1970 a été une année de gestation dans le domaine de la législation sur le droit foncier et l'aménagement du territoire. Après l'acceptation par le peuple en 1969 d'un article constitutionnel en la matière, il a fallu préparer la loi d'application [1]. C'est dans le cadre de travaux préparatoires que viennent s'inscrire les études prospectives aux conceptions directrices de l'Institut pour l'aménagement du territoire (ORL) de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich. Une partie d'entre elles avait déjà paru dans un premier rapport intermédiaire. Elle portait sur seize domaines sur lesquels elle exprime brièvement les idées directives et les buts matériels réalisables. Le second rapport, publié au début de 1971, présente comme base de discussion une dizaine de dispositifs d'aménagement applicables à l'ensemble de la Suisse [2]. De divers côtés on a toutefois relevé que, de la planification à la politique, de l'aménagement théorique de l'espace à sa réalisation, il y avait encore plusieurs pas à franchir. Aucune décision n'a encore été prise, mais on s'attend à ce que la question soit largement débattue au niveau de l'opinion publique [3].

Deux groupes d'experts nommés par le Conseil fédéral ont examiné les mesures à prendre pour réaliser dans les faits un plan d'occupation du sol. La préparation de la législation d'application de l'article sur le droit foncier a été confiée à une commission présidée par le conseiller national Schürmann (ces, SO) et chargée de soumettre un projet de loi ainsi qu'un rapport explicatif. De son côté, le groupe de travail gouvernemental 'pour l'aménagement du territoire, dirigé par l'ancien conseiller d'Etat argovien Kim, a reçu mission d'élaborer les bases d'une politique fédérale dans ce domaine [4]. Le ler septembre déjà, le conseiller fédéral von Moos était en mesure de donner la teneur du projet du groupe Schürmann. Il s'agit principalement d'une législation sur l'occupation du sol. L'aménagement du territoire a pour objectif l'utilisation rationnelle du sol national et son occupation judicieuse. Les deux tâches qui s'imposent en priorité sont: pour les cantons, délimiter des zones; pour la Confédération, coordonner l'activité des cantons. Le projet distingue des zones à bâtir, des zones à cultiver, et une dernière catégorie, constituant comme une sorte de zones-tampons. Le but fonctionnel réside dans l'élaboration, d'une part, de plans globaux ou limités qui lient les autorités et dont la fonction est organisatrice; d'autre part, de plans régionaux et communaux liant aussi les propriétaires. Le projet aborde en outre la question des dédommagements, de la protection légale et prévoit la création d'un office fédéral pour l'aménagement du territoire [5]. En réponse à deux petites questions, le Conseil fédéral a annoncé que la procédure de consultation serait engagée en 1971 et qu'un projet de loi serait soumis aux Chambres au terme de cette même année [6].

Le concept d'aménagement du territoire semble avoir gagné du terrain. La comparaison entre cantons montre de grandes disparités dans l'effectif des plans de zones existants [7]. Par ailleurs on constate qu'en 1970 une série de cantons ont adopté ou préparé une législation moderne de construction tenant compte de l'importance de l'aménagement régional [8]. Des organisations privées, notamment dans les milieux du tourisme [9], ont reconnu la nécessité d'une planification, étant donné l'exiguité du territoire. Mais les idées que l'on s'est faites sur l'ampleur et la forme des interventions sont encore très partagées [10]. L'année de la protection de la nature a permis de développer, en ce qui concerne l'environnement, des exigences qui ne peuvent être satisfaites indépendamment de l'aménagement du territoire. L'initiative en faveur de la création de zones vertes dans le canton de Zurich et celle d'une loi visant la protection de la vallée de la Reuss dans le canton d'Argovie in sont la preuve [11].

Combien le droit foncier soulève encore de questions, on a pu s'en rendre compte lors de la révision, proposée par le Conseil fédéral, de la loi d'expropriation. Il s'agissait d'accélérer la procédure d'expropriation en élargissant la commission d'estimation et en déchargeant le président de la commission. Le projet prévoyait encore d'adapter cette loi à celle, nouvelle aussi, de l'organisation judiciaire fédérale qui règle la procédure à suivre en cas de divergences: ce n'était plus le Conseil fédéral qui trancherait, mais le Département compétent, contre lequel il y aurait possibilité de faire appel au Tribunal fédéral [12]. Sur ces divers points, la révision n'a pas été combattue. La commission du Conseil national a toutefois demandé, sur proposition du conseiller national socialiste Muheim (LU), la présentation d'un rapport complémentaire du DFJP sur la question de la date à laquelle il fallait fixer la valeur de l'objet à exproprier [13]. Dans une seconde séance, la commission a décidé, par 14 voix contre 4, de fixer comme point de repère la date de la séance de conciliation, cela pour éviter que le propriétaire d'un terrain qui voudrait bénéficier d'une augmentation de prix ne retarde délibérément la fixation de cette valeur. Cette solution, issue d'une requête directe des CFF à la commission du Conseil national, a été approuvée par 115 voix contre 25 à la session de décembre du Conseil national [14].

En 1969 déjà, le Conseil fédéral avait proposé la prorogation pour cinq ans du régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger [15]. La commission du Conseil national l'a approuvé à une forte majorité, mais une nette opposition s'est déjà dessinée de la part des cantons dans lesquels l'application du régime de l'autorisation était particulièrement souple et où, d'après les statistiques les ventes de terrains à des étrangers sont les plus fréquentes [16]. A la session de printemps, après le retrait de la proposition formelle de non-entrée en matière du Tessinois Masoni (rad.), la discussion s'est concentrée sur la définition, inexistante dans l'ancien arrêté fédéral, de l'intérêt légitime à l'acquisition. Un amendement, appuyé surtout par les députés romands et consistant à autoriser l'acquisition d'habitations à loyers modérés (HLM), n'a été repoussé que par 68 voix contre 591 [17]. Le Conseil des Etats qui, pour l'essentiel, a suivi le Conseil national, a repris cet amendement, mais a fini par y renoncer sur la persistance du Conseil national à maintenir sa position, appuyée entre autres sur l'argument que de tels achats n'augmenteraient en aucune manière le nombre des appartements [18].

Le logement a été l'un des soucis majeurs de la politique suisse en 1970. Durant la première moitié de l'année, la construction d'appartements à atteint de nouveaux records. Durant la seconde par contre elle a enregistré un recul à la suite de difficultés de financement [19], ce qui a provoqué des démarches en faveur de la libéralisation du marché des capitaux de construction [20]. Les loyers ont continué à augmenter [21] et l'effectif des appartements inoccupés n'a pas suffi à produire une certaine stabilisation [22]. Une situation exceptionnelle règne à Genève et Lausanne. La structure de la propriété en Suisse romande est telle que la situation des locataires est aggravée par l'anonymat des agences et régies [23]. La conjoncture est restée précaire bien que la part du produit national brut (PNB) investi par la Suisse dans la construction de logements soit supérieure à celle de tout autre pays [24].

Ni la précarité de la situation ni la pression exercée par l'initiative du « droit au logement » n'ont, à la session de printemps, fait avancer les débats, déjà engagés en 1969, sur la protection des locataires contre les résiliations abusives de baux à loyers [25]. Le Conseil national toutefois s'est rangé à l'avis du Conseil des Etats sur un point important: l'autorité habilitée à intervenir dans une affaire de résiliation est désormais un tribunal, et non plus une simple instance administrative. Mais dans la question capitale consistant à savoir si le juge a le droit d'annuler une résiliation ou seulement de prolonger son délai, le Conseil national a maintenu sa position en faveur de l'annulation, cela contre l'avis de la majorité de sa commission. La majorité de 95 voix contre 74 a été obtenue grâce aux socialistes, indépendants et certains chrétiens-sociaux de Suisse alémanique [26]. Comme le Conseil des Etats s'en tenait à la simple prolongation du bail, une séance de conciliation a eu lieu [27]. L'attitude du Conseil des Etats a suscité de vives réactions en Suisse romande. On a relevé que la gauche et la Suisse moderne des concentrations urbaines ne pouvaient se faire entendre à cette Chambre [28]. Le DFJP a élaboré toute une série de propositions pour les soumettre à la commission de conciliation qui, formée de 23 membres de chacune des deux Chambres, a adopté par 32 voix contre une et 6 abstentions. (39 présences) la formule de compromis recommandé par le Conseil fédéral. Ce dernier reconnaît au juge, dans une procédure en deux temps, la compétence de prolonger de trois ans le bail d'un appartement et de cinq celui d'un local d'entreprise [29]. Une autre solution, présentée par le Parti conservateur chrétien-social suisse, conférait aux cantons le pouvoir d'annulation: elle n'a pas prévalu [30]. Les deux Chambres, ne pouvant qu'approuver ou rejeter la proposition de la conférence, ont accepté finalement le compromis à la session d'été. Les nouveaux arrêtés ont remplacé la surveillance des loyers fin 1970 [31].

Le projet d'encouragement à la construction de logements, déjà adopté par le Conseil national en décembre 1969, est aussi à mettre en rapport avec la situation difficile du marché du logement et avec l'initiative du « droit au logement ». Le Conseil fédéral avait repoussé cette dernière en lui préférant une prolongation des mesures d'encouragement [32]. Ce qui explique que le Conseil des Etats ait approuvé à l'unanimité les possibilités, du reste améliorées, de financement de la recherche dans le domaine de la construction, de l'aménagement national et régional du territoire et surtout de l'abaissement du prix des loyers. Plusieurs orateurs n'ont accepté le projet qu'à titre de solution transitoire et ont démontré la nécessité d'une nouvelle conception globale en la matière. En conséquence, la loi a été prorogée de deux ans seulement comme le Conseil national en avait déjà décidé. A la manie occasion, un postulat a été présenté invitant le Conseil fédéral à revoir toute la question de l'encouragement à la construction de logements et à examiner en particulier si des contributions dégressives à l'abaissement des loyers et la création d'un fonds de roulement ne seraient pas de nature à accroître l'efficacité de l'aide fédérale [33].

L'initiative du « droit au logement », déjà présentée en 1967 par le Mouvement populaire des familles (MPF), a fait fonction de catalyseur pendant les discussions sur le marché du logement. Elle demandait d'inscrire dans la Constitution fédérale un article 34sextis invitant la Confédération à prendre les mesures adéquates pour permettre aux familles et aux personnes seules de se procurer un logement correspondant à leurs besoins et à leur capacité financière. De plus la Confédération recevait le droit, en cas de pénurie de logements, de prendre des mesures temporaires pour lutter contre les résiliations abusives de baux à loyer, contre les loyers exagérément élevés et contre d'autres abus encore. L'adoption de l'article aurait marqué, pour la première fois, l'inscription d'un droit social dans la Constitution fédérale [34]. Comme le Conseil national, le Conseil des Etats a proposé, en mars, le rejet de l'initiative, cela sans contre-projet. Durant la même session ce dernier a décidé en outre de ne pas donner suite à l'initiative vaudoise visant à transférer aux cantons les compétences en matière de protection des locataires [35].

Pendant la période précédant la votation sur l'initiative du « droit au logement », les projets d'une nouvelle politique en matière de construction n'ont pas manqué. Selon le délégué du Conseil fédéral à la construction de logements, F. Berger, la tâche des pouvoirs publics est de promouvoir la liberté du marché au moyen de prestations de base. Une condition fondamentale, dit-il, réside dans un aménagement judicieux du territoire et des voies de communication, ainsi que dans la rationalisation de la construction et la recherche systématique [36]. Les radicaux ont publié un manifeste très voisin de ces idées: selon eux, il s'agit avant tout d'encourager la construction d'HLM et de favoriser l'accès à la propriété immobilière [37]. Pour l'un de ses congrès, le Parti conservateur a élaboré de son côté un « manifeste en faveur d'une politique active du logement », préconisant la création de réserves de terrain, la révision du droit en matière de construction, l'aménagement d'une nouvelle base de financement pour la construction de logements ainsi que l'encouragement à l'épargne. Ce programme n'a toutefois pas empêché le congrès d'approuver l'initiative du MPF [38]. Signalons enfin l'initiative Denner prévoyant un plan décennal pour la construction de 300.000 HLM, et basé sur un fonds de 15 milliards de francs, somme à obtenir des employeurs par un impôt progressif, une taxe à l'exportation ainsi que par une autre taxe, déterminée par le nombre d'ouvriers étrangers travaillant dans chaque entreprise. Le projet, considéré comme expression d'une politique de discount dans le secteur du logement, a été rejeté comme malvenu et onéreux pour l'industrie privée [39].

Le Conseil fédéral n'est pas resté inactif non plus. Début septembre, peu avant la votation très animée sur l'initiative du MPF, il a informé l'opinion sur les mesures qu'il comptait prendre pour encourager la construction de logements. L'occasion lui en avait été donnée par la récente entrée en vigueur de la loi destinée au même but et qui lui permit de présenter la proposition suivante: augmenter de 400 millions à un milliard de francs la contribution fédérale au financement de la construction. Mais surtout le gouvernement a annoncé l'élaboration d'un nouvel article constitutionnel qui permettrait de régler à long terme l'encouragement à la construction de logements, tâche que la Confédération considère désormais comme permanente. C'est dans un tel cadre que les mesures suivantes ont été prévues: réductions de loyers, extension des facilités d'achat d'appartements et de maisons familiales, mesures en faveur des personnes âgées ou seules ne jouissant que de possibilités de gain restreintes, aménagement du territoire, aide pour l'équipement et l'acquisition de terrains à bâtir, recherches en matière de construction et rationalisation de celle-ci, obtention de capitaux [40]. Ce n'est que trois jours avant la votation que purent être adoptées diverses initiatives qui émanaient du Conseil national et qui avaient accéléré l'action gouvernementale basée sur cette conception [41]. La prise de position des partis face à l'initiative populaire présente un réel intérêt. Les partis de gauche la soutenaient tous [42]; l'Alliance des indépendants en faisait de même à l'exception de celles d'Argovie et de Thurgovie [43]. Des trois grands partis bourgeois, seul celui des paysans, artisans et bourgeois a adopté une attitude unanime contre l'initiative [44]. Il était soutenu par les libéraux des cantons de Bâle-Ville, Genève et Vaud, régions dans lesquelles ils furent les seuls à opter pour le rejet [45]. Le congrès du Parti radical suisse décida également de repousser le projet, mais les radicaux de Bâle-Ville et du Tessin laissèrent la liberté de vote, tandis que ceux de Vaud, Genève et Valais appuyaient l'initiative, tout comme ceux du Jura bernois et l'ensemble des jeunes radicaux [46]. La surprise fut de taille au congrès du Parti conservateur qui vota en majorité pour l'initiative — 83 voix contre 64 — grâce à la coalition des délégués chrétiens-sociaux, syndicalistes, romands et tessinois. Les partis conservateurs de Suisse centrale et orientale n'adoptèrent pas la même solution [47], et le fait que le conseiller national Hackhofer, conservateur zurichois, ait présidé le comité d'action contre l'initiative donna lieu à des critiques au sein du parti [48]. La dissension des grands partis et le fait qu'après l'initiative Schwarzenbach, des isolés aient pu à nouveau ranger derrière eux une grande partie de la population et même deux partis gouvernementaux fit parler en Suisse romande de crise de la démocratie concordataire [49].

Contrairement aux partis, les associations avaient clairement défini leurs positions. Les représentants du commerce et de l'industrie, des arts et métiers et des propriétaires immobiliers [50] formèrent un groupe compact contre celui des syndicats et des associations de locataires qui soutenaient évidemment l'initiative [51] et stigmatisaient surtout la pénurie de logements dont ils rendaient responsables aussi bien la faillite de l'économie privée dans ce secteur que l'incurie de l'Etat. Les partisans du « droit au logement », ayant observé que la Constitution ne contenait pas les fondements nécessaires à une politique efficace du logement, se proposaient de l'y inscrire en tant que droit social compris comme principe de droit général [52]. Ses adversaires soulignaient la différence existant entre les droits individuels dont la garantie peut être assurée et les droits sociaux, rejetant ces derniers comme utopiques étant donné qu'il n'est pas possible de concrétiser la notion de besoin ni celle de loyer adapté (à la capacité financière). Aussi le droit au logement fut-il quelque peu ridiculisé. Mais ils y voyaient encore une grave atteinte à la propriété privée et à l'économie de marché, c'est-à-dire une évolution vers le dirigisme. Ils constataient à ce point de vue que dans les pays où le logement est étatisé la situation dans ce secteur est bien pire, pour la simple raison que le dynamisme de l'initiative privée y est freiné. Quant à la pénurie de logements, ils ne l'attribuaient pas au développement insuffisant de la construction, mais à la décroissance du taux d'occupation par pièce habitable [53].

Des controverses s'élevèrent au sujet d'autres projets de solution déjà mentionnés et présentés à la dernière minute par le Conseil fédéral [54]. Les adversaires de l'initiative virent dans les propositions du Conseil fédéral une alternative plus réaliste [55]. Certains d'entre eux reprochèrent cependant au gouvernement sa politique d'attentisme et considérèrent que le Conseil fédéral aurait mieux fait de présenter un contre-projet [56]. La même situation s'était déjà produite avec l'initiative Schwarzenbach: Berne ne s'était mis au travail que lorsque celle-ci paraissait s'acheminer vers un succès. Mais on a aussi relevé que l'initiative du droit au logement, à première vue vouée à l'échec, avait provoqué la discussion et la recherche de solutions. Pour les partisans de l'initiative par contre, le projet de dernière heure du Conseil fédéral n'était qu'une manoeuvre politique pour la faire échouer et pour éviter de s'engager dans de véritables solutions [57].

L'initiative du « droit au logement » fut repoussée le 27 septembre par 359.746 voix contre 344.613 et par 14 cantons contre 8. Le centre de gravité de l'acceptation s'est située en Suisse romande, mais les agglomérations urbaines de l'ensemble de la Suisse ont aussi voté oui. La majorité des adversaires s'est regroupée en Suisse centrale et orientale. La ligne de séparation entre acceptants et rejetants a ainsi respecté grosso modo les structures linguistiques et économiques du pays, et l'on a même parlé de fossé entre Alémaniques et Romands d'une part, ville et campagne d'autre part. Les vainqueurs constatèrent avec satisfaction, sur la base du taux relativement faible de participation (43 %), que l'initiative n'avait pas réussi à soulever une importante vague de fond. Partisans et adversaires convinrent toutefois que le résultat de la votation constituait un avertissement au Conseil fédéral et lui indiquait le chemin à suivre [58]. Son projet d'aide complémentaire au financement de la construction de logements fut effectivement approuvé à l'unanimité par le Conseil des Etats en décembre [59]. La teneur du nouvel article constitutionnel, publié en octobre, se base sur la conception décrite ci-dessus. La procédure de consultation, étendue aux partis, n'était pas terminée à la fin de l'année [60]. La tension créée par l'initiative se calma à la même époque, ce qui permit la signature en Suisse romande d'un accord dénommé « paix du logement» et passé entre l'Union syndicale suisse d'une part, la Fédération romande immobilière et l'Union romande des gérants et courtiers en imtheubles d'autre part. Il prévoit une commission d'études paritaire et surtout un modèle de contrat de bail avec clauses liant les parties. De plus il institue des commissions paritaires de conciliation [61].

La prorogation pour dix ans de l'aide fédérale à l'amélioration du logement dans les régions de montagne n'a pas été combattue. Le projet de loi qui prévoit une augmentation des prestations publiques et qui s'en tient par ailleurs aux dispositions suivies jusqu'ici, a obtenu l'approbation du Conseil national [62].