La situation des finances publiques a continué de se détériorer. Les comptes avaient montré en 1963 déjà un déficit global pour l'ensemble des cantons. En 1964, ce fut au tour des communes de présenter des excédents de dépenses. Un an plus tard, les bonis de la Confédération se montrèrent insuffisants pour compenser les déficits des autres ménages publics, et, en 1967, le compte financier de la Confédération se solda pour la première fois depuis 15 ans par un déficit de 156 millions [1]. Cette tendance générale à l'endettement s'est poursuivie en 1968. Alors que le budget 1968 prévoyait un déficit de 180 millions, des crédits supplémentaires furent approuvés, au cours de l'année; pour un montant de 328 millions [2]. On s'attendait donc à voir les comptes définitifs pour 1968 présenter un déficit plus élevé. Toutefois, le compte financier s'est soldé par un excédent de recettes de 157 millions au lieu, du déficit budgeté. Cet écart de 2,6 % par rapport au budget a été. causé, sur le plan des dépenses, par le report à plus tard de certaines dépenses d'armement, et sur le plan des recettes par le rendement plus élevé des droits de timbre sur les titres et sur les transactions boursières ainsi que des droits de douanes. Le compte général s'est amélioré et a présenté un solde actif de 466 millions, dfl en partie aux économies faites par la Monnaie fédérale (environ 200 millions) grâce au nouvel alliage des pièces divisionnaires [3].

Les budgets pour 1969 ont poursuivi la tendance des années antérieures. A quelques exceptions près (ZH, ZG, VD), tous les cantons prévoient des excédents de dépenses; si l'on tient compte aussi des comptes extraordinaires, il n'y a plus d'exceptions et les déficits sont généraux. Certains cantons ont cependant budgeté des déficits inférieurs à ceux de 1968 (ZH, BS, SH, AG, TG, VD, VS). Mais, en contrepartie, d'autres annoncent des déficits supérieurs (BE, ZG, BL, SG). En tout, ce sont 630 millions qui devraient manquer aux cantons pour équilibrer leurs comptes, et 450 millions aux communes [4]. Le budget de la Confédération pour 1969 prévoit des dépenses pour un montant de 7153 millions, soit 11 % de plus que celles prévues dans le budget 1968. Comme la hausse des recettes prévue n'atteint que 6 %, le compte général devrait se solder pour la première fois depuis 1952 par un déficit de 116 millions (434 millions de déficit au compte financier, 318 millions d'excédents actifs au compte des variations de la fortune). Alors que les charges de la défense nationale restent constantes, ce sont celles de l'administration, de l'agriculture, de l'éducation, de la recherche et des assurances sociales qui augmentent le plus. Les recettes provenant de l'impôt sur la défense nationale sont budgetées à un niveau légèrement inférieur à celui de 1968. De meme, on attend de l'amnistie fiscale une baisse de rendement de l'impôt anticipé de l'ordre de 100 millions. Les autres sources de recettes de la Confédération sont budgetées selon un taux égal de croissance, ce qui présuppose la poursuite de l'expansion conjoncturelle. Le plan financier pour les années 1970 et 1971 prévoit aussi des déficits de 564 et de 595 millions respectivement. La tendance à l'endettement devrait donc se poursuivre [5]. Certes, l'évolution prévue par la commission Jöhr a été trop pessimiste. La différence trouve sa raison dans le fait que les prévisions des experts reposaient sur une extrapolation des tendances, alors que le plan financier tient compte d'économies intervenues ou possibles dans les dépenses [6].

Le budget pour 1969 a déjà été établi selon les principes qui ont été ancrés dans la nouvelle loi sur les finances de la Confédération. Cette loi, qui fut adoptée par les deux Chambres à la session d'hiver, ne souleva pas d'opposition; elle réunit et codifie les règles du droit 'budgétaire qui jusqu'alors étaient dispersées. Les principes retenus de la rentabilité économique, de l'équilibre, de la conformité à la conjoncture et à la croissance, ne sont pas nouveaux. Cependant, l'institution des crédits d'engagements, non liés à une période financière définie, et celle de la planification financière ont été développées et jointes à la nouvelle loi [7]. Le budget 1969 a été critiqué, malgré la nouvelle présentation selon les critères économiques. Grâce à la plus grande transparence des chiffres, on a été tenté d'apporter la démonstration que le budget n'était pas conforme aux intérêts de la croissance économique [8]. Le conseiller national Ziegler (soc., GE) proposa, au cours des débats, de faire examiner la rentabilité des dépenses à l'aide de la recherche opérationnelle, alors que son collègue Weber (soc., BE) critiquait le fait que les parlementaires n'aient plus la possibilité de répliquer à la réponse du Conseil fédéral, ce qui exclut la discussion. M. Celio rappela là-dessus que la structure du budget est liée à des lois et que, faute de flexibilité, la politique budgétaire ne pouvait influencer la vie économique de façon décisive; en outre, les dépenses portées au budget ne seraient qu'une part trop petite du produit national; les grandes lacunes de la statistique économique rendraient aussi impossible une meilleure présentation des rapports entre la croissance et les dépenses publiques [9].

C'est encore l'évolution défavorable des finances publiques qui a donné une importance prépondérante, dans la discussion sur le nouveau régime financier — le régime actuel échoit en 1974 —, aux controverses sur la nature des nouvelles recettes à trouver. S'appuyant sur une étude et sur les exposés de hauts fonctionnaires de l'administration fédérale des contributions [10], qui faisaient état, à l'aide d'exemples, des avantages dont jouit, dans le commerce international, un pays à fiscalité indirecte seulement sur un pays à fiscalité exclusivement directe, des représentants du patronat et des savants ont réclamé le déplacement de la charge fIcale sur l'impôt sur le chiffre d'affaires (ICHA); l'impôt sur M. défense nationale (IDN) devrait être allégé, du moment qu'il n'est pas, au contraire de l'ICHA, ristourné aux exportations. Il faudrait, selon eux, en outre, libérer les investissements de l'ICHA, mais réduire considérablement la liste franche. On pourrait aussi augmenter fortement le taux de l'ICHA et en étendre l'application au secteur des services, ce qui compenserait d'une part les pertes de droits de douane entraînées par l'intégration économique, et rapprocherait d'autre part nos taux très bas de ceux pratiqués par nos partenaires commerciaux; la capacité concurrentielle s'en trouverait améliorée. Il n'y aurait pas d'urgence à introduire la taxe à la valeur ajoutée, car l'ICHA pourrait être encore considérablement développé sous sa forme actuelle [11]. On a objecté à cette augmentation que la diversité des charges fiscales indirectes n'entraînait aucune distorsion dans la concurrence internationale, du moment qu'un bien exporté était frappé du même taux dans le pays destinataire que les produits indigènes. L'avantage reviendrait au contraire, dans la concurrence internationale, au pays pratiquant les taux de fiscalité directe les plus bas, car les impôts directs ne sont pas ristournés aux exportateurs. La Suisse bénéficie à cet égard d'un avantage fiscal [12].

Des divergences d'opinion surgirent aussi à propos de la procédure à suivre pour élaborer le nouveau régime financier. Deux manières de voir ont été exprimées à ce sujet. M. Bonvin et principalement M. Redli, le directeur de l'administration fédérale des finances, défendirent l'opinion qu'un nouveau programme transitoire, analogue au programme urgent repoussé en 1967, devrait procurer à court terme les ressources nécessaires à la couverture des déficits croissants [13]. M. Celio, qui reprit la charge du DFFD le lei juillet des mains de M. Bonvin, parut préférer l'élaboration directe d'un nouveau régime, ce qui entraînerait certes, pour les prochaines années, des déficits avec leurs conséquences sur la politique conjoncturelle, mais épargnerait aux Chambres et au peuple d'avoir à se prononcer deux fois sur le même sujet en un court laps de temps. La nomination de M. Redli à la tête de la direction générale des PTT a été jugée aussi en fonction de ces divergences d'opinion et de la reprise par M. Bonvin du DFTCE [14]. Les commissions des finances des deux Chambres tinrent une séance d'information les 5 et 6 février, où des personnalités éminentes de l'économie, de la science et de la politique exposèrent leurs idées au sujet du futur régime financier; aucune décision concrète ne fut prise [15]. Lors de la conférence qui réunit le Conseil fédéral et les leaders des partis gouvernementaux le 29 avril, un programme de réformes fut discuté, dont des observateurs conservateurs chrétiens-sociaux dirent qu'il ne s'agissait pour l'essentiel que d'une reprise du programme urgent de M. Bonvin, alors que d'autres jugeaient avec faveur le fait qu'on recherche directement une solution définitive. On critiqua aussi le fait que certains problèmes avaient été escamotés dans le projet du Conseil fédéral, tels celui de la modernisation de l'ICHA et la péréquation financière [16]. Peu de renseignements ont filtré sur la réunion des conseillers fédéraux Bonvin, Celio et Schaffner avec les chefs du Parti socialiste suisse [17]. Un nouvel élément de discussion a surgi lors du Congrès du Parti socialiste, avec la décision prise contre l'avis de la direction du parti de lancer une initiative populaire. Cette initiative prévoit la transformation de l'IDN en un impôt sur la richesse, de façon caractéristique, par l'introduction d'une forte progressivité, ainsi que des mesures destinées à unifier la fiscalité directe dans tout le pays [18].

Les revendications socialistes furent repoussées avec énergie au cours des débats sur les « lignes directrices », qui reproduisaient les intentions déjà' connues du Conseil fédéral. Des orateurs radicaux refusèrent tout déplacement de la charge fiscale sur l'impôt direct. F. J. Kurmann (ces, LU) déclara que son groupe ne souscrirait à aucune solution durable qui ne réglerait pas de façon satisfaisante le problème de la péréquation. R. Etter (PAB, BE) fit valoir que des déficits réellement constatés auraient plus d'effets sur la volonté fiscale des citoyens que des déficits seulement budgetés. O. Fischer (rad., BE), directeur de l'Union suisse des arts et métiers, s'opposa particulièrement à l'idée de ne plus fixer les taux d'imposition maxima dans la Constitution à l'avenir. M. Weber (soc., BE) proposa pour sa part de renvoyer les grandes réformes de structure après 1974. Le président Spiihler, concluant le débat, releva pour résumer qu'il existait un accord général sur la position clé qu'occupe la politique financière, sur le fait que les tâches nouvelles devaient entraîner rapidement la création de nouvelles recettes, et sur le principe d'un plan financier pour les dépenses comme pour les recettes [19].

Le conseiller fédéral Celio exposa son point de vue, pour la première fois depuis qu'il était devenu chef du DFFD, dans un exposé qu'il fit à la Journée suisse des banquiers à Zurich. Il défendit la solution proposée par le Conseil fédéral, ce qui déçut certes ceux qui attendaient une réforme complète et révolutionnaire du régime financier [20]. Un avant-projet prit forme, qui fut connu à la fin de 1968, destiné à adapter les ressources de la Confédération aux besoins croissants. Les taux de l'ICHA devraient être relevés à 4,2 % et à 6,3 %. Quant à l'IDN, le rabais consenti en son temps devrait disparaître, et la progressivité être étendue avec un taux maximal de 10 %. Les bases constitutionnelles devraient aussi être créées afin de pouvoir remplacer les droits fiscaux, pour les produits qui s'y prêtent, par des taxes de consommation spéciales, ainsi que pour avoir la possibilité de transformer l'ICHA en un système de taxe à la valeur ajoutée. De même, l'IDN et l'ICHA devraient acquérir un rang constitutionnel définitif, mais sans que les taux maxima soient précisés dans la Constitution. La part des cantons aux ressources de l'IDN, réservée à la péréquation financière, pourrait être augmentée par le moyen de la législation d'exécution [21]. C'est précisément la renonciation à une refonte du système de la péréquation financière qui attira le plus de critiques à l'avant-projet. En effet, plusieurs suggestions avaient été faites dans le courant de l'année. Le professeur W. Wittmann avait proposé une nouvelle clé de répartition fondée sur les valeurs réciproques du revenu national par tête d'habitants des cantons et de leur densité de population [22] M. Baltensperger constatait aussi que seules des valeurs tirées d'une comptabilité nationale des régions pourraient fournir une clé sûre [23]. Quant au conseiller aux Etats Rohner (rad., SG), il émit l'avis que l'élaboration d'une loi-cadre, qui permettrait de comparer les charges fiscales dans chacun des cantons, constituait le préalable indispensable à la péréquation. Son collègue Leu (ccs, LU) proposa la création d'un organisme de planification financière qui réunirait des représentants des communes, des cantons et de la Confédération. Il demanda en outre, dans une motion qui fut adoptée par les deux Conseils, des renseignements statistiques valables sur les revenus nationaux des cantons et une étude comparative des charges fiscales dans les cantons et les communes [24]. Le Conseil fédéral, pour sa part, demanda aux cantons, par lettre circulaire, de prendre position sur les principes de la péréquation et plus particulièrement sur la conformité des bases de calcul. La dépendance financière des communes à l'égard des cantons et de la Confédération fut aussi évoquée. Enfin, un groupe de travail spécial, constitué par la conférence des directeurs cantonaux des finances, fut chargé d'examiner les problèmes de la péréquation [25].

La disposition constitutionnelle aurorisant une amnistie fiscale générale, qui avait été adoptée par les Chambres en 1967, fut soumise le 18 février au référendum du peuple et des cantons [26]. Tous les partis suisses recommandèrent le oui, à l'exception du Parti socialiste et de l'Alliance des Indépendants, qui laissèrent la liberté de vote, et du Parti du Travail, qui préconisa le non [27]. Les partisans de l'amnistie, au nombre desquels il faut aussi compter les associations économiques, ont fondé leur argumentation sur le fait que l'amnistie entraînerait une meilleure exploitation de la masse fiscale, et par là une augmentation des recettes, et que par conséquent des hausses d'impôts pourraient être évitées ou en tout cas reportées à plus tard [28]. Ce sont essentiellement des considérations morales qui animèrent les adversaires. Chez les socialistes, on critiqua l'absence de mesures spéciales de contrôle destinées à empêcher la fraude après l'amnistie [29]. Le peuple approuva très nettement la proposition soumise [30]. Il s'agit dès lors d'assurer le plus grand succès possible à cette amnistie. Un bureau d'information pour les questions fiscales fut créé à cet effet par le DFFD, comme le Conseil fédéral l'annonça dans sa réponse à une petite question Deonna (lib., GE), afin de renseigner les contribuables, en collaboration avec les associations économiques, de la façon la plus complète. La conférence des directeurs cantonaux des finances élabora en outre les règles de conduite destinées à assurer le succès de l'amnistie dans tous les cantons [31].

Une votation populaire eut aussi lieu au sujet de la loi sur l'imposition du tabac, contre laquelle la firme Denner avait fait aboutir une demande de référendum [32], afin d'obtenir l'abolition des prix de vente imposés avant la fin de la période transitoire de cinq ans prévue. Le Tribunal fédéral repoussa entre temps là plainte administrative présentée par Denner contre l'amende de 50.000 francs qui lui avait été infligée en raison des contraventions commises contre les prescriptions protégeant les prix des tabacs (rabais trop élevés); il admit ainsi la compétence du Conseil fédéral d'ordonner une protection des prix en se fondant sur la loi sur l'AVS [33]. Dans la campagne référendaire, qui fut centrée sur les prix imposés, les partis furent souvent divisés. Les adversaires de la loi, qui comptaient, aux côtés de Dernier, un bon nombre de partis cantonaux radicaux, combattirent un protectionnisme exagéré et contestèrent la constitutionnalité de la disposition critiquée [34]. Les partisans insistèrent en contrepartie sur la nécessité de prévoir une période d'adaptation, et furent soutenus sur ce point par la commission des cartels [35]. Sur ce, la loi fut repoussée par le peuple, le 19 mai; certains cantons donnèrent des résultats très tangents; tous les cantons romands et le Tessin approuvèrent la loi, mais leur excédent de oui ne parvint pas, en raison de la faible participation au scrutin qui caractérisa la votation, à contrebalancer la masse des non zurichois [36]. Le Conseil fédéral présenta alors en automne un nouveau projet de loi, sans prix imposés. Il refusa cependant d'accéder à la demande de la firme Denner qui aurait voulu voir les deux Chambres délibérer sur la nouvelle loi à la session d'hiver, selon une procédure accélérée [37].

Des impôts spéciaux furent proposés pour détendre la situation des finances publiques. Le Conseil fédéral repoussa, en réponse à une petite question Schaffer (soc., BE), l'idée d'un impôt sur la publicité, qui ne serait pas rentable [38]. De meme, la possibilité de nouvelles taxes ou de nouveaux impôts pour le financement des routes nationales fut évoquée et écartée momentanément. Le Conseil fédéral porta la charge fiscale reposant sur les carburants au maximum légal. Dans certains cantons (LU, ZG, BL, SH) les taxes sur les véhicules à moteur furent élevées [39]. Les droits de monopole sur l'alcool furent relevés de 50 % au ler janvier 1969; la rupture du barrage des prix imposés par Denner et d'autres grands magasins avait entraîné une baisse des prix de 30 % environ et une hausse massive de la consommation de spiritueux [40].