La position et l'image dé la Suisse dans le monde sont-elles en train de subir une mutation radicale? L'attitude de la Suisse elle-même dans les relations internationales n'est-elle pas à la veille de se modifier profondément? Deux séries principales d'événements permettent de poser ces questions: d'une part les actes de violence dont la Suisse a été soudainement victime depuis 1969 — attentat de Kloten, affaires de Würenlingen et de Zerka, enlèvement de l'ambassadeur Bucher — atteintes venant du monde extra-européen, souvent très peu familiarisé avec la neutralité suisse et qui ont affecté profondément voire traumatisé la population; d'autre part le processus d'intégration européenne qui, malgré son déroulement pacifique et plus ou moins prévisible, place la Suisse devant des options aussi difficiles que capitales pour sa neutralité et ses institutions.

L'analyse des relations de la Suisse avec l'Europe et les pays extra-européens d'une part, de ses missions traditionnelles — mission de paix, mission humanitaire, pratique du droit d'asile — de l'autre, recoupent des thèmes constants qui, au lieu d'être repris chaque fois, peuvent avantageusement être abordés au préalable. Il s'agit non seulement des principes fondamentaux qui régissent la politique étrangère suisse — neutralité, universalité, solidarité — mais encore de certaines conditions dans lesquelles elle s'exerce: modes de participation du peuple, rôle du personnel politique et diplomatique. Quant à la Cinquième Suisse, facteur primordial de la présence du pays dans le monde, mais aussi partie intégrante de la politique helvétique, elle couronnera comme précédemment ce tour d'horizon annuel [1].

Les violentes critiques dont le pays a été l'objet dans le monde extra-européen depuis 1969, la formation de l'Europe, la parution du rapport Bonjour, le cinquantenaire de l'entrée du pays dans la Société des Nations, autant de faits qui ont relancé vigoureusement en 1970 la discussion des principes fondamentaux de la politique étrangère suisse [2]. La neutralité a-t-elle encore sa valeur? N'a-t-elle pas besoin d'être revalorisée ? Faut-il la remettre en cause globalement ou y a-t-il seulement divorce entre sa conception et sa pratique? A ces questions les réponses les plus diverses ont été données [3]. Pour expliquer que la neutralité est devenue difficile non seulement à appliquer mais à comprendre, l'accent a été mis en particulier sur son évolution historique. Le phénomène de la guerre totale, par ses dimensions militaires, économiques et idéologiques, a compliqué la neutralité en la soumettant à de nouvelles exigences. La Seconde Guerre mondiale s'est terminée sans traité de paix liant l'ensemble des belligérants, et la communauté internationale vit dans un état imprécis de non-guerre qui rend difficile pour la Suisse la pratique de sa neutralité [4]. Comme en 1969 [5], il a été souligné qu'il y avait une certaine incompatibilité entre solidarité et neutralité, cette dernière empéchant par exemple la Suisse d'adhérer sans réserve à l'ONU. Une adhésion avec réserve autoriserait d'ailleurs la Suisse à ne pas appliquer les sanctions militaires et économiques décidées à Manhattan à l'encontre de l'un ou l'autre de ses membres. Sous ce rapport la neutralité apparaîtrait même à la rigueur comme un obstacle à la paix, autrement dit contredirait l'une des principales vocations que la Suisse se veut d'assumer [6]. Faut-il pour autant renoncer à la neutralité ? Nullement, affirment nos autorités qui ont avancé les arguments les plus classiques en sa faveur: nécessité de maintenir la cohésion interne d'un peuple que l'absence d'unité linguistique, culturelle et confessionnelle menace d'éclatement en cas de conflit, tradition historique, reconnaissance en droit international, conservation de la paix en Europe [7]. Toutefois l'évolution considérée comme irréversible vers une intégration non seulement européenne mais mondiale est à l'origine de certaines déclarations non dénuées d'intérêt. N'étant qu'un moyen et non une fin en soi, la neutralité a été définie soit comme susceptible d'enrichissements infinis [8], soit au contraire — pour le jour où l'Europe devenue empire politique sera à même d'assurer sa propre sécurité — comme simplement superflue [9]. Entre ces deux voies passe celle du remaniement, de l'adaptation, de la révision plus ou moins profonde [10]. Révision que beaucoup, dans l'immédiat, voudraient voir opérer dans le sens d'une neutralité plus active [11]. Une constatation en effet: le dynamisme économique dont la Suisse fait preuve dans le monde contraste singulièrement avec la réserve qu'elle s'impose en politique étrangère.

L'application du principe d'universalité, corollaire de la neutralité, autorise aussi des réflexions de nature économique. Selon certains, le Conseil fédéral accorde trop d'importance aux intérêts commerciaux dans l'établissement des relations diplomatiques [12]. D'autres se demandent si, au-delà du problème juridique que posent les pays partagés, la non-reconnaissance de la République démocratique allemande, du Vietnam du Nord et de la Corée du Nord n'est pas plutôt révélatrice de l'hésitation à nouer des liens avec des régimes d'obédience communiste. A vrai dire les deux explications se complètent, ce qui ne justifie en rien, souligne l'extrême-gauche, la discrimination qui résulte de cet état de fait [13].

Le principe de solidarité enfin a été soumis à un examen particulièrement sérieux. Les actes de violence ont révélé à la Suisse l'existence d'une communauté de destin qui englobe tous les peuples de la terre et à laquelle aucun n'échappe plus. Cette solidarité inéluctable peut être ressentie négativement par un pays habitué à sa tranquillité et à son bien-être. Mais désormais vulnérable, il le sera d'autant plus que sa présence économique dans le monde se développera. Que lui reste-t-il à faire sinon à prendre ses responsabilités, quitter sa tour d'ivoire, se montrer plus disponible, bref développer rapidement et largement, aussi bien sur le plan de ses missions traditionnelles que sur celui de son intégration européenne et mondiale, l'authentique solidarité qu'il manifeste déjà de multiples façons? [14].

L'une de ces façons réside dans les réactions spontanées des citoyens — il n'y a pas de neutralité morale — face aux événements étrangers qui ont dominé l'actualité. Les procès de Burgos et de Leningrad, les conflits du Proche-Orient et d'Asie du Sud-Est, les régimes politiques du Brésil et de l'Afrique du Sud constituent les faits qui ont eu, à part les événements de politique intérieure, le plus de retentissement en Suisse, soit qu'ils aient aussi frappé l'opinion mondiale, soit qu'ils aient concerné plus directement notre pays [15]. Ils ont occasionné des actions aux formes les plus diverses, qui vont de la simple déclaration à la manifestation de rue en passant par la distribution et l'affichage de tracts, la conférence contradictoire ou l'exposé magistral, le recours à la presse, à la radio et à la télévision, la collecte de fonds, la lettre de protestation, la grève de la faim, le boycott des cours par étudiants et collégiens, etc. Leurs auteurs appartiennent à tous les horizons politiques, mais plus fréquemment à ceux de gauche. Les manifestations de rue sont toujours spectaculaires lorsqu'elles dégénèrent en heurts avec la police; le cas n'est pas rare pour celles qui se déroulent sans autorisation officielle et qu'organisent volontiers les milieux d'extrême-gauche. L'origine idéologique des meetings ne semble pas influer de façon déterminante sur leur ampleur, généralement faible: les participants se comptent plus souvent par centaines que par milliers. Il faut considérer aussi la nationalité de ces derniers et constater que les Suisses sont rarement seuls à descendre dans la rue [16]. Quant aux convictions profondes qui les animent dans ces moments-là, elles semblent évidentes, bien qu'il ne faille pas exclure à priori la présence parmi eux d'un certain nombre de chahuteurs profitant de toutes les occasions pour satisfaire leur goût du vacarme et du désordre. Dans cette perspective, la fondation de groupements de soutien ou d'opposition à telle idée, tel régime, tel peuple exprime de façon plus engagée, et moins éphémère aussi, la volonté des membres qui en font partie [17].

S'agissant de la tradition selon laquelle la politique étrangère est du domaine exclusif du Conseil fédéral, on doit se demander si les citoyens, désormais moins indifférents aux problèmes du monde, ne vont pas intervenir plus directement dans la conduite des affaires extérieures, en exigeant par exemple une extension du droit de référendum en matière de traités internationaux [18]. Une telle démocratisation de la politique étrangère pose des problèmes. Au nom de l'efficacité, l'exécutif tient à garder la liberté d'action dont il dispose. Il craint aussi que le rôle d'animateur qu'il joue dans le sens d'une plus large ouverture aux organisations et conventions internationales ne soit freiné par la méfiance du peuple à leur égard, ainsi que par la difficulté pour le commun des citoyens à saisir toutes les données, notions et nuances dont sont faites la politique extérieure en général et celle de la Suisse en particulier [19].

Sans se vouloir l'éducateur du peuple, le nouveau chef de notre politique étrangère a cependant entrepris de le familiariser avec quelquesuns des grands thèmes de l'heure: intégration européenne, aide au développement, ONU [20]. Successeur de W. Spühler et socialiste comme lui, le conseiller fédéral Graber a appliqué une politique définie comme une continuité dans le mouvement [21]. Le style, par contre, a passablement changé: il tient à la personnalité de M. Graber, Romand d'origine et de tempérament. Les critiques ne lui ont pas été épargnées durant cette année de rodage mais sa fermeté, cachée derrière une simplicité toute helvétique, et ses talents d'orateur lui ont permis de franchir les obstacles exceptionnellement nombreux et difficiles qui ont jalonné sa route en 1970 [22]. Eloges et reproches sont allés également à ses principaux collaborateurs; en outre, les remaniements de personnel intervenus durant l'année soit à Berne soit dans nos ambassades ont été jugés trop fréquents et trop nombreux. Le Conseil fédéral a rejeté ces critiques et affirmé que le séjour de nos diplomates à un même poste était en moyenne plus long que celui de leurs collègues étrangers: Toutefois il n'a pas nié l'existence de problèmes au niveau de la formation et des effectifs de l'appareil diplomatique en général [23].

L'ouverture, après l'échec de 1961, de nouvelles négociations avec le Marché commun a été interprétée comme un succès de la diplomatie helvétique, mais aussi comme l'expression d'une attitude plus conciliante de la part des Six, de la France en particulier devenue veuve du général de Gaulle [24]. La déclaration de Bruxelles du 10 novembre, présentée par les conseillers fédéraux Graber et Brugger, renferme les grands principes de la politique gouvernementale en matière d'intégration européenne [25]. Vu le caractère déjà politique de la CEE, la neutralité permanente, reconnue par les Actes de 1815 et le Traité de Versailles, interdit à la Suisse une adhésion pure et simple. Il faut écarter aussi une association qui correspondrait à une sorte de satellisation. La Suisse demande donc simplement l'établissement de « liens particuliers » selon les termes définis à la Haye en 1969 [26]. Cette formulation intentionnellement vague offre un éventail très large de solutions. Le souci de ne pas négocier au moyen de produits préfabriqués et la nécessité, pour éviter un nouvel échec, de faire preuve d'imagination ont conduit les parties en présence à entamer leurs conversations par une phase exploratoire. Elles ont débuté le 16 décembre déjà à Bruxelles. L'ambassadeur Jolles, réputé habile négociateur, conduisait la délégation suisse [27]. Leur importance n'a échappé à personne, aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur du pays. Les partis politiques attendent des résultats concrets pour prendre position [28]. Mais déjà des inquiétudes se font sentir touchant à la fois aux intérêts économiques du pays et à la sauvegarde de ses institutions démocratiques et fédéralistes [29]. Une motion au Conseil national a demandé en juin que le peuple soit consulté avant l'ouverture des pourparlers. Elle a été rejetée: une telle votation préalable, sorte de sondage d'opinion, serait contraire à l'ordre constitutionnel et diplomatiquement nuisible [30]. Le Conseil fédéral a déclaré par contre que le peuple serait appelé à se prononcer sur tout arrangement avec le Marché commun [31]. Pour certains, l'établissement de liens particuliers ne devrait constituer qu'une solution transitoire et l'adhésion à la CEE sous réserve de neutralité serait concevable, du moins à long terme [32]. Le Vorort de la puissante Union suisse du commerce et de l'industrie (USCI) s'est déclaréhostile à une adhésion de la Suisse au Marché commun, même si la plupart des membres de l'AELE y faisaient leur entrée [33]. Enfin, à titre de réaction étrangère, citons celle de l'Union soviétique pour qui l'intégration de la Suisse, sous quelque forme que ce soit, est incompatible avec son statut de neutralité [34].

L'intégration de la Suisse à l'Europe se poursuit encore par d'autres voies. La neutralité n'empêche pas notre pays de se faire remarquer par son activité au Conseil de l'Europe [35]. C'est ainsi qu'il y a présenté une proposition visant à améliorer les structures des organismes internationaux, dans le but, entre autres, d'éviter les activités faisant double emploi. Elle a été adoptée à une large majorité [36]. Cinq conventions sur des objets divers, signées en 1969, ont d'autre part été approuvées par les Chambres, moyennant quelques réserves mineures [37]. En ce qui concerne la violation des droits de l'homme par la Grèce, le gouvernement s'est associé à la condamnation prononcée par les ministres des affaires étrangères en session à Strasbourg [38]. Ces aspects positifs de la solidarité et de la coopération suisses ne doivent pas voiler l'existence de quelques ombres. Tandis que certains problèmes, tel celui de la convention européenne des droits de l'homme, sont toujours pendants, d'autres se présentent qui attendent également leur solution: équivalence des diplômes universitaires dont seule la Suisse n'a pas encore signé les actes [39], et surtout Charte sociale à laquelle elle ne saurait adhérer sans remplir les conditions requises [40]. Hors du cadre strasbourgeois, l'esprit de coopération européenne qui anime notre petit pays se manifeste surtout dans le domaine technologique [41]. En outre, des voix se sont élevées en faveur d'une amélioration du statut juridique du secrétariat de l'Union interparlementaire à Genève, jusqu'ici institution de caractère purement privé [42].

Malgré le développement incessant des relations multilatérales, les rapports bilatéraux, entre Etats limitrophes surtout, conservent une grande valeur. A tel point que les premières s'instaurent difficilement sans les seconds. L'intégration européenne en offre un bel exemple: la Suisse ne s'est présentée à Bruxelles qu'après des contacts étroits avec chacun des membres de la CEE [43]. Les relations de bon voisinage conditionnent même souvent la réussite des négociations multilatérales. Les difficultés qui opposent notre pays à l'Italie dans le domaine de la maind'ceuvre pourraient ainsi peser lourdement sur les négociations avec le Marché commun [44]. Les relations avec l'Allemagne fédérale et la France se sont généralement déroulées dans un climat de détente. La querelle avec le Bade-Wurtemberg sur l'installation de centrales nucléaires le long du Rhin, qui semblait d'abord prendre des proportions imposantes, s'est calmée dès que Bonn eut entrepris de négocier [45]. Le refus de la Suisse de participer à la conférence de Niamey réunissant des pays totalement ou partiellement de langue française a soulevé la question de la francophonie [46]. Par ailleurs, l'absence du président de la Confédération en personne aux obsèques du général de Gaulle a été ressentie ici et là, mais dans le Jura en particulier, comme un scandale [47]. Le projet annoncé par l'Autriche d'une réforme de son armée a fait parler de sa suppression et, tout en provoquant une réflexion malencontreuse de notre chef du DMF, a jeté l'alarme en Suisse, où l'on se voit déjà des frontières communes avec l'URSS [48]. L'intégration européenne ne va pas sans remettre plus ou moins en question le statut du Liechtenstein. Dans une déclaration remarquée, le prince Adam a affirmé clairement que son pays ne se contenterait pas d'un rôle d'observateur dans la future Europe unie et ne tenait pas à devenir le vingt-troisième canton suisse. Il convient, dit-il, de revoir les traités des années 1920 entre les deux pays et d'aeuvrer pour conférer à la principauté une position internationale plus appropriée. Il est possible d'interpréter comme un premier pas dans cette direction le projet, révélé en d'autres circonstances, d'une station de radio autonome comparable par exemple à celle de Monaco ou du Luxembourg [49]. En ce qui concerne enfin les Etats européens non limitrophes de la Suisse, il convient de relever la signature d'une convention de sécurité sociale avec les Pays-Bas [50], mais surtout l'évolution des rapports avec les pays de l'Est. Le principe d'universalité a été à l'ordre du jour par l'établissement de relations diplomatiques avec l'Albanie et par la démarche de Pankow pour une reconnaissance de la République démocratique allemande: l'ouverture opérée dans le premier cas ne s'est pas renouvelée dans le second, au grand regret des partisans d'une plus large ouverture à l'Est qui ont pu toutefois constater le développement des contacts avec certains pays, la Yougoslavie surtout [51]. Les efforts accomplis par ailleurs en faveur d'une politique d'échanges suivis et fructueux avec l'Europe orientale ont été néanmoins entravés par trois nouvelles affaires d'espionnage au profit de l'URSS, de la Roumanie et de l'Allemagne de l'Est [52].

Un contraste caractérise depuis quelques années nos relations bilatérales avec le monde extra-européen: alors que d'une manière générale la position de la Suisse s'y consolide ou se maintient, sa politique par contre y est violemment contestée par divers éléments non gouvernementaux. L'Exposition universelle d'Osaka constitue à ce point de vue l'événement qui a le plus contribué à la réputation et au rayonnement de la Suisse dans le puissant et le dynamique Japon et en Asie en général [53]. Il faut souligner aussi les excellents rapports avec l'Inde: les réalisations helvétiques sont nombreuses dans ce grand pays plein d'avenir et c'est à la petite Suisse que son président, M. Giri, a réservé sa première visite officielle à l'étranger. Sensibles à ce geste, nos autorités ont tenu également à inaugurer en autorisant pour la première fois un chef d'Etat étranger à prendre la parole devant le Parlement [54]. Quant à l'immense et mystérieuse Chine, elle a accepté — fait sans précédent — les bons offices de la Suisse pour un échange de diplomates avec le Cambodge à la suite de la rupture des relations diplomatiques entre les deux Etats [55]. L'amélioration des liens sino-helvétiques qui en résulte a été marquée entre autres par l'arrivée d'un nouvel ambassadeur à Berne, poste inoccupé depuis 1966 [56]. Les bonnes relations avec ces grands Etats de l'Asie se retrouvent à l'Ouest avec les Etats-Unis d'Amérique grâce à une multitude de rapports à la fois culturels, techniques et commerciaux qui, toutefois, ne se maintiennent pas sans difficultés, comme le prouve la longueur des entretiens au sujet d'un accord d'entraide judiciaire en matière pénale (secret bancaire) [57]. Pour ce qui est de l'Afrique, notons que si l'atmosphère s'est rassérénée avec le Nigeria par la fin de la guerre civile dans la province du Biafra, elle est restée tendue avec l'Algérie par le prolongement du contentieux des années précédentes et par sa renonciation à participer à la Foire nationale de Lausanne [58]. Notons enfin qu'à la suite de la proclamation, unilatérale par Salisbury de la République de Rhodésie, la Suisse a fermé son consulat dans ce pays, mais qu'au nom du principe d'universalité elle a maintenu ses relations avec l'Afrique du Sud malgré les pressions exercées de plusieurs côtés contre la politique d'apartheid de Pretoria [59].

Venant de régions du globe dominées par la guerre ou rongées par le terrorisme, les atteintes à la sécurité et aux intérêts du pays ont eu des répercussions considérables. Inaugurées en 1969 par les affaires Frauenknecht et EI-Al [60], elles se sont poursuivies en 1970 sous diverses formes qui ont pris nom Würenlingen, Zerka, Bucher. Les deux premières sont les prolongements de l'attentat de Kloten et du procès de Winterthour. On ne peut par ailleurs s'empêcher d'observer des similitudes entre le détournement de Zerka et l'enlèvement de M. Bucher qui vont être relatés dans un instant. Dans les deux cas le même scénario se déroule: un acte de violence est commis par un mouvement d'extrême-gauche contre des personnes innocentes qui sont gardées en otages jusqu'à satisfaction de certaines exigences. L'aspect spectaculaire de l'opération est destiné à attirer l'attention de l'opinion mondiale sur une situation dite de malheur et d'injustice. Tandis que le but matériel poursuivi est atteint, l'impact psychologique escompté n'est obtenu qu'au prix d'une condamnation sévère par cette même opinion du recours à la violence.

Le 21 février 1970, un appareil de la Swissair reliant Zurich à Tel-Aviv s'écrase dans la localité de Wiirenlingen peu après son décollage de Kloten. Il n'y a aucun survivant des quarante-sept personnes à bord et comme la précieuse boite noire qui enregistre automatiquement le déroulement du vol est endommagée, l'enquête s'avère difficile. Mais la catastrophe survenant quelques jours seulement après celle de Vienne où l'on a trouvé des preuves de sabotage de la part des Palestiniens, il n'en faut pas davantage pour soupçonner ces derniers qui revendiquent d'ailleurs la paternité de l'attentat avant de la démentir. Pour l'opinion publique, la responsabilité arabe ne fait aucun doute et la vague d'hostilité de 1969 reprend [61]. Les mesures du Conseil fédéral sont les suivantes: démarches diplomatiques auprès des gouvernements arabes, action internationale pour la convocation d'une conférence sur la sécurité aérienne, surtout renforcement des mesures de sécurité sur les aéroports et obligation du visa pour les ressortissants arabes [62]. L'imposition du visa est critiquée évidemment par ceux qu'elle touche — la réciprocité en est même imposée par certains Etats — mais aussi par des milieux suisses [63]. M. Graber déclare qu'elle n'a été prise qu'à contrecoeur et que la Suisse, neutre quoi qu'on en dise dans le monde arabe, désire garder avec lui de bonnes relations [64].

Effectivement, bien que notre pays ait subi à Zerka, selon certains, « la plus grave humiliation de son histoire » [65], l'affaire n'a provoqué aucune rupture de relations diplomatiques. Le 6 septembre, plusieurs avions de ligne, dont l'un de la Swissair, sont détournés sur Zerka, dans le désert de Jordanie, par des commandos palestiniens. Passagers et équipages sont considérés comme otages. En échange de leur libération, des conditions sont posées, différentes selon les gouvernements auxquels elles s'adressent. De la Suisse il est exigé la libération des trois condamnés jugés à Winterthour [66]. Aussitôt connues, ces nouvelles soulèvent dans la population la stupeur et la colère. La décision du Conseil fédéral de satisfaire au chantage des pirates de l'air lui apparaît inadmissible sinon hâtive. La création d'un «mouvement de revanche » est annoncée, qui veut s'en prendre aux Arabes résidant en Suisse [67]. Ce projet, dont les auteurs restent inconnus, n'a toutefois aucune suite. Le Conseil fédéral, qui a constitué avec les Etats lésés — Grande-Bretagne, Allemagne fédérale, Etats-Unis — un comité international de crise, refuse de négocier séparément avec les Palestiniens. Après de difficiles tractations menées par l'intermédiaire du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), les otages sont finalement libérés au cours de la guerre civile qui vient d'éclater entre Jordaniens et Palestiniens. Entretemps, la Suisse a pris de sévères mesures de sécurité aérienne en plaçant des gardes armés à bord de ses avions de ligne, tandis que l'armée est chargée de la surveillance des aéroports de Kloten et de Cointrin [68]. Par ailleurs, les commissions parlementaires des Affaires étrangères ont approuvé la procédure de négociation du gouvernement. De leur côté, les présidents des Chambres ont rejeté une demande de convocation extraordinaire, présentée par le Groupe des paysans, artisans et bourgeois, de l'Assemblée fédérale [69]. L'affaire de Zerka est ainsi traitée dans le cadre de la session ordinaire d'automne. Le Conseil fédéral répond à trois interpellations et s'efforce de repousser accusations et critiques en expliquant qu'il n'y avait pas d'alternative à la décision de libérer les détenus [70]. Le problème de la sécurité aérienne, déjà soulevé à la session de printemps, fait l'objet de plusieurs démarches parlementaires [71]. Enfin, en ce qui concerne le service diplomatique moyen-oriental qui, durant les heures chaudes, a fait l'objet de vives critiques, le gouvernement décide de le soumettre à un examen d'ensemble et d'ouvrir une ambassade à Amman [72].

L'affaire Bucher — enlèvement, le 7 décembre à Rio de Janeiro, de l'ambassadeur de Suisse au Brésil — s'explique par les conditions politiques régnant dans de nombreux pays d'Amérique latine. Les buts des révolutionnaires, auteurs de l'opération, sont identiques à ceux qu'ils s'étaient fixés lors de trois enlèvements précédents: alerter l'opinion mondiale sur le régime du pays, qualifié de dictatorial, et obtenir la libération d'un certain nombre de prisonniers politiques [73]. Les ravisseurs accusent l'économie helvétique, fortement implantée au Brésil, de soutenir l'oppression de l'équipe au pouvoir. Ils reprochent encore à notre gouvernement d'avoir expulsé plusieurs de leurs congénères politiques. Deux faits qui, selon eux, démontrent l'absence de neutralité de la Suisse [74]. Ni les autorités ni l'opinion helvétiques ne l'entendent en réalité de cette oreille et le mouvement d'exaspération, d'indignation et de colère se répète en décembre comme en février et en septembre,. tandis que le Conseil fédéral obtient de Brasilia la promesse de faire tout ce qui est en son pouvoir pour libérer notre représentant. Une vive discussion s'engage autour des méthodes d'action révolutionnaire pour se concentrer bientôt sur les causes de la situation générale au Brésil [75]. C'est ainsi qu'avant méme la libération de l'otage — elle n'aura lieu qu'à la mi-janvier 1971 — la responsabilité de la politique suisse en matière d'aide au développement devient l'un des objets principaux d'examen [76].

Un volet capital des rapports de la Suisse avec le monde extra-européen réside en effet dans l'aide au développement. L'urgence d'une solution à ce grave problème aux dimensions mondiales a intensifié le grand débat qui s'est engagé à son sujet depuis quelques années [77]. La prise de conscience qui s'opère au sein de l'opinion publique s'est approfondie et a trouvé dans la conférence interconfessionnelle Suisse-tiers monde son expression dominante. Elle a rassemblé non seulement des représentants des Eglises, mais aussi des personnalités de la politique, de l'économie, du monde bancaire et de tous les milieux intéressés à l'aide aux pays en voie de développement, sans oublier un groupe de jeunes qui s'est signalé par la vivacité de sa contestation [78]. Les thèmes agités et les résolutions prises n'ont rien apporté, il est vrai, d'essentiellement nouveau, mais la décision de créer une centrale d'information pour l'aide au tiers monde marque le point de départ d'une action destinée à sensibiliser davantage une population encline parfois à considérer certaines régions de Suisse comme sous-développées et devant bénéficier en priorité de l'aide au développement [79].

La triple alternative analysée en 1969 — aide publique ou privée, bilatérale ou multilatérale, spécialisée ou diversifiée [80] — s'est retrouvée au centre des débats en 1970. L'examen a cependant été approfondi au point de remettre assez largement en question le concept même de développement. Il est nécessaire de faire une distinction entre croissance, notion quantitative et développement, notion qualitative. L'affirmation de la primauté spirituelle de l'homme devrait conduire, selon divers milieux, à faire de l'éducation le pilier central de l'aide au tiers monde [81]. Cette aide a fortement baissé en 1969. De 1,49 % en 1968, le taux annuel du produit national brut (PNB) qui lui est consacré est tombé à 0,64 % [82]. La Suisse se trouve ainsi occuper l'une des dernières places dans la liste établie par l'OCDE et formant le Comité d'aide au développement (CAD). La cause de cette chute n'est pas imputable à l'aide publique de la Confédération, laquelle a augmenté, mais à l'aide privée: opérés massivement en 1968, les investissements se sont brusquement ralentis pour retrouver un rythme comparable à celui des années 1966/1967. On s'accorde en conséquence dans un nombre croissant de milieux à reconnaître la nécessité de réduire l'énorme disproportion existant entre l'aide publique et privée [83]. L'aide publique est'moins sujette aux variations que l'aide privée. Moins sujette à caution aussi: l'investissement de capitaux privés ressemble trop souvent, dit-on, à une exploitation de type colonialiste. Telle est la raison pour laquelle par exemple le vaste projet du barrage de Cabora Bassa au Mozambique, auquel des entreprises suisses se proposent de collaborer, a été si fortement critiqué [84]. L'une des conditions premières d'une aide efficace étant dans sa régularité, nombreux sont ceux qui préconisent sur ce point une politique concertée à l'échelle internationale et mondiale [85]. Une concertation universelle permettrait probablement de résoudre certains problèmes, celui entre autres de la fuite des capitaux, c'est-à-dire des dépôts bancaires effectués dans les pays industrialisés par des sociétés et particuliers des pays en voie de développement [86]. Des divergences subsistent enfin quant à la spécification de l'aide. L'aide à fonds perdus entraîne vite le gaspillage, affirment ceux qui souhaitent plutôt des investissements à long terme et à faible intérêt, formule que pratique par exemple l'Union soviétique [87]. Certains souhaitent la perception d'un impôt fédéral spécialement affecté à la coopération technique; ils rencontrent les réticences de ceux qui craignent l'impopularité d'un tel projet [88]. D'autres, constatant que la coopération technique travaille avant tout dans l'agriculture, désirent une intensification des efforts dans les autres secteurs [89].

La controverse n'a pas paralysé l'action. La Confédération a inauguré une nouvelle stratégie du développement. Coordonner pour éviter la dispersion et augmenter son efficacité, tel est le but que s'est fixé l'Organisation des Nations Unies (ONU) pour la seconde décennie du développement (1971-1980) et que la Suisse a adopté dans ses grandes lignes par la déclaration du 24 octobre 1970 [90]. De façon plus concrète, le Conseil fédéral a proposé à la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (UNCTAD) l'instauration en faveur du tiers monde d'un système généralisé de préférences douanières dont l'objectif final est l'exemption totale des droits perçus aux frontières. Le projet a été adopté par la Conférence [91]. La personnalité de droit international a été reconnue à la Banque interaméricaine de développement, malgré l'opposition des groupes de gauche au Conseil national [92]. La commission Pearson de la Banque mondiale ayant fixé à 0,7 % du PNB le taux que les pays industrialisés devraient consentir avant 1980 à l'aide publique au tiers monde, le Conseil fédéral a déclaré: «Supposer que la Suisse puisse accepter cet objectif ne répondrait pas à des vues réalistes » [93]. C'est que le taux de l'aide publique accordée par la Suisse n'a été que de 0,1 % en 1969. Les critiques n'ont pas manqué au refus du gouvernement [94], mais ont été atténuées par la solution de rechange qu'il a présentée, celle d'un crédit-cadre d'aide financière d'une ampleur « raisonnable » [95]. Un autre reproche lui a été fait, celui d'avoir décliné l'entrée de la Suisse dans l'Agence de coopération technique créée à la Conférence de Niamey. Le principe d'universalité, a-t-il déclaré, est incompatible avec l'établissement de relations privilégiées d'ordre linguistique [96]. Au niveau bilatéral, les réalisations abondent et il suffira de relever les accords conclus avec le Ruanda, le Cameroun, le Kenya, l'Equateur et le Pakistan [97]. Les idées ne manquent pas en Suisse pour trouver de nouvelles formes de coopération. C'est ainsi que pour promouvoir l'assistance technique, il a été proposé de remplacer le service militaire par un service volontaire à l'étranger [98]. L'encouragement au volontariat s'est d'autre part concrétisé par une augmentation intéressante de la subvention versée à chaque volontaire [99].

Accédant au voeu du Conseil fédéral [100], les cantons et communes ont accepté de compléter à leur manière l'oeuvre nationale. A Genève, le Parti libéral a proposé que les contribuables payent un « centime additionnel » pour le tiers monde, ce qui représenterait une contribution cantonale d'environ 2,5 millions de francs par an. Le Gouvernement vaudois, sur la base d'une motion de 1966, a annoncé son intention d'augmenter son effort. Le Grand Conseil soleurois a accepté de créer dans ce but un nouveau poste au budget du canton. La ville de Lausanne s'est lancée dans l'élaboration d'un plan ad hoc et celle de Zurich a décidé de lier dans une même oeuvre l'aide à l'étranger et le soutien aux communes suisses en difficultés [101], Les Eglises, qui pratiquent l'aide au développement depuis qu'il existe des missions, ont poursuivi leur effort sur deux plans: celui de la coordination entre institutions charitables, donnant ainsi à l'oecuménisme une forme très concrète d'expression; et celui de la propagande, que ce soit en faveur du mouvement dit de la Déclaration de Berne, ou de celui des paroisses dont un nombre croissant consacrent une partie de leur budget à l'aide au tiers monde [102]. Parmi les organisations non confessionnelles, mentionnons pour terminer l'Association suisse d'assistance technique Helvetas qui prévoit de dépenser près de trois millions de francs au cours de l'exercice 1970/1971 pour la réalisation des objectifs qu'elle s'est fixés [103].

Les missions traditionnelles de la Suisse — paix, action humanitaire, hospitalité — se déprécient-elles ? [104] Aux yeux de certains, de nombreux faits permettent de le penser: lenteur à entrer à l'ONU alors que celle-ci n'y fait plus obstacle, difficulté à ratifier le traité de non-prolifération nucléaire, scepticisme péniblement surmonté à l'égard d'une Conférence européenne de sécurité, opposition de certains milieux au transfert de New York à Genève d'une importante organisation internationale, vicissitudes du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), inexistence malgré les efforts entrepris d'un contingent spécialisé d'intervention en cas de catastrophe, hospitalité bafouée par une initiative qualifiée de xénophobe, expulsion répétée de réfugiés politiques. Mais ce qui aux uns, qui semblent minoritaires, apparais comme autant d'exemples significatifs d'une évolution fâcheuse est considéré par les autres comme simples incidents de parcours sur une voie qui est celle de la fidélité et qui est aussi jalonnée, en dépit des obstacles, de succès réjouissants.

En vérité, la Suisse ne semble pas avoir renoncé à sa mission de paix, mais elle est à la recherche de nouvelles formes d'action: au niveau scientifique par la création d'un institut national pour l'étude des conflits (il en sera question ailleurs [105]); et surtout au niveau diplomatique. La diplomatie bilatérale cède le pas à la diplomatie multilatérale. Ce qui pose le problème de la participation de la Suisse aux conventions et organisations internationales destinées à assurer la sécurité sur le plan continental et mondial. L'efficacité réelle des instruments de paix existants ou en voie de création constitue le point principal de l'examen auquel les Suisses les soumettent préalablement. Trois projets ont retenu dans ce domaine l'attention du pays en 1970: l'entrée à l'ONU, la ratification du traité de non-prolifération nucléaire, la Conférence européenne de sécurité.

L'ONU a fêté ses vingt-cinq ans en 1970. Des manifestations commémoratives ont eu lieu, à Genève principalement qui en est le siège européen [106]. La position officielle concernant l'adhésion de la Suisse est demeurée la meme: approche à pas lents [107]. Entre la politique suisse et celle de Manhattan il y a, a déclaré M. Graber, identité de but — maintien de la paix — mais divergence de moyens — sécurité collective ici, neutralité là [108]. Au Conseil national, le gouvernement a annoncé, en réponse à une petite question Ziegler (soc., GE), qu'un crédit de 50.000 francs était envisagé en faveur de la campagne d'information, promise dans le rapport de 1969, sur l'entrée éventuelle de la Suisse dans l'Organisation [109]. Les mass media seront largement utilisés à cette fin et des groupements privés, telle l'Association suisse de politique étrangère, qui s'est montrée très attentive en 1970 au problème de l'adhésion [110], seront consultés. La nécessité de faire tomber certains préjugés envers l'ONU, objet de méfiance ou d'ignorance dans de très larges couches de la population, s'est confirmée par l'attitude négative des Vigilants qui, à Genève, se sont opposés à l'installation du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) [111].

Ayant signé le traité de non-prolifération nucléaire en quatre-vingt-douzième position, le Conseil fédéral a invoqué la raison de l'universalité pour justifier son geste de 1969 [112]. Reste maintenant la phase décisive de la ratification. La démission du commandant de corps P. Gygli du Comité d'action contre le traité n'a pas désarmé ce dernier, ni les autres opposants qui se recrutent essentiellement dans les partis conservateur et radical, ainsi que dans celui des paysans, artisans et bourgeois [113]. Leurs principaux arguments sont les suivants: absence de sécurité supplémentaire étant donné la possibilité pour tout signataire de dénoncer le traité, inégalité criante entre possesseurs et non-possesseurs de bombes atomiques, transgression de la volonté du peuple qui s'est déjà exprimé sur l'armement nucléaire du pays [114]. Le traité étant signé pour vingt-cinq ans, il est question d'autre part de le soumettre au référendum facultatif. Une controverse s'est engagée sur ce point capital, le DPF estimant que la clause de dénonciation qu'il contient permet d'éviter la procédure référendaire applicable à tout traité d'une durée de plus de quinze ans [115].

Lancé en 1969 sur l'initiative des pays de l'Est, le projet de la Conférence européenne de sécurité n'a pas manqué de susciter d'emblée une certaine réserve en Suisse et à l'étranger. N'a-t-on pas craint par exemple, au sein du Marché commun, une tentative d'enrayer le processus d'intégration européenne? Les appréhensions semblent cependant s'être dissipées peu à peu, spécialement depuis que l'Organisation du traité de l'Atlantique-Nord (OTAN) s'est déclarée favorable à la conférence [116]. La position de la Suisse, extrêmement prudente au début, est devenue plus positive. Le principe du droit des gens dont il est convenu de partir en l'occurrence est celui de renonciation à la force. Alors qu'au début de l'année, M. Graber disait ne pas voir sa signification pleine et entière, il la reconnaissait en décembre à condition de l'assortir d'une clause d'arbitrage [117]. Les entretiens qui ont eu lieu à Berne tout au long de l'année avec des représentants de la Finlande, de la Bulgarie, du Luxembourg, de la France et de l'Italie ont sans doute contribué à cette évolution. Ils ont par-là même animé notre politique étrangère et placé notre pays à l'avant-scène de la conférence [118].

Augmenter l'aide alimentaire suisse au monde de la faim, promouvoir sur le plan international la protection des détenus politiques et la constitution d'un état-major permanent pour intervenir en cas de catastrophe naturelle, ces trois suggestions lancées en 1970 montrent l'intérêt que notre pays témoigne à sa mission humanitaire [119]. Une autre initiative, datant de 1967, préoccupe cependant à titre prioritaire les autorités: celle d'une centrale fédérale pour les secours d'urgence en Suisse et à l'étranger [120]. La dénomination n'en est pas encore fixée, mais l'utilité d'un tel organisme est apparue à nouveau par les catastrophes de Roumanie (inondations), du Pakistan (raz de marée), de Turquie et du Pérou (tremblements de terre) [121]. La lenteur de l'institution à voir le jour s'explique par la difficulté à délimiter les compétences entre la Confédération et la Croix-Rouge suisse, en d'autres mots par le souci d'éviter l'étatisation de l'activité humanitaire [122]. Un problème semblable se retrouve au niveau des relations entre le Conseil fédéral et le CICR. La mission diplomatique que le gouvernement a confiée à l'organisation genevoise pour négocier la libération des otages de Zerka a soulevé des critiques [123]. Les réserves formulées à l'endroit du Comité en 1969 [124] se sont ainsi poursuivies en 1970. Des causes sont cherchées à certains constats de carence et on croit les trouver dans son système de cooptation, dans sa composition exclusivement suisse et dans son juridisme étroit qui l'enfermerait dans un carcan et paralyserait son action déjà limitée par une pénurie de personnel [125]. Si des réformes de structure s'imposent, elles n'enlèvent cependant rien à la raison d'être de l'institution qui non seulement garde des défenseurs convaincus [126], mais n'a rien perdu en fait de son dynamisme. Preuves en soient d'une part son intense activité juridique dans le cadre d'une conférence internationale sur le droit humanitaire qui se tiendrait dans les prochaines années et à laquelle une quarantaine de gouvernements ont déjà été invités, d'autre part l'importante action de secours qu'il a déployée durant la guerre civile de Jordanie en faveur des populations de ce pays [127].

Tradition d'hospitalité enfin. Le refus de l'asile au général Ojukwu, chef de l'insurrection biafraise,. l'internement administratif de réfugiés de l'Est ayant pénétré illégalement en Suisse, et une double expulsion, celle de trois familles bulgares qui avaient abusé du visa touristique et celle de trois révolutionnaires brésiliens venus parler publiquement de la torture pratiquée dans leur pays et approuvant prises d'otages et détournements d'avions, ont provoqué de nombreuses protestations verbales et une manifestation devant le Palais fédéral [128]. Les accusations lancées contre le Conseil fédéral ont été les plus diverses, mais celle d'arbitraire a été la plus fréquente [129]. L'exécutif s'est retranché derrière la législation en vigueur sur les réfugiés politiques, effectivement très stricte sur certains points [130]. Dans l'affaire des Brésiliens, celle qui a fait le plus de bruit et qui a éclaté en novembre, c'est-à-dire avant l'enlèvement de M. Bucher mais après les détournements de Zerka, il se trouvait en réalité face à un dilemme: en n'intervenant pas, il suscitait moins de réactions, mais risquait de choquer une opinion très montée contre les révolutionnaires de tout crin prônant la violence et la terreur; en prononçant l'expulsion, il allait fatalement soulever une vague de protestations [131]. Si l'hospitalité helvétique envers les réfugiés a été prise en défaut à plusieurs reprises, il convient de relever en revanche que les Chambres ont approuvé durant l'année la création d'un centre d'accueil pour réfugiés à Altstätten (SG) et qu'un mouvement se dessine en faveur d'uné révision dans le sens libéral des dispositions sur le séjour et l'établissement des étrangers, en ce qui concerne leur liberté d'expression surtout [132].

L'intérêt principal des problèmes soulevés en 1970 par la Cinquième Suisse est d'ordre culturel. L'effort d'information annoncé en 1969 s'est exprimé par le projet d'une publication mondiale devant toucher les communautés émigrées des cinq continents, ce qui ne va pas sans problèmes de traduction et d'édition [133]. D'une manière plus générale, le besoin d'une nouvelle conception de notre politique culturelle s'est fait sentir pour accroître, maintenir ou instaurer à l'extérieur, où elle est parfois contestée comme on l'a vu, la bonne réputation du pays [134]. D'où l'attention portée à nos écoles de l'étranger [135]. Il apparaît de plus en plus qu'elles doivent non seulement servir à l'instruction de nos ressortissants et éventuellement à celle des enfants étrangers de familles aisées, mais encore contribuer à la scolarisation des masses pauvres, cela surtout dans le tiers monde comme forme capitale d'aide au développement. Or, il se trouve qu'elles se débattent souvent dans de graves difficultés financières. L'instruction étant en Suisse de la compétence des cantons, la Confédération a suggéré à ces derniers de contribuer à leur soutien par le système du patronage [136]. Deux écoles bénéficient d'ores et déjà de la nouvelle formule grâce aux cantons de Saint-Gall et de Bâle-Campagne [137].

Der schweizerische Aussenhandel war 1970 gekennzeichnet durch ein starkes Anwachsen des Handelsbilanzdefizits. Dieses erreichte mit 5,7 Mia Fr. (1969: 2,7 Mia) eine neue Rekordhöhe. Während des ganzen Jahres stiegen die Importe (+22,6 %) wesentlich rascher als die Exporte (+10,7 %) [138]. Diese Entwicklung verschlechterte die Austauschrelation bedeutend: der Exportwert in Prozenten des Importwertes sank innert eines Jahres von 88 % auf 79,4 %. Es ist für die Beurteilung der konjunkturellen Entwicklung aufschlussreich, dass vor allem die Einfuhren von Investitionsgütern (+34,9 %) zunahmen, während jene von Konsumgütern (+16,6 %) unter dem Durchschnitt blieben. Bei einer geographischen Gliederung der Aussenhandelsströme zeigt sich, dass der Anteil Europas am Handelsvolumen leicht verstärkt wurde, und zwar bei der Einfuhr hauptsächlich zugunsten der EWG-Länder, bei der Ausfuhr ausschliesslich zugunsten der EFTA-Länder [139].

Die Schweiz blieb nach den USA und knapp nach Grossbritannien der drittwichtigste Handelspartner der EWG. Diese enge wirtschaftliche Verflechtung war bei den Integrationsgesprächen von Vorteil, denn das Einbeziehen unseres Landes in ein freies europäisches Marktsystem lag so im Interesse der beiden potentiellen Partner [140]. Die Gespräche, denen die sechs Länder der Europäischen Gemeinschaften bereits 1969 grundsätzlich beigestimmt hatten [141], wurden von der EWG-Kommission für die neutralen Staaten auf Ende des Jahres angekündigt [142]. Für diese Staaten, die keine Vollmitgliedschaft ins Auge fassen, sah die Kommission im wesentlichen folgende Möglichkeiten der Zusammenarbeit vor: ein einfaches Handelsabkommen, ein präferenzielles Handelsabkommen, eine Freihandelszone, eine Zollunion oder einen Vollbeitritt mit reduzierten Neutralitätsvorbehalten [143]. Diese Vorschläge lösten in der Schweiz eine rege Vorbereitungstätigkeit namentlich in den Kreisen der Industrie, des Handels und in der Verwaltung aus [144]. Die schweizerischen Behörden beurteilten die Aussichten auf eine befriedigende Lösung in der Form « besonderer Beziehungen », die weder einen Vollbeitritt noch eine Isolierung bringen würde, als günstig. Es ging ihnen darum, unter Beibehaltung einer glaubwürdigen Neutralität ökonomisch das Beste herauszuholen [145]. Wie sehr das Gewicht auf wirtschaftliche Probleme gelegt wurde, zeigte auch die Tatsache, dass das EVD und die ihm angehörende Handelsabteilung weiterhin federführend sind [146]. Die offizielle schweizerische Erklärung, mit der Bundesrat Brugger in Brüssel um die Aufnahme exploratorischer Gespräche ersuchte, drückte denn auch den Willen der Schweiz aus, auf wirtschaftlichem Gebiet möglichst eng mit der EWG zusammenzuarbeiten. Sie enthielt neben den anderswo erläuterten Vorbehalten wegen der Neutralität, der direkten Demokratie und des Föderalismus noch eine Reihe von Hinweisen auf wirtschaftliche Sonderprobleme, die der Schweiz aus einer Zusammenarbeit mit der EWG erwachsen würden. Im Vordergrund standen dabei die Fragen der Landwirtschaft, wo die Schweiz wesentlich höhere Produzentenpreise kennt als die EWG, und der Freizügigkeit der Arbeitskräfte, die wegen des Anteils der Fremdarbeiter, der in der Schweiz um ein Mehrfaches über jenem in den wichtigsten EWG-Ländern liegt, nicht voll realisiert werden könnte. Schwierigkeiten dürften sich auch beim sogenannten Programm der zweiten Generation ergeben; die Schweiz gab immerhin der Hoffnung Ausdruck, dass auch in den Bereichen der Währungs-, Industrie-, Forschungs-, Energie- und Regionalpolitik institutionelle Lösungen gefunden werden können, die es ihr erlauben würden, entsprechend der eingegangenen Verpflichtungen auch gestaltend mitzuwirken [147]. In den Kommentaren wurde die gute Aufnahme, welche die Erklärung Bundesrat Bruggers gefunden hatte, hervorgehoben [148]. Es wurde aber auch betont, dass das Moment der Spannung zwischen wirtschaftlicher Verflochtenheit und politischer Autonomie der schweizerischen Verhandlungsdelegation, welche die eigentlichen Gespräche kurz vor .Weihnachten aufnahm [149], eine wohl faszinierende, aber ungeheuer schwierige Aufgabe stelle [150]. Dies um so mehr, als aus EWG-Kreisen auch Stimmen laut wurden, die eindeutig festhielten, dass die Schweiz handelspolitische Vorteile mit politischen Konzessionen zu erkaufen habe, dass, wer die wirtschaftlichen Ziele der EWG bejahe, auch deren politische Finalitäten in Kauf zu nehmen habe [151]. Die Aufgabe unserer Unterhändler wurde aber auch als sehr verantwortungsvoll bezeichnet, weil schon die kleinsten Schritte in der Integrationspolitik politischen Massnahmen gleichkämen, die sich in ihrer Bedeutung mit nichts in der schweizerischen Innenpolitik vergleichen liessen. Von verschiedener Seite wurde deshalb die ungenügende Orientierung der Öffentlichkeit beklagt [152].

Ungeachtet der neuen Integrationsrunde führte die Schweiz die Gespräche über die Zusammenarbeit mit der EWG auf einzelnen Gebieten fort. So gediehen die Vorbereitungen für die Schaffung eines europäischen Patenterteilungssystems bereits sehr weit [153]. Die Durchführung des im Rahmen der Kennedy-Runde ausgehandelten Uhrenabkommens geriet allerdings wegen der von der schweizerischen Uhrenindustrie neu aufgestellten Ursprungsbezeichnung « Swiss made » etwas ins Stocken. Die « Gemischte Kommission Schweiz—EWG » versuchte die Probleme zu lösen [154]. Die Projekte über die Zusammenarbeit auf wissenschaftlich-technischem Gebiet wurden auf Expertenebene weiter verfolgt [155].

Die Tätigkeit der EFTA stand etwas im Schatten der Integrationsgespräche der einzelnen Mitgliednationen mit der EWG. Die EFTA-Minister waren sich zwar einig, dass als wichtiger Teil einer erweiterten Europäischen Gemeinschaft der in der EFTA geschaffene freie Markt gesichert bleiben müsse und gewissermassen als Mitgift in die EWG gebracht werden sollte. Die Minister sicherten sich gegenseitig Konsultationen und Studien zu dieser Frage zu. In Kommentaren wurde aber doch eine gewisse Beunruhigung festgestellt. Es wurde befürchtet, die einzelnen Staaten würden gegenüber der EWG in erster Linie ihre nationalen Interessen zu wahren versuchen, was das Ende der EFTA bedeuten könnte [156]. Die Zusammenarbeit innerhalb der Freihandelsassoziation wurde aber auch im zehnten Jahre ihres Bestehens erfolgreich weitergeführt. Mit Island konnte sogar noch ein weiteres Mitglied aufgenommen werden [157]. Die auf Ende 1970 auslaufende Ausweichklausel wurde in veränderter Form verlängert. Eine neue Regelung für verarbeitete Agrarprodukte wurde auf den 1. Januar 1971 in Kraft gesetzt. Sie erlaubt der Schweiz, die Bezüge von bestimmten Rohprodukten aus den EFTA-Ländern mit einer variablen Einfuhrabgabe zu belasten [158]. Schliesslich konnte der Bundesrat in einer Botschaft den Beitritt zu einem EFTA-Abkommen beantragen, in dem die gegenseitige Anerkennung von Pharmazeutika-Kontrollen zwischen den Mitgliedländern garantiert wird [159].

Die OECD wandte sich der Behandlung von Umweltproblemen zu [160]. Der Ministerrat war sich zudem weitgehend einig, dass angesichts der rasch ansteigenden Preise und der allgemeinen Konjunkturüberhitzung die Politik der Nachfragebeschränkung fortgesetzt werden sollte, ja dass der Inflationsbekämpfung Priorität zukomme. Die Festlegung eines gemeinsamen Wachstumsziels (von 65 % für die nächsten zehn Jahre) wurde hingegen von Bundesrat Brugger als nicht dringend erachtet. Er legte das Gewicht mehr auf die qualitative Entwicklung der Wirtschaft. Im Rahmen der OECD wurde auch die Frage, wie die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern weiter zu fördern sei, erörtert. Im handelspolitischen Bereich verzichteten die Mitgliedländer allerdings darauf, die Zollpräferenzen, welche sie den Entwicklungsgebieten einräumen wollen, in ihrer Methode zu vereinheitlichen [161]. Jedes Industrieland konnte somit seinen eigenen Weg gehen. Die Schweiz gab ihren Präferenzplan anlässlich von Konsultationen im Rahmen der UNCTAD bekannt. Dieser Plan sah die Schaffung der Zollfreiheit in zwei Etappen vor. Die Ergebnisse der beiden Sessionen des UNCTAD-Rates wurden von den Entwicklungsländern, die mit ihrer uneinheitlichen Haltung allerdings auch selbst zum Misserfolg beitrugen, als enttäuschend bezeichnet. Der immerhin beabsichtigte weitgehende Abbau der Zollschranken gegenüber Lieferungen aus Entwicklungsländern liess die nichttariflichen Handelshindemisse mehr in den Vordergrund rücken. Zur Lösung dieses Problems wurde eine Kommission eingesetzt [162]. Die Entwicklungsländer meldeten ihre Wünsche auch beim GATT an. Die Präferenzabkommen (namentlich jene zwischen der EWG und einer Reihe afrikanischer Staaten) wurden an der 26. GATT-Session von amerikanischer Seite angegriffen. Die EWG und auch die schweizerische Delegation wandten sich ihrerseits gegen ein protektionistisches Handelsgesetz (sogenannte Mills Bill) der USA, das gegen die GATT-Normen verstösst. Gegen Ende des Jahres wurde gar von der Gefahr eines Handelskrieges zwischen den beiden Handelsgrossmächten EWG und USA gesprochen. Die angestrebte neue GATT-Zollsenkungsrunde war jedenfalls einstweilen nicht spruchreif. Unterdessen setzte sich auch das GATT weiter mit der Frage des Abbaus nichttariflicher Handelshindernisse auseinander [163].

Zur Pflege der bilateralen Beziehungen besuchten verschiedene ausländische Minister Bern zu Wirtschaftsgesprächen [164]. Mit den Ostblockländern wurden die Kontakte aktiviert. Eine sowjetische Delegation weilte auf Einladung des Vororts in der Schweiz und unterzeichnete bei dieser Gelegenheit das 1968 paraphierte Uhrenabkommen. Leiter des Vororts und verschiedener Unternehmungen nahmen Einladungen zu Gegenbesuchen an. Basler Chemieunternehmungen unterzeichneten in Moskau Verträge über technische Zusammenarbeit, und schweizerische Delegationen führten dort Gespräche über die Lieferung von russischem Erdgas sowie über die Sicherung des gewerblichen Rechtsschutzes [165]. Verschiedene osteuropäische Länder bekundeten den Wunsch, die rund zwanzig Jahre alten Handelsverträge zu erneuern und zu modernisieren. Entsprechende Kontakte wurden mit Bulgarien, Jugoslawien, Rumänien und Ungarn aufgenommen [166]. Leicht getrübt war das Verhältnis zu den USA. Wegen der protektionistischen Handelsgesetzgebung unternahm die Schweiz nach anderen Nationen eine handelspolitische Demarche in Washington. Die langwierigen Gespräche über ein Rechtshilfeabkommen mit den Amerikanern führten zu einem provisorischen Entwurf [167]. Mit unseren Nachbarländern wurde der intensive Handel fortgesetzt. Zu Komplikationen kam es mit Italien wegen des Lastwagentransitverkehrs [168] und wegen der Fremdarbeiterfrage [169]. In den Freizonen um Genf entstand einige Aufregung wegen einer von Paris ausgehenden Umfrage bei den Unterpräfekten der betroffenen Gemeinden. In Genf befürchtete man, Frankreich wolle unter dem Druck der EWG auf die Aufhebung der Zonen drängen [170]. Ein Zusatz zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich, der in der Schweiz ansässigen Aktionären von französischen Gesellschaften Vorteile bringt, wurde ratifiziert und konnte in Kraft treten [171]. Die Auseinandersetzungen um das Doppelbesteuerungsabkommen mit der Bundesrepublik Deutschland belasteten die sonst guten Beziehungen zu unserem nördlichen Nachbarn. Finanzminister Möller, der von deutschen Parlamentariern und Nachrichtenmagazinen unterstützt wurde, drückte seine Besorgnis über die Steuerflucht in die Schweiz aus; Grossverdiener nähmen bei uns Wohnsitz und Unternehmungen profitierten mit Hilfe von sogenannten Brief kastengeselischaften von den Vorteilen der «Steueroase Schweiz» und vereinzelt sogar von einer missbräuchlichen Ausnützung des Doppelbesteuerungsabkommens. Die schweizerischen Behörden führten die Steuerflucht auf das Steuergefälle zurück und hielten daran fest, dass die Steuerpflicht vom Wohnsitz abhängig gemacht werden müsse. Sie waren einzig bereit, die Verlegung des Wohnsitzes in die Schweiz zu erschweren. Über den Inhalt der Aussprache zwischen deutschen und schweizerischen Delegationen wurde nichts bekannt. Die Bonner Regierung arbeitete unterdessen ein « Steueroasengesetz» aus, das dazu beitragen soll, die steuerflüchtigen Deutschen, die dem Fiskus einen Einnahmenausfall von 1 Mia Mark verursachen sollen, besser zu erfassen [172].

Wesentliche selbständige Massnahmen, die in der Schweiz auf aussenhandelspolitischem Gebiet ergriffen wurden, waren konjunkturpolitisch motiviert. Vom gleichzeitigen Vollzug der letzten drei Abbaustufen aus dem Zollsenkungsabkommen (Kennedy-Runde des GATT) erwartete man allerdings keine .bedeutenden preisdämpfenden Wirkungen, obschon der Bundesrat den Handel aufforderte, die Zollreduktionen über die Preise an die Konsumenten weiterzugeben [173]. Eine grössere konjunkturelle Wirkung hatte man sich von einem Exportdepot erhofft. Dieses wurde aber nach den harten Auseinandersetzungen im Parlament vom Bundesrat nicht in Kraft gesetzt [174]. Die Einführung einer Investitionsrisikogarantie, die dazu beitragen soll, die schweizerischen Investitionen in den Entwicklungsländern zu fördern, stiess kaum auf Widerstand. Einzig die Vertreter der Partei der Arbeit lehnten sie als neokolonialistisches Instrument im Dienste der Kapitalisten ab. Ein Antrag von Nationalrat Fischer (rad., BE), der die Festsetzung des Gesamtbetrags der Garantieverpflichtungen einem referendumspflichtigen Bundesbeschluss vorbehalten wollte, unterlag eindeutig. Das Gesetz wie auch die Vollziehungsverordnung konnten im September in Kraft treten [175]. Der Belebung des Aussenhandels, aber auch der allgemeinen Werbung für die Schweiz im Ausland sollte eine vom Bundesrat beantragte Erhöhung des Beitrags von bisher 1,5 Mio Fr. auf 2,8 Mio Fr. an die Schweizerische Zentrale für Handelsförderung dienen. Die Kommission des Nationalrates wollte indessen den Beitrag auf 2 Mio Fr. kürzen und den Beschluss auf fünf Jahre befristen, und zwar mit der Begründung, man habe es versäumt, eine neue Konzeption für die Werbung im Ausland zu entwerfen, und es fehle an einer Koordination zwischen den Stellen, die sich mit Image-Werbung befassen. Sozialdemokraten vertraten im Nationalrat die Auffassung, der Zeitpunkt für eine solche Vorlage sei in der Exportkonjunktur ungünstig gewählt und zudem sollte die Exportwirtschaft ihrerseits mehr für die Zentrale leisten. Beide Räte hielten wegen der grossen Bedeutung der Werbung für die Schweiz am Beitrag von 2,8 Mio Fr. fest, doch befristeten sie die Vorlage auf fünf Jahre [176].