Les événements internationaux ont exercé en 1968 une influence considérable sur la politique suisse. Certains d'entre eux n'ont pas touché directement les intérêts suisses: on pense à l'affaire du Vietnam, à la libéralisation et à la répression en Tchécoslovaquie, à la tension du Moyen-Orient, à la guerre civile au Nigeria et à la crise française. Ils ont pourtant frappé l'opinion et conduit les autorités à prendre des mesures diverses. D'autres événements ont mis la Suisse directement en cause et l'ont contrainte à chercher à se situer face à un monde où les rapports de force et la violence ont paru renforcer leur prédominance et où les accords entre « Grands » créent pour les « petits » des problèmes délicats. En effet, la non-prolifération des armes atomiques, les exportations d'armes, les relations avec les Nations Unies et celles avec les Communautés européennes n'ont cessé de poser des questions au petit Etat indépendant, et neutre par surcroît.

L'impact de ces événements sur l'opinion a été tel que l'on a senti le besoin de faire le point de la situation dans les groupes politiques et dans la presse. Les débats parlementaires consacrés à des problèmes de politique étrangère ont été plus nombreux, et ont mobilisé souvent un grand nombre d'orateurs, ponctuant pratiquement chacune des sessions des Chambres fédérales [1]. Le public en général et les partis se sont montrés de plus en plus soucieux d'obtenir de larges informations et des prises de position officielles nettes. Un des partis gouvernementaux, le Parti radical, a consacré son congrès annuel à l'examen des relations extérieures de la Suisse et a publié des thèses de politique étrangère [2]. Le Président de la Confédération, M. Spühler, a évoqué dans plusieurs de ses discours les problèmes que posent la situation de la Suisse dans le monde [3]. En outre, une Association suisse de politique étrangère a été fondée, le 29 mai, sous la présidence de l'ancien conseiller national W. Bretscher, dont le but est de développer l'information du public et de servir de forum [4].

Des questions fondamentales ont été posées et discutées. Mais le ton des prises de positions n'a pas été le même tout au long de l'année: l'invasion de la Tchécoslovaquie, le 21 aoüt, constitue la charnière entre une période où l'on a envisagé l'activité en premier lieu, et une autre où la retenue a été le thème prépondérant. Le rapport sur les « grandes lignes », et le débat qui lui fut consacré appartiennent à la première période. L'objectif de la politique étrangère reste l'affirmation de l'indépendance du pays, mais avec des nuances: la notion même d'indépendance s'est modifiée en fonction de la croissance de l'interdépendance; il s'agit d'établir et de maintenir un certain équilibre entre les obligations nouvelles qui découlent de cette interdépendance universelle. Le Conseil fédéral poursuit son rapport en faisant valoir que la neutralité suisse n'est plus contestée et procure une marge de manoeuvre suffisante, que la solidarité s'inscrit comme un des moyens de maintenir l'indépendance, par un renforcement de tout ce qui concourt à assurer la solidarité internationale, et qu'enfin l'universalité est le principe qui doit régir nos relations étrangères [5]. Ce qui frappe, c'est le glissement que subit la notion de solidarité, auparavant corollaire humanitaire de la neutralité [6], vers une composante active du maintien de l'indépendance; de même, l'apparition nouvelle de l'universalité, sur le même plan que la neutralité et la solidarité, implique l'existence de relations diplomatiques avec tous les pays, sans considérations de régime ou de sympathie. Le Président Spühler, en présentant le rapport aux Chambres, a accentué encore ce glissement: le multilatéralisme est devenu la caractéristique principale des relations étrangères: car c'est dans les organisations internationales que les problèmes les plus importants se posent et doivent être résolus, alors que les relations bilatérales de la Suisse, presque toujours limpides et satisfaisantes, passent souvent à côté de ces problèmes; la Suisse est contrainte de participer pour subsister et sa neutralité l'y oblige comme sa puissance économique moyenne et son appartenance au destin du monde occidental industrialisé [7]. Les débats devaient apporter au Conseil fédéral une large adhésion de la part des porte-parole conservateur, radical et libéral [8]; les orateurs socialistes mirent pour leur part l'accent sur le rapprochement de l'ONU qu'ils jugent urgent [9], alors que les représentants du PAB se refusaient à placer universalité et solidarité sur le même plan que la neutralité et l'indépendance, et mettaient en garde devant toute fuite dans le collectif et tout abandon des valeurs sur lesquelles sont fondées notre volonté et notre manière d'être [10]. Dans sa réponse, M. Spühler traita de certains problèmes sur lesquels nous reviendrons; il donna cependant quelques précisions sur l'appartenance de la Suisse au monde occidental, « ce long chemin qui va d'Homère au Christ, en passant par Goethe jusqu'aux penseurs actuels, de la Polis athénienne en passant par la république de Rome jusqu'à nos démocraties d'aujourd'hui », ce monde de recherche et de pensée envers lequel notre tradition oblige [11]. Au Conseil des Etats, M. Spühler devait encore insister sur les problèmes que pose la transformation de la notion d'indépendance et sur le fait que le peuple, en dernier ressort, aurait à trancher les grandes options [12].

L'impulsion donnée à l'activité politique étrangère et au multilatéralisme, par le Conseil fédéral, a été reconnue comme valable par des observateurs chevronnés [13], qui estiment nécessaire une plus grande ouverture sur le monde. Les limites de la participation active ont pourtant été aussi relevées: la recherche de la place que la Suisse doit prendre dans les, grands ensembles en voie de formation est une affaire de longue haleine, dans laquelle il importe en premier lieu d'éviter que la politique étrangère ne devienne l'objet de querelles partisanes, de façon que la Suisse puisse présenter un front uni face à l'extérieur, et ensuite de faire en sorte qu'un équilibre constant soit maintenu entre l'affirmation de l'identité nationale et de la neutralité, principes auxquels le peuple suisse semble tout à fait attaché, d'une part, et l'intégration progressive de l'autre [14]. Cela revient à poser le problème de l'information de l'opinion, au sujet duquel le Parti radical suisse, dans ses thèses et dans les idées exposées lors du Congrès, n'a pas échappé à certaines contradictions: information indispensable pour préparer les esprits, mais prudence sur la publication des buts à atteindre [15]. Cela revient aussi à juger des rapports entre les prises de position de l'opinion publique, toujours plus marquées par le besoin d'un engagement moral au service de la communauté internationale pour justifier la neutralité, et la politique des autorités qui, elle, tout en affirmant sa foi dans les principes de la démocratie et du droit, doit éviter de sombrer dans l'activisme émotionnel; ces rapports ont été vivement discutés au cours de l'année [16]. Après l'invasion de la Tchécoslovaquie, la retenue a été de mise, sans que les principes établis au cours des mois précédents soient réellement remis en question. « Le temps des loups » a rappelé à la Suisse qu'elle était un petit Etat et que ses moyens d'action étaient limités dans la mesure où, ailleurs, la règle de conduite principale était la violence [17].

Certains événements particuliers ont mis à l'épreuve les principes défendus par la Suisse. Le Conseil de l'Europe a consacré beaucoup de temps à l'examen de la situation en Grèce. Les parlementaires qui y représentent la Suisse, et qui préparent les sessions en liaison avec le DPF, se tinrent sur la réserve et s'abstinrent de voter une résolution dont ils avaient auparavant tenté d'atténuer les termes.

Le seul à avoir pris la parole dans le débat général avait été O. Reverdin (lib., GE); son intervention fut critiquée vivement par certains organes de presse qui lui reprochèrent de passer sous jambe les principes démocratiques auxquels la Suisse est attachée [18]. Diverses manifestations eurent lieu en cours d'année en faveur du rétablissement de la démocratie [19]. En ce qui concerne le conflit du Vietnam, les démonstrations d'opposants à la politique américaine, jeunes pour la plupart, ne se comptent plus; la plus importante eut lieu simultanément, le 23 juin à Zurich, Genève, Bellinzone, Delémont et Berne [20]. Mais l'intérêt a été centré sur les possibilités qu'avait la Suisse d'intervenir dans le conflit. Le Conseil fédéral s'est à plusieurs reprises déclaré disponible en vue des bons offices que les parties pourraient lui demander; les contacts établis avec la République démocratique du Vietnam-Nord (visite de l'ambassadeur Rossetti à Hanoi, en février, sous le titre de représentant du DPF auprès du Ministère des affaires étrangères, puis visite de M. Mai Van Bo, délégué général en France, à Berne en mars) ont permis de créer des canaux utilisables en tout temps. Le fait que Genève n'ait pas été choisie pour la négociation tient à des raisons propres aux parties, mais certains ont attribué une part de ce refus à l'absence de relations normales avec Hanoi; M. Spühler dut répondre à une interpellation à ce sujet [21]. Dans le conflit du Nigeria, où une grande partie de la population fut bouleversée par le sort fait aux populations biafraises, et où une pétition fut lancée en faveur de la reconnaissance du Biafra [22], le Conseil fédéral, fidèle à sa disponibilité, s'abstint tant que possible d'intervenir; toutefois, du moment qu'il importait d'assurer le succès des efforts humanitaires entrepris, il agit auprès de l'empereur d'Ethiopie, président de l'Organisation pour l'Unité Africaine, et auprès du général Gowon, président du Nigeria, à vrai dire sans grand succès [23].

L'agression commise le 21 août par les forces de cinq Etats membres du Pacte de Varsovie contre la Tchécoslovaquie a consterné l'opinion qui avait suivi avec intérêt les efforts de libéralisation du régime. Il n'est pas exagéré de dire que l'unanimité s'est faite pour condamner la thèse soviétique de la souveraineté limitée ainsi que l'emploi de la force, ceci d'autant plus que celle-ci était utilisée par une grande puissance contre un petit Etat [24]. Le Conseil fédéral siégea le 21 août et publia un communiqué exprimant sa sympathie et sa consternation [25]. De multiples demandes lui parvinrent de convoquer l'Assemblée fédérale, de rompre les relations diplomatiques avec l'URSS, d'interrompre tout contact, tout commerce avec l'Est [26]. Face à cette vague d'indignation, le Conseil fédéral, puis les commissions parlementaires des affaires étrangères, et enfin les bureaux des Chambres dirent leur condamnation de l'agression, mais aussi leur volonté de conserver des relations diplomatiques normales; M. Spühler devait encore décrire au chargé d'affaires soviétique la réprobation des autorités et du peuple suisse, lui déclarer que l'URSS avait introduit un élément d'insécurité dans les relations internationales [27]. La presse a marqué, au cours de ces semaines dramatiques, une indignation soutenue, mais elle a fait preuve de retenue, cherchant à éviter toute mesure irréfléchie; elle s'est opposée dans son ensemble à une rupture avec l'Est, à l'abandon de l'universalité et des efforts de détente; elle a fait valoir le climat d'insécurité régnant et réclamé des mesures destinées, sans toucher aux intérêts à long terme de la neutralité, à souligner la réprobation suisse: refus de contacts sportifs et culturels pour le moment, renvoi à plus tard des démarches visant à développer nos relations avec l'Est [28]. Un débat eut lieu au cours de la session d'automne dans les deux Chambres. Alors que le Conseil des Etats répondait par une déclaration commune à la prise de position du Président Spühler [29], le Conseil national en fit une grande manifestation sous les feux de la télévision, approuvant le langage ferme du Conseil fédéral et sa retenue [30]. Au Comité des ministres du Conseil de l'Europe, en décembre, le chef du DPF fit part encore de l'inquiétude suisse ainsi que du refus de prendre des initiatives hâtives en ce qui concerne l'ouverture à l'Est [31].

Autre événement de première importance, l'affaire des exportations illégales d'armes a aussi choqué l'opinion en portant atteinte au crédit de la neutralité. Déjà, des oppositions s'étaient fait jour à propos d'éventuelles exportations en Bolivie, et contre les livraisons d'armes au Nigeria par la Grande-Bretagne [32]. A plusieurs reprises, on avait insisté sur les principes à observer dans un commerce de ce genre [33]. Lorsqu'on apprit l'ouverture d'une enquête contre l'entreprise Bührle, de nombreuses voix s'élevèrent pour dire à quel point la réputation de la Suisse et sa neutralité étaient atteintes par ce scandale, et pour réclamer qui l'interdiction des exportations, qui la nationalisation de l'industrie d'armement, qui encore le renforcement des mesures de contrôle; il était possible que des canons antiaériens suisses aient tiré au Nigeria sur des Suisses en mission humanitaire [34]. De nombreuses interventions parlementaires eurent lieu, auxquelles M. Spühler répondit au Conseil national le 19 décembre; il accepta entre autres une motion Renschler (soc., ZH) réclamant une enquête et un rapport, ainsi qu'un postulat Muret (PdT, VD) demandant la nationalisation éventuelle et l'institution d'un monopole de l'industrie d'armement; il déclara, après avoir fait l'historique du cas, qu'il convenait de faire la part entre les intérêts, contradictoires en partie, de la défense nationale et les impératifs de la neutralité et de la politique humanitaire [35]. Une motion Schmid (ind., ZH) réclamant l'interdiction des exportations, ainsi que des projets d'initiative populaire touchant au même objet, étaient encore pendants à la fin de l'année [36].

Une prise de position de l'ambassadeur Lindt à la Conférence internationale des droits de l'homme, à Téhéran, a posé aussi le problème des rapports entre principes et la pratique: M. Lindt a condamné sévèrement l'apartheid, lorsque cette doctrine est l'un des fondements politiques d'un Etat [37]. A la question de savoir si les relations de la Suisse avec l'Afrique du Sud pourraient en être affectées, M. Spühler répondit par la négative, affirmant que le représentant de la Suisse n'a pas le droit de se taire lorsqu'il s'agit de certains droits fondamentaux, et couvrant de son autorité l'ambassadeur [38]. L'universalité a aussi été mise en cause par le fait de l'existence des pays partagés. Il existe deux tendances à cet égard, l'une qui met l'accent sur l'universalité des relations commerciales [39], l'autre qui, sans que des intérêts économiques le justifient a priori, insiste sur la nécessité de l'universalité politique, comme appoint de la neutralité [40]. Les rapports spéciaux entretenus avec le Vietnam-Nord, comme nous l'avons vu, ainsi que ceux qui furent aussi institués avec la Corée du Nord [41] constituent des travaux d'approche en vue de réaliser l'universalité politique. Le cas de la République démocratique allemande, malgré l'assouplissement survenu dans l'application par la République fédérale de la doctrine Hallstein, n'a pas été résolu; le Conseil fédéral a préféré procéder de façon pragmatique, en tenant compte de facteurs particuliers à nos relations avec l'Allemagne de l'Est dont la participation à l'occupation de la Tchécoslovaquie n'a pas contribué à la détente [42].

La question de l'adhésion aux Nations Unies a fait l'objet d'une étude que le Conseil fédéral a demandée au professeur P. Guggenheim, dont on ne connaît pas encore les conclusions. Le Conseil fédéral, tout en préconisant l'urgence de l'étude, n'a pas fait connaître ses intentions quant au fond; M. Spühler n'a pas caché pour sa part qu'il fallait s'approcher de l'ONU, à petits pas, pour pallier le déclin du bilatéralisme [43], et M. H. Langenbacher, du DPF, a déclaré que l'adhésion à l'ONU permettrait à la Suisse de participer aux négociations politiques multilatérales, d'augmenter le poids moral de ses bons offices, de renforcer la position de Genève [44]. Le Parti socialiste suisse a voté une résolution favorable à l'adhésion [45], et l'Union européenne a lancé une pétition dans le même but, cherchant à réunir plus de 100.000 signatures [46]. Ces initiatives contrastent avec la retenue manifestée par le Congrès du Parti radical [47], ainsi que par certains orateurs lors du débat sur les « grandes lignes » [48]. Un problème particulièrement aigu s'est posé au sujet des travaux de codification du droit international qui, traditionnellement, étaient conduits dans des conférences ad hoc où la Suisse avait accès; cela a été encore le cas pour le droit des traités [49]. Mais, la préparation d'une Convention sur le statut des missions diplomatiques spéciales, objet auquel la Suisse accorde beaucoup d'intérêt, a été confiée à la Sixième commission de l'assemblée générale. La Suisse a pu obtenir de participer à ces travaux, sans droit de vote, de façon exceptionnelle, l'URSS tenant en particulier à faire valoir que ce privilège ne devait pas constituer un précédent en faveur d'autres Etats non-membres [50]. La Suisse a en outre accordé une nouvelle contribution de 200.000 $ à l'action des Nations Unies à Chypre; elle a prolongé d'un an la mise à disposition d'un avion pour le corps des observateurs du cessez-le-feu au Moyen-Orient [51]. Dans l'affaire de Rhodésie, mise en demeure par la résolution du Conseil de sécurité du 25 mai 1968 et par une lettre d'U Thant du 7 juin d'appliquer des sanctions renforcées, elle a répondu qu'elle ne pouvait, pour des raisons de principe, se soumettre aux sanctions obligatoires de.l'ONU; elle a pris des mesures autonomes, sans reconnaître une obligation de droit, en prorogeant celles décidées en 1965 et 1967 et en refusant la garantie aux risques d'exportation pour les marchandises suisses soumises à l'embargo [52]. Pour renforcer la position de Genève comme siège d'institutions internationales, des pourparlers ont eu lieu entre la Confédération et les autorités locales, en vue d'accroître l'aide du pouvoir central [53].

Les efforts de désarmement ont connu de nouveaux développements en 1968, par la signature, le 1er juillet, du Traité de non-prolifération des armes atomiques. Un nouveau projet de traité avait été soumis à la Conférence de Genève par l'URSS et les USA au début de l'année, projet qui tenait compte déjà d'un certain nombre d'objections [54]. Par un nouvel aide-mémoire, le Conseil fédéral fit connaître son opinion à ce sujet aux membres de la Conférence: la Suisse n'était pas satisfaite des nouvelles modalités, trop vagues, concernant le contrôle de l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques, ni de l'absence de contre prestations réelles, ni des clauses concernant la durée du traité, pourtant déjà assouplies, ni de l'absence aussi de clauses d'arbitrage; elle signerait pourtant le traité si la majorité des Etats capables de produire des armes nucléaires en faisait de même [55]. Après l'ouverture du traité à la signature, le Conseil fédéral préféra attendre les réactions des Etats dont la situation était analogue à celle de la Suisse, ce qui fut jugé raisonnable par la majorité des organes de presse, mais critiqué par ceux qui estimaient que la Suisse devait donner l'exemple [56]. L'opposition au traité, émanant essentiellement de milieux militaires, continuait à se manifester, proposant une déclaration unilatérale de renonciation aux armes atomiques, plus facile à retirer si la situation changeait [57]. L'agression du 21 août contre la Tchécoslovaquie eut pour premier effet de renvoyer la discussion et la décision à plus tard, les autorités et l'opinion estimant que l'une des grandes puissances promotrices du traité ne donnait plus de garanties de bonne foi suffisantes [58]. La Suisse participa, en septembre, à la Conférence des Etats non nucléaires, à Genève, conférence dite des « Habenichtse » en raison du caractère essentiellement discriminatoire du traité. Sa position a consisté à faire valoir les intérêts des petits Etats face aux super-puissances; elle a demandé qu'on remette les boeufs devant la charrue et que les grandes puissances prennent des engagements prohibant l'usage de l'arme atomique ou sa menace envers les non-nucléaires; elle a insisté aussi pour obtenir des compensations dans le domaine économique, sous forme d'accès aux techniques les plus développées de l'utilisation pacifique de l'atome, sous forme d'accès aux combustibles enrichis aussi ; elle a tenté de faire préciser les modalités du contrôle [59]. Peu de résultats concrets sont sortis de cette conférence dans l'immédiat, malgré le front constitué par les non-nucléaires contre les grandes puissances, à cause du silence de ces dernières [60].

Parmi les traités multilatéraux auxquels la Suisse a souscrit, signalons plus particulièrement la signature de la convention sur le sauvetage des astronautes, leur retour et la restitution des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique [61], ainsi que le message du Conseil fédéral concernant la ratification de la convention internationale créant l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle, dont le siège est à Genève [62].

Dans le domaine de l'intégration européenne, 1968 a été une année de réflexion. Les Communautés européennes sont devenues le 1er juillet une union douanière; elles ont réalisé des progrès sur le plan du marché agricole commun. Elles n'ont pu réaliser les conditions qui leur auraient permis d'ouvrir la porte aux Etats candidats à l'adhésion. Face aux opinions maximalistes défendues essentiellement par le Benelux, une nouvelle tendance s'est dessinée, soutenue par la France et l'Allemagne notamment, qui prévoit la négociation d'arrangements commerciaux et d'accords sur des points particuliers avec tous les Etats européens intéressés, qu'ils soient candidats à l'admission ou non [63]. Au sein de I'AELE, l'unité a été maintenue, malgré les efforts britanniques et danois visant à forcer la porte de Bruxelles, et un accord a été envisagé pour coordonner les démarches destinées à combler le fossé séparant les deux zones européennes [64].

Cette évolution politique n'a pas laissé la Suisse indifférente et ne lui a pas été défavorable à long terme, quoique les effets économiques de la division de l'Europe se soient fait sentir plus durement (navigation sur le Rhin, statut des transports) [65]. L'objectif lointain de la politique suisse est resté le même: surmonter la division de l'Europe économique, parvenir au libre-échange des biens et des services et à la coopération économique [66]. Cet objectif peut être complété par un second, au sujet duquel la discussion est restée non seulement ouverte, mais aussi sans réponse précise: la participation à l'aménagement politique de l'Europe [67]. Le débat sur les « grandes lignes » a montré, plus que les déclarations faites lors du Congrès du Parti radical où l'on semble s'être contenté de justifications a posteriori [68], l'impatience de certains députés et l'inquiétude d'autres devant une politique où le pragmatisme et le besoin impérieux de garder une totale liberté d'action diplomatique masquent les objectifs intermédiaires, les moyens à utiliser et les sacrifices à consentir [69]. Dans sa réponse, M. Spühler a mis l'accent sur la longueur du processus, l'incertitude de son issue, l'absence de modèle préconçu de la part du Conseil fédéral; celui-ci préférerait des arrangements multilatéraux, mais s'en tiendra si cela est nécessaire à une procédure bilatérale [70]. Une motion Furgler (ccs, SG) avait pour but d'obtenir du Conseil fédéral un rapport sur les relations de la Suisse avec les Communautés, sur les difficultés politiques, juridiques et économiques qui s'opposent à un rapprochement, sur les avantages que présenterait un tel rapprochement, sur les schémas de rapprochement possibles et sur la conception générale du Conseil fédéral à cet égard. Cette motion a été adoptée par le Conseil national après que M. Schaffner, le chef du DFEP, l'eut acceptée mais avec de,5 réserves considérables touchant aux rapports de force existants, à la liberté d'action, à la nécessité de ne pas créer des foyers d'opposition populaire, et que le motionnaire eut dü insister pour que la forme juridique de la motion fût respectée [71]. La manière de voir et d'agir du Conseil fédéral a trouvé un appui très large dans les milieux économiques [72]. Par ailleurs, l'idée fédéraliste, conçue en vue de surmonter la stagnation actuelle, a repris son élan ; elle s'appuie dorénavant plus sur la notion de collaboration régionale que sur la construction fédéraliste d'un ensemble supranational [73]. Les travaux du Conseil de l'Europe ont été dominés par l'attitude à prendre face à la Grèce et face à l'Europe orientale, l'état de l'intégration européenne ne permettant pas de grands progrès [74]. L'« Année des droits de l'homme » a été l'une des raisons pour lesquelles le Conseil fédéral a proposé aux Chambres de signer la Convention européenne des droits de l'homme, après s'être assuré que les réserves nécessaires ne soulèveraient pas d'objections de la part des autres parties à la Convention; il s'est agi là à la fois d'une manifestation de solidarité et d'un engagement à réaliser les objectifs de la Convention [75].

Sur le plan bilatéral nous avons déjà vu la politique pratiquée à l'égard des pays partagés [76]. En ce qui concerne les relations avec les pays de l'Est, il faut signaler la visite de M. Manescu, ministre des Affaires étrangères de Roumanie [77]. L'accord pendant avec la Suède sur l'utilisation de l'énergie atomique à des fins pacifiques a été signé et les Chambres en ont autorisé la ratification, ouvrant ainsi une ère de collaboration technique et scientifique [78]. De nombreux échanges de vues ont eu lieu avec l'Autriche, où l'on a abordé entre autres divers aspects de collaboration technique militaire; les accords conclus avec ce pays ont été en outre nombreux: sécurité sociale, procédure judiciaire civile [79]. Dans nos relations avec les Etats-Unis, les critiques contre le secret bancaire suisse se sont faites plus vives et l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'immigration a, elle aussi, créé de nouveaux problèmes. Une amélioration sensible est par contre intervenue dans le domaine de l'assujettissement de nos jeunes compatriotes au service militaire américain [80]. La tentative de règlement global du contentieux existant avec l'Algérie n'a pas donné encore de résultats suffisants. Un point litigieux, la détention de quatre ressortissants suisses dans des conditions peu claires, a été réglé par la libération de ces derniers à la fin de l'année [81]. Les autres objectifs, à savoir l'indemnisation des biens nationalisés, le versement de prestations sociales, la fin du brouillage de l'émetteur de Beromünster et l'assouplissement du protectionnisme commercial, n'ont par contre pas été atteints.

L'aide au développement constitue, en raison même de l'importance croissante du tiers monde, un volet essentiel de l'activité politique suisse. Elle a été caractétérisée en 1968 par une espèce de crise et par une prise de conscience plus forte, en tout cas dans les milieux responsables, de la communauté de destin liant pays en développement et pays industrialisés; la mauvaise conscience qui servait de mobile essentiel à une aide reposant sur la charité semble devoir faire place progressivement à la volonté de résoudre les problèmes en commun par des efforts de longue haleine [82]. On a aussi remarqué que les difficultés monétaires de certains pays industrialisés, comme l'attitude de divers pays en développement, trop enclins aux dépenses de prestige et aux aventures politiques, ralentissaient ces efforts et éloignaient la solution [83]. Dans son rapport sur les « grandes lignes », le Conseil fédéral n'a pas mis particulièrement l'accent sur cette forme d'activité, que M. Spühler a pourtant soulignée en introduisant le débat [84]. Les thèses du Parti radical sont presque muettes à cet égard [85]. Mais, face à ces attitudes qui paraissent indiquer l'approbation d'une évidence sans problèmes, il faut mentionner la création d'un groupe parlementaire pour l'aide au développement, les manifestations de jeunes à Zurich, le mouvement, proche des Eglises, qui cherche à donner l'exemple par des engagements personnels, ainsi que, d'une façon générale, la politique systématique d'information entreprise par les responsables de l'aide gouvernementale [86].

Les efforts entrepris sur le plan bilatéral ont été poursuivis malgré les difficultés de financement [87]. Mais l'accent principal a été posé en 1968 sur la participation de la Suisse aux entreprises multilatérales et sur la collaboration internationale. La CNUCED a siégé en février et en mars à New-Delhi. Elle a recommandé l'instauration d'un système généralisé de préférences en faveur des exportations des pays en développement; de même, elle a fixé comme norme pour les efforts des pays industrialisés le taux de 1 % du produit national brut au lieu de 1 % du revenu national; elle a préféré le système d'accords particuliers par produits à un règlement global destiné à stabiliser les prix des produits de base. La Suisse, peu favorable au système de préférences adopté, a mis l'accent pour sa part sur les efforts de diversification des produits que les pays en développement doivent fournir, ainsi que sur la coopération régionale de ces pays [88]. L'aide commerciale, qui repose sur le secteur privé, avec l'aide de la garantie gouvernementale aux risques d'exportation a été critiquée par ceux qui estiment que la Suisse en tire trop de profit: balance excédentaire de 1,3 milliard à l'égard du tiers monde, trop faible proportion, dans le total des exportations, des biens d'équipement et d'infrastructure [89]. L'aide financière multilatérale s'est exercée entre autres par le canal de l'Accord international sur les céréales (mise à disposition de 32 000 tonnes de blé par an pour le programme d'aide alimentaire) [90], par une participation active aux travaux de l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI), sous forme de contribution à un programme de formation d'économistes et d'ingénieurs des pays en développement [91], par une hausse de la participation financière aux frais du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), encore bien faible, il est vrai, par rapport aux fonds versés par le PNUD aux experts suisses, aux entreprises de transports suisses, etc. [92]. Dans le cadre de la discussion sur l'arrêté 1968 sur l'économie laitière, des postulats ont été transmis qui recommandent l'affectation de produits laitiers excédentaires à l'aide alimentaire [93]. La Suisse a par ailleurs adhéré au Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD), qui groupe presque tous les pays industrialisés et dont le total de l'aide s'élève à quelque 10 milliards par an. Cette adhésion, comme d'ailleurs les problèmes posés par l'aide multilatérale l'ont fait, a souligné la disproportion existant en Suisse entre l'aide publique (5 % du total) et l'aide privée (95 %) définie de la manière la plus large, alors que la moyenne du CAD est de 65 % pour l'aide publique et 35 % pour l'aide privée. On en a tiré la conclusion que la Suisse devait multiplier l'aide publique, qui n'est pas liée au profit à court ou à moyen terme [94]. Beaucoup d'observateurs ont appuyé ce point de vue [95], alors que d'autres préféraient défendre les efforts des entreprises privées au nom de l'efficacité [96]. Il convient de signaler enfin l'approbation par les Chambres de l'adhésion de la Suisse au secrétariat international du service volontaire [97].

La politique d'aide humanitaire a connu, par la force des circonstances, un grand développement en 1968. Les travaux concernant la création d'un corps d'intervention en cas de catastrophe ont continué entre les départements fédéraux concernés, alors que l'idée de « casques bleus » disparaissait des préoccupations [98].

L'aide aux deux Vietnam s'est poursuivie [99], mais ce sont le tremblement de terre de Palerme, les événements de Tchécoslovaquie et la guerre au Nigeria qui ont le plus attiré l'attention. Un groupe considérable de sinistrés siciliens a été admis en Suisse à fin janvier en dehors des règlements concernant la main-d'oeuvre étrangère [100]. Après l'invasion de la Tchécoslovaquie quelque 8000 ressortissants de ce pays se sont rendus en Suisse; le Conseil fédéral a édicté des prescriptions d'accueil très souples en leur faveur, les assimilant à des réfugiés et leur accordant de longs délais pour décider s'ils demanderaient l'asile politique ou non. A la mi-novembre, environ 3200 personnes avaient fait cette demande [101]. En ce qui concerne le conflit nigérian, le Conseil fédéral, en plus des actions signalées plus haut [102], soutint le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) par tous les moyens possibles; il mit à la disposition de celui-ci son ambassadeur à Moscou, August Lindt, des spécialistes détachés. de l'administration, ainsi que des crédits spéciaux [103]. Le CICR se heurta à d'immenses difficultés, pour faire valoir son statut d'organisation humanitaire neutre, et pour agir dans les deux camps [104]. Le Conseil fédéral avait d'ailleurs proposé de modifier l'aide de la Confédération au CICR au début de l'année, en augmentant la contribution annuelle à 2,5 millions, en renonçant à une créance de 7,5 millions et en procédant à une nouvelle avance de 10 millions [105]. Ces mesures furent approuvées sans opposition parles Chambres, mais, lors des débats, des critiques furent émises contre le système de cooptation du Comité et contre l'absence de publication des comptes; ces critiques, qui traduisaient le souci de certains devant une organisation qui porte le renom de la Suisse à l'étranger et agit où le DPF ne peut le faire, se sont heurtées à une vive résistance fondée sur l'indépendance totale à garantir au CICR [106]. Sur le plan politique, il faut encore mentionner l'intervention Renschler (soc., ZH), au cours des délibérations sur la juridiction administrative, tendant à soumettre les décisions en matière d'asile à la possibilité d'un recours auprès du Tribunal fédéral; le chef du DFJP, M. von Moos, et le Conseil national, ont refusé cette proposition 'qui aurait fait du droit d'asile, prérogative souveraine de l'Etat, un droit subjectif à l'asile [107].

En ce qui concerne les Suisses de l'étranger, rien de nouveau ne s'est produit sur le plan législatif. L'année a montré que certains groupements avaient de la peine à garder une raison d'être et que le recrutement en souffrait. On a enregistré, en réaction contre le « folklore » de ces groupements, la démission du Groupe d'études helvétiques de Paris, qui avait joué un rôle important dans les préparatifs de l'article constitutionnel. Le Congrès des Suisses de l'étranger a été consacré aux rapports des jeunes avec la mère patrie [108].

La balance commerciale suisse s'est considérablement améliorée en 1968. Les exportations ont augmenté de 14,4 % pour atteindre 17.350 millions, les importations de 9,2 % pour atteindre 19.425 millions; le volume des exportations a été, comme leur taux de croissance, inégalé. Le déficit de la balance, de 2075 millions, a diminué de 20,8 %. Les exportations ont couvert les importations à raison de 89,3 % (85,5 % en 1967), taux le plus élevé depuis 1958. L'augmentation des exportations a été l'un des facteurs les plus importants de l'expansion conjoncturelle suisse. Si l'on fait le détail des importations, ce sont les biens d'investissement (biens d'équipement) et les produits énergétiques qui, avec des augmentations de valeur de 17,9 % et 17 %, ont contribué le plus à la hausse. En ce qui concerne les exportations, toutes les branches ont participé à la hausse à l'exception des arts graphiques, mais la métallurgie, qui domine traditionnellement (+ 978 millions), surtout les machines et les appareils, et la chimie (+ 452 millions) ressortent du lot. Les exportations de textiles, qui jusqu'alors étaient restées assez stationnaires, ont augmenté aussi considérablement en 1968 (+ 159 millions).

Notre commerce extérieur a conservé son centre de gravité européen. Il a été caractérisé par une hausse remarquable des échanges avec la CEE. Nos exportations à destination du Marché commun (+ 14,5 %) ont plus augmenté, contrairement à l'évolution des dernières années, que celles destinées aux pays de l'AELE (+ 10,9 %). La part de l'AELE aux exportations totales de la Suisse est retombée à 21,0 % (1967: 21,6 %), alors que celle de la CEE restait constante à 36,5 %. La signification, déjà modeste relativement, du commerce de la Suisse avec les Etats de l'aire d'intégration dont elle fait partie, a donc diminué. Le commerce avec l'outre-mer a augmenté, et particulièrement les exportations aux USA et au Japon. Ces hausses, comme celles des exportations en République fédérale et en Italie, ont été liées à la reprise de la conjoncture. L'expansion des exportations s'est étendue aussi à celles destinées à l'Amérique latine et aux pays d'Afrique en développement; les livraisons suisses à ces pays ont entraîné de forts engagements de crédits et une mise à contribution plus large de la garantie fédérale aux risques d'exportation [109].

Les résultats réjouissants des exportations ont été jugés en partie comme des succès pour la politique commerciale de la Suisse. Celle-ci a été placée entièrement, en ce qui concerne l'intégration, sous le signe du pragmatisme. On a recherché les domaines dans lesquels une collaboration pratique était possible [110]. Les diverses propositions de solutions intermédiaires, émanant de milieux liés à la CEE, et visant à atténuer les inconvénients de la division économique de l'Europe, sont allées à la rencontre des positions suisses. La Suisse a fait par conséquent connaître, par une démarche verbale à Bruxelles, son intérêt pour les projets de solutions commerciales transitoires. Lors des conférences des ministres de I'AELE, à Londres en mai et à Vienne en novembre, le conseiller fédéral Schaffner parvint à faire admettre, contre les principes défendus par l'Angleterre essentiellement, la thèse suisse selon laquelle tous les pays membres de l'AELE devraient avoir la possibilité de prendre part à des négociations visant à élaborer de tels arrangements commerciaux. Il défendit l'opinion que, dans les conditions politiques actuelles, les solutions transitoires et limitées étaient les seules à pouvoir surmonter la stagnation de l'intégration européenne. Une libéralisation plus large du commerce européen devrait s'accompagner d'efforts analogues sur le plan mondial [111]. Certains observateurs restèrent cependant assez sceptiques au sujet de la possibilité d'entamer des négociations, du moment que la France paraissait disposée à ne conclure des traités de commerce qu'avec des Etats isolés, et que l'Italie et la Hollande n'envisageaient de traiter qu'avec les pays qui avaient fait acte de candidature ou d'association à la CEE en 1967 [112]. M. Schaffner déclara toutefois au Conseil national que seul le ministre des Affaires étrangères italien, M. Fanfani, avait prononcé des, exclusives de ce genre [113]. Les Etats-Unis, pour leur part, firent valoir une autre objection: les prescriptions du GATT n'autorisent des traités tarifaires et des arrangements commerciaux que dans la mesure où ils préludent à une union douanière. Cela devrait restreindre le champ des négociations aux pays candidats à l'admission dans la CEE [114]. La politique pragmatique de la Suisse lui permit cependant de parvenir à un accord de principe sur un traité concernant le trafic de perfectionnement des textiles. En outre, un accord a été établi, après de longues négociations, sur la formation des prix de diverses sortes de fromage [115]. Dans le cadre de l'AELE, la conférence des ministres de Londres décida de mener à chef un programme de travail destiné à améliorer les possibilités d'échanges commerciaux (élimination des obstacles non-tarifaires) et à étendre les consultations réciproques [116].

La Suisse fait partie depuis juin 1968, comme membre de plein droit du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, dont les objectifs et les principes avaient exercé une certaine influence sur les travaux de la CNUCED, réunie à la Nouvelle-Delhi en février et en mars pour sa deuxième session plénière. La petite délégation suisse, conduite par l'ambassadeur Jolles, y contribua en provoquant et en soutenant la formation de points de cristallisation et de bases de solutions dans les domaines des préférences douanières, de l'aide financière et des besoins alimentaires. Les pays en développement devraient être intégrés sans retard au commerce mondial en expansion rapide par des mesures de politique commerciale et financière arrêtées en commun. Ces résultats, qui n'avaient rien de spectaculaire en soi, ont été encore soumis à l'examen du Conseil mondial du commerce [117]. La conférence internationale sur le sucre, qui se réunit à Genève sous les auspices de la CNUCED, parvint à une issue encore plus modeste, car les USA et la CEE ne signèrent pas le traité. La Suisse s'en abstint par conséquent aussi, car la CEE est l'un des principaux fournisseurs de sucre du pays [118]. Elle a cependant ratifié le nouvel accord international sur le café [119].

Après la fin du Kennedy Round, le 30 juin 1967, aucune nouvelle initiative visant à la libéralisation du commerce mondial ne fut prise, en 1968, dans le cadre du GATT. Toutefois, les Etats parties au GATT arrêtèrent un programme de travail destiné à préparer des négociations à venir sur l'élimination des obstacles au commerce, de nature tarifaire, mais surtout de nature non tarifaire, tels les divers systèmes de fiscalité indirecte, qui tendent à devenir toujours plus importants. La proposition britannique d'accélérer la mise en vigueur des accords du Kennedy Round rencontra aussi un accueil favorable. On discuta un désarmement tarifaire asymétrique, destiné à empêcher, par, un traitement de faveur, les Etats-Unis de revenir à un protectionnisme qui paraissait reprendre de l'énergie, en relation avec les mesures américaines destinées à redresser la balance déficitaire des paiements. La CEE posa cependant la condition que le système de l'« American Selling Price » fût au préalable aboli. La Suisse se déclara prête à coopérer dans un climat de confiance [120].

Dans le domaine bilatéral, les problèmes les plus divers furent à l'ordre du jour. Le catalogue d'obstacles au commerce dressé par la Chambre de commerce germano-suisse fut transmis à un groupe de travail pour une étude approfondie. Les autorités autrichiennes se déclarèrent prêtes à examiner les cas où l'impôt compensatoire sur le chiffre d'affaires prélevé sur les importations entraîne une surcompensation. A l'occasion des négociations qui y avaient trait, la Suisse fit connaître d'autres sujets de plainte concernant l'attribution de primes fiscales trop élevées aux exportations. Un accord de protection des investissements fut conclu en mai avec l'Equateur. La Suisse signa de même des accords de compensation avec le Maroc et la Tunisie, qui prévoient l'échange de vins contre du fromage et du bétail d'élevage. Le Conseil fédéral proposa aux Chambres d'approuver un programme d'aide à la Turquie pour la durée du deuxième plan de développement turc. Une garantie aux risques d'exportation de 140 millions fut accordée alors pour le financement de l'agrandissement d'une centrale électrique. Les négociations avec l'Algérie, qui devaient conduire à la révision du traité de commerce, ont été jugées difficiles; aucun résultat n'en sortit en 1968 [121]. M. Schaffner s'entretint, en relation avec les mesures décidées par le président Johnson pour redresser la balance américaine des paiements, avec le sous-secrétaire d'Etat Katzenbach; il proposa de donner la priorité, en matière de tourisme, aux mesures destinées à attirer plus d'Européens aux Etats-Unis. Ces mesures auraient plus de sens que les restrictions appliquées aux voyageurs américains désireux de se rendre en Europe. En outre, le traité de commerce entre la Suisse et les Etats-Unis fut aboli, et les relations économiques réciproques fondées sur les clauses du GATT [122]. Le commerce avec l'Europe de l'Est subit l'influence des événements de Tchécoslovaquie. Certes, la validité des listes de contingents établies avec certains Etats fut prorogée. De même, on se félicita de l'existence, depuis 20 ans, d'un traité de commerce avec l'Union soviétique. L'accord qui avait été préparé par les autorités soviétiques et la Chambre suisse de l'horlogerie, et qui prévoyait une coopération dans le domaine de l'industrie horlogère et un renforcement du commerce horloger bilatéral, resta pendant en raison des circonstances: le partenaire suisse renvoya la signature à plus tard. De même, le Vorort renonça à un voyage de « goodwill » prévu à Moscou. L'intensification des relations commerciales avec l'Est, dont la nécessité est reconnue, n'a pas paru être atteinte dans son principe, mais simplement repoussée à un moment plus favorable [123].