische Initiative Zwingli (fdp, SG) weiter zu behandeln und abzuklären, welche neuen Bestimmungen geschaffen werden müssten, um Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen in Zukunft zu verbieten [52].

Ein Vorschlag, wie vermieden werden könnte, dass vom Parlament beschlossene grosse Rüstungsgeschäfte und Bauprojekte mit rückwirkenden Volksinitiativen bekämpft werden, kam vom Staatsrechtler Kölz und wurde auf politischer Ebene von Nationalrat Rechsteiner (sp, SG) in Form einer parlamentarischen Initiative aufgenommen. Diese verlangt, dass die Bundesversammlung auch Verwaltungsakte von ausserordentlicher Tragweite in der Form eines allgemeinverbindlichen – und damit dem fakultativen Referendum unterstellten – Bundesbeschlusses fassen kann. Gemäss Kölz hatte die anlässlich der Verfassungstotalrevision von 1874 eingeführte Rechtsform des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses ursprünglich die Bedeutung eines Verwaltungsreferendums für wichtige Entscheide. Sie war dann aber 1962 im Rahmen einer Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes restriktiver gefasst worden, indem ihre Anwendung auf zeitlich befristete gesetzgeberische Entscheide beschränkt wurde [53].

Die in den letzten Jahren einige Male festgestellte Praxis, dass Personen für das Sammeln von Unterschriften für Initiativen und Referenden entschädigt worden sind oder dass – wie z.B. bei den Referenden gegen die Parlamentsreform – gleich Werbeagenturen mit der Unterschriftensammlung beauftragt wurden, veranlasste Ständerat Petitpierre (fdp, GE) zur Einreichung einer Motion. Er forderte darin, dass wie in Österreich Volksbegehren nur noch in bestimmten Büros (z.B. Gemeindeverwaltung) unterzeichnet werden dürfen. Nachdem Bundeskanzler Couchepin auf den für 1993 angekündigten Entwurf für die Revision des Gesetzes über die politischen Rechte verwiesen hatte, wandelte der Rat den Vorstoss in ein Postulat um [54].

Der Grüne Rebeaud (GE) nahm ebenfalls die Praktiken beim Referendum gegen die Parlamentsreform zum Anlass, um mit einer vom Nationalrat noch nicht behandelten parlamentarischen Initiative ein Verbot für bezahlte Unterschriftensammler und für den Massenversand von Unterschriftenbogen zu verlangen. Zwei parlamentarische Initiativen, welche eine Anpassung der für Referendum (Rychen, svp, BE) resp. Volksinitiative (Seiler, svp, BE) benötigten Unterschriftenzahl an die stark gestiegene Zahl der Stimmberechtigten verlangten, fanden in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats keine Unterstützung [55].

Die Zahl der Listen von Nationalratskandidaten war in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen. Waren es 1979 gesamt schweizerisch noch 164 Listen gewesen, so wurden den Stimmberechtigten 1987 insgesamt 222 und 1991 gar 248 Listen vorgelegt. Vor allem in den bevölkerungsreichsten Kantonen, in denen es nur einen geringen Stimmenanteil für einen Sitzgewinn braucht, schossen die Listen von bisher kaum oder gar nicht bekannten Gruppierungen ins Kraut. Dies schaffte einerseits Probleme beim Versand der Stimmzettel und des Propagandamaterials sowie der Auszählung. Es wurde andererseits auch vermutet, dass sich die Stimmberechtigten infolge der grossen Anzahl von Listen nicht mehr zurechtfinden. Die Freisinnige Spoerry (ZH) hatte deshalb bereits Ende 1991 mit einer parlamentarischen Initiative Massnahmen zur Bekämpfung dieser Listenflut gefordert. Sie schlug vor, die für einen Wahlvorschlag erforderliche Unterschriftenzahl für grosse Kantone auf 200-300 zu erhöhen, ein Gelddepot zu verlangen, das bei Nichterreichen einer bestimmten Stimmenzahl verfallen würde, und Unterlistenverbindungen zu verbieten.

Da der Bundesrat ohnehin an einer Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte arbeitet, beantragte die vorberatende Staatspolitische Kommission des Nationalrats, diese Forderungen in Form einer Motion an den Bundesrat zu überweisen. Eine aus Grünen und Linken gebildete Minderheit der Kommission möchte allerdings nur den ersten Punkt verwirklichen. Unabhängig davon hatte Nationalrat Bürgi (fdp, SG) ein Postulat für ein Verbot von parteiübergreifenden Listenverbindungen bzw. Unterlistenverbindungen eingereicht. Da dieses von Thür (gp, AG) bekämpft wurde, konnte es im Berichtsjahr noch nicht behandelt werden [56].

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats möchte die aus dem letzten Jahrhundert stammende Verfassungsbestimmung streichen, wonach in den Nationalrat nur Personen "weltlichen Standes" (d.h. keine Pfarrer u.ä.) wählbar sind. Sie beschloss einstimmig, einer parlamentarischen Initiative Sieber (evp, ZH), der nach seiner 1991 erfolgten Wahl auf die Ausübung seines Amtes als Pfarrer hatte verzichten müssen, Folge zu geben [57].

Im Prinzip gilt in der Schweiz die Regel, dass die Behörden keine öffentlichen Gelder für politische Werbekampagnen ausgeben sollen. Es war daher nicht erstaunlich, dass das Vorhaben des Bundesrates, für eine Informationskampagne über den EWR-Vertrag mit begleitenden demoskopischen Untersuchungen 5,9 Mio Fr. einzusetzen – das Parlament bewilligte schliesslich nur 3,5 Mio –, bei den EWR-Gegnern Kritik und Misstrauen erzeugte. Mehrmals musste der Bundesrat im Parlament diese Kampagne – die er angesichts der Tragweite des EWR-Entscheids für begründet ansah – rechtfertigen und versichern, dass er über die strikte Objektivität der angebotenen Informationen wache [58].

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