Die Sozialdemokratin Hubmann (ZH) nahm mit der Ende 1998 erfolgten Einreichung einer von 120 Abgeordneten aus allen Bundesratsparteien unterzeichneten Motion im Nationalrat einen neuen Anlauf für die Erleichterung der Einbürgerungsprozedur. In der Schweiz aufgewachsene Ausländer und Ausländerinnen sollen gemäss diesem Vorschlag auf ein blosses Gesuch hin eingebürgert werden. Für die anderen soll die verlangte Wohnsitzdauer von heute zwölf Jahren halbiert werden; die lokal unterschiedlichen Gebühren sollen zudem auf tiefem Niveau harmonisiert werden. Der Bundesrat kündigte in seiner Antwort im Frühjahr an, dass er in der kommenden Legislaturperiode eine neue Vorlage für die Erleichterung der Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern präsentieren werde.

Der Nationalrat stimmte mit 77:44 einer Motion Hubmann (sp, ZH) zu, welche fordert, dass in der Schweiz geborene und aufgewachsene ausländische Staatsangehörige auf Gesuch hin automatisch das Bürgerrecht erhalten. Für andere seien die Wohnsitzerfordernis von zwölf auf sechs Jahre zu reduzieren und die Einbürgerungsgebühren auf tiefem Niveau zu harmonisieren. Zu weit ging dem Nationalrat hingegen eine parlamentarische Initiative Zisyadis (pda, VD) für eine einmalige Masseneinbürgerungsaktion. Er hatte verlangt, dass alle Ausländer, welche die gesetzlichen Minimalbestimmungen für eine Einbürgerung (d.h. vor allem die minimale Wohnsitzdauer von zwölf Jahren) erfüllen, auf Gesuch hin das Bürgerrecht ohne weitere Formalitäten erhalten sollen. Der Vorschlag fand nur bei der Linken Unterstützung und wurde vom Rat abgelehnt.

Der Ständerat überwies in der Frühjahrssession die im Vorjahr vom Nationalrat gutgeheissene Motion Hubmann (sp, ZH; Mo. 98.3582) für die automatische Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern lediglich in Postulatsform. Zum Zeitpunkt dieses Entscheids lief schon die Vernehmlassung über ein umfassenderes Projekt des EJPD zur Revision der Einbürgerungsbestimmungen. Ende 2001 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament seine Vorschläge. Er beantragte, wie bereits in der am Ständemehr gescheiterten Vorlage von 1994, eine Vereinheitlichung der erleichterten Einbürgerung für in der Schweiz aufgewachsene Jugendliche. Kinder von in der Schweiz wohnhaften Ausländerpaaren, bei denen mindestens ein Elternteil in der Schweiz aufgewachsen ist (sog. 3. Generation), sollen bei der Geburt automatisch eingebürgert werden. Für die ordentliche Einbürgerung soll die Wohnsitzfrist von zwölf auf acht Jahre verkürzt und die Gebühren auf die reinen Verwaltungskosten reduziert werden. Zudem möchte der Bundesrat ein Beschwerderecht gegen Ablehnungsentscheide von kommunalen Behörden einführen. Um ein allfälliges Debakel in der Volksabstimmung zu vermeiden, gliederte der Bundesrat seine Vorschläge in drei separate Revisionspakete (automatische Einbürgerung, erleichterte und ordentliche Einbürgerung, Beschwerderecht); sowohl für die erleichterte als auch für die automatische Einbürgerung sind zudem Verfassungsrevisionen erforderlich. In der vorangegangenen Vernehmlassung hatte sich die SVP gegen die meisten Neuerungen gewehrt; die SD lehnten die ganze Revision ab. Die CVP sprach sich gegen die automatische Einbürgerung der 3. Generation aus und schlug vor, dass in diesen Fällen das Bürgerrecht nur auf Antrag der Eltern ohne weitere Formalitäten erteilt werden soll.

Der Nationalrat nahm in der Sommersession die Beratungen über die Ende 2001 vom Bundesrat vorgeschlagene Revision der Einbürgerungsbestimmungen auf und setzte sie in der Herbstsession fort. Nichteintretensanträge von Maspoli (lega, TI) und Hess (sd, BE) wurden mit 125:32 Stimmen abgelehnt. Eine von der SVP unterstützte Kommissionsminderheit bekämpfte die vom Bundesrat im Hinblick auf eventuelle Referenden und Volksabstimmungen vorgenommene Unterteilung der Reform in einzelne Teilvorlagen. Sie beantragte die Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, anstelle der vorliegenden drei Gesetzesrevisionen (automatische Einbürgerung, erleichterte und ordentliche Einbürgerung, Beschwerderecht) und zwei Verfassungsrevisionen (erleichterte resp. automatische Einbürgerung) nur je eine Vorlage auf Gesetzes- und Verfassungsebene vorzulegen. Auch dieser Rückweisungsantrag wurde mit 122:36 Stimmen deutlich verworfen.

In der Detailberatung geriet die vom Bundesrat vorgeschlagene und von der CVP und den Liberalen unterstützte Verkürzung der minimalen Wohnsitzdauer für die ordentliche Einbürgerung von zwölf auf acht Jahre von zwei Seiten unter Beschuss, konnte sich aber durchsetzen: SP und Grüne verlangten eine Reduktion auf sechs Jahre, die SVP und eine klare Mehrheit der FDP wollten die bisherigen zwölf Jahre beibehalten. Bei den Bestimmungen über die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern lehnte der Rat die von der SVP beantragte Verschärfung ab, dass diese nur für Personen gelten soll, die in der Schweiz geboren sind, und nicht auch für diejenigen, welche mindestens fünf Jahre der obligatorischen Schulzeit in der Schweiz absolviert haben. In der Gesamtabstimmung unterstützten die SP, die FDP, die CVP, die GP und die LP die neuen Bestimmungen über die ordentliche und die erleichterte Einbürgerung ohne Gegenstimme, die SVP lehnte sie mit 38:5 Stimmen ab.

Bei der vom Bundesrat vorgeschlagenen Neuerung, dass Kinder der so genannt dritten Generation automatisch eingebürgert werden sollen, war der Widerstand stärker. Gemäss der Definition des Bundesrates handelt es sich dabei um Kinder, bei denen mindestens ein Elternteil während fünf Jahren die obligatorischen Schulen in der Schweiz besucht hat und bei der Geburt des Kindes seit mindestens fünf Jahren eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt. Die SVP lehnte diese Neuerung rundweg ab. Bei der CVP und der FDP gab es Bedenken, dass damit die Rechte der Eltern beeinträchtigt würden. Beispielsweise würden damit bei Familien aus Staaten, welche die Doppelbürgerschaft verbieten, die Kinder automatisch eine andere Staatsangehörigkeit erhalten als ihre Eltern. Die FDP sprach sich deshalb für ein Recht auf Einbürgerung aus, das aber nicht automatisch erteilt würde, sondern nur auf Gesuch der Eltern. Durchgesetzt hat sich schliesslich die von der CVP vorgeschlagene Variante, dass die Eltern bei der Geburt auf die Bürgerrechtserteilung verzichten können, und das Kind diese Erklärung bei Erreichen der Volljährigkeit widerrufen kann. Schliesslich stimmte der Nationalrat dem Beschwerderecht gegen als willkürlich oder diskriminierend empfundene kommunale Einbürgerungsentscheide gegen den Widerstand der SVP und einer Mehrheit der FDP-Fraktion zu. Nach Abschluss der Beratungen erklärte die SVP-Fraktion, dass sie gegen alle drei Gesetzesrevisionen das Referendum ergreifen werde.

Der Ständerat befasste sich als Zweitrat mit der Ende 2001 vom Bundesrat vorgeschlagenen Revision der Einbürgerungsbestimmungen. Er nahm gegenüber der Version des Nationalrats einige Ergänzungen und Präzisierungen vor. Bei der automatischen Einbürgerung von Kindern der sogenannten 3. Generation drang die Kommissionsmehrheit mit ihrem Antrag, dass die Eltern mit der Erteilung des Bürgerrechts ausdrücklich einverstanden sein müssen, nicht durch. Bundesrätin Metzler hatte gegen dieses Konzept insbesondere vorgebracht, dass in einigen Staaten (u.a. Österreich) diese Positiverklärung die Kinder von der Beibehaltung der Staatsbürgerschaft ihrer Eltern (doppelte Staatsangehörigkeit) ausschliessen würde. Das vom Nationalrat gutgeheissene Beschwerderecht gegen als willkürlich oder diskriminierend empfundene Einbürgerungsentscheide strich die kleine Kammer mit 26 zu 15 Stimmen wieder. Gleichzeitig lehnte sie auch die von der grossen Kammer im Vorjahr überwiesene parlamentarische Initiative der SPK-NR für ein Beschwerderecht gegen als willkürlich empfundene negative Entscheide über die Einbürgerung ab.

In der Differenzbereinigung stimmte der Nationalrat der Version der kleinen Kammer zu. Dabei beantragte die bürgerliche Kommissionsmehrheit insbesondere, auf das Beschwerderecht zu verzichten. Sie begründete dies mit dem in der Zwischenzeit erfolgten Bundesgerichtsurteil, wonach sich dieses Beschwerderecht bereits auf die neue Bundesverfassung stützen könne. Eine explizite Erwähnung auf Gesetzesstufe sei deshalb nicht erforderlich. Dem widersprachen die Vertreter der SP und der GP in der SPK, welche mit einem Minderheitsantrag eine klare Bestätigung des Bundesgerichtsurteils auch auf Gesetzesstufe forderten. Ebenfalls eine Regelung des Beschwerderechts, allerdings dessen Verbot, forderte die SVP. Da es sich bei den Einbürgerungen um politische und nicht um administrative Entscheidungen handle, solle auch eine Beschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen sein. Beide Anträge wurden ebenso abgelehnt wie der Antrag Fischer (fdp, AG), welcher das Beschwerderecht beibehalten, jedoch auf die Überprüfung der korrekten und fairen Durchführung des Verfahrens beschränken wollte. Vor der Schlussabstimmung wurde im Ständerat nochmals betont, dass der Verzicht auf das Beschwerderecht in beiden Kammern aus diametral entgegengesetzten Gründen erfolge. Zur Bekräftigung dieser Position gab der Ständerat in der Dezembersession auf Antrag seiner Kommission mit 25 zu 9 Stimmen einer parlamentarischen Initiative Pfisterer (fdp, AG) Folge, welche das Beschwerderecht auf die faire und korrekte Durchführung des Verfahrens beschränkt und den Entscheid über das für kommunale Einbürgerungsakte zuständige Organ den Kantonen überlässt.

Die vom Parlament in der Herbstsession verabschiedete neue Bürgerrechtsregelung enthält folgende wichtige Neuerungen: Verkürzung der minimalen Wohnsitzdauer für die ordentliche Einbürgerung von zwölf auf acht Jahre, Vereinheitlichung und Lockerung der Vorschriften über die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern sowie die automatische Einbürgerung von Kindern der so genannt dritten Generation, wobei die Eltern bei der Geburt auf die Bürgerrechtserteilung an das Kind verzichten können. In der Schlussabstimmung über die beiden Verfassungs- und die drei Gesetzesrevisionen stimmte im Nationalrat die SVP fast geschlossen mit Nein; bei demjenigen Gesetz, worin auf eine explizite Regelung des Beschwerderechts verzichtet wurde (BG über den Verlust und Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts), befand sich auch rund ein Drittel der FDP-Fraktion in der Opposition. Der Vertreter der Schweizer Demokraten kündigte das Referendum gegen die Gesetzesrevisionen an. Im Ständerat herrschte Einstimmigkeit mit Ausnahme beim BG über den Verlust und Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts (Beschwerderecht).

Am 26. September kamen zwei der vom Parlament im Vorjahr verabschiedeten Einbürgerungsvorlagen in die Volksabstimmung. Die eine strebte eine Vereinheitlichung und Lockerung der Vorschriften über die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern an. Hier ging es primär darum, die von einigen Kantonen (GE, VD, FR, NE, JU, BE, BS und ZH) nach der Ablehnung einer ähnlichen Vorlage im Jahre 1994 eingeführten Lockerungen (Gebührenreduktion, kürzere Wohnfristen) zu vereinheitlichen und auf die ganze Schweiz auszudehnen. Die zweite Vorlage postulierte die automatische Einbürgerung von Kindern der dritten Generation. Gemeint waren damit Kinder, deren Eltern die schweizerische Staatsbürgerschaft nicht haben, von denen aber mindestens ein Elternteil in der Schweiz zur Schule gegangen ist und seit minimal fünf Jahren über eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfügt.

Wie nicht anders zu erwarten war, kam es zu einer von den Gegnern dominierten heftigen und emotionalen Kampagne. Dabei waren die Befürworter insofern im Hintertreffen, als der Einsatz und die Werbung nicht nur der FDP, der CVP und der Unternehmerverbände, sondern auch der Linken und der Gewerkschaften sehr zurückhaltend waren. Erst kurz vor der Abstimmung, als klar wurde, dass die in frühen Meinungsumfragen prognostizierte Zustimmung kaum eintreten würde, riefen die Parteivorsitzenden der FDP, der CVP, der SP und der GP in einem gemeinsamen Inserat zu einem Ja auf. Von der Wirtschaft beteiligte sich nur der Arbeitgeberverband, nicht aber Economiesuisse an der Kampagne. Der zuständige Departementsvorsteher Blocher, welcher als Nationalrat gegen die Neuerungen votiert hatte, beschränkte sich darauf, über die Zustimmung des Bundesrats zu informieren sowie die Vor- und Nachteile der neuen Verfassungsbestimmungen darzulegen. Immerhin setzten sich praktisch sämtliche gedruckten Medien in ihrem redaktionellen Teil für die Bürgerrechtsvorlagen ein.

Auf der anderen Seite malten die SVP, die SD und diverse gegnerische Komitees die Gefahr einer „Masseneinbürgerung“ von nicht assimilierten Einwanderern aus fremden Kulturen an die Wand. Ihre Plakate und Inserate weckten den Eindruck, dass kriminelle Ausländer problemlos zu einem Schweizerpass kommen würden und brachten die gehäuft auftretenden Geschwindigkeitsexzesse von jugendlichen Autofahrern aus dem ehemaligen Jugoslawien in einen Zusammenhang mit den Abstimmungsvorlagen. Die Walliser Jungsektion der SVP ging sogar soweit, auf Plakaten zu suggerieren, dass mit der neuen Regelung auch der islamistische Terrorist Bin Laden das Schweizer Bürgerrecht erhalten würde. Ein weiteres Argument der SVP und der SD war, dass es dem Bundesrat und den anderen Parteien nur darum gehe, mittels Masseneinbürgerungen die Ausländerstatistik zu manipulieren und damit ihren Kampf für eine restriktive Einwanderungspolitik zu behindern.

Bei einer hohen Stimmbeteiligung von fast 54% lehnten Volk und Stände am 26. September beide Einbürgerungsvorlagen ab: die erleichterte Einbürgerung von in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern mit 1'106'529 zu 1'452'453 Stimmen (56,8% Nein), die automatische Einbürgerung von Kindern der dritten Generation etwas knapper mit 1'238'912 zu 1'322'587 Stimmen (51,6% Nein) . Zustimmung fand die erste Vorlage in den Kantonen Basel-Stadt, Freiburg, Waadt, Neuenburg, Genf und Jura, die zweite zusätzlich noch in Bern. Am grössten war die Opposition mit Nein-Stimmenanteilen zwischen 70 und 75% in kleinen Innerschweizer Kantonen (UR, SZ, OW, NW und GL) sowie in Appenzell-Innerrhoden und Thurgau. Der Gegensatz zwischen zustimmender Romandie und ablehnender Deutschschweiz wurde dadurch etwas gemildert, als neben Basel auch die meisten anderen grossen deutschsprachigen Städte (u.a. Bern, Biel, Luzern, Zürich) zugestimmt hatten. Auffallend waren am Ergebnis zwei Dinge: erstens, dass mit Ausnahme von Basel-Stadt alle Deutschschweizer Kantone, welche 1994 der erleichterten Einbürgerung für die zweite Generation noch zugestimmt hatten (ZH, BE, ZG, BL und GR), nun ebenfalls Nein-Mehrheiten aufwiesen; und zweitens, dass die Vorlage für die zweite Generation, welche auf Bundesebene eingeführt hätte, was für rund die Hälfte der Schweiz bereits seit rund zehn Jahren gilt, stärker abgelehnt wurde, als die grundlegende Neuerung der automatischen Bürgerrechtserteilung an die sogenannte dritte Generation. Die Vox-Analyse zeigte, dass das Abstimmungsverhalten zu einem guten Teil von der grundsätzlichen Einstellung zu Ausländern sowie von persönlichen positiven oder negativen Erfahrungen im Zusammenleben mit diesen geprägt gewesen war. Eine weitere Konfliktlinie bestand zwischen Links und Rechts: Die Linke hatte den beiden Vorlagen zugestimmt, während Personen, die sich als rechts stehend bezeichneten, mehrheitlich dagegen waren. Sympathisanten der SP stimmten zu mehr als 80% dafür, Sympathisanten der SVP lehnten zu über 90% ab; die Anhängerschaft der FDP und der CVP war je hälftig gespalten.


Abstimmung vom 26. September 2004

Bundesbeschluss über die erleichterte Einbürgerung (2. Generation)

Beteiligung: 53,8%
Ja: 1'106 529 (43,2%) / 5 1/2 Stände
Nein: 1'452'453 (56,8%) / 15 5/2 Stände

Parolen: Ja: SP, FDP (2*), CVP, GP, LP, EVP; SGB, Travail.Suisse, Arbeitgeberverband.
Nein: SVP, SD, EDU, Lega, FP.
keine Parole: Economiesuisse, SGV, SBV.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Bundesbeschluss über die automatische Einbürgerung (3. Generation)

Beteiligung: 53,8%
Ja: 1'238'912 (48,4%) / 6 1/2 Stände
Nein: 1'322'587 (51,6%) / 14 5/2 Stände

Parolen: Ja: SP, FDP (3*), CVP, GP, LP, EVP; SGB, Travail.Suisse, Arbeitgeberverband.
Nein: SVP, SD, EDU, Lega, FP.
keine Parole: Economiesuisse, SGV, SBV.
* In Klammer Anzahl abweichender Kantonalsektionen

Das Reformpaket Bürgerecht hatte aus zwei Verfassungs- und drei Gesetzesvorlagen bestanden. Nach der Ablehnung der beiden Verfassungsrevisionen in der Volksabstimmung fielen auch die zwei zugehörigen Gesetzesänderungen aus den Traktanden. Darin wäre unter anderem auch die Verkürzung der minimalen Anwesenheitsdauer in der Schweiz von zwölf auf acht Jahre und der Wohnsitzdauer in der Gemeinde auf drei Jahre für die ordentliche Einbürgerung enthalten gewesen. Die dritte Gesetzesänderung war nicht mit dem Referendum bekämpft worden und kann, da sie sich auf geltendes Verfassungsrecht abstützt, in Kraft gesetzt werden. Sie schreibt vor, dass auf allen drei Entscheidungsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) nur noch kostendeckende Einbürgerungsgebühren zulässig sind. Die Gemeinden haben damit kein Recht mehr, einkommensabhängige „Einkaufssummen“, welche bisher bis zu mehr als zehntausend Franken ausmachen konnten, zu verlangen. Da diese Einnahmen bei Gemeinden und Kantonen für 2005 bereits budgetiert waren, sahen die Bundesbehörden eine Inkraftsetzung auf Anfang 2006 vor.

Die politische Auseinandersetzung um den Vollzug des bestehenden, aber auch des sich in der parlamentarischen Debatte befindenden neuen Einbürgerungsrechts war stark geprägt von zwei Bundesgerichtsurteilen vom 9. Juli. Das eine bezog sich auf eine von Stadt und Kanton für ungültig erklärte Volksinitiative der SVP der Stadt Zürich, welche eine Volksabstimmung über jedes einzelne Einbürgerungsgesuch forderte. Das Bundesgericht lehnte die Beschwerde der SVP ab und stellte sich hinter die Argumente der Zürcher Behörden, dass erstens eine Urnenabstimmung in der Stadt Zürich mit jährlich Hunderten von Einbürgerungsentscheiden nicht praktikabel wäre, und zweitens der Anspruch der Stimmenden auf vollständige Information mit dem Recht der Gesuchsteller auf Schutz ihrer Privatsphäre nicht vereinbar wäre. Darüber hinaus fällte das Bundesgericht den Grundsatzentscheid, dass ablehnende Einbürgerungsentscheide ohne Begründung verfassungswidrig seien und, da ja auf dem Abstimmungszettel keine Begründung aufgeführt werden kann, über Einbürgerungen prinzipiell nicht an der Urne entschieden werden darf. Das zweite Urteil betraf Beschwerden von Ausländern, deren Einbürgerungsgesuche in einer Urnenabstimmung in der Gemeinde Emmen (LU) abgelehnt worden waren. Die Richter befanden, dass die Ablehnung aufgrund der ethischen oder religiösen Herkunft der Gesuchsteller (es handelte sich um Personen aus dem Balkan) erfolgt sei. Da dies dem Verfassungsgrundsatz des Diskriminierungsverbots widerspreche, forderten sie den Kanton Luzern auf, die Gemeinde Emmen zu veranlassen, ein verfassungskonformes Verfahren durchzuführen. Zu dem in den meisten Deutschschweizer Gemeinden üblichen Verfahren, die Einbürgerungsentscheide in der Gemeindeversammlung zu fällen, äusserte sich das Bundesgericht nicht. Ebenso wenig nahm es eindeutig Stellung zur Frage, ob eine Einbürgerung ein politischer Entscheid oder ein Verwaltungsakt sei. In der schriftlichen Begründung hielt es dazu fest, dass zwar kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe, dass aber die Stimmenden hier trotzdem eine Verwaltungsfunktion ausübten, da sie über die Rechtsstellung von Einzelnen entschieden. In dieser Funktion seien sie gehalten, das Diskriminierungsverbot zu beachten.

Während die meisten Staatsrechtler das Urteil ebenso begrüssten wie die politische Linke, war die Reaktion bei den bürgerlichen Parteien gemischt. Für die CVP und die FDP war der Entscheid – drei Monate vor den nationalen Wahlen – zumindest unglücklich terminiert, und wegen dem Verzicht auf eine Beurteilung der Zulässigkeit der im Vergleich zu den Urnenabstimmungen viel häufigeren Entscheidungen an Gemeindeversammlungen auch wenig hilfreich. Die SVP protestierte heftig gegen das als Beschneidung der Gemeindeautonomie und der Volksrechte kritisierte Urteil. Sie machte das Problem denn auch gleich zu einem Wahlkampfthema. Ihr Parteitag beschloss die Lancierung einer Volksinitiative für eine Verankerung der Möglichkeit von Urnenabstimmungen über Einbürgerungen in der Verfassung. Der Beginn der Unterschriftensammlung wurde allerdings zurückgestellt.

In der Folge zogen in vielen Kantonen, in denen bisher Urnenabstimmungen zu Einbürgerungen stattfanden, die Behörden sofort die Konsequenzen aus den Bundesgerichtsurteilen. So beschloss die Luzerner Justizdirektion, den Absatz der Emmener Gemeindeordnung, welcher Volksabstimmungen für Einbürgerungen verlangt, als verfassungswidrig aufzuheben. In Schwyz und Appenzell Ausserrhoden, wo der Entscheid bisher in fast allen Gemeinden an der Urne gefällt wurde, ordneten die Regierungen an, dass dies künftig an der Gemeindeversammlung (SZ) resp. durch die Exekutive, oder, falls vorhanden, durch das Gemeindeparlament geschehen müsse und dass eine Ablehnung zu begründen sei.