Au terme de dix années d'organisation du territoire sur le plan fédéral, l'époque de l'approche globale des problèmes d'aménagement et de l'élaboration des concepts généraux semble à priori révolue. Les questions qui se posent aujourd'hui ont trait à l'interprétation et à l'application de la loi fédérale sur l'aménagement (LAT) [1]. En édictant des dispositions d'après lesquelles la Confédération, les cantons et les communes sont en quelque sorte «coresponsables» d'une répartition «mesurée» du sol entre ses diverses affectations, le législateur a voulu que les décisions interviennent là où les conflits d'intérêts sont susceptibles de surgir. Or, c'est au niveau des collectivités locales que ceux-ci revêtent souvent le plus d'acuité. Si les communes disposent d'une relative liberté d'appréciation en matière de délimitation des zones — l'établissement des plans d'affectation est essentiellement de leur ressort (article 2, 3e al. LAT) — en revanche, le découpage projeté doit être conforme aux buts et principes de la LAT de même qu'aux plans directeurs cantonaux. Les cantons ont en effet l'obligation de déterminer dans ses grandes lignes le cours que suivra l'aménagement de leur territoire. La loi fédérale ne précise cependant pas le degré d'élaboration de ces études prospectives; il est loisible au canton soit de se borner à fixer des objectifs, soit de mettre au point une conception directrice qui définisse de manière précise comment il entend délimiter son territoire. Les cantons ont jusqu'à fin 1984 pour établir leurs plans directeurs et les présenter aux autorités fédérales; ces dernières les examineront et leur donneront force de loi en 1987 au plus tard. Les collectivités locales ont donc tout intérêt à élaborer de solides dossiers d'aménagement, si elles ne veulent pas se voir imposer des décisions par trop unilatérales et ce d'autant plus que le gouvernement a accepté un postulat le conviant à exiger que les cantons délimitent déjà dans leur plan directeur les diverses zones d'affectation de l'ensemble de leur territoire [2]. A cet égard, le canton des Grisons a été le premier à soumettre son plan à l'examen du Conseil fédéral [3].

La LAT fixe en outre aux zones de construction une norme de grandeur qui doit correspondre aux besoins probables dans les quinze prochaines années. Les plans de zones cantonaux, établis avant la promulgation de la loi fédérale, resteront en vigueur jusqu'en 1987. D'ici là, les plans d'affectation seront prêts. Les collectivités locales s'engageront alors à équiper leurs zones à bâtir. Mais entre le cadre juridique prévu par la LAT et la réalité économique, il y a une marge. Le terrain à bâtir disponible tend à se raréfier et, malgré les efforts consentis par de nombreuses communes pour acquérir en temps opportun des parcelles suffisamment vastes, il est devenu difficile de le soustraire à la spéculation. Face à une telle situation, l'arsenal juridique de la Confédération et des cantons dans le domaine de l'aménagement n'offre pas toujours de solution adéquate, permettant par exemple à la population autochtone d'acheter un terrain à un prix modéré. Le Conseil fédéral avait bien prévu en son temps d'introduire dans la loi des prescriptions concernant l'expropriation, afin d'assurer l'exécution des plans d'affectation, mais le projet de loi correspondant fut rejeté par le corps électoral en 1976. Pour l'heure, le gouvernement n'envisage pas de réviser la LAT [4]. Toutefois, il suit de près l'expérience tessinoise consistant à doter les communes d'un nouvel instrument au service d'une politique foncière active : «la zone à bâtir d'intérêt communal». Cet instrument devrait contribuer à assainir le marché foncier et à augmenter la quantité de terrains de construction à disposition de la population indigène [5].

Au carrefour d'intérêts souvent contradictoires, le réaménagement de nos cités a encore bien des obstacles à surmonter. A l'image des essais de rues résidentielles, entamés depuis quelques années dans notre pays, des efforts sont consentis pour rendre aux zones d'habitation «un visage plus humain». Mais la persistance de nombreuses nuisances occasionnées par le bruit ou la pollution ainsi que le problème, tant quantitatif que qualitatif, du logement ne sont pas de nature à inciter la population à résider en ville. Les personnalités invitées à se prononcer sur ce thème à l'occasion du congrès annuel de l'Union des villes suisses n'ont pas caché leur scepticisme [6]. De son côté, l'Office fédéral du logement a publié une série d'études sur le «déroulement de la planification d'une réhabilitation de quartier». Conçues sous la forme d'un guide, elles répondent en partie aux questions complexes que posent la rénovation dans les zones urbaines [7]. Les électeurs des villes de Genève et de Zurich ont pour leur part refusé deux initiatives populaires relatives à la réhabilitation de deux quartiers, devenus célèbres en raison des passions que leur rénovation suscite depuis plusieurs années [8].

La question tant controversée de la vente de terrains à des personnes domiciliées à l'étranger a une fois de plus dominé le débat politique dans le secteur du droit foncier [9]. Sur la sellette, le projet de loi de 1981 relatif à l'acquisition d'immeubles par des étrangers, mais aussi l'initiative populaire pendante de l'Action nationale (AN) qui pèse incontestablement sur les travaux du législateur. Chargée d'examiner ces deux dossiers [10], la commission du Conseil national a entamé dès février une discussion générale d'entrée en matière. Au cours de ce premier tour d'horizon, plusieurs amendements ont déjà été déposés, notamment par les représentants bourgeois des cantons touristiques. Estimant en substance que la diminution de l'emprise étrangère sur notre sol ne doit pas aboutir à un étranglement des localités à vocation touristique, ils s'en sont pris à l'article 9 du projet qui pourrait instituer un blocage dans les lieux mêmes où la vente d'immeubles à des étrangers est à leurs yeux indispensable au développement du tourisme. En lieu et place des proportions maximales qui devraient régler en particulier l'acquisition de logements de vacances, ils souhaiteraient une loi-cadre valable pour l'ensemble du territoire suisse, laissant aux cantons le soin d'édicter une réglementation spéciale quant au contrôle et à l'application de la loi [11]. D'autre part, la commission s'est penchée sur la nouvelle forrne de tourisme que constitue l'acquisition d'apparthôtels. A ce sujet, les opinions divergent. Les uns y voient un renouvellement possible pour l'hôtellerie traditionnelle, les autres une forme déguisée d'appartements secondaires et, par conséquent, un détournement de la Lex Furgler, dans la mesure où la plupart des locaux vendus sous ce régime le sont à des étrangers. La majorité des commissaires s'est prononcée pour une réglementation encore plus sévère que ne le prévoit le texte du Conseil fédéral [12].

A la suite des premières séances, il est manifestement apparu que le projet ne pouvait être soumis aux Chambres dans les délais prévus, d'autant plus que le DFJP a été chargé d'évaluer un certain nombre de propositions formulées par des membres de la commission. Dès lors, et pour éviter un vide juridique, le gouvernement a soumis à l'approbation du parlement une prorogation de l'actuelle législation jusqu'au 31 décembre 1984. Une requête du groupe socialiste au National, appuyée par les diverses gauches et demandant de réduire par voie d'ordonnance le nombre d'autorisations exceptionnelles à deux tiers de celui fixé en moyenne ces trois dernières années, a été rejetée. Toutefois, le chef du DFJP a déclaré que le Conseil fédéral se montrerait à l'avenir plus restrictif dans ce domaine [13]. C'est ainsi que pour 1983 déjà, l'exécutif a décidé de réduire de 20% les contingents cantonaux pour les autorisations exceptionnelles. Lors de la procédure de consultation, les cantons de Vaud, Valais, des Grisons et du Tessin se sont farouchement opposés à une telle mesure [14].

Après le lancement, en 1981, de l'initiative populaire «ville-campagne», c'est au tour du conseiller national Bundi (ps, GR) d'exiger de la Confédération qu'elle intervienne plus énergiquement pour freiner la spéculation foncière. Par voie d'initiative parlementaire individuelle, il propose de modifier l'actuel article 22 ter de la Constitution, afin de protéger et favoriser la propriété d'utilité publique ainsi que de prévenir toute concentration abusive de la propriété foncière [15]. De son côté, l'Association suisse pour le plan d'aménagement national (ASPAN) a suggéré toute une série de mesures, ne nécessitant que des modifications législatives mineures. Il s'agirait en particulier de donner aux collectivités locales un certain nombre de compétences en matière d'expropriation, dans le but d'accroître l'offre de terrain à bâtir, d'interdire la démolition de bâtiments encore salubres et de réexaminer la législation fiscale sur les gains et transactions immobilières [16].

Sous ses aspects les plus divers — encouragement à la construction, incidence des variations du taux hypothécaire sur les loyers et protection des locataires — la question du logement est désormais régulièrement inscrite à l'ordre du jour des Chambres fédérales. Le resserrement du marché immobilier n'est pas étranger à cette recrudescence d'interventions parlementaires. En 1982, l'activité dans le secteur de la construction de logements a continué de stagner. Au cours du premier semestre, 15 869 logements (1981: 14 086) ont certes été construits dans les communes de plus de 2000 habitants, soit une progression de 8% par rapport à la période correspondante de 1981. Mais, si l'on se réfère au nombre de logements en cours de construction, force est de constater qu'il a régressé de quelque 4,3%. D'autre part, les autorisations délivrées ont été de 6,6% inférieures à celles octroyées une année auparavant, affectant avant tout les grandes agglomérations (–15,1 %) et les communes rurales (–10%) [17]. Les causes de cette réduction du volume des constructions sont évidemment multiples. La rareté du terrain à bâtir disponible, la hausse des coûts de la construction et des intérêts hypothécaires ou encore l'incertitude face à l'avenir économique sont autant d'éléments qui contribuent au resserrement du marché. A ces données économiques, il faut ajouter des facteurs sociologiques, tels que l'éclatement des ménages, l'arrivée sur le marché de classes d'âge à forte natalité et plus généralement le vieillissement de la population. La crise qui sévit est toutefois largement sectorielle. Elle frappe des régions bien délimitées et certaines couches sociales: personnes âgées et jeunes ménages avec enfants. Les plus touchées sont les zones urbaines où le taux moyen d'appartements vacants n'excède souvent pas 0,5% [18]. La pénurie de logements aidant, les appartements à loyers modérés diminuant, la vogue des occupations illicites d'immeubles destinés à la rénovation ou à la démolition s'est intensifiée; elle n'a épargné pratiquement aucune de nos grandes cités [19]. Cependant, c'est à Genève que le mouvement des «squatters» a pris le plus d'ampleur. Il s'est doté d'un «Comité de relocation forcée», chargé de planifier les occupations et bénéficie du soutien d'une Fédération des associations de quartiers et d'habitants (FAQH) [20].

Sur le plan parlementaire, un débat animé s'est engagé entre les tenants d'une politique du logement accordant une place prépondérante à l'initiative privée et les partisans d'une intervention plus marquée de l'Etat. La perspective de démanteler l'aide fédérale à la construction de logements a plané sur les discussions. Les premiers, libéraux et milieux immobiliers, ont insisté sur la nécessité d'éviter tout «excès législatif» dans ce domaine. Les pouvoirs publics ne sauraient se substituer à l'économie privée; celle-ci possède le dynamisme nécessaire pour jouer un rôle prioritaire, à condition que l'Etat l'encourage au lieu de la freiner. Si ce dernier doit intervenir, c'est au niveau cantonal qu'il doit déployer son action, en faveur des couches sociales qui rencontrent des difficultés particulières à se loger [21]. Les seconds, regroupés dans une «Communauté d'action pour un encouragement efficace à la construction de logements» ont souligné qu'une politique cohérente en la matière n'est pas envisageable sans le concours de la Confédération [22]. Ils s'en sont pris au projet gouvernemental de transférer en partie aux cantons l'aide fédérale à la construction dans le cadre d'une redistribution des tâches. Accepté dans le courant de l'année par le Conseil des Etats, ce principe pourrait par ailleurs ne pas trouver grâce devant le National. Moins de dix ans après l'adoption par le souverain de l'article 34 sex'°s de la Constitution sur lequel se fonde le soutien fédéral au logement, l'exécutif entend donc faire un pas en arrière. A une époque où le secteur immobilier est déjà passablement perturbé, le retrait de la Confédération risque d'aggraver encore la situation, d'autant plus que peu de cantons sont actuellement pourvus d'une législation offrant des possibilités d'action étendues [23].

Les Chambres ont, malgré tout, ratifié un crédit additionnel de 200 millions de francs destiné à des cautionnements et à la couverture des avances faites par les banques [24]. Comme celui octroyé en 1975, ce montant aurait dû suffire jusqu'à fin 1983, date prévue pour l'entrée en vigueur de la nouvelle répartition des tâches entre l'Etat central et les cantons. Mais, cet argent sera vraisemblablement absorbé avant. C'est pourquoi le Conseil fédéral sollicite du parlement un crédit-programme complémentaire de 1,143 milliard de francs qui se répartit comme suit: 920 millions pour des cautions et engagements, 180 millions pour des contributions non remboursables, 42 millions pour des participations, avances et prêts remboursables. Il devrait couvrir les besoins prévisibles jusqu'en 1987, assurant ainsi à l'aide au logement un délai transitoire et permettant aux cantons d'adapter leur législation [25]. En prévision de la nouvelle répartition, le Grand Conseil tessinois a approuvé une initiative parlementaire du Parti socialiste autonome (PSA), demandant au canton de prendre en charge les subsides versés jusque-là par la Confédération en faveur de la construction de logements à loyers modérés. Pour sa part, le corps électoral zurichois a décliné une initiative populaire socialiste, réclamant que les autorités cantonales soient autorisées d'une part à réglementer les démolitions et changements d'affectation et d'autre part à instaurer un contrôle sur les loyers [26]. Enfin, deux initiatives pour le droit au logement et l'encouragement à la construction ont été déposées respectivement dans les cantons de Genève et de Berne [27].

Des propositions ont été faites pour favoriser davantage l'accession des particuliers à la propriété immobilière. La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP), qui devrait entrer en vigueur en 1985, contient du reste des dispositions dans ce domaine. Elles prévoient la possibilité d'utiliser les fonds récoltés par les institutions de prévoyance pour aider les assurés à acquérir une maison familiale ou un appartement. Ces prescriptions seront toutefois réglées de manière plus précise dans le cadre de l'ordonnance fédérale sur la LPP [28]. Par ailleurs, certains parlementaires sont intervenus en faveur de la promotion de la propriété par des mesures d'allégement des charges fiscales. Ils ont dénoncé les pressions exercées sur les cantons par l'Office fédéral de taxation afin que ceux-ci augmentent l'imposition de la valeur locative. Le Conseil fédéral a répondu que la taxation de la valeur locative au titre de l'impôt fédéral direct doit correspondre au prix de location sur le marché et qu'un contrôle auprès des offices cantonaux de taxation s'avère indispensable pour assurer une application uniforme de cette règle [29]. Plusieurs cantons ont néanmoins modifié leur législation fiscale dans le sens d'une réduction des charges grevant les propriétaires de résidences principales. Ainsi les électeurs du canton de Schwyz ont adopté une nouvelle loi, permettant aux propriétaires de logements de déduire une part équivalant à 30% de leur revenu locatif imposable [30]. De son côté, le souverain vaudois a ratifié un décret du Conseil d'Etat relatif à l'imposition sur la valeur locative affectée au domicile principal du contribuable. Ce projet est le résultat d'un compromis négocié par le gouvernement avec les libéraux qui, en 1979, avaient déposé une initiative en faveur de la suppression de l'impôt locatif. Il a fait l'objet d'un référendum lancé par les milieux proches de l'Association vaudoise des locataires (AVLOCA). La solution retenue se traduira notamment par un abattement de 80 000 francs servant à la fixation de la valeur locative brute [31]. Une autre initiative populaire, des milieux radicaux cette fois, pour l'accession à la propriété a été rejetée par les citoyens du canton de Zurich. Cependant, la révision partielle de la législation fiscale, approuvée par le corps électoral, prévoit des allégements substantiels sur la valeur locative d'un logement principal occupé par son propriétaire [32].

La situation toujours précaire du marché immobilier, les hausses réitérées des taux hypothécaires, en 1981 et mars 1982, plaident en faveur d'un renforcement de la protection des locataires. Le dépôt d'une nouvelle initiative et le contreprojet gouvernemental qui se dessine devraient contribuer à améliorer leur sort.

En novembre 1982, l'indice global des loyers a augmenté de 2,9% par rapport au mois de mai de la même année (1981: 4,6%), tandis qu'entre novembre 1981 et mai 1982, il avait progressé de 5,8%. En l'espace d'une année, le niveau des loyers s'est élevé de quelque 8,9% (1981: 7,6%). Ce renchérissement est imputable en partie à la majoration des taux hypothécaires enregistrée au cours du premier semestre — les taux des anciennes hypothèques ont en effet passé en moyenne de 5,56à 6 % — ainsi qu'à la mise sur le marché d'appartements neufs en fin d'année [33]. Bien que les fluctuations du taux d'intérêt hypothécaire relèvent traditionnellement du marché monétaire, elle donnent prise de nos jours à une confrontation politique particulièrement acerbe. Il est vrai que, dans la situation actuelle du marché, une hausse de ces taux se traduit inexorablement par une augmentation des loyers. C'est pourquoi le Conseil fédéral a lancé un pressant appel aux institutions bancaires, afin qu'elles profitent du fléchissement probable des taux d'intérêts en Suisse pour diminuer ou du moins différer le relèvement des hypothèques prévu au printemps 1982 [34].

Lors du débat général sur le logement au National, une discussion nourrie, arbitrée par le chef du DFEP, s'est engagée entre les défenseurs des locataires et ceux des banques. Les socialistes Meizoz (VD) et Grobet (GE), le groupe PdT/PSA/POCH ont déploré l'intervention beaucoup trop tardive des autorités fédérales. Ils ont reproché aux établissements bancaires de ne pas avoir appliqué des taux différentiels pour les logements à caractère social et dénoncé la pratique des propriétaires de répercuter systématiquement sur les loyers chaque hausse du taux hypothécaire, alors que bon nombre d'entre eux n'avait procédé à aucune baisse lorsque celui-ci avait diminué. Considérant que la Suisse pratique l'un des taux les plus bas des pays de l'Europe occidentale, les députés proches des milieux bancaires ont rétorqué que la majoration décrétée en mars était vitale pour la survie des petits établissements et des caisses d'épargne. Ils ont en outre souligné les impératifs économiques du moment: la nécessité d'attirer les capitaux des épargnants pour financer les hypothèques, les effets de la politique monétaire restrictive menée par la Banque nationale pour endiguer l'inflation. Pour sa part, le ministre de l'économie publique s'est borné à convier les propriétaires immobiliers à ne pas appliquer aveuglément les règles de l'adaptation des loyers aux modifications du taux hypothécaire. Il a toutefois indiqué que le mécanisme inscrit dans l'ordonnance relative à l'arrêté fédéral sur les abus dans le secteur locatif serait modifié, comme le proposait une motion Nauer (ps, ZH) [35].

L'initiative populaire en faveur d'un renforcement de la protection des locataires a abouti dans le courant de l'année. Lancée en 1980 par la Fédération suisse des locataires, elle vise pour l'essentiel à accorder une meilleure protection contre les résiliations de contrats de location et à améliorer les moyens de défense contre les loyers abusifs [36]. Par ailleurs, le contreprojet que le gouvernement entend opposer à l'initiative prend forme. Publiées en 1981, les propositions des experts fédéraux qui prévoient de protéger les locataires dans la Constitution, dans le Code des obligations et dans la loi ont en effet reçu un accueil en principe favorable lors de la procédure de consultation. L'extension à l'ensemble du territoire suisse de la protection contre les loyers abusifs, limitée aujourd'hui aux seuls cantons et communes où sévit la pénurie de logements, a rencontré un large écho. Par contre, la grande majorité des milieux consultés décline l'idée de donner au juge la possibilité d'annuler un congé, comme le prévoit l'initiative. Seuls les partis de gauche, les Indépendants, l'AN ainsi que les cantons de Genève et du Jura souhaitent l'introduction d'une telle disposition. Les cantons du Nord-Ouest, de Lucerne et de Zoug, appuyés par les démocrates du centre, proposent une solution de compromis. Le droit, pour le propriétaire, de congédier un locataire serait maintenu; seuls les «congés abusifs» pourraient faire l'objet d'une annulation [37]. A partir de ces résultats, le Conseil fédéral a chargé un groupe de travail interdépartemental de lui soumettre pour 1983 une proposition de contreprojet. En attendant l'entrée en vigueur d'une telle réforme, le Conseil des Etats a accepté, à la suite du National, de prolonger pour cinq nouvelles années l'actuelle législation sur les abus dans le secteur locatif [38].