Le Conseil fédéral a présenté son message relatif au deuxième volet de la sixième révision de l’AI (Révision 6b) visant à finaliser la troisième et dernière étape du plan d’assainissement de l’AI. Si la révision 6a adoptée durant l’année sous revue a pour objectif de contribuer à la réduction de 750 millions de francs par an du déficit attendu entre 2019 et 2025, la révision 6b vise à assurer un équilibre durable des comptes et le remboursement de la dette à l’AVS jusqu’en 2025. Les économies attendues entre 2015 et 2025 se montent ainsi à 325 millions de francs annuels. Le message contient sept volets distincts : 1) L’adaptation du système de rentes à travers la mise en place d’une rente linéaire supprimant les effets de seuil cherche à encourager la réadaptation. Elle corrige ainsi une contradiction qui voit le revenu d’un assuré baisser en cas de réadaptation réussie ou d’augmentation du taux d’occupation. Par ailleurs, une rente complète est octroyée à partir d’un taux d’invalidité de 80%, sauf si l’assuré exerce une activité lucrative, auquel cas il bénéficie d’une rente partielle lui octroyant un revenu global supérieur à une rente complète. 2) Le développement et le renforcement des instruments mis en place dans la cinquième révision de l’AI vise à soutenir la réadaptation et le maintien sur le marché du travail des personnes souffrant d’un handicap psychique. Ces changements consistent en l’amélioration de la détection précoce, la suppression de la limite temporelle d’exécution des mesures et l’amélioration de l’attractivité des assurés auprès des employeurs. Le Conseil fédéral ne souhaite toutefois pas imposer aux employeurs l’engagement de personnes en situation de handicap. Finalement, le droit à la rente est limité aux assurés qui ne sont plus aptes à une réadaptation. 3) La situation des bénéficiaires de rente avec enfant est modifiée avec un taux de rente pour enfant qui passe à 30% de la rente invalidité, au lieu de 40%, afin d’adapter ce montant au pourcentage effectif des frais supplémentaires engendrés. 4) Le nouveau système de frais de voyage supprime la disposition générale sur le remboursement des frais nécessaires engendrés par le handicap pour en introduire une spécifique dans chaque mesure de réadaptation. En outre, seuls les frais supplémentaires dus au handicap sont remboursés en matière de mesures médicales et une plus grande surveillance ainsi qu’un meilleur pilotage des frais de voyage par les offices sont prévus dans le cadre des mesures de réinsertion afin de ne rembourser que les frais additionnels par rapport à une personne ne souffrant d’aucun handicap. 5) La création d’une base légale modifiant les procédures et s’appliquant à toutes les assurances sociales cible le renforcement de la lutte contre la fraude. 6) Le versement à l’AVS de la part des liquidités et des placements de fonds de l’AI dépassant 50% des dépenses annuelles vise à désendetter l’assurance. Lorsque cette part se situe en dessous de 50%, le remboursement de la dette est suspendu. Le désendettement total est prévu pour 2025. 7) L’équilibre financier à long terme est garanti à travers l’élaboration d’un mécanisme d’intervention consistant à rehausser le taux de cotisation et à suspendre l’adaptation des rentes à l’évolution des salaires et des prix, lorsque le niveau des liquidités et des placements de fonds de l’AI tombe au-dessous de 40% des dépenses annuelles après une période de transition de trois ans. Toutefois, le montant de la rente vise à couvrir au minimum l’équivalent de 95% de la rente AVS. Le regroupement des organisations faîtières des personnes handicapées, Agile, a dénoncé un transfert de charges vers les ménages privés, les prestations complémentaires et l’aide sociale.

Au Conseil des Etats, les sénateurs ont rejeté par 27 voix contre 13 une proposition de minorité Fetz (ps, BS) demandant un renvoi au Conseil fédéral afin d’évaluer les effets de la cinquième révision de l’AI et de recenser le nombre de rentiers souffrant de troubles somatoformes qui ont été réinsérés dans le monde du travail une année après l’entrée en vigueur de la révision 6a. La minorité a estimé que la révision proposée se concentre beaucoup sur les mesures d’économie sans véritablement proposer de mesures de réinsertion effective sur le marché de l’emploi. Lors de la discussion par article, les sénateurs ont rejeté par 19 voix contre 15 une proposition de la commission visant à limiter les mesures de réadaptation dans le temps à deux ans maximum avec des possibilités de prolongement exceptionnel d’une année. Le Conseil fédéral a estimé que cela concerne les personnes souffrant de handicap psychique qui sont facilement sujettes à des rechutes et donc qu’il est inutile et contreproductif de limiter cette durée dans le temps. Le Conseil des Etats a rejeté par 31 voix contre 12 une minorité Maury Pasquier (ps, GE) demandant l’abrogation de l’autorisation de suspendre le versement d’une rente à titre provisionnel sans préavis lors de soupçon de fraude. Il a également rejeté par 31 voix contre 12 une minorité Amstutz (udc, BE) visant principalement à diminuer les rentes si les liquidités et les placements de fonds tombent en dessous de 40%. Il a en revanche adopté par 34 voix contre 8 une minorité Maury Pasquier (ps, GE) recommandant d’adhérer à la proposition du Conseil fédéral et de rejeter celle de la commission qui souhaite supprimer la limite dans le temps de la suspension de l’adaptation des rentes à l’évolution des prix. Il a également adopté par 31 voix contre 12 une proposition émanant de sa commission souhaitant ne pas toucher aux droits acquis des personnes de moins de 55 ans. Au vote d’ensemble, les sénateurs ont adopté la loi par 30 voix contre 9. Lors de la discussion, le traitement de la loi a été séparé en deux afin d’examiner dans un deuxième volet la question de la répartition du financement des frais de traitement en établissement hospitalier des bénéficiaires de l’AI. Ainsi, les sénateurs ont adopté une proposition Kuprecht (udc, SZ) visant à maintenir la part des cantons à 20% des coûts et celle de la Confédération à 80%. L’expiration de la précédente répartition à la fin de l’année aurait soumis les différents acteurs à la loi sur le financement hospitalier et aurait entrainé l’augmentation de la part des cantons à 55%.

Im Vorjahr war die Behandlung des zweiten Massnahmenpakets, der Revision 6b, vom Ständerat als Erstrat in zwei Teile zerlegt worden: Während Entwurf 2 die Kostenvergütung für stationäre Massnahmen bei IV-Bezügern behandelt, enthält Entwurf 1 die restlichen Bestimmungen. Im Berichtsjahr trennte der Nationalrat vom Entwurf 1 noch einen dritten Teil ab, welcher an die SGK-N zurückgewiesen und noch nicht beraten wurde.

In der Maisession behandelte der Nationalrat Entwurf 2. Hier war eine gewisse Dringlichkeit gegeben, da es an einer gesetzlichen Grundlage für die Kostenvergütung bei stationären Spitalaufenthalten von IV-Beziehenden fehlte. Bei der Beratung des Entwurfs hatte der Ständerat 2011 vor dem Hintergrund der neuen Spitalfinanzierung einen Antrag Kuprecht (svp, SZ) gutgeheissen, wonach diese Kosten weiterhin zu 20% von den Kantonen und zu 80% vom Bund, d.h. von der IV, zu tragen sind. Die grosse Kammer beschloss, auf die Vorlage einzutreten und folgte damit der Mehrheit ihrer Kommission gegen eine Minderheit Cassis (fdp, TI). Umstritten war ein Minderheitsantrag Gilli (gp, SG), welcher eine Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag forderte, in einer zweijährigen Übergangsregelung an der bisherigen Verteilung der Finanzierung zwischen Kantonen und IV festzuhalten. Die definitive Finanzierung sollte nach einer Vernehmlassung bei den betroffenen Kreisen, insbesondere den Kantonen, in Form einer regulären Gesetzesvorlage vorgelegt werden. Die Gegner des Antrags befürchteten, dass dies längerfristig möglicherweise eine vollumfängliche Übernahme durch die IV zur Folge hätte, da die Gesundheitsdirektorenkonferenz bereits 2008 angekündigt hatte, den Kantonsanteil schrittweise von 20% auf 10% und schliesslich auf Null senken zu wollen. Die Befürworter des Antrages wurden schliesslich von der SVP, der SP und der Hälfte der CVP überstimmt. In der Detailberatung wurde letztlich einzig eine Präzisierung bezüglich der Frage, welche Spitäler von der Regelung betroffen seien, angebracht. In allen anderen Punkten folgte der Nationalrat dem Ständerat. In der Gesamtabstimmung nahm die grosse Kammer den Entwurf mit 135 zu 36 Stimmen an. Einzig die FDP-Liberale und die grünliberale Fraktion legten geschlossen ein Nein ein. Der Ständerat schloss sich darauf der Änderung des Nationalrats diskussionslos an. In der Schlussabstimmung nahm die grosse Kammer den Entwurf mit 153 zu 36 Stimmen an, die kleine Kammer mit 38 zu 1 Stimme bei 2 Enthaltungen.

Die ständerätliche Beratung von Entwurf 1 hatte im Vorjahr zu diversen Abweichungen von der Bundesratsbotschaft geführt. In der Wintersession des Berichtsjahres behandelte der Nationalrat das Thema und nahm weitere Änderungen vor. Die Debatte wurde auch hier intensiv und teilweise emotional geführt. Sie war geprägt vom Gegensatz zwischen zwei Allianzen: Die Ratslinke und der soziale Flügel der CVP auf der einen Seite setzten sich gegen zu starke Belastungen für die Versicherungsnehmer ein und machten geltend, der IV gehe es finanziell bereits deutlich besser, womit sich weitere Reformen im Moment erübrigten. Auf der anderen Seite positionierten sich der bürgerliche Teil der CVP und die übrigen Parteien, welche zugunsten einer konsequenten Sanierung auch bereit waren, stärkere Leistungskürzungen vorzunehmen. In der Eintretensdebatte wurden zwei linke Minderheitsanträge auf Nichteintreten und auf Rückweisung an den Bundesrat klar abgelehnt. Ein Antrag der Minderheit Ingold (evp, ZH), welcher vom Bundesrat unterstützt wurde, wurde dagegen knapp angenommen. Er verlangte eine Aufsplittung der Vorlage und die Rückweisung bestimmter Artikel als Entwurf 3 an die Kommission. Letztere sollte die betreffenden Bestimmungen erst beraten, wenn aussagekräftige Ergebnisse der Evaluation der Revisionen 5 und 6a vorliegen. Es handelt sich dabei insbesondere um die besonders umstrittenen Änderungen bei den Kinderrenten und der Übernahme von Reisekosten. Die Mehrheit des Rates teilte die Ansicht der Kommissionsminderheit, wonach eine verspätete Einführung dieser Bestimmungen angesichts der leicht verbesserten finanziellen Lage der IV und der neusten wirtschaftlichen und demographischen Prognosen für die Sanierung der IV verkraftbar sei. Der restliche Teil von Entwurf 1, der strukturelle Verbesserungen anstrebt (Änderung des Rentensystems von einer abgestuften hin zu einer stufenlosen Berechnung, verstärkte Eingliederung, Betrugsbekämpfung, Entschuldung, Einführung eines Interventionsmechanismus) sollte dagegen sofort beraten werden. Mit der Aufsplittung wollte die Minderheit das Risiko eines Scheiterns des als wichtig betrachteten neuen, stufenlosen Rentensystems durch eine allfällige Ablehnung der gesamten Vorlage vermeiden. Die Presse sprach von einem taktischen Entscheid im Hinblick auf das angedrohte Referendum der Behindertenorganisationen. In der Detailberatung wurde ein Minderheitenantrag Ingold (cvp, ZH), welcher die Dauer von Integrationsmassnahmen auf ein Maximum von zwei Jahren beschränken wollte, mit 101 zu 82 Stimmen abgelehnt. Die Frage nach der Höhe der Grundentschädigung spaltete den Rat: Die Kommissionsmehrheit beantragte, vom Entwurf des Bundesrates abzuweichen und die Höhe der Grundentschädigung während der Durchführung von Eingliederungsmassnahmen auf 70% anstelle von 80% des zuletzt erzielten Erwerbseinkommens ohne gesundheitliche Beeinträchtigung zu senken. Der Ständerat war als Erstrat noch dem Bundesrat gefolgt. Eine Minderheit Lohr (cvp, TG) wollte bei 80% bleiben, da das zuletzt erzielte Erwerbseinkommen aufgrund eines sich meist schleichend verschlechternden Gesundheitszustandes in der Regel schon sehr tief sei. Die Ratslinke und die CVP folgten dem Minderheitsantrag, während die restlichen bürgerlichen Parteien mit der Kommissionsmehrheit stimmten. Erst mit Stichentscheid der Ratspräsidentin Maya Graf (gps, BL) wurde schliesslich der Minderheitsantrag angenommen. Besonders umstritten und auch von den Medien stark beachtet war die Frage, ab welchem Invaliditätsgrad in Zukunft eine Vollrente ausgesprochen werden sollte. Nach gültigem Recht beträgt dieser 70%, die Bundesratsvorlage wollte die Schwelle jedoch auf 80% anheben. Während die Kommissionsmehrheit damit einverstanden war, wehrte sich eine Minderheit Lohr (cvp, TG) mit dem Argument, die Kürzung würde Schwerbehinderte treffen, für welche es faktisch unmöglich sei, den Ausfall mit einer Teilerwerbstätigkeit auszugleichen. Der Rat folgte dieser Minderheit mit 95 zu 87 Stimmen und nahm damit zwar das neue, stufenlose Rentensystem an, beliess aber den minimalen Invaliditätsgrad für eine Vollrente bei 70%. Im Gegensatz zum Ständerat und in Einklang mit seiner Kommissionsmehrheit beschloss der Nationalrat, auch laufende Renten dem neuen System zu unterstellen. Ausgenommen werden sollen einzig die Renten der über 55-jährigen Bezüger. Eine weitere Differenz zum Ständerat ergab sich in der Frage der Bemessung der Kinderrenten für im Ausland lebende Kinder. Dieser Punkt war im Gegensatz zu den allgemeinen Kinderrenten im Entwurf 1 verblieben. Die grosse Kammer folgte ihrer Kommissionsmehrheit und beschloss, die Renten der im Ausland herrschenden tieferen Kaufkraft anzupassen. Zuletzt behandelte die grosse Kammer die neue Schuldenbremse für die IV, den so genannten Interventionsmechanismus. Dieser soll bei einem Absinken der flüssigen Mittel der IV unter 40% einer Jahresausgabe wirksam werden, damit die IV finanziell stabil gehalten werden kann. Im Gegensatz zum Ständerat lehnte es der Nationalrat gänzlich ab, im Gesetz konkrete Massnahmen zu statuieren, welche bei drohenden Finanzierungsproblemen automatisch greifen sollten. Er strich auch einen Artikel, wonach die Schuldenbremse erst dann wieder ausser Kraft gesetzt worden wäre, wenn die flüssigen Mittel erneut 50% einer Jahresausgabe erreicht hätten. Ein Antrag Weibel (glp, ZH) schliesslich, der erneut die Idee verbindlicher Quoten für Unternehmen zur Eingliederung von Invaliden aufgriff, wurde mit 70 zu 108 Stimmen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung sprachen sich 93 Nationalratsmitglieder für eine Annahme der Vorlage aus, 80 dagegen. Die Gegenstimmen kamen primär aus der SVP- und der FDP-Liberalen Fraktion, welche die Vorlage aufgrund der beschlossenen Änderungen als nicht mehr wirksam ansahen und sich geschlossen gegen sie stellten. SP, Grüne und Grünliberale stellten sich geschlossen, die CVP-EVP-Fraktion grossmehrheitlich hinter die Vorlage. Die BDP-Fraktion war gespalten. Die Differenzbereinigung durch den Ständerat wird im Folgejahr erwartet.

Nachdem der Nationalrat im Vorjahr diverse Änderungen beschlossen hatte, ging der Entwurf 1 zur 6. IV-Revision im Berichtsjahr ins Differenzbereinigungsverfahren. In der Frühjahrssession befasste sich der Ständerat mit dem Geschäft und hielt dabei an den geforderten Einsparungen fest. Seiner Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat folgend und entgegen einer Minderheit Kuprecht (svp, SZ), beschloss der Rat, dem nationalrätlichen Entscheid aus dem Vorjahr, mit den Kinderrenten und der Übernahme von Reisekosten einen umstrittenen Teil des Entwurfes 1 als Entwurf 3 auszukoppeln und an die Kommission zurückzuweisen, zuzustimmen. Die Befürworter der Aufteilung argumentierten, die Chancen der Vorlage bei einem – nicht unwahrscheinlichen – Referendum seien auf diese Weise deutlich höher und die Verzögerung der neu im Entwurf 3 eingeplanten Einsparungen seien angesichts der durch die Revisionen 5 und 6a bereits erreichten Ausgabenrückgänge zu verkraften. Die Gegner beklagten dagegen eine Verwässerung der Revision wegen ungenügender Sparbemühungen. Diese seien beim Volks-Ja zu einer befristeten Erhöhung der Mehrwertsteuer zugunsten der IV Bedingung gewesen. Es sei zu befürchten, dass der Entwurf 3 schliesslich unbehandelt von der politischen Bildfläche verschwinde. Der Nationalrat hatte im Vorjahr die Einführung eines stufenlosen Rentensystems auch für laufende Renten von Personen bis 55 Jahren beschlossen und dabei den minimalen Invaliditätsgrad für eine Vollrente von 80 auf 70% gesenkt. Die Mehrheit der ständerätlichen Kommission empfahl gegen eine Minderheit Maury Pasquier (sp, GE), am ursprünglichen Beschluss des Ständerates festzuhalten. Somit würde das neue System erst für Neurenten eingeführt und der minimale Invaliditätsgrad wäre bei 80% anzusetzen. Im Gegensatz zum Vorschlag des Nationalrates könnten damit tatsächlich Kosten eingespart werden, so die Begründung. Wichtig sei auch der vom Systemwechsel ausgehende Erwerbsanreiz, da zusätzlich verdientes Geld fast vollumfänglich behalten werden könne. Zudem sei das Reintegrationsziel gefährdet, sollte eine volle Rente bereits bei 70% Invalidität gewährt werden. Die Gegner sprachen sich zwar ebenfalls für ein lineares Rentensystem aus, lehnten aber ab, Einsparungen zulasten der Behinderten mit einem Invaliditätsgrad zwischen 70 und 79% vorzunehmen. Die blosse Kostenneutralität der Massnahme sei angesichts der schwarzen Zahlen der IV und der positiven Aussichten durchaus akzeptabel. Die durch die Erhöhung auf 80% angestrebten Einsparungen seien blosse Kostenverlagerungen, denn die Eingliederung gelinge in der Regel nicht und die entstehenden Härtefälle würden in Zukunft auf Ergänzungsleistungen oder Sozialhilfe angewiesen sein. Mit 25 zu 19 Stimmen entschied die kleine Kammer sich schliesslich für den Antrag der Mehrheit, womit eine Differenz zum Nationalrat erhalten blieb. Ein Minderheitsantrag Kuprecht (svp, SZ), der eine Verrechnung der IV-Kinderrenten mit den Familienzulagen verlangte, um zu verhindern, dass IV-beziehende Eltern ein höheres Einkommen erzielen als erwerbstätige, fand keine Mehrheit. Grössere Abweichungen zum Nationalrat bestanden zudem beim Interventionsmechanismus, wo der Nationalrat die Festschreibung von automatischen Massnahmen im Falle einer finanziellen Schieflage gänzlich abgelehnt hatte. Die Kommissionsmehrheit im Ständerat beantragte, am ursprünglichen Beschluss mit einer automatischen Beitragserhöhung und Sistierung der Anpassung der Renten an die Lohn- und Preisentwicklung festzuhalten. Die Schuldenbremse könne eine vernünftige Balance zwischen Einnahmen und Ausgaben herstellen, die nachhaltige Sanierung der IV sei notwendig und dem Volk versprochen worden. Eine Minderheit I Rechsteiner (sp, SG) beantragte, nur den Beitragssatz automatisch zu erhöhen, die selbe Minderheit II sprach sich alternativ für den Beschluss des Nationalrates und damit den Verzicht auf jegliche automatischen Massnahmen aus. Die Bestimmungen, wonach der Gesetzgeber beim Erreichen einer kritischen Grenze Massnahmen zu beschliessen habe, welche durch eine automatische Beitragserhöhung ergänzt würden, sei demokratisch und habe sich in der Arbeitslosenversicherung bewährt, so die Minderheit. Ein automatischer Eingriff in die Renten sei dagegen präzedenzlos und würde zu einer Entkoppelung der IV- von den AHV-Renten führen, womit faktisch das Niveau des Anspruchs zur Existenzsicherung gesenkt werde. Eine solche Absenkung sei verfassungswidrig. Dieser Argumentation folgte jedoch nur knapp ein Drittel der Ratsmitglieder, womit der Mehrheitsantrag deutlich angenommen wurde. In der Sommersession kam das Geschäft zum zweiten Mal in den Nationalrat, wo die Differenzen zum Ständerat nicht vollständig bereinigt werden konnten. So blieb die grosse Kammer gegen den Antrag ihrer Kommissionsmehrheit und mit einer Minderheit Lohr (cvp, TG) bei ihrem Beschluss, bereits ab einem Invaliditätsgrad von 70% eine Vollrente zuzusprechen. Das Resultat fiel dabei mit 108 zu 78 Stimmen recht deutlich aus; Unterstützung fand die Verschärfung nur bei der SVP, der FDP und bei einzelnen Mitgliedern der CVP/EVP-Fraktion. Mit einem sehr ähnlichen Stimmenverhältnis von 107 zu 74 Stimmen sprach der Rat sich dagegen für ein Streichen der Bestimmung zur Anpassung der Renten für Kinder im Ausland lebender IV-Beziehender an die dortige Kaufkraft und diesbezüglich also zugunsten einer Bereinigung mit dem Ständerat aus. Eine Minderheit Bortoluzzi (svp, ZH) hatte verlangt, am früheren Beschluss festzuhalten. Mit 108 zu 74 Stimmen blieb die grosse Kammer hingegen entsprechend dem Antrag ihrer Kommission bei ihrer Haltung gegen eine Schuldenbremse mit automatischen Massnahmen. Wie bereits in früheren Verhandlungen stellten sich dabei SP und Grüne gegen automatische Rentenkürzungen, während die SVP sich gegen höhere Lohnbeiträge wehrte. Diese unheilige Allianz überstimmte die Mitteparteien. Alle Fraktionen stimmten geschlossen ab und es gab keine Enthaltungen. Damit verblieben als Differenzen zwischen den beiden Kammern die Festlegung des minimalen Invaliditätsgrads zur Auszahlung einer Vollrente, die Ausgestaltung des Interventionsmechanismus sowie eine Begriffsänderung im IV-Gesetz. Bereits eine Woche später kam die Vorlage erneut zur Verhandlung in den Ständerat. Dieser hielt gegen Minderheitsanträge von linker Seite an der Schwelle von 80% Invalidität für eine volle Rente und an der Ausgestaltung der Schuldenbremse mit automatischen Beitragserhöhungen und Einfrieren der Renten fest. Zwei Tage später beschloss der Nationalrat, ebenfalls bei seiner Position zu bleiben. Damit kam der Entwurf in die Einigungskonferenz, welche noch in der gleichen Session zusammentrat. Die Konferenz schloss sich mit jeweils sehr knappen Mehrheiten bei der Frage des minimalen Invaliditätsgrads dem Nationalrat, bei jener der Schuldenbremse dem Ständerat an, womit eine Einigung nicht zustande kam. Die Kommissionen mussten daher ihren Räten beantragen, das Geschäft abzuschreiben. Dagegen wehrte sich im Ständerat ein Antrag
Gutzwiller (fdp, ZH), der eine nochmalige Einberufung der Einigungskonferenz verlangte. Dieser Antrag wurde angenommen, am selben Tag lehnte jedoch der Nationalrat einen gleichlautenden Antrag Weibel (glp, ZH) klar ab, wobei sich wiederum eine unheilige Allianz aus Grünen, SP und SVP durchsetzte. Damit wurde Entwurf 1 der IV-Revision 6b definitiv abgeschrieben. Entwurf 3 war im Vorjahr an die Kommission zurückgewiesen und im Berichtsjahr nicht mehr behandelt worden.