Das neue Kulturförderungsgesetz (BRG 07.043)

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Anfangs Dezember nahmen Bundespräsident Couchepin und der Präsident der Erziehungsdirektorenkonferenz den von einer Steuergruppe ausgearbeiteten Vorschlag zu einem Kulturförderungsgesetz zur Kenntnis. Das neue Gesetz, das auf Art. 69 der neuen Bundesverfassung beruht, soll den rechtlichen Rahmen für die bundesstaatliche Kulturförderung bilden und die Abstimmung zwischen Bund und Kantonen – bei denen die Kulturhoheit liegt – sowie Städten und Gemeinden erleichtern. Mit dem Gesetzeswerk will man zudem bestehende Doppelspurigkeiten, wie sie etwa zwischen dem Bundesamt für Kultur (BAK) und der Stiftung Pro Helvetia bestehen, so weit als möglich eliminieren. Vorgesehen ist, dass der Bundesrat für jeweils vier Jahre Schwerpunkte bei der Kulturförderung formuliert und diese mit entsprechenden Kreditbegehren dem Parlament vorlegt.

Dossier: Réorganisation de la promotion culturelle avec la loi sur l'encouragement de la culture

Im Sommer gab der Bundesrat den Entwurf für ein Kulturförderungsgesetz (KFG) und die Revision des Pro Helvetia-Gesetzes in die Vernehmlassung. Mit dem KFG, das den seit 2000 geltenden «Kulturartikel» der BV praktisch umsetzt, will der Bund die Partnerschaften mit den Kantonen, Gemeinden, Städten und Privaten stärken, Schwerpunkte für die Kulturförderung bilden sowie Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Bundesakteure entflechten. So obliegt die Durchführung von bedeutenden Kulturanlässen im Ausland (Veranstaltungskosten ab CHF 10'000) künftig Pro Helvetia und nicht mehr dem EDA. Dieses zeichnet hingegen für kulturelle Anlässe der diplomatischen Vertretungen im Ausland verantwortlich. Umgekehrt wirken das Bundesamt für Kultur und Pro Helvetia bei der Ausbildung der Kulturattachés mit. Zentrales Lenkungsinstrument der bundespolitischen Kulturpolitik bilden die Vierjahrespläne: Der Bundesrat legt dem Parlament in diesem Rhythmus Rechenschaft über seine Tätigkeit als Kulturförderer ab, und das Parlament entscheidet anschliessend darüber, welche Schwerpunkte es in den darauf folgenden vier Jahren setzen will; dabei stehen alle Bereiche der Kultur zur Disposition. Die grösste inhaltliche Änderung des KFG bildet die gezielte Förderung der Breitenkultur. Der Bund verzichtet hingegen auf die Unterstützung kultureller «Leuchttürme» (Kulturinstitutionen von nationaler Bedeutung) wie das Zürcher Opernhaus oder das Paul-Klee-Zentrum in Bern, welche weiterhin von den Kantonen und Gemeinden finanziert werden müssen.

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Mit Ausnahme der SVP begrüssten die Parteien mehrheitlich die Stossrichtung des KFG, übten aber in einzelnen Punkten massive Kritik: So forderte die CVP die Bündelung der bundesstaatlichen Kulturförderung in einem unabhängigen Kompetenzzentrum nach dem Modell des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung und damit die faktische Abschaffung von Pro Helvetia. FDP und die Linke hingegen wollten die Autonomie der Kulturstiftung ausbauen. SP und Grüne verlangten – wie der Dachverband Suisseculture – ein verbindlicheres Engagement des Bundes und eine bessere soziale Absicherung für Kulturschaffende. Die Mehrheit der Kulturverbände befürchtete, dass die alle vier Jahre zu verabschiedenden Schwerpunktprogramme sowie deren Evaluation zu mehr Bürokratie führten. Die Kulturbeauftragten der Kantone und Städte bedauerten die fehlende Unterstützung der «Leuchttürme».

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Im Sommer nahm der Bundesrat die Vernehmlassungsergebnisse zum Kulturförderungsgesetz (KFG) und zum Pro-Helvetia-Gesetz zur Kenntnis. Beide Gesetzgebungsvorhaben stiessen in der Vernehmlassung auf grundsätzliche Zustimmung. Die Kantone, die Städte, die meisten Parteien und die Schweizer Kulturschaffenden begrüssten die Entwürfe, brachten aber Änderungswünsche an. Einzig die SVP und ein Wirtschaftsverband (Centre Patronal) möchten pauschal auf das KFG verzichten. Die überwiegende Zahl der Stellungnahmen beurteilte den Entwurf in seiner Gesamtheit nicht nur als notwendig, sondern auch inhaltlich als überzeugend. Auf Kritik stiessen hingegen die als zu zahlreich und zu kompliziert bezeichneten Steuerungsinstrumente, der Verzicht auf eine Bestimmung zur Unterstützung herausragender kantonaler und städtischer Kultureinrichtungen (so genannte Leuchttürme) und das Fehlen von Massnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit der Kulturschaffenden. Beim weiteren Vorgehen entschied der Bundesrat, dass die Steuerungsinstrumente im KFG vereinfacht werden und die wesentlichen kulturpolitischen Entscheide in einem einzigen Schritt erfolgen sollen. Auf eine Unterstützung der «Leuchttürme» soll hingegen verzichtet werden. Zur sozialen Sicherung von Arbeitnehmenden in Berufen mit häufig wechselnden oder befristeten Anstellungen erwartet der Bundesrat einen Bericht bis Ende 2007.

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Nach einer längeren Vorlaufphase verabschiedete der Bundesrat im Frühsommer die Entwürfe zu einem neuen Kulturförderungsgesetz und zu einem revidierten Pro-Helvetia-Gesetz zuhanden des Parlaments. Mit diesen Rechtsgrundlagen wird eine klare Aufgabenverteilung zwischen Bund, Kantonen und der Schweizer Kulturstiftung angestrebt. Wegleitend dafür ist Art. 69 der Bundesverfassung, wonach die Kantone die Kulturhoheit innehaben. Während das Bundesamt für Kultur (BAK) auf politischer Ebene für die Formulierung der Schwerpunkte im Bereich der Kulturförderung zuständig sein soll, wird Pro Helvetia vermehrt auf dem Gebiet der Kulturvermittlung und des Kulturaustausches aktiv werden, im Speziellen auch im Ausland. Demgegenüber sollen die Kantone und die Städte künstlerisches Schaffen in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen direkt unterstützen. Auf Werkbeiträge von Pro Helvetia soll hier künftig verzichtet werden. Im Rahmen dieser neuen Organisation soll eine Finanzierungsbotschaft alle vier Jahre das Budget und die strategischen Schwerpunkte der Kulturförderung des BAK, der Pro Helvetia sowie des zu gründenden Schweizerischen Nationalmuseums festlegen. Definitiv verzichtet wurde im Entwurf des Bundesrates auf die Unterstützung bedeutender kantonaler oder städtischer Kultureinrichtungen (so genannte Leuchttürme) und auf Massnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit der Kulturschaffenden.

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Vor allem bei der SP stiess dieser Entwurf für ein neues Kulturförderungsgesetz auf breiten Widerstand. Die SP sah im Verzicht des Bundes auf die direkte Werkförderung einen eigentlichen Kulturförderungsabbau und war enttäuscht darüber, dass die bundesrätliche Vorlage keine Massnahmen zur Verbesserung der sozialen Sicherheit der Kulturschaffenden vorsieht. Die SP hatte bereits im Februar in einem Positionspapier eine bessere sozialversicherungsrechtliche Absicherung der Kulturschaffenden gefordert. Diese seien in den meisten Fällen Selbständigerwerbende mit geringem Einkommen und damit v.a. im Alter schlecht geschützt.

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Der Nationalrat befasste sich als erster mit dem vom Bundesrat 2007 vorgelegten Entwurf für ein Kulturförderungsgesetz (KFG). Wegen der Parallelität der Geschäfte beschloss die vorberatende Kommission, das ebenfalls zur Totalrevision stehende Pro-Helvetia-Gesetz (PHG) ins KFG zu integrieren, wobei die Sprecherin im Nationalrat deutlich machte, dass dieses Vorgehen nur im Sinn einer Einheit der Materie zu sehen sei und keinesfalls eine Schmälerung der Autonomie der Pro Helvetia bezwecke.
Für das KFG stellte die SVP einen Nichteintretensantrag, für das PHG einen Rückweisungsantrag an den Bundesrat mit dem Auftrag, das Gesetz auf der Basis des bisherigen Gesetzes zu gestalten; zudem seien die Verwaltungskosten der Pro Helvetia massiv zu reduzieren, die Auslandsvertretungen nicht weiter auszubauen und die Rekursmöglichkeiten der Gesuchsteller auf das Notwendigste zu beschränken. Für ihre Ablehnung machte sie geltend, mit dem KFG werde die Grundlage für eine „Staatskultur“ gelegt, die sich einseitig an gewissen politischen und gesellschaftlichen Modellen orientiere, konkret an den Idealen der 68er-Generation mit ihren Vorstellungen von Multikulturalität, Gleichstellung und nachhaltiger Entwicklung. Kunst sei dort zu fördern, wo sie entstehe, nämlich in den Kantonen und Gemeinden, weshalb der allgemeine Verfassungsauftrag genüge und es kein eigenständiges Gesetz brauche. Beim PHG bemängelte sie vor allem, dass die „Volkskultur“ nicht mehr im Entwurf figuriere, weshalb es besser wäre, beim heutigen Gesetz zu bleiben, welches diese explizit erwähne. Die Kommissionssprecher machten allerdings darauf aufmerksam, dass dies keinesfalls zutreffe; im Gegenteil, in der Kommission seien fast alle Anträge der SVP auf Einbezug der Volkskultur genehmigt worden.
Die Verfechter der neuen Kulturgesetzgebung – ausser der SVP die Vertreter aller Parteien – vertraten die Auffassung, Kultur sei ein wichtiges Element der Identitätsbildung in einem föderalistisch organisierten Land mit unterschiedlichen Landessprachen. Gerade zur Überwindung der Sprachgrenzen sei eine Förderung durch den Bund zentral. Kultur nehme wie ein Seismograph die unterschwelligen Bewegungen innerhalb der Gesellschaft auf, verbinde Tradition mit Zukunft und zeuge vom Geist einer Epoche. Zudem präge das kulturelle Schaffen ganz wesentlich die Sicht des Auslandes auf die Schweiz und sei ein nicht zu unterschätzender Wirtschaftsfaktor und ein wichtiger Standortvorteil. Betont wurde aber auch die Bedeutung der Unabhängigkeit der Pro Helvetia. Im Forschungsbereich begnüge sich der Staat ebenfalls damit, wissenschaftliches Arbeiten zu ermöglichen, ohne auf die Inhalte Einfluss zu nehmen.
Bundesrat Couchepin sparte nicht mit Kritik an der Arbeit der Kommission. Die Vermengung der Kompetenzen von BAK und Pro Helvetia führe zu einem Verlust von Know-how; durch die Verschiebung der Nachwuchsförderung vom BAK zur Pro Helvetia müsse diese neue Strukturen ausbilden, die im BAK seit Jahren bestens funktioniert hätten. Die Übertragung der Organisation von kulturellen Veranstaltungen mit nationaler Ausstrahlung an die Pro Helvetia berge die Gefahr einer Politisierung der Stiftung, da diese damit eine strategische Rolle erhalte, die der Bundesrat eigentlich sich selber vorbehalten wollte. Anstatt dass mit dem vorgesehenen vierjährigen Rahmenkredit Ruhe einkehre, werde es weiterhin zum üblichen Geplänkel in der Budgetberatung kommen, weil einer Gruppe im Parlament der eine oder andere Entscheid der Pro Helvetia nicht passe. Er bezweifelte auch die Tauglichkeit des von Kulturorganisationen geforderten und von der Kommission eingefügten „Kulturrats“, welcher ohne eigene Budgetverantwortung den Bundesrat beraten soll. Mit all diesen von der Kommission beantragte Änderungen werde nur ein ineffizienter Kompetenzenwirrwar provoziert. Zudem würden diese Korrekturen des bundesrätlichen Vorschlags jährliche Mehrkosten von rund 18 Mio Fr. auslösen. Dennoch sprach er sich für Eintreten aus, hatte auch nichts gegen die vorläufige Zusammenführung von KFG und PHG, drückte aber die Hoffnung aus, dass der Ständerat, falls der Rat an den Änderungsvorschlägen der Kommission festhalten sollte, den Entwurf nachbessern werde. Eintreten wurde mit 122 zu 52 Stimmen beschlossen.
In der Detailberatung kam zwar eine gewisse Unzufriedenheit über die Vorlage zum Ausdruck, dennoch wurden nur zwei Minderheitsanträge angenommen, ansonsten folgte der Nationalrat mit geringen, in erster Linie redaktionellen Änderungen seiner Kommission. Bei der Einleitung setzte sich mit 94 zu 82 Stimmen ein von der FDP, der SVP und einem Drittel der CVP unterstützter Antrag Wasserfallen (fdp, BE) durch, bei der Fassung des Bundesrates zu bleiben, wonach dieser lediglich die Durchführung der Kulturförderung übernimmt; die Mehrheit der Kommission wollte dem Bundesrat eine aktivere Rolle übertragen und hier neben der Kunst auch die Unterstützung der Kulturschaffenden und der Nachwuchsausbildung explizit erwähnen. Ein Antrag Freysinger (svp, VS), anstatt des Begriffs, dass der Bundesrat den Austausch zwischen den kulturellen und sprachlichen Minderheiten fördert, nur den Austausch über die Sprachgrenzen festzuschreiben, da sonst auch kulturelle Ghettos unterstützt werden müssten, was deren gesellschaftlicher Integration hinderlich wäre, wurde dagegen mit 121 zu 53 Stimmen abgelehnt. Ein weiterer Antrag aus der SVP, welcher die nach der Vernehmlassung fallen gelassenen „Leuchttürme“, d.h. Institutionen, die nicht im Kompetenzbereich des Bundes liegen, aber doch eine grosse Ausstrahlung haben (Opernhäuser, Museen etc.), sowie „anerkannte Kompetenzzentren“ wieder in die Vorlage einzubeziehen, wurde aus Kostengründen – und weil man der SVP in diesem Bereich nicht unbedingt lautere Absichten unterstellte, da dies ja auch eine Unterstützung der von ihr vehement bekämpften „elitären“ Kultur sein könnte – mit 110 zu 63 Stimmen verworfen. Während Anträge der Ratslinken, den sozialen Schutz der Kunstschaffenden insbesondere bei der Altersvorsorge klar festzuschreiben von fast allen bürgerlichen Vertretern abgelehnt wurden (die Ausnahmen stammten aus der CVP), nahm die grosse Kammer mit 101 zu 77 Stimmen einen Antrag Bortoluzzi (svp, ZH) an, wonach der Bund von seinen Unterstützungsbeiträgen einen Anteil an die Vorsorgeeinrichtung der Kunstschaffenden überweist.

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Im März setzte der Nationalrat die Detailberatung des Entwurfs für ein Kulturförderungsgesetz (KFG) fort. Ein Antrag Leutenegger Oberholzer (sp, BL) setzte sich für die Verankerung der Förderung der musikalischen Bildung ein und wurde mit 89 zu 80 Stimmen angenommen. Unterstützung erhielt der Antrag von der Ratslinken und einer beinahe geschlossenen CVP. Der Nationalrat lieferte mit diesem Entscheid bereits eine erste Antwort auf das Anliegen der Volksinitiative „jugend + musik“, welche Ende des Vorjahres mit über 150'000 Unterschriften eingereicht worden war. Minderheitsanträge der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK) blieben beinahe ausnahmslos chancenlos. So lehnte der Nationalrat unter anderem die Minderheitsanträge Pfister (svp, SG) ab, welche die Bekämpfung des Illetrismus und die Förderung des Lesens sowie die Unterstützung der Fahrenden nicht im KFG verankern wollten. Ebenso deutlich abgelehnt wurde ein Minderheitsantrag aus den Reihen der SP, welcher den Bund bei seinen Entscheiden zu Schwerpunkten der Kulturförderung und Finanzierung zur vermehrten Absprache mit den Kantonen, Städten und Gemeinden verpflichten wollte. Mit 94 zu 70 Stimmen angenommen wurde hingegen ein Minderheitsantrag aus dem bürgerlichen Lager, welcher sich gegen die Einführung eines Kulturrates stellte, der den Bundesrat bei den Beratungen zu kulturpolitischen Belangen unterstützen sollte. SVP, FDP, BDP, EVP und eine starke Minderheit der CVP unterstützten den Antrag. Da der Nationalrat die Integration des Pro-Helvetia-Gesetzes (PHG) in das neue KFG im Vorjahr bereits beschlossen hatte, beschäftigte er sich in der Detailberatung auch mit diesen Regelungen. Wie auch im ersten Teil der Beratung des KFG wurde eine Vielzahl formeller Anträge der WBK-NR diskussionslos angenommen. Die Anliegen zweier SVP-Minderheitsanträge, welche im sieben- bis neunköpfigen Stiftungsrat einen Sitz für einen Vertreter der Volkskultur reservieren und eine angemessene Repräsentation der Sprachgruppen gewährleistet haben wollten, wurden als nicht umsetzbar erachtet und von einer Mehrheit abgelehnt. Vom bürgerlichen Lager deutlich abgelehnt wurde des Weiteren ein Minderheitsantrag Gilli (gp, SG), welcher Kultur- und Kunstpreise von der Steuer befreien wollte.

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Der Ständerat trat als Zweitrat ohne Gegenstimme auf die Vorlage ein. Er folgte dem Nationalrat und sprach sich ebenfalls für die Zusammenlegung des KFG und des PHG aus. Der Ständerat schuf jedoch verschiedene Differenzen zum Nationalrat; die meisten betrafen die Stiftung Pro Helvetia. Der Artikel 8a, welchen der Nationalrat in der vorjährigen Detailberatung eingeführt hatte und welcher festlegt, dass der Bund von den Unterstützungsbeiträgen einen von ihm festgelegten prozentualen Betrag an eine gebundene Vorsorgeeinrichtung des Empfängers zu entrichten hat, fand zwar auch im Ständerat eine Mehrheit. Auf Wunsch des Bundesrates beschloss der Ständerat aber eine andere Formulierung, welche ergänzend zum Bund auch Unterstützungsbeiträge von Pro Helvetia erwähnt. Zweitens beschloss der Ständerat mit 22 zu 17 Stimmen, die Ausrichtung der Stiftung auf die Förderung der Kunstvermittlung und des künstlerische Schaffens sowie auf die Unterstützung des Kulturaustausches zu beschränken. Die Nachwuchsförderung, die Unterstützung von Anlässen und Projekten von nationaler Bedeutung sowie die musikalische Bildung wollte er nach wie vor dem Bundesamt für Kultur (BAK) überlassen. Drittens lehnte der Ständerat im Gegensatz zum Nationalrat eine direkte Koordination der Stiftung mit dem EDA bei kulturellen Anlässen im Ausland ab. Der Ständerat folgte dabei seiner Kommission, welche sich einstimmig für diese Regelung gemäss Bundesrat ausgesprochen hatte. Eine letzte grössere Differenz bezüglich Pro Helvetia schuf der Ständerat bei der Festlegung der strategischen Ziele. Während der Nationalrat diese durch den Stiftungsrat festlegen lassen wollte, beschloss der Ständerat, diese Kompetenz dem Bundesrat zu überlassen. Eine weitere Differenz entstand, weil der Ständerat nur Projekte unterstützen lassen wollte, welche den Zugang zur Kultur erleichtern, während der Nationalrat auch den Zugang zur Volkskultur auf diese Weise vereinfachen wollte.

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In der Herbstsession ging das Geschäft zur Differenzbereinigung an den Nationalrat. Auf Anraten der Kommission beschloss er diskussionslos, Pro Helvetia in den Artikel 8a aufzunehmen. Bei den restlichen drei Differenzen hielt er jedoch an seiner Position fest. Bezüglich der Zuständigkeiten des BAK und der Stiftung präsentierte der Ständerat daraufhin einen Kompromissvorschlag. Die Nachwuchsförderung solle in die Kompetenz der Stiftung fallen, die musikalische Bildung jedoch dem BAK unterstellt bleiben. Zusätzlich einigte sich der Ständerat darauf, dass besonders innovative Projekte, die sich dazu eignen, neue kulturelle Impulse zu schaffen, in den Zuständigkeitsbereich von Pro Helvetia fallen sollen. Er stellte sich jedoch erneut gegen eine direkte Koordination von EDA und Stiftung und hielt daran fest, dass der Bundesrat die strategischen Ziele der Stiftung festlegen sollte. Zu letzterem räumte er jedoch ergänzend ein, dass der Bundesrat dabei die operative und künstlerische Freiheit von Pro Helvetia zu beachten habe. Ebenfalls in der Wintersession befasste sich der Nationalrat erneut mit dem Geschäft. Er stimmte dem ständerätlichen Kompromissvorschlag betreffend der Zuständigkeiten von BAK und Stiftung zu und fand auch eine Mehrheit für den Vorschlag des Ständerates zu der strategischen Zielsetzung durch den Bundesrat. Gegen letzteres votierten im Nationalrat noch immer die Grünen und die SVP. Ebenfalls angenommen wurde die neue Formulierung der WBK-NR, welche davon absah, die Stiftung und das EDA bei Aktivitäten im Ausland auf die gleiche Hierarchiestufe zu stellen. Schlussendlich stimmte der Nationalrat mit Opposition der SVP auch für die Entfernung des Begriffes der Volkskultur aus dem Gesetz und folgte somit dem Ständerat. Dies geschah auf Empfehlung der WBK-NR, welche zur Meinung gelangt war, dass eine künstliche Unterscheidung von Kultur und Volkskultur schlussendlich das Gegenteil dessen bewirken könnte, was die Antragssteller ursprünglich geplant hatten. Das bereinigte Geschäft ging am 11. Dezember 2009 in die Schlussabstimmung. Während der Ständerat dem neuen Gesetz einstimmig zustimmte, wurde es im Nationalrat unter Opposition der SVP angenommen.

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