Au centre des débats sur la politique énergétique suisse depuis maintenant deux ans, la réflexion sur l'ouverture du marché helvétique de l'électricité s'est prolongée, principalement suite à la publication d'un nouveau rapport sur la question destiné à concrétiser les principes généraux contenus dans le rapport Cattin. Etabli par un groupe de travail placé sous la houlette d'Edouard Kiener, directeur de l'OFEN, ce document s'inscrit dans la droite ligne de la politique européenne de libéralisation décrétée en début d'année par le Conseil des ministres de l'UE. Constatant qu'il est impossible pour la Suisse de faire bande à part en la matière du fait que son alimentation en courant est entièrement intégrée aux réseaux européens, le rapport recommande dès lors la libéralisation progressive du marché pour les distributeurs et gros consommateurs d'électricité, et ce dans des proportions similaires à celles consacrées par la nouvelle directive de l'Union. En clair, l'application effective de la proposition du groupe de travail Kiener permettrait à terme aux grandes entreprises suisses de choisir librement leur fournisseur, ce qui obligerait les distributeurs helvétiques à rendre accessible leur réseau à des tiers, moyennant une rétribution (Third Party Access). Dictée par le souci de maintenir la compétitivité de l'industrie suisse grâce à une électricité meilleur marché, l'ouverture du marché de l'électricité n'ira pas sans provoquer une profonde restructuration de ce secteur de l'économie. A ce titre, le rapport préconise que la branche s'organise de manière plus rationnelle en procédant à des fusions, principalement à l'échelon de la distribution de courant pour laquelle la Suisse compte un peu moins de 1200 entreprises. Si le passage du système cartellaire actuel à une situation de concurrence internationale doit nécessiter en outre l'adoption d'une législation-cadre fixant des garde-fous en matière d'accès au réseau, de transparence des prix, d'amortissement des investissements contractés et de garantie d'une desserte de base propre à la notion de service public, le groupe de travail a en revanche estimé que l'ouverture du marché de l'électricité ne pourra être effective que si un désengagement étatique intervient sur les plans fiscal et réglementaire. Ainsi, le prélèvement annuel de quelque deux milliards de francs de taxes et de redevances diverses dans ce secteur a été jugé en contradiction avec la libéralisation recherchée, de même que le régime de l'autorisation d'exporter du courant et la lourdeur des procédures d'autorisation imposée aux projets [1].

Ayant pris connaissance du rapport Kiener à la fin du mois de juin, le Conseil fédéral a alors chargé le DFTCE d'élaborer d'ici à l'automne un avant-projet de loi sur le marché de l'électricité qui puisse être rapidement mis en consultation. Ce faisant, le gouvernement a satisfait la motion de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (Ceate) que le Conseil national lui avait transmise en mars et qui invitait l'exécutif fédéral à préparer dans les plus brefs délais une modification de la législation en vue de soumettre le marché électrique suisse à la concurrence dès le 1er janvier 1999 au plus tard, ceci afin d'être en harmonie avec le calendrier de l'UE en la matière. Parallèlement à cette motion qui fut aussi transmise par le Conseil des Etats, la Chambre du peuple a converti en postulat une motion Semadeni (ps, GR) demandant également au Conseil fédéral d'adapter les conditions-cadre régissant les installations électriques afin que l'ouverture du marché helvétique de l'électricité puisse se dérouler au même rythme que celui retenu par l'Union, sans pour autant que les objectifs suisses en matière d'énergie, d'environnement et de politique régionale soient remis en question. Ce souci de ne pas sacrifier les standards helvétiques à la seule logique économique de la libéralisation a également été partagé par les associations de protection de l'environnement, par la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie ainsi que par la Conférence gouvernementale des cantons alpins. Bien que ces deux derniers organes aient déclaré soutenir l'ouverture du marché en cours, ils ont néanmoins souhaité que ce processus soit conduit de façon progressive et qu'il soit assorti de mesures d'accompagnement. Ainsi, les cantons alpins ont notamment requis l'introduction d'une taxe d'incitation destinée à renchérir les énergies fossiles, ceci afin d'assurer la capacité concurrentielle des agents énergétiques renouvelables et indigènes, au premier rang desquels figure l'hydroélectricité [2].

Soucieux de ne pas pouvoir amortir certains investissements colossaux auxquels ils ont souscrit en situation de monopole si le marché de l'électricité venait à s'ouvrir rapidement, les producteurs d'électricité ont également plaidé en faveur d'une libéralisation progressive calquée sur le modèle européen, mais néanmoins assortie de mesures d'accompagnement. A ce titre, l'Union des centrales suisses d'électricité (UCS) s'est principalement penchée sur la délicate question des "investissements non amortissables" (INA) en matière d'infrastructures énergétiques et a évalué que le montant de ceux-ci oscille entre 1,3 et 8 milliards de francs selon la durée sur laquelle s'étendra le processus de libéralisation et le prix du kilowattheure qui s'établira sur le marché. Pour être en mesure d'éponger de telles pertes, l'UCS a dès lors proposé de majorer de 1,24 à 2 centimes le prix du kWh facturé aux consommateurs durant une période de cinq à dix ans. Défendant pour sa part des scénarios plus optimistes, l'OFEN a estimé que la valeur des "INA" est vraisemblablement comprise entre 1,4 et 1,8 milliard de francs dont la couverture pourrait être garantie par une surtaxe du kWh comprise entre 0,18 et 0,45 centime [3].

Dans le cadre de l'élaboration de l'avant-projet de loi sur l'ouverture du marché de l'électricité, le groupe écologiste de l'Assemblée fédérale a fait connaître - à l'instar de diverses associations et des cantons - ses positions à l'égard de cette base légale qui sera mise en consultation dans le courant du mois de janvier 1998. Ainsi, les Verts ont formulé une proposition visant à créer un pool national étatique du courant. Fonctionnant en qualité de bourse de l'électricité, cette institution aurait pour principales tâches de fixer le prix du courant électrique ainsi que de réglementer l'équilibre entre l'offre et la demande. De l'avis des écologistes, cet organe créerait les conditions d'un accès non discriminatoire au marché pour tous les producteurs et consommateurs tout en permettant de contrôler l'application de dispositions écologiques dans un régime libéralisé [4].

A la suite des ventes de parts importantes du capital des sociétés électriques suisses Motor Columbus et Watt AG à des partenaires étrangers, les députés Inderkum (pdc, UR) et Ledergerber (ps, ZH) ont déposé deux interpellations priant le Conseil fédéral de donner son avis sur ces récentes transactions et sur leurs implications pour le marché électrique suisse. Dans sa réponse, le gouvernement a fermement tenu à ce que la majorité des actions des deux nouveaux consortiums électriques soit conservée en mains helvétiques. Par ailleurs, le processus de restructuration de la branche s'est poursuivi à un rythme soutenu avec la conclusion de plusieurs accords de coopération entre des sociétés suisses et étrangères, à l'image de l'entente passée entre EOS et Electricité de France (EDF) [5].

Initialisé peu après l'accession de Moritz Leuenberger à la tête du DFTCE en 1996, le large dialogue sur la future politique énergétique de la Suisse s'est achevé en juin sur un constat positif. La série d'entretiens qui se sont déroulés dans ce cadre entre les différents acteurs concernés (Confédération, cantons, partis gouvernementaux, milieux économiques et organisations écologistes) a en effet permis l'établissement d'un consensus sur divers points jusqu'ici controversés. Ainsi, les participants à cette table ronde ont été unanimes à reconnaître la priorité à accorder à l'usage rationnel de l'énergie et à la promotion des énergies renouvelables. A ce titre, les différents interlocuteurs se sont entendus sur la nécessité d'accroître, puis de maintenir la production d'électricité à partir de la force hydraulique, considérée comme la véritable épine dorsale de l'approvisionnement suisse en courant électrique durant le siècle prochain. Les parties réunies autour de cette table ronde se sont par ailleurs accordées sur l'introduction d'un référendum facultatif concernant la construction très hypothétique de nouvelles centrales nucléaires. Aucune entente n'a en revanche pu être réalisée sur les questions touchant à l'usage futur de l'énergie nucléaire et à l'introduction de taxes incitatives. Concernant ce dernier point en effet, la majorité des participants a souhaité que le programme de politique énergétique pour la période de l'après an 2000 privilégie les mesures volontaires prises sur la base de conventions entre des organisations privées et les autorités politiques. Les instruments économiques et, a fortiori, les prescriptions étatiques ne devront y figurer qu'à titre subsidiaire.

D'une teneur largement similaire à celle des bilans annuels précédents, le 7e rapport consacré à la mise en oeuvre d'Energie 2000 a une fois encore appelé les organisations qui participent à ce programme à renforcer leur engagement afin que l'effet de masse des différentes mesures qui commence à être perceptible s'affirme davantage durant les trois prochaines années. Sur le plan des bases légales, l'OFEN a en outre plaidé pour un renforcement des conditions-cadre étatiques via l'adoption des lois sur l'énergie, sur la réduction des émissions de CO2 et sur l'ouverture du marché suisse de l'électricité alors en préparation. Au chapitre des objectifs et résultats, le rapport déclare que les buts fixés pour la fin du siècle en matière de consommation d'énergie, d'émissions de CO2 et d'énergies renouvelables devraient être plus ou moins atteints grâce à l'effet couplé d'Energie 2000 et de la faible conjoncture économique. En ce qui concerne plus spécifiquement la période sous revue, l'OFEN a pu mettre à l'actif du programme une économie d'énergie de 2,4% en 1996 et une diminution des émissions de dioxyde de carbone comprise entre 1,2 et 1,7 million de tonnes. En matière d'énergies renouvelables, il a par ailleurs été établi que les objectifs d'Energie 2000 étaient réalisés à hauteur de 46% pour la production de chaleur et de 64% pour la production d'électricité. Concernant la production d'électricité hydraulique, le degré de réalisation des objectifs a été évalué à 72%, contre 51% pour ce qui est de l'accroissement de la capacité des centrales nucléaires.

En mars, le Conseil fédéral a transmis aux Chambres son message relatif aux initiatives populaires "Energie et environnement" et "Pour l'introduction d'un centime solaire. Dans son appréciation de ces deux textes, le gouvernement a reconnu que ceux-ci contribueraient très largement à une utilisation rationnelle de l'énergie et à un emploi accru d'agents renouvelables, atténuant par là-même les problèmes d'atteinte à l'environnement ainsi que les risques de pénurie d'énergie. Le gouvernement a néanmoins émis de sérieuses réserves concernant la rigidité des objectifs et des délais impartis ainsi que l'affectation contraignante des subventions. Mais c'est surtout l'examen de l'impact potentiel des deux initiatives sur le système économique helvétique qui a conduit le gouvernement à en préconiser le rejet, sans contre-projet: De l'avis du Conseil fédéral, les mesures avancées par les initiants provoqueraient en effet des coûts d'adaptation non négligeables pour certaines branches économiques et risqueraient - en l'absence d'une harmonisation internationale en la matière - de diminuer un peu plus l'attrait de la Suisse en tant que lieu d'implantation d'industries. Par ailleurs, le gouvernement a estimé que les redevances et subventions d'incitation proposées par les deux initiatives contreviendraient à l'objectif de politique financière adopté en 1996 aux termes duquel il convient de s'abstenir de prélever de nouveaux impôts, à l'exception de ceux destinés au financement des grands projets ferroviaires et de l'AVS/AI.

Malgré le rejet de ces initiatives, le Conseil fédéral a cependant déclaré vouloir améliorer les rendements de toutes les énergies et promouvoir l'utilisation rationnelle des énergies renouvelables. A cette fin, il a recommandé aux Chambres d'adopter les lois sur l'énergie et sur la réduction des émissions de CO2 - véritable contre-projet indirect à l'initiative "Energie et environnement" - ainsi que d'approuver l'extension du programme Energie 2000 qui surviendra au tournant du siècle [8].

L'examen du projet de loi sur l'énergie par les Chambres fédérales a sans nul doute constitué le principal enjeu de la politique énergétique suisse durant l'année 1997. Destiné à prendre le relais de l'arrêté fédéral de 1990 dont la validité expire fin 1998, ce texte - qui s'articule autour des principes de coopération avec les milieux concernés et de subsidiarité - a fait l'objet d'un débat fleuve au sein du Conseil national. Les multiples prises de position et propositions de modification qui intervinrent à cette occasion révélèrent l'existence de deux camps difficilement conciliables: Le premier fut composé des socialistes, des écologistes mais également de plusieurs députés radicaux et démocrates-chrétiens qui souhaitèrent que la législation suisse en la matière prenne davantage en compte les aspects écologiques liés à la problématique énergétique. Regroupant la majorité des membres des partis bourgeois, le second camp témoigna pour sa part du souci de ne pas entraver la bonne marche de l'économie par des prescriptions étatiques jugées par trop interventionnistes. Ce clivage qui, deux jours durant, sourit dans une large mesure aux seuls intérêts des partisans d'une loi svelte tourna en faveur des défenseurs d'une législation plus incisive lors de l'examen d'une proposition émanant du député Suter (prd, BE). Epaulé en la circonstance par le démocrate-chrétien Eugen David (pdc, SG), le radical bernois se prononça pour le prélèvement d'une taxe d'incitation de 0,6 centime par kWh sur la consommation finale de toutes les énergies non renouvelables (pétrole, gaz, charbon et uranium). Selon le scénario avancé, il fut proposé que la moitié du produit de la taxe - estimé à 1 milliard de francs par an - serve à promouvoir l'énergie solaire dans les villes, l'énergie du bois et l'énergie tirée de la biomasse, tandis ce que les 500 autres millions seraient investis dans la modernisation des installations de chauffage et dans l'amélioration de l'isolation des bâtiments. Introduite progressivement dans un délai de quatre à six ans, la taxe cesserait d'être prélevée au bout de 20 ans pour autant que les énergies renouvelables puissent couvrir 50% au moins des besoins nationaux en énergie. Bien que farouchement combattue par les ténors des partis bourgeois qui virent dans ce nouvel impôt une menace pour la compétitivité de l'économie suisse et pour la création d'emplois, la proposition Suter fut néanmoins adoptée par 88 voix contre 82, grâce au soutien actif d'un groupe hétéroclite composé de socialistes, d'écologistes, de représentants agrariens et de députés des cantons de montagne.

Exception faite de cette disposition, les modifications apportées au projet du Conseil fédéral par la Chambre du peuple ont pour la plupart procédé de la volonté d'atténuer les prescriptions contenues dans l'arrêté fédéral sur l'énergie de 1990. Ainsi, les députés du National ont notamment décidé de supprimer l'obligation d'installer le décompte individuel des frais de chauffage dans les anciens bâtiments. Ils ont par ailleurs tenu à ce que ce système soit rendu facultatif pour les logements nouvellement construits, pour autant que la consommation effective d'énergie y soit inférieure de 35% aux normes SIA. Enfin, il fut décidé par 87 voix contre 81 de mettre fin au régime de l'autorisation concernant l'installation des chauffages électriques fixes, conformément au voeu exprimé par la majorité de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (Ceate). Adoptée par 76 voix contre 60 lors du vote sur l'ensemble, la LEn fut d'emblée hypothéquée par la menace d'un référendum que certains parlementaires proches des milieux économiques ne manquèrent pas de proférer à la suite de l'adoption de la proposition Suter.

Le travail de persuasion auquel se livrèrent les partisans de la taxe en tant qu'instrument incitatif intéressant non seulement sur le plan écologique, mais également économique (création à terme de dizaines de milliers d'emplois dans des secteurs de pointe) ne parvint toutefois pas à arracher l'assentiment du Conseil des Etats. Conformément à la recommandation émise par la Ceate, c'est en effet par 25 voix contre 3 que les sénateurs refusèrent de prélever pour l'heure une quelconque dîme sur la consommation finale des énergies non renouvelables. Ce refus très net ne fut toutefois pas interprété comme un rejet pur et simple du principe même d'une taxe sur l'énergie, mais davantage comme une décision destinée à temporiser le processus afin de permettre à l'administration de mener un examen approfondi sur les différentes modalités et conséquences d'un tel impôt, notamment sur l'économie. Si le Conseil des Etats s'est dès lors montré plus frileux que la Chambre du peuple en ce qui concerne la taxe, il a en revanche témoigné d'une plus grande sensibilité écologique, mais également fédéraliste, vis-à-vis du décompte individuel des frais de chauffage (DIFC) et de la procédure d'autorisation concernant l'installation de chauffages électriques fixes: Les sénateurs ont en effet décidé de déléguer aux cantons la compétence d'édicter des dispositions sur le DIFC dans les bâtiments neufs et existants ainsi que de leur laisser la possibilité de soumettre à autorisation l'installation des chauffages électriques fixes. Lors du vote sur l'ensemble, la Chambre haute a finalement avalisé la loi sur l'énergie à l'unanimité [10].

Par la suite, la Ceate du Conseil national a adopté par 15 voix contre 10 une proposition demandant que l'examen de la loi sur l'énergie ne soit pas poursuivi durant la session parlementaire de décembre, ceci afin de permettre la conduite d'une analyse approfondie sur les modalités d'une éventuelle taxe sur l'énergie, sur ses répercussions pour l'économie et pour l'environnement ainsi que sur sa constitutionnalité [11].

Au vu de l'écho globalement positif obtenu par l'avant-projet de loi sur la réduction des émissions de CO2 durant la procédure de consultation, le Conseil fédéral a transmis au parlement un message relatif à cet objet. Visant à concrétiser à l'échelon national les engagements contractés par la Suisse dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur les changements climatiques, la nouvelle politique proposée par le gouvernement reprend les grandes orientations de l'avant-projet: Ainsi, la loi sur le CO2 a pour but principal de parvenir, d'ici 2010, à une réduction totale de 10% des rejets de gaz carbonique dans l'atmosphère par rapport à leur niveau de 1990. Deux objectifs partiels ont en outre été fixés pour les combustibles (-15% par rapport à 1990) et les carburants (-5%). Pour atteindre ces résultats, le Conseil fédéral table avant tout sur l'augmentation des droits de douane sur les carburants prévue dans le cadre du financement des transports publics, sur la taxe poids lourds liée aux prestations, sur la taxe sur le transit alpin ainsi que sur la LEn et le programme Energie 2000. Ces diverses mesures qui relèvent des politiques sectorielles des finances, des transports et de l'énergie seront en outre complétées par des actions librement consenties par les consommateurs de combustibles fossiles ou de carburants.

Ne figurant dans le projet de loi qu'à titre subsidiaire, la taxe sur le CO2 n'interviendra qu'à partir de 2004 et seulement au cas où les mesures décrites ci-dessus s'avéreraient inaptes à réaliser les objectifs fixés. Son montant maximal a néanmoins déjà été établi à 210 francs par tonne de CO2 afin de permettre aux milieux concernés d'évaluer la taxe maximale dont ils auront éventuellement à s'acquitter. En donnant par ailleurs la possibilité aux entreprises suisses d'être exemptées de la taxe si celles-ci s'engagent formellement à limiter de manière appropriée leurs émissions de gaz carbonique, la réglementation proposée évite que la compétitivité de la place économique helvétique soit diminuée au niveau international. Quant aux éventuelles recettes qui pourraient découler de cette ponction incitative, elles n'auront aucun effet sur le budget de la Confédération puisqu'elles seront intégralement redistribuées aux ménages et aux entreprises, après déduction des frais d'exécution [12].

A la publication du message, les réactions des divers milieux concernés furent pour le moins contrastées: Les défenseurs de l'environnement - qui à l'image du WWF et de la FES avaient demandé que l'objectif de réduction des émissions de CO2 d'ici l'an 2010 soit porté à 20% - virent d'un oeil peu enthousiaste les mesures envisagées. En revanche, le Vorort et le Forum pour l'énergie se déclarèrent globalement satisfaits par le projet du gouvernement, surtout en ce qui concerne le caractère facultatif de la taxe qui ne devra intervenir qu'en dernier recours, ont-ils précisé. Quant à l'économie pétrolière, elle a jugé que la loi sur le CO2 était prématurée en l'absence d'un consensus international sur la question [13].

Dans le cadre du programme de relance conjoncturelle mis en place par les autorités fédérales afin de lutter contre la stagnation économique persistante, le parlement a adopté un arrêté fédéral urgent aux termes duquel la Confédération est habilitée à verser des aides financières afin de promouvoir les investissements privés dans le secteur de l'énergie. Destiné à renforcer le programme Energie 2000 dans sa phase finale, cet arrêté sur les investissements énergétiques - qui déploiera ses effets jusqu'à la fin 1999 - permettra d'encourager des projets dans les domaines de l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie, de l'utilisation des énergies renouvelables ainsi que de la récupération des rejets de chaleur. A cette fin, les Chambres fédérales ont voté un crédit-cadre de 64 millions de francs qui, selon les estimations, devrait déclencher des investissements pour un montant global de quelque 600 à 900 millions, assurer 3300 emplois durant deux ans et conduire à une diminution annuelle des émissions de CO2 de 150 000 tonnes. Par ailleurs, le programme d'investissements destiné à maintenir la substance des infrastructures publiques - autre volet du plan de relance économique pour lequel le parlement a alloué un crédit de 200 millions de francs - permettra également d'octroyer des aides financières pour l'assainissement énergétique de bâtiments cantonaux et communaux ainsi que pour le remplacement et la modernisation d'installations de production d'énergie alimentées par des agents renouvelables ou par la récupération de chaleur [14].

En 1997, la consommation globale d'énergie en Suisse a diminué de 1,7% par rapport à l'année précédente durant laquelle une augmentation de 2,5% avait été enregistrée. Parmi les différents facteurs explicatifs de cette baisse significative figure en premier lieu la moyenne très élevée des températures mesurées tout au long de l'année, ce qui a eu pour incidence un recul de 8% des besoins en combustibles. Par ailleurs, le programme Energie 2000 s'est traduit par des économies d'énergie croissantes de l'ordre de 1% (soit 3,4% d'économies au total depuis 1991). D'autres raisons ont en revanche empêché une diminution plus prononcée de la consommation d'énergie: Tout d'abord l'accroissement vigoureux de l'indice de la production industrielle qui a entraîné une plus forte demande d'énergie dans ce secteur. En outre, une forte croissance des besoins en carburants (+3,9%) a pu être constatée, notamment en raison de la recrudescence du tourisme à la pompe. Quant à la demande d'électricité, elle est restée quasi inchangée [15].

Le Conseil national a transmis comme postulat une motion David (pdc, SG) qui prie le gouvernement de réduire chaque année la consommation totale d'énergie en fixant à cette fin un objectif quantitatif pour la période allant jusqu'à l'an 2010. L'auteur du texte demande par ailleurs que l'OFEN élabore - de concert avec le monde scientifique, les groupes d'intérêts et la population - des scénarios permettant d'atteindre l'objectif retenu [16].

En prévision de la mise en consultation début 1998 d'un projet d'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant, le Conseil national a transmis un postulat Teuscher (pe, BE) priant le gouvernement d'examiner par quelles mesures la protection de la population contre des atteintes chroniques dues au smog électrique pourrait être améliorée. Du fait que le projet d'ordonnance de l'OFEFP se contente de définir une valeur limite de sécurité (10 000 Nanotesla) pour les expositions de courte durée à un rayonnement électromagnétique intense, le postulat demande que de meilleures bases scientifiques soient élaborées afin de permettre également la fixation de valeurs-limites efficaces concernant les expositions de longue durée au smog électrique [17].