Die Reform der leitenden Institutionen des Bundesstaates wurde von verschiedener Seite weiter voranzutreiben versucht. Dabei zeigte sich allerdings erneut, dass eine Erhöhung der Leistungsfähigkeit bei der Exekutive leichter zu erreichen ist als bei der Legislative, die ihre Wirksamkeit sowohl in der Gesetzgebung wie in der Kontrolle der Verwaltung immer wieder nur beschränkt zu entfalten vermag.

Der Bundesrat stellte im Herbst nach einer Überprüfung der Lage fest, dass die Verwirklichung der 1968 vorgelegten Richtlinien zur Regierungspolitik im allgemeinen befriedigend vonstatten gehe [1]. Wenn er diese ersten Richtlinien noch ohne gesetzliche Verpflichtung, allein in Ausführung des von den eidgenössischen Räten in der Motion Schürmann von 1967 ausgedrückten Begehrens, aufgestellt hatte, so schritt er nun zu der von jener Motion beantragten gesetzlichen Verankerung sowohl der Richtlinien wie auch einer gleichfalls periodischen Rechenschaftsablage über deren Vollzug. Die gegen Jahresende vorgeschlagene Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes sah die Unterbreitung des Richtlinienberichts zu Beginn der Legislaturperiode — in der Botschaft wurde die erste Sommersession als Termin genannt — und die Erstattung des Rechenschaftsberichts auf die letzte Sommersession vor den Wahlen vor, ferner getrennte Debatte in beiden Räten ohne Kommissionsvorberatung [2].

Die Frage der Modalitäten für die Bestellung des Bundesrates, die nach der alternativelosen Wahl Rudolf Gnägis im Jahre 1965 Gegenstand mehrerer parlamentarischer Vorstösse gewesen war und in der Zwischenzeit die Präsidenten der Bundesversammlungsfraktionen und der Landesparteien beschäftigt hatte, fand im Februar in einem neuen Gespräch der Fraktions- und Parteispitzen, das von Bundesrat Tschudi geleitet wurde, eine Vorentscheidung [3]. Man fasste eine Aufhebung der Schranke, es dürfe nicht mehr als ein Bundesrat aus demselben Kanton gewählt werden, ins Auge und dazu eine Erweiterung des Kollegiums auf Neun oder elf Mitglieder. Der Bundesrat zeigte sich aber nur zur erstgenannten Änderung bereit, und deren isolierte Behandlung hielt man wiederum nicht für aussichtsreich genug. Die Erweiterungsfrage wurde immerhin der von Bundeskanzler Huber präsidierten Expertenkommission überwiesen, die eine Revision des Organisationsgesetzes der Bundesverwaltung vorzubereiten hat [4].

Bevor die verwaltungsinternen Abklärungen sich zu konkreten Anträgen verdichtet hatten, sah sich die Bundesversammlung veranlasst, neue Ersatzwahlen in die Landesregierung vorzunehmen. Am 6. und 8. Oktober folgten sich die Demissionen der Bundesräte Schaffner und Spühler; die zweite kam einigermassen erwartet, die erste eher überraschend [5]. Die beiden Magistraten, die mit ihrem Mut zur Unpopularität oft auf Widerstände gestossen waren, ernteten nunmehr weithin Anerkennung, der eine insbesondere als Pragmatiker der Integrations- und der Landwirtschaftspolitik, der andere als Förderer einer Öffnung der Schweiz zur UNO und zur Dritten Welt; doch wurden bei den Sozialdemokraten gewisse Vorbehalte gegenüber Schaffner, in bäuerlichen und z. T. auch in bürgerlichen Kreisen solche gegenüber Spühler geäussert. Die Nachfolgefrage war sogleich Gegenstand reger Diskussion, wobei zusätzliche Rücktritte als wünschbar bezeichnet wurden; die konservativchristlichsozialen Bundesräte machten jedoch keine Miene, weitergespannten Kombinationen freien Raum zu gewähren. Mit einem raschen Entscheid rissen die sozialdemokratischen Führungsgremien das Gesetz des Handelns an sich: schon am 9. Oktober erkor die Fraktion auf Antrag ihres Vorstandes und der Geschäftsleitung der Partei den auch auf bürgerlicher Seite anerkannten waadtländischen National- und Staatsrat Pierre Graber zum Kandidaten [6]. Sie entsprach damit dem Ruf nach Wiederherstellung einer Zweierrepräsentation der Romandie und verwies so die freisinnigen Königsmacher praktisch auf die deutsche Schweiz; allerdings fand in bürgerlichen welschen Kreisen und auch im konservativ-christlichsozialen Lager der Gedanke, mindestens vorübergehend den Bundesrat mit drei Vertretern der französischsprachigen Schweiz zu besetzen — die Deutschschweizer also auf eine Minderheit zu reduzieren — Anklang, vor allem nachdem zwei prominente Zürcher Anwärter, der Unternehmerkreisen nahestehende Ständerat Honegger sowie Nationalrat und Stadtrat Bieri, auf eine Kandidatur verzichtet hatten [7]. Der Zürcher Freisinn kam schliesslich mit der Nomination des zürcherischen Volkswirtschaftsdirektors Ernst Brugger der Konkretisierung des westschweizerischen Anspruchs zuvor [8]; diese wurde namentlich durch den frühzeitigen Verzicht des Lausanner Nationalrates und Stadtpräsidenten Chevallaz, des Gegenkandidaten bei der Wahl Bundesrat Celios im Jahre 1966, erschwert [9]. Am 15. November stellte sich die Radikaldemokratische Fraktion einstimmig hinter den Mann aus dem stärksten Kanton; die welschen Fraktionsmitglieder verzichteten angesichts der Geschlossenheit ihrer deutschschweizerischen Kollegen auf Opposition [10]. Die Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung erfolgten am 10. Dezember und brachten keine Überraschung mehr. Brugger erhielt 160 Stimmen, wobei 31 auf den radikalen Waadtländer Nationalrat Freymond fielen, der vom Landesring in den Vordergrund gerückt worden war; Grabers Stimmenzahl betrug 188, worin die stärkere Stellung des sozialdemokratischen Kandidaten in seiner Partei zum Ausdruck kam [11].

Die Bestätigung der traditionellen Regeln durch diese Wahlen (Behauptung der deutschsprachigen Mehrheit sowie des Zürcher Sitzes, Rückkehr der Waadt, Unbestrittenheit der « Zauberformel ») liess die Diskussion über Zusammensetzung und Grösse des Bundesrates neu aufleben [12]. Dabei wurde vermerkt, dass nicht so sehr die rechtlichen als die politischen Voraussetzungen, nämlich der Wille aller grossen Parteien zur Teilhabe an der Régierungsmacht, einen gewissen Immobilismus des Systems verursachten [13].

Die Vereinigte Bundesversammlung wählte turnusgemäss Bundesrat Tschudi zum Bundespräsidenten für 1970 und Bundesrat Gnägi zum Vizepräsidenten [14]. Gegen den amtierenden Bundespräsidenten von Moos wurde noch vor Jahresende ein Angriff wegen seiner journalistischen Tätigkeit vor dem Zweiten Weltkrieg gerichtet: die Zeitschrift « Neutralität » machte ihn für antisemitische Artikel des von ihm seinerzeit redigierten « Obwaldner Volksfreund » verantwortlich und forderte ihn zum Rücktritt aus dem Bundesrat auf. Der Angriff fand insbesondere in Linkskreisen eine gewisse Unterstützung; vom EJPD wurde jedoch eine antisemitische Haltung des Redaktors von Moos bestritten [15].

Die Verwaltung als Instrument der Landesregierung und ihre Kontrolle durch das Parlament blieben weiterhin Gegenstand politischer Auseinandersetzungen [16]. Im März nahm der Bundesrat einen parlamentarischen Vorstoss entgegen, der sich auf die Waffenhandelsaffäre Bührle berief und erneut auf eine Verbesserung der Information des Bundesrates durch die Verwaltung zwecks Verstärkung der Kontrolle der Verwaltung durch den Bundesrat drang; Bundespräsident von Moos verwies auf die Vorbereitungen für eine Revision des Organisationsgesetzes der Bundesverwaltung [17]. Dem Ruf nach vermehrter Koordination zwischen den verschiedenen Departementen entsprach es, wenn das EFZD und das EVD H. Letsch, den Generalsekretär des EVD, zum Beauftragten für besondere Fragen im Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik ernannten [18]. Die Klagen über das deutschschweizerische Übergewicht bei den hohen Verwaltungsposten, die 1968 laut geworden waren, meldeten sich erneut, als der Chef des EJPD Miene machte, mit der Leitung der Eidg. Justizabteilung nach dem Rücktritt W. Thalmanns wiederum einen Vertreter der deutschen Schweiz betrauen zu lassen. Die Wahl von Prof. J.-M. Grossen von der Universität Neuenburg trug dann aber dem welschen Anspruch Rechnung [19], und als Nachfolger für W. Clavadetscher in der Leitung der Abteilung für Landwirtschaft kam noch einmal ein Mann der Romandie, der Waadtländer J.-C. Piot, zum Zuge [20].

Die Schwierigkeiten, denen die Verwaltungskontrolle durch das Parlament begegnet, wurden bei der Beratung des Geschäftsberichts einmal mehr hervorgehoben [21]. Nationalrat Glarner (rad., GL) schlug vor, den beiden Geschäftsprüfungskommissionen über das 1967 eingerichtete Sekretariat hinaus einen vollamtlichen Kontrollapparat beizugeben, wie er für die Finanzkontrolle bereits zur Verfügung steht [22]. An zwei Beispielen trat für eine breitere Öffentlichkeit das Ungenügen, ja die Fragwürdigkeit der bestehenden Verhältnisse zutage. In der sog. « Florida »-Affäre [23] entspann sich eine Kontroverse darüber, ob Parlamentarier sich bei der Ausübung ihrer Kontrollfunktion ohne Genehmigung des Bundesrates geheime verwaltungsinteme Unterlagen beschaffen dürften. Nationalrat Hubacher (soz., BS) hatte sich im Juni in der Geschäftsberichtsdebatte über die Vorenthaltung wichtiger Informationen beschwert und dabei von vertraulichen Dokumenten Gebrauch gemacht, die ihm ein Beamter des EMD zugespielt hatte. Besonderes Aufsehen erregte es, als im Oktober der im EJPD tätige Rüstungssachverständige.E. Varrone im Zuge einer militärgerichtlichen Untersuchung, die der Aufdeckung der undichten Stelle im EMD galt, vorübergehend verhaftet wurde, und zwar auf Grund einer Abhörung von Hubachers Telephon [24]. Als der Nationalrat zu Ende des Jahres der komplexen Angelegenheit eine Debatte widmete, verfocht Hubachers Fraktionskollege Gerwig die Ansicht, dass ein Parlamentarier unter Umständen einen Beamten zur Durchbrechung seiner Schweigepflicht veranlassen dürfe; zur Institutionalisierung einer solchen Praxis regte er an, eine besondere Delegation der Geschäftsprüfungskommission als legitime « Klagemauer » für Beamte einzusetzen. Dabei berührte er sich mit der in der Totalrevisionsdiskussion häufig erhobenen Forderung nach Einsetzung eines Ombudsman nach schwedischem Beispiel [25]. Auf bürgerlicher Seite wurde das Vorgehen Hubachers zwar missbilligt, doch bezeichneten auch die Sprecher der Geschäftsprüfungskommission die Berichterstattung des Bundesrates über die Schwierigkeiten bei der « Florida »-Beschaffung als ungenügend [26]. Bundesrat Gnägi rechtfertigte das militärgerichtliche Vorgehen und verwies die parlamentarische Kontrolltätigkeit auf die im Geschäftsverkehrsgesetz seit der Revision von 1966 niedergelegten Möglichkeiten; die Anregung, eine « Klagemauer » zu errichten, erklärte er immerhin für prüfenswert. Die in der Diskussion verschiedentlich aufgeworfene Frage nach dem Umfang der parlamentarischen Immunität überliess er dem Parlament selbst zur Beurteilung [27]. Gleichfalls um eine rechtzeitige und genügende Information sowie um die Wahrung der parlamentarischen Entscheidungsfreiheit ging es im Streit um den Kauf eines Bürohochhauses am Rande der Berner City, den der Bundesrat unter ungewöhnlichen Bedingungen abgeschlossen hatte, wobei die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte ohne genügende Orientierung zur Zustimmung veranlasst worden war. In beiden Räten stiess das Vorgehen des Bundesrates auf Opposition aus verschiedenen Fraktionen; es gelang aber dem Chef des EFZD, der sich auf die Dringlichkeit des Bedürfnisses nach bundeseigenem Büroraum berief, den Kauf gegen ablehnende Anträge durchzusetzen, nicht ohne eine klarere Kompetenzregelung als wünschbar zu bezeichnen [28].

Der Vorstoss, den die eidgenössischen Räte 1968 für eine Verselbständigung des Sekretariates der Bundesversammlung unternommen hatten (Motion Conzett), wurde vom Bundesrat gegen Jahresende mit einem Bericht beantwortet, der einige Reorganisationsmassnahmen zur Diskussion stellte [29]. Die angeregte Revision von Artikel 105 der Bundesverfassung, nach welchem die Bundeskanzlei zwar gemeinsames Organ von Parlament und Regierung ist, jedoch der Aufsicht des Bundesrates untersteht, wurde als noch nicht spruchreif bezeichnet; dagegen zeigte sich der Bundesrat geneigt, die Wahl des Generalsekretärs der Bundesversammlung und der Leiter der parlamentarischen Hilfsdienste den Räten übertragen zu lassen, ohne die administrative Zugehörigkeit dieser Funktionäre zur Bundeskanzlei zu lösen. Bereits im Februar, als es galt, für den demissionierenden Generalsekretär H. Brühwiler einen Nachfolger zu bestellen, hatte der Bundesrat einem parlamentarischen Wahlvorschlag, demjenigen der Fraktionspräsidenten des Nationalrates, der A. Pfister an erster Stelle genannt hatte, entsprochen. Dieses Entgegenkommen des Bundesrates gegenüber dem Verlangen des Parlaments nach grösserer Unabhängigkeit offenbarte allerdings beträchtliche interne Schwierigkeiten für eine selbständige parlamentarische Meinungsbildung in solchen Personenfragen: in den wochenlangen Konsultationen konnte keine Einigung der beiden Räte auf eine gemeinsame Nomination erreicht werden [30].

Einen Schritt weiter gedieh die Regelung der parlamentarischen Einzelinitiative; die Anträge, die der Bundesrat gegen Ende 1968 im Rahmen einer neuen Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes unterbreitet hatte, wurden nun vom Nationalrat durchberaten. Nach der Meinung des Bundesrates sollte die parlamentarische Initiative einen ausgearbeiteten Entwurf zum Gegenstand haben und sich nur an den Rat des Antragstellers richten; erst nach dessen Zustimmung hätte sich auch der andere Rat mit ihr zu befassen. Die Nationalratskommission ging auf Grund von Hearings mit Staatsrechtsexperten über diese Vorschläge hinaus, indem sie namentlich die Behandlung jeder Initiative durch beide Räte verlangte. Nach einer ersten Rückweisung genehmigte der Nationalrat im Oktober einen etwas differenzierteren Antrag der Kommission: danach soll sich die Initiative zwar grundsätzlich an beide Räte richten, vom zweiten Rat aber nur aufgenommen werden, wenn der erste Rat zustimmt oder wenn ein Mitglied des zweiten Rates unmittelbar nach der Ablehnung durch den ersten Rat einen Parallelantrag stellt. Ausserdem wurde auch die Möglichkeit eröffnet, eine Initiative in Form einer allgemeinen Anregung einzureichen und durch eine Ratskommission ausarbeiten zu lassen [31].

Die Einengung des Parlaments in seiner Gesetzgebungstätigkeit durch vorparlamentarische Vernehmlassungen wurde in einem neuen Vorstoss zur Sprache gebracht. Nationalrat Schürmann (k.-chr., SO) griff warnende Feststellungen im Richtlinienbericht des Bundesrates von 1968 auf, die auf eine Gewichtsverschiebung von den Exekutiv- und Legislativbehörden zu den Wirtschaftsverbänden aufmerksam gemacht hatten [32], und ersuchte den Bundesrat in einer Motion um Berichterstattung über Möglichkeiten einer Institutionalisierung des Vernehmlassungsverfahrens sowie einer Stärkung der Parteien. Um die Stellungnahme der einzelnen Interessengruppen für das Parlament klarer erkennbar zu machen und das Parlament vom Verbandseinfluss zu entlasten, regte er die Einrichtung eines konsultativen Wirtschafts- und Sozialrates an, wobei er auf ausländische Beispiele hinwies [33]. Die Wünschbarkeit einer Institutionalisierung des vorparlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens, eventuell in der Form eines Wirtschaftsrates, wurde auch in mehreren Antworten auf den Fragenkatalog zur Totalrevision der Bundesverfassung bejaht, in andern dagegen bestritten [34]. Das Echo in der Öffentlichkeit war schwach; es bezog sich insbesondere auf Schürmanns wenig populäres Begehren nach einer Aufwertung der Parteien durch gesetzliche Massnahmen [35]. Bundespräsident von Moos, der die Motion erst ein halbes Jahr nach ihrer Begründung beantwortete, erwähnte Vorarbeiten des EJPD für eine Regelung des Vernehmlassungsverfahrens und veranlasste die Umwandlung der Motion in ein Postulat [36]. Von Verbandsseite wurde der Kritik an der mangelnden Transparenz der vorparlamentarischen Entscheidungsphase mit einem hauptsächlich aus Gewerbekreisen unterstützten Postulat Fischer (rad., BE) begegnet, das eine möglichst umfassende Publizität befürwortete [37].

Im Zusammenhang mit der Jurafrage war schon wiederholt die Forderung erhoben worden, dass der jurassische Landesteil des Kantons Bern einen besonderen Nationalratswahlkreis bilden solle. Nachdem in den Wahlen von 1967 die jurassische Vertretung von 5 auf 3 Ratsmitglieder zurückgefallen war [38], hatte der separatistische Christlichsoziale Wilhelm eine entsprechende Motion eingereicht, die im März 1969 als Postulat überwiesen wurde [39]. Nachdem sich auch die Kommission der Guten Dienste für einen jurassischen Wahlkreis ausgesprochen hatte, wurde bei den Kantonen eine Umfrage durchgeführt, wobei man nicht nur eine Speziallösung für den Berner Jura, sondern zugleich eine allgemeine Neuregelung in Betracht zog [40]. Der Gedanke einer Aufteilung grosser Kantone in mehrere Wahlkreise fand in verschiedenen Antworten auf den Fragenkatalog zur Totalrevision der Bundesverfassung Unterstützung [41]. Eine Änderung des Wahlmodus für die Ständekammer, der Sache der Kantone ist, wurde in Neuenburg und in Freiburg angestrebt: mit Hilfe der Volksinitiative versuchten Parteien, die vom Kantonsparlament bei der Bestellung der Ständeräte bisher nicht berücksichtigt worden waren, die Volkswahl einzuführen [42].

Aufgaben und Praxis des Bundesgerichts, die bereits in früheren Jahren die öffentliche Diskussion beschäftigt hatten, kamen im Rahmen der Totalrevisionsumfrage sowie in mehreren parlamentarischen Vorstössen erneut zur Sprache. Die Einführung einer Verfassungsgerichtsbarkeit für die Bundesgesetzgebung wurde in einer grösseren Zahl von Antworten an die Arbeitsgruppe Wahlen befürwortet [43]. Nationalrat Schürmann (k.-chr., SO) versuchte einen Schritt in dieser Richtung zu veranlassen, wenn er in einer Motion die Bildung einer vorwiegend aus Staatsrechtslehrern zusammengesetzten Kommission vorschlug, die vom Bundesrat wie vom Parlament zur Begutachtung von Gesetzes- und Beschlussesentwürfen zu konsultieren wäre. Bundespräsident von Moos zeigte sich der Initiative gewogen [44]. Verschiedene Parlamentarier setzten sich für eine Erleichterung der staatsrechtlichen Beschwerde gegen kantonale Entscheide ein, wozu namentlich ein Fall Anlass gab, in welchem das Bundesgericht einem neuenburgischen Schafbauern, der infolge von Nachlässigkeit kantonaler Amtsstellen von einer Tierkrankheit befallen worden war, aus formellen Gründen eine angemessene Entschädigung verweigert hatte [45]. Der Chef des EJPD teilte im September dem Nationalrat mit, dass eine Expertenkommission beauftragt worden sei, die Frage einer Revision des Organisationsgesetzes für die Bundesrechtspflege zu prüfen [46]. Im Zusammenhang mit dem Prozess gegen die palästinensischen Attentäter, die am 18. Februar in Kloten ein israelisches Verkehrsflugzeug angegriffen hatten, wurde die Meinung geäussert, dass Straffälle von nationaler Bedeutung nicht vor ein Kantons-, sondern vor das Bundesgericht gehörten. Demgegenüber wurde bezweifelt, dass die Misslichkeiten des Verfahrens — Hungerstreik und Aussageverweigerung der palästinensischen Angeklagten, Ausstandsbegehren und Mandatsniéderlegung seitens ihrer Verteidiger, Vorwürfe der Regierung an die Verteidigung der Attentäter, wiederholte öffentliche Stellungnahmen von Verteidigern — in der Zuweisung an ein kantonales Gericht begründet lägen; hinter den Differenzen um die Prozedur stand letztlich die Frage nach dem Verhältnis zwischen Rechtsprechung und Politik [47].

Auf dem Gebiet der Volksrechte war — abgesehen von der Frage ihrer Ausdehnung auf neue Träger (Frauen, Jugendliche) — wie schon 1968 eine Tendenz zum weiteren Ausbau festzustellen [48]. So erleichterte der Kanton Luzern das Zustandekommen des fakultativen Referendums und fügte zu diesem neu ein obligatorisches Finanzreferendum hinzu; Baselland, das als einziger Kanton die Gesetzesinitiative nur in der Form der allgemeinen Anregung gekannt hatte, führte die Möglichkeit zur Einreichung ausgearbeiteter Entwürfe ein. Es machte sich aber auch eine Gegentendenz geltend: in Luzern wurde gleichzeitig die Ausgabenkompetenz des Grossen Rates auf das Fünffache erhöht, und in den Kantonen Bern und Schaffhausen wurden Verfahren eingeleitet, um für Ausgaben geringerer Höhé das bisher gültige obligatorische durch'das fakultative Referendum zu ersetzen [49]. Die Verringerung der Zahl obligatorischer Referendumsabstimmungen wurde nicht zuletzt von der zunehmenden Stimmüdigkeit der Bürger nahegelegt. Auf eidgenössischer Ebene kam das Verlangen nach einem Ausbau der Volksrechte vor allem in der Totalrevisionsdiskussion zum Ausdruck, wo sich eine ganze Reihe von Stellungnahmen für die Gesetzesinitiative und für die Erweiterung des Staatsvertragsreferendums aussprach [50].