Au mois de mai, le Conseil fédéral a présenté son message concernant l’évolution de la future politique agricole (PA 2011). Pour le gouvernement, l’agriculture suisse doit continuer à fournir, par une production durable et axée sur le marché, des denrées alimentaires de haute qualité, dont la production est respectueuse de la nature, des animaux et de l’environnement. Le gouvernement a souhaité décharger les consommateurs, mais également améliorer la compétitivité de l’agriculture et des domaines situés en amont et en aval, tout en précisant que les adaptations devaient se faire à un rythme permettant une évolution socialement supportable. La pièce maîtresse de la réforme proposée par le Conseil fédéral consiste à réduire considérablement les fonds utilisés aujourd’hui pour le soutien du marché, et à réallouer les fonds ainsi dégagés aux paiements directs non liés à la production. Les subventions à l’exportation seront également supprimées et la protection douanière appliquée aux céréales et aux aliments pour animaux sera réduite. Pour le gouvernement, la baisse des prix qui en résultera aura pour effet de mobiliser le potentiel d’accroissement de la productivité et de diminuer les coûts, d’où un gain de compétitivité. Le Conseil fédéral a estimé que le développement écologique se renforcerait dans ces conditions, puisque les prix à la production baisseront et que les paiements directs demeureront stables. Il a en outre proposé d’affecter au total 13,5 milliards de francs aux enveloppes financières agricoles pour la période 2008-2011, ce qui correspond aux moyens financiers qui ont effectivement été disponibles durant les années 2004 à 2007. La mise en œuvre de la stratégie et des axes d’action implique des modifications dans plusieurs textes de lois, et parmi ceux-ci, la loi sur l’agriculture (conditions-cadre de la production et des ventes, paiements directs, mesures d’accompagnement social, etc.), la loi fédérale sur le droit foncier rural et la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (augmentation de la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles), la loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture (suppression de la limite de revenu et augmentation du taux des allocations pour enfant), la loi sur les denrées alimentaires, la loi sur les épizooties, et l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011.

Le Conseil des Etats a examiné ce projet de réforme lors de la session de décembre. Il n’en a toutefois traité que le projet 1 « Modification de la loi fédérale sur l’agriculture » et le projet 7 « Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011 » durant cette session. Même si le débat d’entrée en matière a duré plusieurs heures, l’entrée en matière sur ces deux objets a été décidée sans contestation. Deux camps se sont opposés lors de ce débat : d’un côté les partisans du projet, soit le Conseil fédéral, les socialistes et les radicaux, et de l’autre, des membres du PDC et de l’UDC. La majorité de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-CE), qui proposait d’entrer en matière sur le projet du Conseil fédéral, souhaitait toutefois ralentir quelque peu le rythme des réformes, position qu’ont soutenue plusieurs intervenants issus des rangs du PDC et de l’UDC. La commission a d’ailleurs proposé, à ce titre, de réallouer 80 millions de francs supplémentaires provenant des paiements directs aux fonds destinés au soutien du marché. A l’inverse, des membres radicaux du plénum ont considéré qu’il serait une erreur de vouloir freiner le rythme des réformes, nonobstant au passage la suspension actuelle du cycle de Doha. Ils ont également plaidé en faveur d’une refonte radicale du système de paiements, la pièce maîtresse des réformes. Quant aux intervenants socialistes, ils ont soutenu les projets présentés par le gouvernement, argumentant que l’enveloppe financière demandée était élevée (8% des dépenses de la Confédération) et qu’il ne fallait ainsi pas faire croire aux paysans que les fonds destinés au soutien du marché permettraient de maintenir des prix élevés en Suisse ad aeternam.

En ce qui concerne le projet 7, l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011, le Conseil des Etats s’est rallié, par 24 voix contre 11, à la minorité de la commission emmenée par Eugen David (pdc, SG), qui s’était prononcée en faveur de l’augmentation de 150 millions de francs du plafond des dépenses prévu par le Conseil fédéral. Les députés n’ont pas suivi les arguments de la conseillère fédérale Doris Leuthard, qui invoquait l’absence de moyens financiers pour augmenter ce plafond. Au vote sur l’ensemble, l’arrêté fédéral a été adopté par 24 voix contre 3.

Lors de la discussion article par article, la chambre haute s’est ralliée à la CER-CN et a décidé de supprimer l’obligation faite aux exploitations de se convertir entièrement à l’agriculture biologique pour se prévaloir du label bio. Celles-ci pourront en effet obtenir cette appelation pour certaines branches d’activités, proposition à laquelle la conseillère fédérale Doris Leuthard s’est dite favorable, à la seule condition qu’elle ne s’applique qu’aux unités d’exploitation distinctes dont les flux de marchandises seront physiquement séparés. Le Conseil des Etats, par 26 voix contre 7, et contre la proposition du Conseil fédéral, a également décidé de renoncer à la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre. S’écartant de la position du Conseil fédéral, la commission s’est prononcée en faveur de l’autorisation des importations parallèles pour les moyens de production et les biens d’investissement agricoles protégés par un brevet. Elle a été suivie par le plénum sur ce point (par 25 voix contre 13). En ce qui concerne le marché laitier, le Conseil fédéral s’est déclaré favorable au maintien du supplément pour le lait transformé en fromage à 15 centimes par kilogramme en 2008, puis à une baisse à 10 centimes dès 2009, en augmentant toutefois en contrepartie les paiements directs octroyés aux paysans. En commission, cette question avait suscité deux propositions. La majorité de celle-ci voulait reporter au 1er janvier 2011 la baisse de 10 centimes prônée par le Conseil fédéral, tandis que la minorité, emmenée par le démocrate-chrétien Eugen David (SG), était favorable au maintien jusqu’en 2011 du supplément, ce qui équivalait à conserver le système actuel. Par 24 voix contre 15, le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la proposition de la minorité et opté ainsi pour le statu quo. Le plénum n’a en outre pas suivi la proposition du gouvernement d’abolition de la prime de non-ensilage dès 2009. Par 27 voix contre 13, il s’est prononcé en faveur d’un maintien de la prime à 3 centimes par kilogramme de lait. Le Conseil des Etats s’est également écarté de la position du Conseil fédéral sur la question de la mise en valeur de la laine de mouton, ce dernier réclamant la suppression des contributions. Par 18 voix contre 14, les députés aux Etats ont approuvé le maintien du statu quo défendu par la minorité de la commission. Au sujet du sucre, la chambre haute a suivi, par 21 voix contre 15, l’avis de la majorité de la commission, qui exigeait le versement de contributions tant pour la production que pour la transformation des betteraves sucrières. Le Conseil fédéral et une minorité de la commission étaient, quant à eux, favorables à la suppression pure et simple de l’indemnité versée aux sucreries. S’agissant de la viticulture, le gouvernement et la commission souhaitaient fixer des exigences minimales uniformes pour toutes les catégories de vins. Le Conseil des Etats a cependant opté, par 17 voix contre 12, pour laisser l’attribution de cette compétence aux cantons, la Confédération se contentant de définir les critères des cahiers des charges. La voix du président a été nécessaire pour approuver, contre l’avis du Conseil fédéral, le maintien de la mise aux enchères des contingents d’importation de beurre. Au vote sur l’ensemble, le Conseil des Etats a adopté le projet par 24 voix contre 1.

En ce qui concerne l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture, le Conseil national s’est rallié à la décision du Conseil des Etats et l’a adopté par 114 voix contre 26 lors du vote sur l’ensemble.

Quant au subventionnement des sucreries en faveur duquel la Chambre haute s’était prononcée, il a été rejeté par 117 voix contre 30, suivant en cela la majorité de la commission, qui estimait qu’il était anormal que les entreprises du secteur aient pu constituer une réserve de 100 millions de francs grâce aux subventions fédérales. Par 95 voix contre 77, le Conseil national a par ailleurs suivi la position du Conseil des Etats d’augmenter les contingents d’importation de beurre.

Au sujet du supplément pour le lait transformé en fromage et de la prime de non-ensilage, la chambre du peuple s’est ralliée à la décision du Conseil des Etats, par 114 voix contre 65 et 119 voix contre 55, respectivement. Elle a ainsi décidé que ces suppléments devaient être maintenus pour les quatre prochaines années. La majorité de la commission estimait en effet que le rythme proposé par le Conseil fédéral pour le démantèlement des mesures de soutien du marché était excessif.

Le Conseil national s’est rallié, contre l’avis de sa commission, à la décision du Conseil des Etats de maintenir la subvention accordée au titre de la mise en valeur de la laine de mouton. Les députés se sont également ralliés aux décisions du Conseil des Etats sur la question des crédits d’investissement aux petites entreprises artisanales situées dans les régions de montagne et sur celle des installations d’énergie renouvelable. Il a toutefois approuvé, par 112 voix contre 66, une proposition déposée par le député radical Marc Suter (BE), qui visait à compléter l’art. 22 al. 4 de la loi sur l’aménagement du territoire par une disposition permettant d’accélérer la procédure d’autorisation lorsque les installations de production d’énergie renouvelable respectent les sites sur lesquels elles sont implantées. Malgré l’opposition du Conseil des Etats, qui estimait que cette ultime divergence était contraire à la Constitution, car elle représentait une atteinte au droit cantonal, le Conseil national n’en a pas moins maintenu sa décision.

En Conférence de conciliation, les deux chambres se sont mises d’accord sur une proposition qui visait à biffer l’art. 22 al. 4 de la loi sur l’aménagement du territoire dans la version adoptée par le Conseil national et à le remplacer par une disposition qui prévoit que les installations solaires ne peuvent être autorisées dans les zones à bâtir et dans les zones agricoles qu’à condition qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel.

Avant le vote sur l’ensemble, les porte-parole du groupe UDC et du groupe radical ont réaffirmé leur opposition aux révisions présentées par le Conseil fédéral. Le porte-parole du groupe socialiste a regretté pour sa part qu’aucune des améliorations proposées dans les domaines écologique et social n’ait été retenue. Quant à Christophe Darbellay (pdc, VS), il a estimé que les agriculteurs étaient pris en otage par la gauche et par la droite. Au vote sur l’ensemble, le projet a malgré tout été adopté par 73 voix contre 67.

Le Conseil national a examiné les projets 1 et 7 lors de la session de printemps. Une minorité emmenée par Ernst Schibli (udc, ZH) et soutenue par le groupe UDC, a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d’améliorer les revenus des familles paysannes, d’augmenter le taux d’auto-approvisionnement et de maintenir l’enveloppe financière globale à 14,09 milliards de francs. Le député zurichois estimait en effet que la réforme agricole n’ouvrait aucune perspective pour les familles paysannes dont la situation financière était déjà délicate. Tous les autres groupes se sont toutefois prononcés contre cette proposition, et l’ont rejetée par 139 voix contre 43. Lors du débat d’entrée en matière, il est ainsi apparu, de manière paradoxale, que la droite se montrait opposée à la réduction des aides publiques, à l’instar du Conseil des Etats, alors que les socialistes et les Verts y étaient favorables, suivant ici la position du Conseil fédéral.

Concernant la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre, le Conseil national a suivi, par 88 voix contre 75, une minorité Ernst Schibli (udc, ZH), qui proposait de se rallier aux décisions du Conseil des Etats, qui s’y était opposé. Alors que le camp bourgeois s’était prononcé en faveur du maintien de la répartition par l’Etat, le camp rose-vert était, lui, favorable à une concurrence accrue. La décision du Conseil des Etats d’autoriser les importations parallèles pour les moyens de production et les biens d’investissement agricoles a en outre donné lieu à de vifs débats. Par 95 voix contre 83, le plénum a finalement suivi la majorité de la commission, adoptant ainsi la même position que la Chambre haute.

Lors de la discussion par article, le Conseil national a suivi, par 112 voix contre 72, une minorité Max Binder (udc, ZH), qui proposait d’autoriser à l’avenir les exploitations agricoles à porter le label bio même si une partie seulement de leur production est issue de l’agriculture biologique. Le plénum s’est ainsi rallié à la décision du Conseil des Etats. Malgré la tentative des Verts et des socialistes de s’opposer à cet assouplissement, ce dernier a été adopté.

Sur la question du supplément pour le lait transformé en fromage et du supplément de non-ensilage, le Conseil des Etats s’est rallié, lors de l’élimination des divergences, à la décision du Conseil national de permettre au Conseil fédéral d’adapter leur montant le cas échéant. Quant à celle de la laine de mouton, la chambre haute a suivi, par 21 voix contre 15, la minorité emmenée par Bruno Frick (pdc, SZ), qui proposait de maintenir une subvention plafonnée à 600 000 francs par an pour sa mise en valeur. S’agissant des sucreries, les députés se sont ralliés sans discussion à la décision du Conseil national qui prévoit de mettre fin aux subventions fédérales pour la transformation des betteraves. En toute logique, la disposition prévoyant que les sucreries confèrent à la Confédération un droit de regard dans leurs comptes annuels a été biffée.

En ce qui concerne les crédits d’investissement aux petites entreprises artisanales qui transforment et commercialisent des matières premières agricoles et des produits agricoles, la majorité de la commission s’est prononcée en faveur de la décision du Conseil national visant à garantir une égalité de traitement entre ce type d’entreprise et les autres entreprises agricoles. Par 33 voix contre 10, le conseil a néanmoins adopté une proposition de minorité Hans Lauri (udc, BE), qui proposait que ces crédits soient octroyés uniquement aux petites entreprises situées dans les régions de montagne, ajoutant qu’il convenait d’éviter de mettre en place au moyen de fonds fédéraux des structures artisanales dans tout le pays qui ne seraient pas viables à terme. La majorité de la commission a souligné, dans le cadre de ce débat, que l’UE subventionnait de son côté les entreprises de transformation et qu’il était important que ces dernières bénéficient des mêmes conditions. La commission ayant estimé que ces dispositions n’avaient pas leur place dans la loi sur l’agriculture, les députés ont biffé sans discussion les dispositions du Conseil national prévoyant le versement de subventions aux paysans pour l’utilisation du bois et de la biomasse, ainsi que pour l’encouragement d’installations destinées à la production d’énergie renouvelable.

Commencé au Conseil des Etats à la fin 2006 (projets 1 et 7 uniquement), l’examen des divers projets de loi relatifs à l’évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2011) a occupé les chambres durant les trois premières sessions parlementaires de l’année sous revue. En tout, pas moins de sept projets de loi différents avaient été soumis au parlement : loi fédérale sur l’agriculture (projet 1), loi fédérale sur le droit foncier rural (projet 2), loi fédérale sur le bail à ferme agricole (projet 3), loi fédérale sur les allocations familiales dans l’agriculture (projet 4), loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (projet 5), loi sur les épizooties (projet 6) et arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2008 à 2011 (projet 7).

Par 110 voix contre 74, les députés ont suivi une minorité emmenée par Ruth Genner (pe, ZH) et rejeté la proposition visant à exclure du champ d’application de la loi les effectifs maximaux d´animaux par exploitation. Les radicaux, soutenus par le groupe UDC, ont plaidé à ce titre en faveur d’une suppression de ce qui constituait à leurs yeux un excès bureaucratique, alors que les Verts ont fait valoir que le caractère non industriel de l’agriculture suisse était précisément l’un des ses atouts. Pour ce qui est de la mise en valeur de la laine de mouton, le Conseil national a suivi, par 90 voix contre 77, une minorité Hildegard Fässler (ps, SG), qui proposait, contrairement à ce qu’avait fait le Conseil des Etats, de supprimer les contributions.

Début juillet, l’agriculteur genevois Willy Cretigny a lancé, avec le soutien de quelques autres agriculteurs romands, un référendum contre la politique agricole 2011 adoptée par les chambres deux semaines auparavant. Les seuls soutiens politiques ont été celui des Verts genevois et du conseiller national popiste Josef Zisyadis (VD). L’USP, jugeant que le statu quo serait pire que la réforme adoptée, n’a pas apporté son soutien aux référendaires. Le référendum n’a toutefois pas abouti.

La révision de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels découlant de la coopération avec l’UE a été adoptée par le plénum, moyennant une modification toutefois. Celui-ci a adopté une proposition de minorité Rolf Büttiker (prd, SO), qui demandait que les abattoirs ne soient pas soumis au versement d’émoluments obligatoires à des fins de contrôle. Quant à la loi sur les épizooties, les députés ont adopté les propositions de la commission sans en débattre.

Au niveau de la charge maximale, les députés ont suivi leur commission et rejeté par 128 voix contre 39 une proposition de minorité Fulvio Pelli (prd, TI) qui proposait de suivre le Conseil des Etats et le Conseil fédéral sur cette question, en supprimant les mesures destinées à prévenir le surendettement des paysans.

La chambre du peuple s’est également écartée de la décision du Conseil des Etats concernant la loi sur le bail à ferme agricole, et a suivi – par 121 voix contre 33 – la minorité de sa commission emmenée par Hansjörg Walter (udc, TG) et soutenue par l’UDC, les socialistes et les Verts, qui souhaitait que le contrôle du fermage par les autorités pour les terrains individuels ne soit pas supprimé. Elle a toutefois approuvé les décisions du Conseil des Etats pour ce qui est de la loi sur les allocations familiales dans l’agriculture, la loi sur les denrées alimentaires et les objet usuels, et la loi sur les épizooties.

Au Conseil national, malgré une proposition de non-entrée en matière de la députée socialiste Hildegard Fässler (SG) sur la loi sur le droit foncier rural (projet 2), et sur la loi sur le bail à ferme agricole (projet 3), le plénum a décidé, respectivement par 96 voix contre 66 et par 108 voix contre 65, d’entrer en matière sur les deux projets, les projets 4, 5 et 6 n’ayant pas fait débat. Lors de la discussion par article de la loi sur le droit foncier rural, le Conseil national s’est rallié de manière tacite à la position du Conseil des Etats en ce qui concerne la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles et le contrôle des prix.

Dans le cadre de l’examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, le Conseil des Etats s’est montré divisé sur la question du contrôle du fermage par les autorités. La majorité de la commission désirait, à l’instar du Conseil fédéral, retirer le fermage du contrôle des autorités, estimant que les parties devaient être libre de fixer entre elles l’affermage des terrains agricoles. Une minorité Alain Berset (ps, FR) a toutefois proposé le maintien du contrôle du fermage par les autorités. Le député socialiste n’a cependant pas été suivi par le plénum, qui s’est finalement rallié à la majorité de la commission et à la proposition du gouvernement par 17 voix contre 14. En ce qui concerne la loi fédérale sur les allocations familiales, les députés se sont prononcés à l’unanimité en faveur des propositions de la commission et du Conseil fédéral.

Le Conseil des Etats s’est ensuite rallié tacitement, lors de l’examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, à la décision du Conseil national sur les divergences qui subsistaient sur le contrôle du fermage. Ce dernier continuera ainsi à être exercé également sur le fermage des terrains agricoles.

Le Conseil fédéral a proposé de supprimer la charge maximale, introduite il y a 60 ans, afin de lutter contre le surendettement des agriculteurs. Estimant que les agriculteurs étaient aujourd’hui en mesure de déterminer eux-mêmes de combien de capitaux extérieurs ils avaient besoin, la majorité de la commission s’est prononcée en faveur de cette modification. Une minorité emmenée par Alain Berset (ps, FR) a proposé, de son côté, de maintenir le droit en vigueur, puisqu’il permettait de garder le contrôle sur les dettes contractées par les exploitants agricoles. Le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la majorité de la commission, et à la proposition du Conseil fédéral, par 19 voix contre 14.

Les chambres fédérales ont également examiné les projets 2 à 6 durant l’année sous revue. Au Conseil des Etats, l’entrée en matière n’a été contestée sur aucun de ces cinq projets. Lors de la discussion par article de la révision du droit foncier rural, du droit du bail à ferme, de la loi sur les allocations familiales, de la loi sur les denrées alimentaires et de la loi sur les épizooties, les deux premières révisions ont donné lieu à de longs débats. La conseillère fédérale Doris Leuthard a affirmé, au cours du bref débat d’entrée en matière au sujet du droit foncier rural, qu’il était nécessaire d’assouplir la législation, afin de renforcer la compétitivité de l’agriculture. Elle a par ailleurs attiré l’attention des députés sur le fait qu’à l’heure actuelle, seul 1% de la surface agricole utile était sur le marché, ce qui n’était pas suffisant et constituait un frein pour les jeunes agriculteurs qui désirent agrandir leur exploitation. Lors de la discussion par article, le Conseil des Etats s’est toutefois écarté de la proposition du Conseil fédéral dès le vote sur la taille minimale que doit avoir une exploitation pour être considérée comme entreprise agricole. La limite jusqu’à laquelle une ferme peut être reprise à la valeur de rendement dans le cadre de la famille est fixée à 0,75 unité de main-d’œuvre standard (UMOS) par le droit en vigueur. Dans un souci de favoriser l’évolution structurelle dans l’agriculture, le Conseil fédéral souhaitait relever ce seuil à 1,25 UMOS. Par 30 voix contre 1, les députés ont toutefois suivi la proposition de la commission visant à fixer cette limite à 1 UMOS. Cette décision fera de fait reculer le nombre d’exploitations considérées comme entreprises et donc soumises au droit successoral de 44 000 à 38 000.

Lors de l’élimination des divergences, le Conseil des Etats s’est rallié à la décision du Conseil national sur la question de la charge maximale en matière d'engagement des immeubles et des terrains non agricoles prévue dans la loi fédérale sur le droit foncier rural.

S’agissant du contrôle des prix pour la vente de terrains agricoles, les députés se sont vus proposer trois systèmes différents. Le Conseil fédéral, qui considérait que le fait que seuls les exploitants à titre personnel aient le droit d’acquérir des terres agricoles constituait une mesure de protection suffisante, voulait abandonner le contrôle des prix sans le remplacer. De son côté, la majorité de la commission proposait que les cantons puissent prévoir dans leur législation un prix de vente maximal, pour parer à l’éventualité d’une envolée des prix. Quant à la minorité de la commission, elle proposait de maintenir le contrôle des prix, mais en plaidant pour une flexibilité des prix accrue. Cette dernière proposition permettait en effet aux cantons de définir de façon un peu plus large ce qu’ils entendent par des prix d’acquisition surfaits (ils auraient à ce titre la possibilité d’inscrire dans leur loi que le prix d’acquisition est considéré comme surfait s’il dépasse de plus de 15 % le prix payé en moyenne les cinq dernières années). Le Conseil des Etats s’est finalement rallié à la proposition de la minorité de la commission par 27 voix contre 13.