Le Conseil fédéral, en acceptant, sous réserve il est vrai, la motion Schürmann (ccs., SO) en 1967 [1], avait admis en principe d'établir un catalogue des tâches à accomplir au cours de la législature, ainsi que des priorités. Ce catalogue a ouvert des perspectives nouvelles à l'action gouvernementale, en contraignant le collège directeur et exécutif de la Confédération, sans attendre la revision préconisée de la loi sur les rapports entre les conseils, à examiner l'ensemble de son activité, à mieux coordonner ses travaux et ceux de l'administration. Les choix politiques que cet examen supposait ont été cependant limités, dans la mesure où le programme établi ne constitue pas, formellement, selon ses auteurs, la base d'un contrat de législature engageant la responsabilité du Conseil fédéral à l'égard des Chambres, ni la liberté d'action des partis dits gouvernementaux dans leurs rapports réciproques au sein du Conseil fédéral, au parlement ou devant le peuple. Le rapport sur les grandes lignes de la politique gouvernementale, du 15 mai 1968 [2], a fait l'objet d'une préparation détaillée et de nombreuses discussions au sein du Conseil fédéral. Celui-ci n'a consulté les partis politiques qu'à propos de la politique financière et de la loi sur la Banque nationale [3]; un minimum d'accord lui semblait en effet souhaitable sur un sujet qu'il considère comme central. Lors de la publication du programme, les observateurs y ont reconnu le fruit positif d'un travail véritablement collégial; mais, malgré les précautions prises par le Conseil fédéral pour en indiquer les limites [4], certains d'entre eux ont marqué de la déception, due essentiellement au fait qu'ils attendaient plus, qu'ils trouvaient trop vagues les formulations touchant aux priorités, qu'ils découvraient des lacunes [5]. Après une introduction et un chapitre consacré au rappel des objectifs généraux de la politique gouvernementale, tels qu'ils sont fixés à l'art. 2 de la Constitution fédérale, le rapport passe en revue les divers aspects de cette politique. Il se conclut par des considérations sur les priorités à établir [6], qui mettent l'accent sur le maintien des obligations constitutionnelles et la sauvegarde des libertés individuelles, une politique d'équilibre financier, le renforcement des moyens d'action de la Banque nationale, la libéralisation des échanges commerciaux, la stabilisation des effectifs de la main-d'oeuvre étrangère, l'amélioration des structures de production agricoles, une politique active du logement, une politique nationale de l'enseignement et de la recherche, la réforme du droit foncier et l'aménagement du territoire, une politique générale des transports, des mesures actives dans le domaine de la santé publique et dans celui de l'aide à la vieillesse. Ces différents problèmes feront l'objet d'une analyse plus détaillée dans les chapitres qui suivent. Le Conseil fédéral insiste encore sur l'information, la collaboration de tous les milieux, le maintien de la capacité de concurrence de l'économie, le partage équitable des fruits de la prospérité entre tous les groupes sociaux, les possibilités d'épanouissement à garantir aux citoyens et aux collectivités, la sauvegarde enfin du prestige de la Suisse dans un monde dont elle est solidaire.

Le rapport constitue une déclaration unilatérale, et le Conseil fédéral a pris soin de justifier ce point de vue en s'appuyant sur la Constitution qui fait de lui l'autorité directoriale de la Confédération. « C'est à lui qu'il appartient de déterminer la politique du gouvernement. Ni les décisions du Conseil fédéral, ni les plans d'action qu'il élabore ne requièrent la sanction préalable des Chambres fédérales. » Il ne saurait donc être question de responsabilité juridique devant les Chambres, auxquelles le rapport doit servir uniquement à faciliter le contrôle qu'elles exercent [7]. Cependant, en publiant le rapport, en le soumettant aux Chambres en vue d'un débat général sans vote, le Conseil fédéral a jugé utile d'associer celles-ci à son travail et a pris une manière d'engagement moral à leur égard. Le Président de la Confédération, M. Sptlhler, en introduisant et en concluant les débats, a mentionné en outre l'intention du Conseil fédéral de présenter un rapport d'exécution à la fin de la législature, sous une forme encore à déterminer. Il a ajouté que le programme présenté était aussi une invitation aux partis représentés au gouvernement à conclure des accords entre eux [8]. Au Conseil national, le président du groupe radical a pour sa part réclamé un accord formel sur un programme minimum entre les partis gouvernementaux, celui du groupe conservateur a insisté sur l'engagement moral pris tacitement par les partis à aider le Conseil fédéral à réaliser son programme, celui des agrariens, en annonçant l'engagement de son parti, a souhaité aussi un accord étendu sur les objectifs généraux [9]: ces nuances n'ont pas levé l'équivoque mentionnée lors des délibérations sur la motion Schürmann [10]. Le président du groupe socialiste, pour sa part, a souligné le droit qu'avait son parti de décider de participer au gouvernement tout en gardant sa fidélité à ses idées, aux objectifs qu'il a poursuivis, ainsi que sa liberté de comportement face aux propositions gouvernementales; ce droit ne serait pas un privilège, du moment qu'il est reconnu aux autres partis et, selon l'orateur, pratiqué par eux [11]. Le porte-parole des Indépendants s'en est pris au principe de la déclaration unilatérale et aux dangers de l'affirmation absolue, comme les députés déjà mentionnés l'avaient du reste fait pour leur part, des pouvoirs « directeurs » du Conseil fédéral. Sa proposition de renvoi au gouvernement avec l'obligation pour celui-ci de présenter un rapport dont les conclusions seraient soumises à la décision du parlement, afin d'associer celui-ci à l'établissement des priorités, fut repoussée par 133 voix contre 19 [12]. Ces interventions ont mis en lumière la difficulté qui existe à vouloir concilier les exigences des mutations rapides auxquelles la Suisse est soumise avec le système en vigueur, qui éparpille les responsabilités gouvernementales entre des partenaires qui ne peuvent s'engager à fond, de crainte d'être lâchés par leurs commettants [13]. Il faut rapprocher cette remarque de la constatation que fait le Conseil fédéral dans son rapport lorsqu'il écrit à propos des associations que le déplacement vers celles-ci de son autorité, ainsi que de celle du parlement, est déjà intervenu en partie, avec pour corollaire l'accroissement du risque de voir les intérêts particuliers l'emporter sur les exigences du bien public [14]. On ne peut par conséquent s'empêcher de mesurer les limites des fonctions « directoriales » du Conseil fédéral à la faiblesse des corps intermédiaires : si les partis sont déjà peu en mesure de s'engager, les associations, dont le rôle effectif dans la législation, soit au stade de l'élaboration, soit à celui de l'exécution, n'est plus à démontrer, souffrent de défauts analogues qui les rendent plus représentatives de courants d'intértts ou d'idées que porte-paroles de groupes dont l'influence pourrait se réduire en rapports numériques.

Le Conseil fédéral a eu aussi à se pencher sur ses méthodes de travail. Après la roquade décidée à fin 1967, qui avait placé M. Gnägi à la tete du DMF, M. Celio à celle du DFFD et M. Bonvin à celle du DFTCE, mais avec effet au 1er juillet pour permettre l'achèvement des tâches en cours et notamment l'élaboration du rapport sur les grandes lignes, des critiques ont été émises, soit à cause des sacrifices imposés à l'un ou l'autre des conseillers touchés, soit à cause de la longueur de l'interrègne; rien n'est venu après coup étayer ces critiques, sinon les divergences de vues concernant le programme financier intérimaire [15]. La publication du « Rapport Hongler », demandé par le Conseil fédéral à la suite des postulats Borel (rad., GE), Chevallaz (rad., VD) et Schmitt (rad., GE) de 1964 et 1965 [16], après la nomination d'un nouveau Chancelier [17], a relancé le débat sur la réforme des méthodes gouvernementales. Alors que le rapport mettait l'accent sur les mesures destinées à renforcer le travail collégial, par une meilleure répartition de l'emploi du temps des c9nseillers fédéraux, par une plus large délégation de compétences et par l'introduction éventuelle de conseillers spéciaux, le Conseil fédéral a préféré s'atteler d'abord à la Chancellerie pour faire de celle-ci un état-major de coordination. Diverses mesures d'organisation ont été prises au cours de l'année. Parmi celles-ci, retenons la réorganisation interne de la Chancellerie [18], les directives sur les consultations inter-départementales [19], le mandat donné à la Chancellerie de contrôler l'exécution du rapport sur les grandes lignes [20], la revision opérée par le Conseil fédéral de son arrété du 17 novembre 1914 sur les compétences en vue de renforcer les délégations [21]. Il faut enfin faire une mention spéciale de la revision entreprise de la loi de 1914 sur les attributions, qui touche à toute l'organisation de l'administration [22].

Alors que la Chancellerie réorganisée s'adjoignait un service central de traduction qui devrait permettre un meilleur équilibre des rédactions en allemand et dans les langues minoritaires, des problèmes se sont posés au sujet de la représentation des minoritaires dans les postes supérieurs de l'administration et de l'emploi de ceux-ci à des tâches plus largement créatrices. Malgré l'interpellation Reverdin (lib., GE) et la réponse jugée satisfaisante donnée par le Président de la Confédération [23], malgré aussi l'intervention en italien de M. Franzoni (ces, TI) lors du débat sur les grandes lignes [24], des incidents ont eu lieu au cours de l'année, qui ont entraîné une mauvaise humeur certaine dans les minorités linguistiques [25].

Toujours dans le domaine des institutions, il faut, au niveau des Chambres fédérales, mentionner quelques réformes. Après l'introduction d'un service de documentation parlementaire [26], un autre moyen de renforcer l'indépendance du parlement a été demandé par une réforme du secrétariat de l'Assemblée fédérale: une motion Conzett (PAB, ZH), allant dans ce sens, a été acceptée par les Chambres [27]. Dans la nouvelle organisation de la Chancellerie, le secrétariat de l'Assemblée reste rattaché administrativement à ce service. Un autre projet paraît avoir fait des progrès substantiels en cours d'année; c'est celui qui concerne le traitement des initiatives parlementaires individuelles (art. 93 Cst), pour lequel le Conseil national avait en son temps établi des directives provisoires, sans entraîner l'adhésion du Conseil des Etats [28]. Le Conseil fédéral demanda au professeur H. Huber un avis de droit; celui-ci accorde au droit d'initiative parlementaire un. rang constitutionnel, tout en admettant que ce droit ne peut s'exercer que par des projets entièrement formulés, et non par des propositions en termes généraux. D'autre part, ce droit peut être réglé par des normes techniques. Au vu de cet avis, un projet de revision de la loi sur les rapports entre les conseils fut préparé et présenté aux Chambres à la fin de l'année. Ce projet tient compte de la nécessité pour l'initiative d'être entièrement élaborée, limite son exercice aux objets qui ne sont pas soumis sous une autre forme aux délibérations des Chambres, prévoit une procédure de consultation préalable analogue à celle utilisée pour les autres projets législatifs; il ne contient pas de clause impliquant un délai pour la consultation et le rapport du Conseil fédéral [29].

Le Conseil des Etats a fait l'objet d'attaques de la part de milieux qui lui reprochent d'être une Chambre essentiellement conservatrice; nous y reviendrons à propos des projets de revision de la Constitution [30]. Il convient néanmoins de mentionner ici, à propos de l'autre Chambre fédérale, le petit pas qui a été franchi en 1968, par le travers d'une revision des indemnités touchées par les conseillers nationaux, vers un parlement professionnel. En effet, sur proposition de la commission des finances, l'indemnité journalière, élevée à 70 francs, a été complétée d'une indemnité annuelle fixe de 3000 francs; le Conseil national s'est en outre attribué un abonnement général de chemin de fer, mais le Conseil des Etats l'a contraint, alors que des menaces de référendum prenaient corps, à revenir au système de l'indemnité kilométrique, d'ailleurs plus rémunérateur [31]. Au cours de la discussion, il a été dit qu'on se trouvait à la veille de transformations plus radicales; même le comité constitué en vue d'un éventuel référendum a admis le principe d'un dédommagement complet des conseillers salariés et indépendants qui doivent payer un remplaçant pendant leurs absences, à l'exclusion des magistrats et des fonctionnaires d'association qui sont déjà des politiciens professionnels [32]. Lors des mêmes délibérations, les traitements des membres du Conseil fédéral, du Chancelier, des juges au Tribunal fédéral et au Tribunal fédéral des assurances ont été considérablement augmentés, de façon à en fixer le montant à un niveau adapté aux salaires des fonctionnaires [33].

Revenons, après ces quelques notes sur les aménagements apportés aux institutions, aux problèmes fondamentaux du pouvoir et de l'opposition. Si l'on s'arrête d'abord aux partis politiques, on doit constater que le gouvernement collégial, multiparti, tel que nous le connaissons, exclut pratiquement le système des coalitions et l'existence permanente d'une opposition parlementaire intégrée et forte. En effet, les partis d'opposition actuels, l'Alliance des Indépendants et le Parti du Travail, ne paraissent pas en mesure de servir de catalyseur, même s'ils attirent de plus en plus les électeurs mécontents; ils ne peuvent, étant trop différents l'un de l'autre, former un bloc comparable à celui que les conservateurs d'abord, les socialistes ensuite ont joué dans l'histoire de l'opposition suisse; de plus en plus enfin, tout en continuant à se considérer comme les tenants de l'opposition systématique, ils glissent vers l'opposition occasionnelle telle que la pratiquent les partis gouvernementaux [34]. Au sein de ceux-ci, les positions affirmées au sujet du programme gouvernemental montrent que les radicaux et les conservateurs ont cherché à créer un clivage de façon à clarifier les options; les socialistes ont refusé de se prêter à une manoeuvre qui leur paraît artificielle. L'alternative pouvoir-opposition dans le système collégial, si elle devait se traduire par des exclusions, entraînerait bientôt une paralysie de la législation au moyen du référendum [35]. Les partis gouvernementaux eux-mêmes ont toujours dei compter, comme une étude l'a révélé, avec une assez forte opposition interne qui a assumé le rôle de soupape de sûreté, et qui les empêche de s'engager dans une véritable coalition [36].

Le Parti socialiste lui-même, qui paraît, du fait de ses structures, moins sujet à distorsions régionales, a dû pourtant faire l'expérience, lors de son Congrès de Bâle, d'une attaque victorieuse de la majorité des délégués contre la direction [37]. On n'a pu manquer de constater la distance que le système collégial impose aux représentants des partis au sein du gouvernement avec leur parti, comme par ailleurs celle qui règne entre l'appareil des partis, associé au pouvoir, et la base militante. Plus l'association est large, plus aussi elle présente les avantages d'une intégration poussée. Mais en même temps, elle tend à concentrer les responsabilités législatives en un nombre plus réduit de personnalités, et, par là même, à augmenter les risques de divergences entre les cadres des corps intermédiaires et les militants. Si' l'on a parlé de crise des partis politiques en 1968, si des propositions ont été faites en vue de leur donner un statut constitutionnel et un appui officiel, c'est qu'on a reconnu d'une part qu'ils étaient les supports indispensables du jeu démocratique et que d'autre part leurs fondements populaires tendaient à s'effriter par l'abstentionnisme ou la création de groupes d'opposition non intégrés [38]. La démocratie directe, dont le coût est trop élevé pour les groupes non intégrés, a perdu une grande partie de la fonction de soupape de sûreté qu'on lui a attribuée dans le système collégiale [39]. C'est elle qui canalisait l'opposition qu'on appelle extra-parlementaire.

L'opposition non intégrée s'est signalée en 1968 par la floraison spectaculaire de groupes aux tendances diverses. Certes le support intellectuel et publicitaire de ce type d'opposition existait depuis longtemps [40]. De même, l'influence des mouvements contestataires étrangers, américains, allemands ou français surtout, a été considérable, sinon prépondérante. Mais il ne faut pas exclure a priori les données propres à la Suisse dont nous venons de faire état pour comprendre ce surgissement et cette variété: le terrain s'y prêtait. La caractéristique principale de ces mouvements est d'être intellectuels et, pour la plupart, jeunes par la composition. Tous mettent plus ou moins en question l'ordre établi ou le système de gouvernement. Le 24 août, une' séance de confrontation a réuni deux douzaines de groupes d'opposition non intégrés au château de Lenzbourg. Selon les rapports publiés, on peut distinguer cinq catégories de mouvements. La première réunit les groupes qui n'ont pas rompu avec les institutions et tendent à réformer les structures et les partis de l'intérieur; la deuxième groupe les mouvements dont le centre est une revue ou un journal, souvent proches de partis politiques; la troisième se compose de mouvements qui combattent pour un objectif précis et limité, la quatrième de groupements d'étudiants et la cinquième de foyers intellectuels de contestation et de critique. Sans se reconnaître une identité d'objectifs quelconque, ces groupes se sont accordés à définir leur rôle commun qui consiste selon eux à poser des questions et à contraindre les partis à l'action [41]. Ils fondent leur critique sur une analyse de la société et des institutions politiques suisses qui les amène, souvent avec un esprit pessimiste et sans proposer d'aménagements réels, à proclamer leur isolation, leur mise à l'écart, l'impossibilité qui leur est faite de faire valoir leurs thèses par les canaux normaux. Cette critique, caractéristique en fait de l'ensemble des mouvements d'opposition extraparlementaires, les conduit à récuser un ordre social fondé sur la production uniquement et dont tous les organes intégrés s'entendent. pour empêcher l'homme de s'épanouir librement. Si elle est gauchiste, elle l'est parce qu'elle se veut mouvement par opposition à une « droite » conservatrice satisfaite de son sort et dépolitisée. Elle accuse volontiers cette droite de totalitarisme, comme Max Frisch qui reproche aux institutions de se nourrir d'elles-mêmes, de fonctionner en circuit fermé, sans contact avec la réalité sociale: «cet Etat n'est pas ma patrie », proclame l'écrivain qui veut ainsi affirmer son aliénation à l'égard d'une forme de civilisation qu'il récuse [42].

Sans revenir au suffrage féminin, dont nous avons parlé plus haut, il convient de revenir ici. sur certains aspects des droits populaires. Dans ce domaine, la tendance a été indubitablement à l'extension des droits des citoyens. En effet, les remous causés par la rébellion de la jeunesse ont entraîné les partis politiques à se préoccuper de la participation de la jeunesse aux responsabilités. Le conseiller. fédéral Celio a proposé d'abaisser la majorité politique à 18 ans; les jeunes conservateurs chrétiens-sociaux l'ont secondé. Des parlementaires sont intervenus aux Chambres fédérales à ce sujet [43]. De même, les efforts entrepris dans certains cantons en vue d'adapter à la croissance de la population le nombre de signatures nécessaires pour faire aboutir un référendum se sont heurtés au veto des citoyens [44]. Sur le plan fédéral, on a pu relever les succès remportés par les défenseurs de la démocratie directe au sujet de la loi sur l'aide aux universités [45] et de la réorganisation des PTT [46] ainsi que leurs efforts concernant le maintien du contrôle populaire sur la législation fiscale [47].