Die Schaffung einer eidgenössischen Verfassungsgrundlage für Bodenrecht und Landesplanung, die der Bundesrat gleich nach der Verwerfung der sozialdemokratisch-gewerkschaftlichen Volksinitiative im Sommer 1967 eingeleitet hatte [1], erwies sich als eine höchst schwierige politische Aufgabe, mit der die eidgenössischen Räte vor Jahresende nicht fertig wurden. Die Landesregierung versäumte es nicht, in ihren Richtlinien die grosse Bedeutung und die Dringlichkeit des Problems hervorzuheben; Bundespräsident Spühler stellte es in seinen Erläuterungen vor dem Parlament sogar an die Spitze der Prioritäten und versprach eine so rasche Vorbereitung der Ausführungsgesetzgebung, dass mit deren Beratung unmittelbar nach einer Annahme der neuen Verfassungsbestimmungen durch Volk und Stände begonnen werden könne [2].

Der Bundesrat hatte in seiner Botschaft zwei getrennte Verfassungsartikel vorgeschlagen. Art. 22ter enthielt eine Eigentumsgarantie, die Befugnis des Bundes und der Kantone zur gesetzlichen Eigentumsbeschränkung oder Enteignung im öffentlichen Interesse sowie den Grundsatz der vollen Entschädigung von Enteignungen und diesen gleichkommenden Eigentumsbeschränkungen (materielle Enteignung); ein Art. 22quater ermächtigte den Bund einerseits, auf dem Gesetzgebungswege Grundsätze über die Erschliessung und Besiedlung des Landes sowie über die Nutzung des Bodens, insbesondere über die Schaffung von kantonalen Zonenordnungen, aufzustellen, und gab ihm anderseits den Auftrag, die entsprechenden Bestrebungen der Kantone zu fördern und zu koordinieren [3].

Keine Schwierigkeiten bot die Verabschiedung des Art. 22ter. Nachdem der Ständerat im Dezember 1967 der Fassung des Bundesrates zugestimmt hatte, tat der Nationalrat im März dasselbe, wobei er Vorstösse der Linken für eine Relativierung der Eigentumsgarantie durch das « Volkswohl » sowie für die Gewährung einer bloss angemessenen Entschädigung bei materiellen Enteignungen zurückwies. Auch ein Antrag Brunner (rad., ZG), man möge auf die Formulierung der bisher ungeschriebenen Eigentumsgarantie verzichten, wenn man nicht die ganze Komplexität der modernen Eigentumsverhältnisse berücksichtigen wolle, unterlag [4].

Dagegen ergab sich beim Art. 22quater eine grundsätzliche Differenz zwischen National- und Ständeratsmehrheit, an der die verfassungsrechtliche Verankerung einer Landesplanungskompetenz des Bundes zu scheitern drohte. Der Ständerat hatte zwar diese Kompetenz gegenüber dem Vorschlag des Bundesrates etwas modifiziert; sie umfasste jedoch noch die Aufstellung allgemeiner gesetzlicher Vorschriften über die Besiedlung des Landes und die Nutzung des Bodens sowie die Aufsicht über die Anwendung dieser Vorschriften durch die Kantone, wozu die Aufgabe einer Förderung und Koordination der kantonalen Tätigkeit kam [5]. Der Nationalrat beschränkte nun im März die Befugnis des Bundes zur Aufstellung allgemeiner Vorschriften auf eine Zonenordnung, die der Erschliessung und Besiedlung des Landes und der zweckmässigen Nutzung des Bodens dienen sollte; die Aufsichts-, Förderungs- und Koordinationskompetenz wurde beibehalten. Anträge von sozialdemokratischer Seite, die auf Rückkehr zur Bundesratsfassung bzw. auf Zustimmung zum Ständerat lauteten, erhielten kaum mehr als 50 Stimmen [6]. Die dadurch markierten Fronten: verbindliche Bundesvorschriften nur für eine Zonenordnung oder aber Bundesvorschriften über eine solche hinaus, mindestens für alle Besiedlungsfragen, blieben in der Sommer- und Herbstsession im wesentlichen unverändert, auch wenn beide Räte mit untergeordneten Konzessionen dem Partner das Nachgeben zu erleichtern versuchten [7]. Eigenartig war die Verkehrung der Fronten, die darin bestand, dass der Nationalrat die föderalistischere, der Ständerat dagegen die zentralistischere Lösung vertrat, der sich im Sommer auch der Bundesrat anschloss [8]. Diese Haltung des Ständerates wurde von verschiedener Seite mit dem Einfluss des freisinnigen Landesplanungsexponenten Rohner (SG) in Zusammenhang gebracht [9]; die Differenz betraf zudem nicht bloss das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen, sondern ebensosehr dasjenige zwischen Staatsintervention und Wirtschaftsfreiheit.

Die umfassendere Bundeskompetenz wurde namentlich damit begründet, dass es nicht genüge, das Land in Nutzungszonen aufzuteilen, sondern dass auch die Besiedlung bundesgesetzlich gesteuert werden müsse, namentlich zur Vermeidung übergrosser Konzentrationen sowie der Entvölkerung ganzer Gebiete [10]. Demgegenüber wurde geltend gemacht, dass der Begriff Besiedlung zu unbestimmt sei und dass die vom Ständerat vorgesehenen Vorschriften fast jeden bodenrechtlichen Eingriff zu decken vermöchten, wodurch die Niederlassungs-, Handels- und Gewerbefreiheit schwer gefährdet würde [11]. Dieser Berufung auf die Freiheitsrechte hielten jedoch die Befürworter vermehrter Planung entgegen, dass bei weiterer Bevölkerungszunahme Freiheit nur noch im Rahmen einer Raumordnung Bestand haben könne [12]. Die Version des Nationalrates wurde aber auch mit dem Argument verteidigt, dass Zonenordnungsvorschriften in Verbindung mit einer Förderungs- und Koordinationskompetenz zur Lösung der nächsten Landesplanungsaufgaben ausreichen und die Volksabstimmung leichter passieren würden [13]. Vertreter der Unternehmerschaft, der Banken, des Gewerbes und der Hauseigentümer drohten mehr oder weniger offen mit der Bekämpfung einer Vorlage, die über die Nationalratsfassung hinausginge; die Landwirtschaft liess keine eindeutige Haltung erkennen [14].

Als die vorberatende Ständeratskommission im November mit einer weiteren Nuancierung der von ihr verfolgten Linie kein ermutigendes Echo fand, wurde zu Beginn der Wintersession in Gesprächen zwischen Exponenten beider Räte eine neue Formel konzipiert, die nun Aussicht auf Erfolg zu bieten schien. Als Gegenstand der Normgebungskompetenz des Bundes wurde der noch weniger abgenützte Begriff « Raumplanung » gewählt, die Vorschriften zu Grundsätzen gemildert, dafür aber — einem wiederholt aufgetretenen Postulat entsprechend — dem Bund nicht nur eine Befugnis, sondern ein Auftrag erteilt. Von einer Zonenordnungskompetenz und von Bundesaufsicht war nicht mehr ausdrücklich die Rede; Bundesrat von Moos erklärte jedoch im Ständerat unwidersprochen, dass er annehme, beides sei in der vorgeschlagenen Formulierung inbegriffen. Der Rat stimmte dem neuen Antrag zu [15]. Dies verursachte in Linkskreisen einige Enttäuschung, bei den Gegnern der früheren Ständeratsfassung jedoch Genugtuung. Der Chef des EJPD äusserte die Vermutung, die neue Formel werde nicht von allen Befürwortern gleich verstanden. Von Unternehmerseite wurde denn auch betont, dass der eigentliche Entscheid nun auf der Gesetzgebungsebene fallen werde [16]. Neben einem Planungsgesetz, das die Planungsziele festlegen und Regeln für Zonenordnung und interkantonale Koordination aufstellen sollte, sah Bundesrat Tschudi in einer Rede zum 25jährigen Jubiläum der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung auch die Konzipierung eines Leitbildes für die Besiedlung des Landes, das der Planung als Wegleitung zu dienen hätte, vor [17]. Bereits arbeiten verschiedene Institute, Gruppen und Büros, insbesondere das Institut für Orts-, Regional- und Landesplanung an der ETH in Zürich, an der Aufstellung von landesplanerischen Leitbildern und Richtlinien, wobei ihnen Mittel aus der Wohnbauförderungsaktion des Bundes zur Verfügung stehen [18].

Aus der Tätigkeit der Kantone ist vor allem die parlamentarische Beratung moderner Bau- und Planungsgesetze im Aargau und im Tessin zu erwähnen; in beiden Fällen kam es jedoch vor Jahresende noch nicht zur Inkraftsetzung. Baselland und Schwyz brachten neue Baugesetze zur Volksabstimmung; das schwyzerische wurde knapp verworfen [19].

In der Wohnwirtschaft war keine grössere Veränderung des Produktionsumfangs festzustellen, so dass sich gegenüber dem von der Eidg. Wohnbaukommission für 1966-1970 geschätzten Jahresbedarf immer noch ein beträchtlicher Überschuss ergab; trotzdem nahm der Leerwohnungsbestand rapid ab [20]. Diese Entwicklung wurde u.a. mit einem wohlstandbedingten erhöhten, Wohnungsverbrauch begründet [21]. Die Wohnbausubventionierung auf Grund des eidgenössischen Förderungsgesetzes von 1965 zeitigte bessere Ergebnisse als im Vorjahr [22]. Von den sechs Kantonen, die Ende 1967 noch keine Anschlussgesetzgebung erlassen hatten, schuf nur Uri die erforderlichen Voraussetzungen. In Baselstadt, wo sie bereits bestanden, drang ausserdem ein Gesetzesvorschlag durch, der den Abbruch von Wohnhäusern während dreier Jahre der Bewilligungspflicht unterstellte. Neuenburg setzte seine Wohnbauförderung praktisch ohne Bundeshilfe fort, da es ein Subventionierungssystem vorzog, in welchem die Bauinitiative stärker beim Staat liegt und der Kreis der Nutzniesser weiter gezogen ist [23].

Für die Fortsetzung der Wohnbauaktion des Bundes — das eidgenössische Förderungsgesetz lässt Subventionszusicherungen nur bis Ende 1970 zu — wurde noch keine neue Konzeption vorgelegt. Auf eine parlamentarische Anfrage erklärte der Bundesrat, die eingeleiteten Studien benötigten so viel Zeit, dass das in Aussicht genommene neue Förderungssystem 1971 noch nicht werde in Kraft treten können. Da weiterhin ein Bedürfnis nach verbilligtem Wohnungsbau bestehe, sei eine zwei- bis dreijährige Verlängerung der Wirkungsdauer des Gesetzes von 1965 vorgesehen [24]. In seinen Richtlinien bestätigte der Bundesrat die Umstellung seiner Wohnungsmarktpolitik von der Mietzinssubventionierung auf die Schaffung preisgünstiger Baubedingungen, die sich bereits 1967 abgezeichnet hatte, wobei er das Hauptgewicht auf Baulanderschliessung, rationelles Bauen, Bauforschung und Einordnung in die Landesplanung legte. Zugleich kündigte er eine verbesserte Weiterführung der Sanierungsaktion für die Wohnverhältnisse in den Berggebieten an, die ebenfalls Ende 1970 ausläuft [25]. Einen Schritt in der Richtung auf die neue Förderungskonzeption bedeutete die Veröffentlichung eines Forschungsplans durch die von Prof. H. Hauri geleitete Forschungskommission Wohnungsbau; der Delegierte für Wohnungsbau, F. Berger, betonte in diesem Zusammenhang, dass die geplante Forschungs- und Entwicklungstätigkeit zwar vom Bund auf Grund des Wohnbauförderungsgesetzes subventioniert, aber so weit wie möglich durch unabhängige Institutionen und die Privatwirtschaft ausgeführt werden solle [26]. Ein Vorschlag, die Spartätigkeit für den Bau von Eigenheimen durch zinsfreie Bundesdarlehen anzuregen, wurde von Bundesrat von Moos nur mit Vorbehalt entgegengenommen [27].

Der Bundesrat versuchte aber auch den verschiedenen Begehren um die Aufrechterhaltung eines staatlichen Schutzes für die Mieter Rechnung zu tragen. Solche Begehren waren in Form einer Volksinitiative, zweier Eingaben sowie mehrerer parlamentarischer Vorstösse in den vorangegangenen Jahren vorgebracht worden, um die Wiederherstellung der vollen Marktfreiheit beim Wegfall der bis Ende 1969 befristeten Verordnung über Mietzinse und Kündigungsbeschränkung zu verhindern [28]. Der Inhalt der Postulate reichte von einer gewissen Einschränkung des Kündigungsrechts der Vermieter über die Möglichkeit einer befristeten Mietzinskontrolle in Notzeiten bis zum Recht auf eine Wohnung zu angemessenem Preis. Umfragen des EJPD bei den Kantonen ergaben, dass kaum die Hälfte von ihnen neue bundesgesetzliche Massnahmen befürwortet [29]. Auch an Konferenzen, die das EJPD mit Vertretern der Kantone und der Wirtschaftsverbände abhielt, waren die Meinungen geteilt [30]. So begnügte sich der Bundesrat damit, eine Ergänzung des OR zu beantragen, die es den Kantonen anheimstellen würde, für besondere Härtefälle eine Kündigungsbeschränkung einzuführen und deren räumlichen und sachlichen Geltungsbereich zu bestimmen [31]. Der Entwurf erntete Kritik von rechts wie von links: die Verteidiger des Privateigentums erklärten die vorgesehenen Einschränkungen als verfassungswidrig, während den Mietern nahestehende Kreise vor allem die Unverbindlichkeit der neuen Bestimmungen bemängelten [32]. Auf den 1. Oktober hob der Bundesrat die Mietzinsüberwachung in weiteren 300 Gemeinden auf, so dass sie nur noch in deren 419 bestehen blieb [33].